Projekt nowelizacji Prawa zamówień publicznych: nowe zasady dopuszczania wykonawców z państw trzecich po wyrokach TSUE

Polecam Ci również inne artykuły dotyczące zmian Prawa zamówień publicznych i ustaw towarzyszących:

• Zdalne rozprawy przed KIO od 2026 roku – kluczowe zmiany w Pzp
• 1 czerwca 2025 r. redakcyjne zmiany w ustawie Prawo zamówień publicznych
• Certyfikacja wykonawców zamówień publicznych – nowe narzędzie weryfikacji podmiotowej

Planowana nowelizacja ustawy – Prawo zamówień publicznych stanowi odpowiedź na najnowsze orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Chodzi o wyroki, które przesądziły, że wykonawcy z tzw. państw trzecich – niebędących stronami umów międzynarodowych gwarantujących dostęp do unijnego rynku zamówień publicznych – nie mają zapewnionego równego dostępu do unijnych postępowań o udzielenie zamówienia publicznego. W świetle wyroków TSUE z 2024 r. (sprawa C-652/22 – Kolin) oraz z 2025 r. (sprawa C-266/22 – CRRC Qingdao Sifang), dopuszczenie takich wykonawców do udziału w postępowaniu może nastąpić wyłącznie na podstawie wyraźnej decyzji zamawiającego, podjętej na etapie przygotowania dokumentów zamówienia.

W odpowiedzi na te rozstrzygnięcia, rządowy projekt przewiduje dodanie do Prawa zamówień publicznych nowych regulacji (m.in. art. 16a i 16b), które przekazują zamawiającemu prawo decyzji o dopuszczeniu wykonawców z państw trzecich do postępowania. Jednocześnie projekt wprowadza możliwość różnicowania warunków zamówienia wobec takich wykonawców bez obowiązku uzasadniania naruszenia zasady równego traktowania.

Bezpośrednim impulsem do przygotowania nowelizacji Prawa zamówień publicznych były dwa wyroki Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej:

• z 22 października 2024 r. w sprawie C-652/22 Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret AȘ oraz

• z 13 marca 2025 r. w sprawie C-266/22 CRRC Qingdao Sifang e.a.

W obu sprawach Trybunał potwierdził, że wykonawcy z państw trzecich, z którymi Unia Europejska nie zawarła żadnej umowy międzynarodowej sprawie wzajemnego i równego dostępu do rynku zamówień publicznych, nie mają zagwarantowanego prawa udziału w unijnych postępowaniach przetargowych.

Trybunał podkreślił przy tym, że kompetencja do regulowania zasad dostępu do unijnego rynku zamówień publicznych przysługuje wyłącznie Unii Europejskiej w ramach wspólnej polityki handlowej.

Oznacza to, że państwa członkowskie nie mogą wprowadzać ogólnych norm prawnych dopuszczających lub zakazujących udziału wykonawców z państw trzecich nieobjętych umowami międzynarodowymi – byłoby to bowiem działanie w zakresie zastrzeżonym dla instytucji unijnych.

Jednocześnie jednak TSUE wyraźnie zaznaczył, że prawo UE nie zakazuje zamawiającym dopuszczania takich wykonawców do zamówień publicznych – o ile decyzja w tym zakresie zostanie wyrażona w dokumentacji postępowania (ogłoszeniu lub SWZ). To państwo członkowskie – poprzez swoje ustawodawstwo – decyduje, czy pozostawić zamawiającemu możliwość samodzielnego określenia zasad udziału wykonawców z państw trzecich. I właśnie takie rozwiązanie przyjmuje projekt nowelizacji ustawy Pzp.

W efekcie wyroki TSUE wywołały potrzebę doprecyzowania, że:

• wykonawcy z państw objętych umowami UE o wzajemnym i równym dostępie do zamówień publicznych muszą być traktowani na równi z wykonawcami unijnymi,
• pozostali wykonawcy z państw trzecich mogą zostać dopuszczeni do udziału w postępowaniu wyłącznie na podstawie jednoznacznej decyzji zamawiającego,
• brak decyzji zamawiającego będzie stanowić podstawę odrzucenia oferty wykonawcy z państwa trzeciego.

