Jeśli cena jest ryczałtowa, to błędy w kosztorysie nie mogą powodować odrzucenia oferty

Stan faktyczny

Zamawiający prowadził w trybie przetargu ograniczonego postępowanie na dokończenie robót budowlano-montażowych w ramach projektu renowacja pałacu. „Cena oferty jest ceną ryczałtową za wykonanie całości przedmiotu zamówienia i ma zawierać wszystkie koszty wykonawcy związane z wykonaniem przedmiotu zamówienia” – wskazywał w specyfikacji istotnych warunków zamówienia (dalej: siwz) zamawiający.

W trakcie oceny i badania ofert organizator przetargu wezwał jednego z wykonawców na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych (dalej: ustawa Pzp) do złożenia wyjaśnień treści oferty. Chodziło o wyjaśnienie, dlaczego pozycje kosztorysu ofertowego odnoszące się do robót demontażowych, węzła wodomierzowego, a także kanalizacji sanitarnej oraz instalacji skroplin zostały pominięte lub wycenione jako zero złotych. Zamawiający chciał uzyskać odpowiedź na pytanie, czy w tej sytuacji oferta obejmuje wykonanie robót objętych tymi pozycjami kosztorysu.

Błędy w kosztorysie a odrzucenie oferty

Wykonawca złożył wyjaśnienia i przesyłał kosztorys z prawidłowymi danymi. Zamawiający po zbadaniu i ocenie ofert zawiadomił o wyborze najkorzystniejszej oferty oraz o odrzuceniu oferty, która została uzupełniona o nowy kosztorys, pomimo że była najtańsza. Uzasadnił swoją decyzję tym, że w złożonej ofercie pojawiło się wiele błędów w zakresie sporządzenia kosztorysu ofertowego.

Zamawiający twierdził, że przekazania nowego kosztorysu z prawidłowymi danymi nie można uznać za wyjaśnienia. Drugi kosztorys należy bowiem potraktować jako nową ofertę złożoną po terminie składania przez tego samego wykonawcę. Działanie takie stanowiło naruszenie art. 82 ust. 1 ustawy Pzp i spowodowało, że konieczne było odrzucenie oferty na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 1.

Wykonawca, którego oferta została odrzucona, wniósł odwołanie. Twierdził, że zamawiający niesłusznie zastosował art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy Pzp. Gdyby nie ta czynność, oferta odwołującego byłaby najkorzystniejsza.

Wykonawca przede wszystkim nie zgodził się z argumentacją zamawiającego dotyczącą określenia znaczenia kosztorysu ofertowego w przedmiotowym postępowaniu, w którym określono ryczałtowy charakter wynagrodzenia. Składniki wynagrodzenia określone w kosztorysie ofertowym nie mają znaczenia dla postępowania, gdyż w tym przypadku istotne jest wynagrodzenie za całość wykonania robót. Treść oferty wykonawcy wyczerpuje się w podanej kwocie globalnej za realizacje przedmiotu zamówienia. Odwołujący nigdy w trakcie trwania niniejszego postępowania nie dokonał zmiany w treści swojej oferty.

Zamawiający określił jednoznacznie w specyfikacji, iż kosztorys ma charakter informacyjny. Świadczyć o tym może m.in. następujący zapis specyfikacji: „Wykonawca sporządzi kosztorys uproszczony, który zostanie załączony do oferty. Kosztorys powinien zostać sporządzony zgodnie z układem i opisami pozycji podanymi we wzorze kosztorysu, stanowiącym załącznik do siwz. Natomiast kosztorys ofertowy szczegółowy zostanie dostarczony do zamawiającego w terminie do 14 dni od dnia podpisania umowy”.

Odwołujący wnioskował o uznanie odwołania i nakazanie zamawiającemu unieważnienia czynności wyboru oferty najkorzystniejszej oraz odrzucenia oferty odwołującego, a także powtórzenia czynności wyboru oferty najkorzystniejszej.

