Brak podpisanego formularza cenowego skutkuje odrzuceniem oferty wykonawcy

Wyrok Krajowej Izby Odwoławczej z 31 lipca 2025 r. sygn. akt: KIO 2516/25

W przetargu ograniczonym, prowadzonym w oparciu o przepisy w dziedzinie obronności i bezpieczeństwa, wykonawca zarzucił zamawiającemu naruszenie:

1)     art. 226 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy Pzp - przez błędne zastosowanie tej podstawy prawnej i niezgodne z prawem uznanie, iż jego oferta nie została złożona w wymaganej formie elektronicznej, podczas gdy jego formularz ofertowy był prawidłowo opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym osoby umocowanej. Jednocześnie Specyfikacja Warunków Zamówienia (SWZ) nie przewidywała obowiązku odrębnego opatrzenia kwalifikowanym podpisem załączników do oferty, w tym formularza asortymentowo-cenowego. Załącznik ten nie stanowił odrębnego oświadczenia woli, lecz był integralną częścią oferty, której treść - w tym również odniesienie do formularza asortymentowo-cenowego - została objęta podpisanym formularzem oferty; tym samym jego oferta została złożona w prawidłowej formie i nie zachodziły przesłanki do jej odrzucenia na podstawie art. 226 ust.1 pkt 3 ustawy Pzp,

2)     art. 16 pkt 1 ustawy Pzp - przez naruszenie zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, wynikające z nadmiernie sformalizowanego podejścia zamawiającego i odrzucenia jego oferty pomimo spełnienia przez nią merytorycznych wymagań zamówienia. Zamawiający zastosował nieprzewidziany wprost w dokumentach zamówienia wymóg podpisania załącznika ofertowego, co stanowiło działanie nieproporcjonalne, nieznajdujące oparcia w postanowieniach SWZ, a skutkujące nieuzasadnionym wykluczeniem konkurencyjnej oferty z postępowania.

Rozpoznając sprawę, Krajowa Izba Odwoławcza zwróciła uwagę na 4 kluczowe regulacje przewidziane w ustawie Pzp, tj. 

• Art. 16 ustawy Pzp, zgodnie z którym zamawiający przygotowuje i przeprowadza postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób:

-  zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równe traktowanie wykonawców;

-  przejrzysty;

-  proporcjonalny.

• Art. 401 ust. 5 ustawy Pzp, który stanowi, że ofertę, wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu oraz oświadczenie, o którym mowa w art. 125 ust. 1, składa się, pod rygorem nieważności, w formie pisemnej lub, za zgodą zamawiającego, w formie elektronicznej.
• Art. 226 ust. 1 pkt 3 ustawy Pzp, na podstawie którego zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli jest niezgodna z przepisami ustawy
• Art. 239 ustawy Pzp wskazujący, że:

-  Zamawiający wybiera najkorzystniejszą ofertę na podstawie kryteriów oceny ofert określonych w dokumentach zamówienia.

-  Najkorzystniejsza oferta to oferta przedstawiająca najkorzystniejszy stosunek jakości do ceny lub kosztu lub oferta z najniższą ceną lub kosztem.

Postanowienia SWZ, sformułowane przez zamawiającego, odnoszące się do opisu przygotowania ofert  określały m.in. następujące wymagania:

• Oferta składana elektronicznie musi zostać podpisana elektronicznym kwalifikowanym podpisem. W procesie składania oferty na platformie, kwalifikowany podpis elektroniczny Wykonawca składa bezpośrednio na dokumencie, który następnie przesyła do systemu.
• Oferta powinna być podpisana kwalifikowanym podpisem przez osobę/osoby upoważnioną/upoważnione;
• Oferta musi zawierać następujące oświadczenia i dokumenty:

ü  wypełniony formularz ofertowy sporządzony na podstawie wzoru stanowiącego załącznik nr 2 do SWZ;

ü  formularz asortymentowo - cenowy sporządzony na podstawie wzoru stanowiącego załącznik nr 2A do SWZ.

KIO ustaliła, że złożony przez wykonawcę załącznik nr 2A do SWZ – formularz asortymentowo - cenowy nie zawierał kwalifikowanego podpisu elektronicznego osoby umocowanej do składania oświadczeń woli w imieniu wykonawcy.

Oferta w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego to nic innego jak oświadczenie woli złożone przez wykonawcę, przedstawiające sposób i warunki realizacji oferowanego świadczenia. Oferta nie powinna być postrzegana jedynie jako formularz oferty, ale jako komplet dokumentów składających się na oświadczenie woli, które dotyczy kształtu przyszłego zobowiązania wynikającego z umowy o zamówienie publiczne. Zamawiający może zatem postanowić o obowiązku złożenia oferty w kilku odrębnych dokumentach takich jak np. formularz oferty czy formularz asortymentowo - cenowy, który zawiera kluczowe informacje, takie jak ceny jednostkowe oraz ogólna wartość zamówienia. W takiej sytuacji wszystkie formularze stanowią ofertę.