W odpowiedzi na wyroki TSUE projekt nowelizacji Prawa zamówień publicznych wprowadza do ustawy dwa nowe przepisy ogólne: art. 16a i art. 16b, które ustanawiają zasady traktowania wykonawców z państw trzecich w postępowaniach unijnych.

Zgodnie z art. 16a, zamawiający ma obowiązek zapewnienia takiego samego traktowania jak wobec wykonawców z UE – wyłącznie tym wykonawcom z państw trzecich, które są stronami Porozumienia GPA lub innych umów międzynarodowych zawartych przez UE gwarantujących dostęp do rynku zamówień publicznych na zasadzie wzajemności i równości.

Natomiast art. 16b przesądza, że zamawiający może dopuścić do udziału w postępowaniu także wykonawców z innych państw trzecich, nieobjętych tymi umowami – ale tylko pod warunkiem wyraźnego określenia tego w ogłoszeniu lub dokumentach zamówienia. Projekt wskazuje przy tym różne formy udziału takich podmiotów – samodzielnie, wspólnie z innymi wykonawcami jako podmioty udostępniające zasoby, podwykonawcy lub dalsi podwykonawcy.

Należy przy tym zaznaczyć, że dopuszczenie do postępowania o udzielenie zamówienia wykonawcy z państwa trzeciego wymaga aktywności zamawiającego. Musi on wyraźnie zaznaczyć, że dopuszcza do zamówienia także takie podmioty.

Mechanizm oparty jest zatem na zasadzie: brak wyraźnego dopuszczenia = brak prawa do udziału. To znacząca zmiana względem dotychczasowej praktyki, w której część zamawiających nie podejmowała decyzji w tym zakresie, zakładając domyślną dopuszczalność wszystkich ofert.

Dzięki projektowanym przepisom zamawiający zyskują jasną podstawę prawną do wykluczenia wykonawców z krajów trzecich nieobjętych umowami międzynarodowymi – pod warunkiem, że nie zadeklarowali ich dopuszczenia.

Kluczową innowacją projektowanego art. 16b ust. 2 jest także przyznanie zamawiającemu uprawnienia do tego, by określić mniej korzystne warunki zamówienia dla wykonawców (oraz robót, dostaw i usług) pochodzących z państw trzecich niebędących stronami umów międzynarodowych. Warunki zamówienia – zgodnie z art. 7 pkt 29 Pzp – to pojęcie odnoszące się do zamówienia lub postępowania o udzielenie zamówienia, wynikające w szczególności z:

• opisu przedmiotu zamówienia,
• wymagań związanych z realizacją zamówienia,
• kryteriów oceny ofert,
• wymagań proceduralnych lub
• projektowanych postanowień umowy w sprawie zamówienia publicznego.

Zamawiający może więc – pod warunkiem odpowiedniego sformułowania dokumentacji – zastosować wobec wykonawców z państw trzecich m.in.:

• inne podstawy wykluczenia lub warunki udziału,
• dodatkowe lub inne wymogi dowodowe (w zakresie podmiotowych i przedmiotowych środków dowodowych),
• odmienne mechanizmy korekty oceny ofert,
• całkowite wyłączenie ofert zawierających świadczenia pochodzące z państw trzecich.

Projekt nowelizacji wprowadzi także przepisy, które zobowiązują zamawiającego do odrzucenia oferty lub wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, jeżeli pochodzą one od wykonawcy z państwa trzeciego niebędącego stroną umów międzynarodowych, o ile zamawiający nie przewidział ich dopuszczenia w dokumentach zamówienia.

