595 mld zł wydanych pieniędzy, więcej unieważnień przetargów i rekord odwołań – sprawozdanie prezesa UZP za 2025 rok

Jedną z najistotniejszych konkluzji z raportu jest fakt, że wartość rynku zamówień publicznych wzrosła w stosunku do 2024 roku. Poniżej zestawienie najważniejszych danych:

Powyższe zestawienie wyraźnie pokazuje, że bardzo duża część wydatków jest realizowania poza procedurami Prawa zamówień publicznych. To powoduje, że pozostają one poza pełnym systemem danych, co z kolei utrudnia ocenę konkurencyjności, efektywności i sposobu wydatkowania środków.

W podziale na rodzaj zamówienia największą część pod względem wartości: 40% jak i liczby udzielonych zamówień – 44% rynku stanowią dostawy. Wartości w odniesieniu do pozostałych rodzajów zamówień przedstawiały się następująco:

• roboty budowlane: 33% wartości i 22% liczby udzielonych zamówień,
• usługi: 27% wartości i 36% liczby zleconych zamówień.

Polecamy także praktyczne materiały dotyczące procedur pozaustawowych:

• Regulamin udzielania zamówień poniżej 170 000 zł – wzór
• Regulamin udzielania zamówień publicznych o wartości poniżej 170 000 złotych – jak go przygotować?
• Wzór zapytania ofertowego poniżej 170 000 zł

W postępowaniach o wartościach poniżej progów unijnych średnia liczba ofert wzrosła z 2,89 w ubiegłym roku do 3,01 w 2025 roku, a w około 66% zamówień złożono więcej niż jedną ofertę.

Obraz zamówień unijnych wygląda gorzej:

• średnia liczba ofert to 2,47;
• aż 53,6% postępowań zakończyło się złożeniem jednej oferty;
• w dostawach jedna oferta występowała w 56,7% postępowań, ale zupełnie inaczej wyglądają roboty budowlane – tylko ok. 9,6% postępowań z jedną ofertą.

Dla wykonawcy istotnym sygnałem jest stosunkowo niska konkurencja na rynku zamówień o większej wartości, szczególnie w odniesieniu do dostaw, gdzie odsetek przetargów z jedną ofertą jest znaczący.

Sprawozdanie pokazuje, że czas trwania procedur udzielania zamówień publicznych na dostawy i usługi wydłużył się w stosunku do 2024 roku.

Średni czas procedowania poniżej progów wzrósł z 41 do 50 dni. Szczególnie mocno wzrost odczuły usługi – z 39 do 64 dni.

W przypadku robót budowlanych czas prowadzenia procedury skrócił się o 3 dni z 52 w zeszłym roku do 49 dni w roku 2025.

W zamówieniach unijnych średni czas podejmowania decyzji o wyborze oferty wyniósł 63 dni wobec 55 dni rok wcześniej, a w robotach budowlanych aż 111 dni wobec 77 dni.

Jednocześnie trzeba zachować proporcje – Polska nadal wypada bardzo dobrze na tle europejskim i zgodnie ze sprawozdaniem zajmuje drugie miejsce pod względem szybkości prowadzenia postępowań – zaraz po Litwie.

Jakie wnioski płyną dla zamawiających i wykonawców z tej części raportu? Zamawiający z pewnością powinni odpowiednio wcześniej wszczynać procedury, szczególnie przy zamówieniach finansowanych ze środków zewnętrznych (np. UE), gdzie terminy są szczególnie istotne np. w kontekście zakończenia realizacji zamówienia. Ważne są oczywiście również umowy, w których ciągłość świadczenia musi być zachowana – tutaj odpowiednie zaplanowanie procedur będzie niejednokrotnie kluczowe dla prawidłowego funkcjonowania jednostki zamawiającego.

Wykonawcy z kolei muszą mieć na uwadze dłuższy okres związania ofertą i związane z tym m.in. koszty zabezpieczenia oferty w postaci wadium, ryzyko zmian cen oraz wpływ przeciągającego się postępowania na dostępność zasobów oraz organizację całego zaplecza realizacyjnego.

W sprawozdaniu czytamy, że w postępowaniach poniżej progów unijnych:

• w około 29% zamówień odrzucano oferty, podczas gdy w 2024 roku było to 23%;
• odsetek unieważnionych postępowań lub ich części wzrósł z 20,7% do 27,78%.

