Czy wolno wielokrotnie wzywać wykonawcę do uzupełnienia dokumentów?

Zamawiający (gmina) prowadził przetarg nieograniczony w celu zlecenia termomodernizacji hali sportowej. W toku postępowania odwołujący zarzucił zamawiającemu naruszenie art. 25 ust. 1 ustawy Pzp. Zgodnie z tym przepisem zamawiający może żądać od wykonawców oświadczeń i dokumentów niezbędnych do prowadzenia postępowania, nie zaś dokumentów, których może wymagać od wykonawcy na etapie realizacji zamówienia. Zamawiający zażądał ubezpieczenia OC za cały okres wykonania zamówienia, który w omawianej sprawie wykraczał poza okres rozpoznawania ofert i czas rocznego ubezpieczenia odwołującego.

Zamawiający wykluczył odwołującego z postępowania na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 12 ustawy Pzp. Wskazał przy tym, że wbrew postanowieniom siwz wykonawca nie przedłożył dowodu opłacenia polisy OC prowadzonej działalności gospodarczej i nie obejmowała ona swoim czasookresem zaoferowanego przez niego terminu realizacji zamówienia.

Zdaniem odwołującego nie wystąpiły wskazane przez zamawiającego podstawy wykluczenia. Podobnie jak innych uczestników postępowania o udzielenie zamówienia, wezwano go po ocenie ofert do złożenia polisy OC prowadzonej działalności gospodarczej i dowodu jej opłaty. Odwołujący przekazał zamawiającemu zarówno polisę, jak i potwierdzenie jej opłacenia.

Zdaniem odwołującego zamawiający nie może żądać ubezpieczenia na przyszłość w inny sposób niż przez wprowadzenie stosownych zapisów w umowie. Błędne było ustalenie przez zamawiającego, że polisa odwołującego nie jest opłacona. Zamawiający swoje ustalenie oparł na dowodzie opłaty, wskazując, że podany w nim numer polisy odbiega od numeru polisy złożonej przez odwołującego.

Odwołujący podkreślił, że o różnicy w numerze polisy dostrzeżonej przez zamawiającego nie wiedział do czasu otrzymania wiadomości o wykluczeniu go z przetargu. Zamawiający nie skontaktował się w tej kwestii z odwołującym i nie dał mu prawa do złożenia wyjaśnienia, choć zdawał sobie sprawę, że miał taki obowiązek. Wskazał, że różnica w numerze polisy oraz w numerze polisy wpisanym w papierowym dowodzie przelewu niemal rok wcześniej (za dużo o jedną cyfrę) jest oczywistą omyłką pisarską i nie oznacza, że polisa nie została opłacona.

Krajowa Izba Odwoławcza uwzględniła odwołanie i nakazała zamawiającemu:

• unieważnienie czynności wyboru oferty najkorzystniejszej,
• unieważnienie czynności wykluczenia odwołującego z postępowania,
• powtórzenie czynności badania i oceny oferty, w tym wezwanie odwołującego do uzupełnienia dokumentów w zakresie polisy OC oraz
• wyjaśnienie rozbieżności związanej z numerem polisy.

Izba odnotowała, że po ustaleniu rankingu ofert zamawiający dwukrotnie zwrócił się do odwołującego o złożenie dokumentów. Pierwsze wezwanie nastąpiło 9 maja 2019 r. i obejmowało wszystkie dokumenty poza polisą OC, zaś wezwanie dotyczące polisy było jednokrotne i zawarto je w piśmie z 23 maja 2019 r.

Zamawiający 24 maja 2019 r. wezwał drogą mailową wykonawcę do złożenia – w ciągu 7 dni od daty otrzymania wezwania – opłaconej polisy OC prowadzonej działalności gospodarczej wraz z dowodem jej opłacenia. W odpowiedzi na wezwanie oferent wykazał posiadanie polisy, z treści której nie wynika, że została opłacona. Na dowodzie wpłaty był wpisany inny numer tytułu wpłaty, niż wynika z polisy. Przedłożona polisa obejmowała okres ubezpieczenia od 3 lipca 2018 r. do 2 lipca 2019 r. Wykonawca w złożonej ofercie określił umowny termin realizacji zadania do 30 sierpnia 2019 r.