Wskazana forma zastrzeżona została przez ustawę Pzp pod rygorem nieważności.

Zasadnie w orzecznictwie podnosi się również, że załącznik, który zawiera ceny za poszczególne pozycje, stanowi podstawową, istotną treść oferty i jako taki powinien zostać podpisany przy użyciu kwalifikowanego podpisu elektronicznego. Tak na przykład wyrok KIO z 6 października 2020 r. sygn. akt KIO 2202/20. W formularzu asortymentowo - cenowym wykonawca jest zobowiązany do określenia cen jednostkowych za realizację zamówienia. Formularz asortymentowo - cenowy umożliwia zatem prawidłowe rozliczenie wykonanego zamówienia. Nie ma znaczenia jedynie formalnego.

W wyroku KIO z 11 stycznia 2017 r. sygn. akt KIO 2383/17 wskazano, że w świetle kosztorysowego charakteru wynagrodzenia wykonawcy obligatoryjnym elementem oferty wykonawcy winien być kosztorys ofertowy sporządzony według wskazań wynikających z SIWZ. Brak tego dokumentu stanowi wadę oferty, która nie podlega konwalidacji w żadnym z trybów przewidzianych przepisami ustawy Pzp i uzasadnia odrzucenie oferty.

W ocenie Krajowej Izby Odwoławczej sam fakt wskazania, że jest to "Formularz cenowy" składany w postępowaniu określa istotny element tego dokumentu tj. wskazanie cen jednostkowych. Dodatkowo dokument ten zawiera informację na temat zindywidualizowania przedmiotu oferowanego w postępowaniu. Taka indywidualizacja oferowanego zamawiającemu przedmiotu musi być również kwalifikowana w kategoriach oświadczenia woli składanego zamawiającemu (oferta). Dla skuteczności złożenia oferty w formie elektronicznej niezbędnym jest złożenie oświadczenia woli w formie elektronicznej i opatrzenie go kwalifikowanym podpisem elektronicznym – patrz wyrok KIO z 31 sierpnia 2023, sygn. akt KIO 2447/23.

Zgodnie ze stanowiskiem Urzędu Zamówień Publicznych oferta, która została złożona bez opatrzenia właściwym podpisem elektronicznym podlega odrzuceniu na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 3 ustawy Pzp z uwagi na niezgodność z art. 63 ustawy Pzp.

Jak wynikało ze znajdującego zastosowanie w rozpoznawanej sprawie przepisu art. 401 ust. 5 ustawy Pzp ofertę, wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu oraz oświadczenie, o którym mowa w art. 125 ust. 1, składa się, pod rygorem nieważności, w formie pisemnej lub, za zgodą zamawiającego, w formie elektronicznej. W rozpatrywanym zagadnieniu zamawiający wyraził w postępowaniu zgodę na złożenie przez wykonawców ofert w formie elektronicznej. Powyższe wynikało jednoznacznie z postanowień SWZ. Nie było sporne między stronami, że wykonawca postanowił z takiej możliwości skorzystać. W szczególności wykonawca nie złożył zamawiającemu oferty w formie pisemnej.

Nie było sporne pomiędzy stronami, że wykonawca złożył zamawiającemu m.in. pliki:

• oferta-sig.pdf, który został podpisany podpisem elektronicznym osoby uprawnionej do reprezentacji odwołującego,
• załącznik nr 2A do SWZ - formularz asortymentowo - cenowy, w formacie xls. który nie został opatrzony przez wykonawcę żadnym podpisem elektronicznym.

Skoro formularz asortymentowo - cenowy nie został przez wykonawcę podpisany jakimkolwiek podpisem elektronicznym, to należało uznać, że dokument ten nie został złożony w formie elektronicznej, co w świetle stanowisk stron było także bezsporne. Zamawiający i wykonawca różnili się natomiast w ocenie, czy na gruncie zapisów SWZ formularz asortymentowo - cenowy stanowił ofertę, a co za tym idzie, odnosił się do niego wymóg zachowania formy elektronicznej.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy Pzp z zw. z art. 66. § 1. KC oświadczenie drugiej stronie woli zawarcia umowy stanowi ofertę, jeżeli określa istotne postanowienia tej umowy. Rozstrzygnięcie sporu wymagało zatem ustalenia, czy w formularzu asortymentowo-cenowym znajdowały się oświadczenia wykonawcy, które obejmowały istotne postanowienia przyszłej umowy.

Wykonawca argumentował, że formularz asortymentowo-cenowy nie miał charakteru odrębnego oświadczenia woli ani samodzielnej oferty i stanowił uszczegółowienie ceny ryczałtowej w ofercie. Podkreślał, że przedmiotem zamówienia jest dostawa części zamiennych, a wynagrodzenie wykonawcy ustalane jest w formie ceny ryczałtowej za realizację całości zamówienia w danym zadaniu. Uważał, że jego formularz cenowy zawierał jedynie rozbicie ceny ryczałtowej na poszczególne pozycje asortymentowe (ceny jednostkowe).