Bardzo ciekawe są przyczyny unieważnień:

• przy robotach budowlanych ponad 52% unieważnień wynikało z tego, że cena najkorzystniejszej oferty przekraczała budżet zamawiającego (art. 255 pkt 3 ustawy Pzp);
• przy dostawach i usługach najczęstszą przyczyną był natomiast brak ofert lub wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu (podstawa unieważnienia z art. 255 pkt 1 ustawy Pzp).

Kolejną najczęstszą przyczyną unieważnienia postępowania był fakt, że wszystkie oferty/wnioski odrzucono (art. 255 pkt 2 ustawy Pzp).

Z powyższego podsumowania dla jednostek zamawiających wynika, że większą wagę trzeba przykładać do prawidłowego szacowania wartości zamówienia, szczególnie w odniesieniu do robót budowlanych oraz aktualności budżetu, ale również realności wymagań określonych w SWZ.

Wykonawcy także otrzymują ważny sygnał – rośnie udział postępowań, w których dochodzi do odrzucenia ofert. Z tego względu warto przed złożeniem oferty zastosować własną checklistę zgodności z dokumentacją przetargową, weryfikując m.in. dokumenty podmiotowe, formularz cenowy, przedmiotowe środki dowodowe, podpisy, pełnomocnictwa, warunki udziału w postępowaniu oraz wysokość ceny w kontekście rażąco niskiej ceny.

Polecam Twojej uwadze materiały na Portalu ZP, które pomogą Ci sprawnie sprawdzić ofertę przed jej złożeniem:

• Błędy w ofertach konkurencji w przetargu – jak je wykryć i zaskarżyć do KIO?
• 6 najczęściej popełnianych błędów przy składaniu ofert
• Nowe przesłanki odrzucenia ofert ICT w praktyce – 10 case studies
• Przesłanki odrzucenia oferty wg Prawa zamówień publicznych – na co zwrócić szczególną uwagę

W 2025 roku cenę wraz z innymi kryteriami stosowano w:

• 75% postępowań poniżej progów unijnych;
• tylko 55% postępowań powyżej progów, wobec 62% rok wcześniej.

W postępowaniach unijnych cena była jedynym kryterium aż w:

• 50% zamówień na dostawy,
• 46% − przy zamówieniach na usługi,
• 35% − w postępowaniach na roboty budowlane.

To pokazuje, że konkurencyjność rynku zamówień publicznych może mieć jedynie formalny charakter. Wykorzystanie kryteriów oceny do wyboru rozwiązań rzeczywiście najlepszych jakościowo pozostaje bowiem ograniczone. Warto natomiast zwrócić uwagę, że kryterium ceny jako jedyne kryterium w postępowaniu najrzadziej wybierano w postępowaniach na roboty budowlane.

W sprawozdaniu przytoczono także najczęściej stosowania kryteria pozacenowe. Są to:

· gwarancja i rękojmia/warunki, na jakich one działają – 41% postępowań poniżej progów unijnych,

· termin realizacji/czas dostawy – 37% postępowań powyżej progów unijnych.

Inne często wybierane kryteria pozacenowe to: jakość, parametry techniczne, funkcjonalność, warunki i terminy płatności, wiedza i doświadczenie, czas reakcji na zgłoszenie błędów czy reklamacji.

Raport UZP pokazuje, że poniżej progów unijnych 87% ofert pochodziło od MŚP. W postępowaniach unijnych było to 56%.

Co szczególnie ciekawe, powyżej progów unijnych MŚP wygrywały blisko 74% postępowań, ale odpowiadały jedynie za około 46% ich wartości. To wskazuje, że podmioty z sektora MŚP mają dostęp do systemu, lecz wraz ze wzrostem wartości kontraktu ich udział w ekonomicznej części rynku staje się mniejszy.

Warto przypomnieć zamawiającym, że udział MŚP w zamówieniu można zwiększyć, m.in. dzieląc zamówienie na części, ustalając proporcjonalne warunki udziału w postępowaniu oraz formułując racjonalne wymagania finansowe i te dotyczące doświadczenia wykonawców.

Jeśli jesteś wykonawcą i chcesz ubiegać się o większe zamówienie, przy czym sformułowane wymogi Ci to uniemożliwiają, pamiętaj, że istnieją ustawowe sposoby, aby je spełnić. W tym celu możesz skorzystać z zasobów podmiotu trzeciego, powołując się na jego potencjał celem wykazania spełniania warunków udziału. Masz także prawo zawiązać konsorcjum z podmiotami, które spełniają wymogi i wspólnie z nimi składać ofertę. Sposobem, aby zrealizować zamówienie zgodnie z wymogami zamawiającego, są także podwykonawcy i korzystanie z ich pomocy.