Zamawiający uznał, że okres ubezpieczenia polisy nie obejmował w całości okresu realizacji przedmiotu umowy, czyli czasu od 3 lipca 2019 r. do 30 sierpnia 2019 r., i był dokumentem  niezgodnym z treścią siwz. Ponadto podkreślił, że wykonawca – pomimo wysłania wezwania do złożenia dowodów w sprawie – nie dostarczył w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania wymaganych dokumentów, o których mowa w siwz, i dlatego został wykluczony z postępowania.

Izba wskazała, że powyższe wezwania do złożenia dokumentów są zgodne z art. 26 ust. 2 ustawy Pzp. Z tego przepisu wynika, że zamawiający może wezwać wykonawcę, którego oferta została najwyżej oceniona, do złożenia w wyznaczonym, nie krótszym niż 5 dni, terminie aktualnych na dzień złożenia oświadczeń lub dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia postępowania.

Było to zatem wezwanie do złożenia dokumentów potwierdzających okoliczności zawarte w oświadczeniach wykonawców dołączonych do oferty. Jeżeli na tym etapie składania dokumentów okaże się, że złożone dokumenty nie potwierdzają wymaganych okoliczności, mają braki lub błędy, wówczas należy obligatoryjnie zastosować art. 26 ust. 3 ustawy Pzp. 

Zgodnie z tym przepisem, jeżeli:

• wykonawca nie złożył oświadczenia, że nie podlega wykluczeniu, lub innych dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia postępowania,
• oświadczenia lub dokumenty są niekompletne, zawierają błędy lub budzą wskazane przez zamawiającego wątpliwości,

zamawiający wzywa do ich złożenia, uzupełnienia lub poprawienia, lub do udzielenia wyjaśnień w terminie przez siebie wskazanym. Wyjątkiem jest sytuacja, w której mimo ich złożenia, uzupełnienia, poprawienia bądź udzielenia wyjaśnień oferta wykonawcy podlega odrzuceniu albo konieczne byłoby unieważnienie postępowania.

Powyższy przepis służy zatem uzupełnianiu dokumentów, które nie pozwalają na pozytywną ocenę wykonawcy w kontekście spełnienia warunków udziału w postępowaniu i potwierdzania braku podstaw wykluczenia.

Jeżeli zatem można mówić o niepisanej, a więc wypracowanej przez orzecznictwo i naukę zasadzie niedopuszczającej do wielokrotnego wzywania do uzupełnienia dokumentów, to zasada ta odnosi się do instytucji uregulowanej w art. 26 ust. 3 Pzp.

Dlatego w omawianej sprawie zamawiający miał obowiązek wezwać wykonawcę do uzupełnienia dokumentu wskazującego, że okres ubezpieczenia OC pokrywa się z zadeklarowanym przez odwołującego w ofercie okresem realizacji świadczenia (czy to przez złożenie nowej polisy OC, czy też aneksu do polisy dotychczasowej).

Co do kwestii rozbieżności między numerem polisy widniejącym na dokumencie ubezpieczenia a tym na dokumencie potwierdzających opłacenie składki niwelowanie tego rodzaju wątpliwości może zostać zrealizowane w drodze wyjaśnień na podstawie art. 26 ust. 4 ustawy Pzp. Zdaniem Izby, w tej sprawie odwołujący wraz z odwołaniem złożył już stosowne pismo (zaświadczenie).

W konsekwencji w ocenie KIO wykluczenie wykonawcy z postępowania na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 12 ustawy Pzp było przedwczesne, a zatem obarczone wadą, dlatego należało je wyeliminować.