Cena za realizację zamówienia

Zmawiający nie zgodził się z argumentacją wykonawcy i wniósł o oddalenie odwołania. Potwierdził ryczałtowy charakter wynagrodzenia, jednak jego zdaniem sformułowanie, że „oferta powinna zawierać wypełniony i podpisany przez osobę uprawnioną kosztorys ofertowy” jest jednoznaczne. Powołując się na art. 66 § 1 Kodeksu cywilnego, zamawiający podnosił, że oferta jest oświadczeniem woli zawarcia umowy skierowanym do drugiej strony, które określa istotne postanowienia tej umowy. To, jaka ma być treść tego oświadczenia, w zamówieniach publicznych, określa zamawiający w siwz. Przy cenie ryczałtowej zamawiający może żądać podania tylko ceny globalnej lub też żądać kosztorysu szczegółowego i to wymaganie wykonawcy muszą spełnić.

Kosztorys zawiera w sobie określenie przedmiotu oferty, a także określenie ceny, a są to istotne elementy oferty. Dlatego, zdaniem zamawiającego, nie można powiedzieć, że żądanie treści kosztorysu jest tylko wymogiem formalnym. Bez względu na to, że cena ma charakter ryczałtowy, to obowiązkiem wykonawcy było sporządzenie kosztorysu ofertowego przygotowanego na podstawie dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót budowlanych oraz przedmiaru robót. Złożenie przez odwołującego kosztorysu z pominięciem pozycji cenotwórczych uzasadnia odrzucenie oferty na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy. Nawet gdyby przyjąć, że kosztorys ofertowy miał jedynie charakter informacyjny, to nie zwalnia zamawiającego z obowiązku oceny i badania ofert. Zamawiający, opierając się na art. 87 ust. 1 ustawy, nie widział możliwości uwzględnienia zmian wprowadzonych w kosztorysie. Jego zdaniem prowadziłoby to do zmiany oferty, czego nie dopuszcza przywołany przepis. Tym samym zamawiający twierdził, że nie mógł wprowadzić poprawek odwołującego w treści złożonego przez niego kosztorysu ofertowego.

Stanowisko KIO

Krajowa Izba Odwoławcza orzekła, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie. Strony umów o wykonanie robót budowlanych mogą ustalić wynagrodzenie kosztorysowe lub ryczałtowe. Wynagrodzenie kosztorysowe to wynagrodzenie na podstawie zestawienia planowanych prac i przewidywanych kosztów. Natomiast wynagrodzenie ryczałtowe to takie, które nie może być podwyższone, chociażby w czasie zawarcia umowy nie można było przewidzieć rozmiaru lub kosztów prac.

Ważna oferta, a nie kosztorys

Izba ustaliła, że w przedmiotowym postępowaniu wynagrodzenie ma charakter ryczałtowy. Zapisy siwz świadczą o tym, że obowiązkiem wykonawcy jest dołączenie do oferty kosztorysu ofertowego. Niemniej inne postanowienia specyfikacji, w tym wzór umowy, przewidują po podpisaniu umowy przedkładanie kosztorysu szczegółowego do zatwierdzenia przez zamawiającego. Ma on być potrzebny w trakcie realizacji umowy, to jest w trakcie odbiorów częściowych oraz zapłat częściowych, a także w przypadku odstąpienia od umowy.

Dlatego Izba nie podzieliła argumentacji zamawiającego i orzekła, że nie miał on podstaw do badania zakresu oferowanego świadczenia na podstawie kosztorysu ofertowego. Mogłoby to mieć miejsce w sytuacji, gdyby wynagrodzenie było kosztorysowe.

Świadczenie zgodne z siwz

Dlatego KIO stwierdziła, że błędy w kosztorysie ofertowym przy wynagrodzeniu ryczałtowym nie mogą prowadzić do odrzucenia oferty z powodu oferowania przedmiotu zamówienia niezgodnego z treścią siwz (art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy Pzp). Tym bardziej że wykonawca oświadcza w ofercie, iż jego świadczenie jest zgodne z treścią siwz.

Skład orzekający stwierdził również, że przedstawienie poprawionego kosztorysu ofertowego na wezwanie zamawiającego w trybie art. 87 ust. 1 ustawy Pzp nie może stanowić podstawy do twierdzenia o złożeniu drugiej oferty, ponieważ zakres świadczenia oraz wynagrodzenia wynikają z oferty odwołującego.