O ustawowych drogach wejścia do większych postępowań piszemy na Portalu ZP m.in. w opracowaniach:

• Wykonawca – konsorcjum w ustawie Prawo zamówień publicznych – jak ubiegać się o zamówienie, jak działa konsorcjum
• Doświadczenie podmiotu trzeciego w ofercie – co musi sprawdzić zamawiający, a o czym pamiętać wykonawca?
• Poleganie na zasobach podmiotu trzeciego, podwykonawstwo – weryfikacja dokumentów w postępowaniu

W 2025 roku do Krajowej Izby Odwoławczej wpłynęło 5.986 odwołań, wobec 5.060 rok wcześniej. Był to kolejny rekord w historii systemu. Izba rozpoznała 5.526 spraw, ale sam UZP wskazuje na problem niskiej terminowości w rozpatrywaniu odwołań i rosnącej liczby spraw przechodzących na następny rok. Najwięcej odwołań – 45% – dotyczyło usług.

Wskazówka dla zamawiającego: każda istotna decyzja powinna być dokumentowana również z myślą o ewentualnym postępowaniu odwoławczym – szczególnie opis oceny ofert, odrzucenie oferty, utrzymanie tajemnicy przedsiębiorstwa, przyjęte warunki udziału w postępowaniu czy ocena wyjaśnienia rażąco niskiej ceny.

Na horyzoncie pojawiły się kolejne zmiany Prawa zamówień publicznych – tym razem w odniesieniu do wysokości wpisów od odwołań do KIO. Mają one w założeniu zniechęcić firmy do bezrefleksyjnego podważania decyzji zamawiających i stanowić „barierę” wejścia w przypadku niepewnych zarzutów. Omówienie wstępnego projektu nowelizacji znajdziesz tutaj:

Projekt nowelizacji Pzp czerwiec 2026 r.: wyższe wpisy od odwołania do KIO, jednolite orzecznictwo

W 2025 roku:

• aspekty społeczne wystąpiły w 47.128 zamówieniach, czyli w około 25% liczby zamówień a zdecydowaną większość tego efektu generowały przede wszystkim instrumenty obligatoryjne, zwłaszcza wymóg zatrudnienia na podstawie stosunku pracy oraz uwzględnianie w opisie przedmiotu zamówienia wymogów dotyczących dostępności i projektowania z przeznaczeniem dla wszystkich użytkowników;
• zielonych zamówień było tylko 4.092, czyli ok. 2% wszystkich zamówień a ich liczba i wartość spadły względem 2024 roku;
• zamówień uwzględniających aspekty innowacyjne było zaledwie 157.

W 2025 roku do Prezesa UZP wpłynęło 657 wniosków o kontrolę doraźną – o 56% więcej niż rok wcześniej. Prezes UZP zakończył 292 kontrole.

Z opisanych kontroli wynika, że w postępowaniach pojawia się kilka obszarów ryzyka, na które szczególnie należy zwrócić uwagę:

• ograniczający konkurencję opis przedmiotu zamówienia;
• nieprawidłowe stosowanie trybu z wolnej ręki;
• niedopuszczalne postanowienia umowne, m.in. możliwość ograniczenia zakresu zamówienia bez określenia minimalnego świadczenia;
• problemy z tajemnicą przedsiębiorstwa i dostępem do dokumentacji;
• odrzucenie oferty bez wcześniejszego wykorzystania właściwych procedur uzupełnienia dokumentów;
• błędy dotyczące oświadczeń osób wykonujących czynności w postępowaniu.

Kwestie dotyczące podsumowania kontroli prezesa UZP w 2025 roku i wynikające z nich praktyczne wnioski dla zamawiających i wykonawców omówimy w osobnym opracowaniu na łamach Portalu ZP.

Ze sprawozdania prezesa UZP za 2025 roku budują się 3 ważne konkluzje:

1. Pieniędzy na rynku jest coraz więcej, ale sama skala rynku nie rozwiązuje problemów z konkurencją i jakością postępowań.
2. Większym ryzykiem staje się nie tylko brak ofert, lecz również błędne przygotowanie oferty lub postępowania – czego symptomem są odrzucenia ofert, unieważnienia postępowań, kontrole i rekordowa liczba odwołań do KIO.
3. Zamówienia wymagają coraz lepszego i profesjonalnego przygotowania po obu stronach – analizy rynku po stronie zamawiającego i dokładnej analizy SWZ po stronie wykonawcy.

Źródło: Sprawozdanie Prezesa UZP z funkcjonowania systemu zamówień publicznych w 2025 r.