Z tym stanowiskiem nie zgodziła się KIO, stwierdzając, że we wzorze formularza ofertowego, który wykonawca podpisał prawidłowo, podał zamawiającemu jedynie wartość netto oraz wartość brutto za całość asortymentu oferowanego w poszczególnych zadaniach. Pokreślenia wymagało, że formularz ofertowy w sposób wyraźny odsyłał do wypełnionego formularza asortymentowo-cenowego. W formularzu oferty znajdowało się bowiem zastrzeżenie, że szczegółowy wykaz cen jednostkowych zawiera wypełniony formularz asortymentowo - cenowy (zgodnie z wzorem stanowiącym załącznik nr 3A do SWZ) stanowiącym załącznik do niniejszej oferty. Dopiero zatem w wypełnionym wzorze formularza asortymentowo - cenowego dla wykonawcy podawali zamawiającemu ceny jednostkowe, wartości netto, wartości podatku VAT, wartości brutto dla poszczególnych oferowanych przez siebie asortymentów.

Oświadczenia na temat cen jednostkowych poszczególnych oferowanych przez siebie asortymentów nie miały wyłącznie charakteru informacyjnego, bowiem stanowiły bazę wyjściową do dalszych działań w obrębie przyszłej umowy o zamówienie publiczne, która w tym postępowaniu miała charakter ramowy. Ceny jednostkowe wynikające z formularza asortymentowo-cenowego stanowią bowiem, na gruncie danej SWZ, istotny element zobowiązania wykonawcy. Ceny takie wyznaczają bowiem maksymalny poziom cen jednostkowych, jakie mogą zostać zaoferowane przez tego wykonawcę na etapie przyszłych postępowań o zawarcie umów realizacyjnych. Ponadto, dopiero wypełniony przez wykonawcę formularz asortymentowo-cenowy zawierał informację na temat

zindywidualizowania przedmiotu świadczenia oferowanego w postępowaniu. Tylko ten dokument ofertowy wymieniał poszczególne oferowane przez wykonawcę asortymenty. Biorąc powyższe pod uwagę izba doszła do przekonania, że formularz asortymentowo-cenowy określał "istotne postanowienia umowy" w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy Pzp z zw. z art. 66. § 1. KC.

Zdaniem KIO nie ulegało  wątpliwości, że formularz asortymentowo-cenowy składany przez wykonawców w rozpoznawanym postępowaniu stanowił ofertę w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy Pzp w zw. z art. 66. § 1. KC. Nie podzielono zatem stanowiska wykonawcy, że jego oferta została należycie podpisana kwalifikowanym podpisem elektronicznym, spełniając tym samym wymogi Pzp.

Pamiętaj

• Przepis art. 128 ust. 1ustawy Pzp stanowi, że jeżeli wykonawca nie złożył oświadczenia, o którym mowa w art. 125 ust. 1, podmiotowych środków dowodowych, innych dokumentów lub oświadczeń składanych w postępowaniu lub są one niekompletne lub zawierają błędy, zamawiający wzywa wykonawcę odpowiednio do ich złożenia, poprawienia lub uzupełnienia w wyznaczonym terminie. Regulacja ta znajduje jednakże zastosowanie wyłącznie w razie niezłożenia (lub wystąpienia określonych braków) w odniesieniu do oświadczenia, o którym mowa w art. 125 ust. 1, podmiotowych środków dowodowych, innych dokumentów lub oświadczeń składanych w postępowaniu.
• Formularz asortymentowo-cenowy stanowi ofertę w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy Pzp z zw. z art. 66. § 1. KC. Przepis art. 128 ust. 1 Pzp nie znajduje zastosowania w sytuacji niezłożenia przez wykonawcę w prawidłowej formie dokumentów, które składają się na ofertę.
• Zagadnienie dopuszczalności uzupełnienia oferty reguluje przepis art. 223 ust. 1 ustawy Pzp. Zgodnie ze zdaniem drugim tego przepisu, niedopuszczalne jest prowadzenie między zamawiającym a wykonawcą negocjacji dotyczących złożonej oferty oraz, z uwzględnieniem ust. 2 i art. 187, dokonywanie jakiejkolwiek zmiany w jej treści. Biorąc pod uwagę powyższe, ewentualne działanie zamawiającego polegające na uzupełnieniu oferty wykonawcy o brakujący formularz asortymentowo-cenowy godziłoby wprost w wynikającą z art 223 ust. 1 ustawy Pzp zasadę niezmienialności ofert po upływie terminu składania ofert. Czynność taka byłaby także nie do pogodzenia z zasadą równego traktowania wykonawców wynikającą z art. 16 pkt 1 ustawy Pzp.
• Skutkowałaby bowiem tym, że jeden z wykonawców, znając treść ofert swych konkurentów, mógłby uzupełnić formularz cenowy w prawidłowej formie i dowolnie kształtować treść istotnych postanowień przyszłej umowy.