Najważniejsze zmiany w tym zakresie obejmują:

• Art. 226 ust. 1 pkt 5a Pzp – zobowiązuje odrzucić ofertę złożoną przez wykonawcę z państwa trzeciego niebędącego stroną umów międzynarodowych (lub wspólnie z takim wykonawcą), jeżeli zamawiający nie przewidział w dokumentach zamówienia możliwości udziału takich podmiotów;
• Art. 146 ust. 1 pkt 4a Pzp – analogiczne rozwiązanie dotyczące wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu;
• Art. 343 ust. 3 pkt 4a Pzp – dotyczy konkursów: możliwość odrzucenia wniosku o dopuszczenie do udziału w konkursie złożonego przez uczestnika z państwa trzeciego, jeśli dokumentacja nie dopuszcza takiej możliwości.

Jedną z bardziej doniosłych zmian projektowanej nowelizacji jest także pozbawienie wykonawców z państw trzecich niebędących stronami umów międzynarodowych dostępu do środków ochrony prawnej przewidzianych w dziale IX Pzp.

Zgodnie z dodanym przepisem – art. 505 ust. 1a Pzp – odwołania do Krajowej Izby Odwoławczej nie przysługują wykonawcom, uczestnikom konkursu ani innym podmiotom z państw trzecich, które nie są stronami porozumień międzynarodowych zawierających gwarancje wzajemności i równości dostępu do rynku.

Zamknięcie drogi odwoławczej ma wymiar praktyczny – ogranicza ryzyko paraliżowania postępowań przez podmioty, które nie posiadają traktatowego prawa dostępu do rynku. Dzięki temu zamawiający zyskują narzędzie do sprawniejszej i bardziej przewidywalnej realizacji procedur.

Projektowana nowelizacja Pzp znacząco wzmacnia pozycję zamawiającego jako podmiotu decydującego o kształcie konkurencji w postępowaniu. Przede wszystkim jasno określa, że to zamawiający – a nie ustawodawca – podejmuje decyzję o dopuszczeniu wykonawców z państw trzecich nieobjętych umowami międzynarodowymi. Taka decyzja musi być wyraźnie wyrażona w dokumentacji zamówienia – brak tej deklaracji skutkuje automatycznym brakiem możliwości udziału takich wykonawców w procedurach zamówieniowych.

Z punktu widzenia zamawiających zmiany oznaczają:

• większą pewność prawa – jednoznaczne reguły dopuszczania lub wykluczania wykonawców z państw trzecich;
• elastyczność – możliwość różnicowania warunków zamówienia w sposób zgodny z prawem unijnym;
• ochronę rynku unijnego – poprzez eliminację nieuczciwej konkurencji ze strony wykonawców niepodlegających unijnym standardom (np. środowiskowym, pracowniczym, technicznym).

Dla wykonawców zmiany mają charakter selektywny. Wykonawcy z UE i z państw objętych umowami (jak Kanada, Japonia, Singapur) zachowują pełne prawa. Natomiast wykonawcy z pozostałych państw trzecich muszą liczyć się z ograniczeniami i brakiem środków ochrony prawnej – o ile zamawiający nie zdecyduje inaczej.

Wprowadzenie tych regulacji może również wpłynąć na wzrost szans polskich i europejskich wykonawców w zamówieniach publicznych, eliminując presję cenową ze strony podmiotów działających w odmiennym reżimie prawnym i kosztowym.

Projekt ustawy przewiduje, że zasadniczo do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji stosuje się przepisy w dotychczasowym brzmieniu.

Jednak ustawodawca przewidział dwa istotne wyjątki:

• Art. 16a Pzp – nakaz równoprawnego traktowania wykonawców z państw objętych umowami międzynarodowymi – stosuje się również do postępowań wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie nowelizacji.
• Art. 226 ust. 1 pkt 5a Pzp – umożliwiający odrzucenie ofert wykonawców z państw trzecich nieobjętych umowami – również może być zastosowany w takich postępowaniach, nawet na etapie ponownej oceny ofert.

Pozostałe przepisy nowelizacji będą obowiązywać wyłącznie w odniesieniu do postępowań wszczętych po dniu wejścia w życie ustawy, które ma nastąpić po upływie 14 dni od ogłoszenia tego aktu prawnego.

• Nowelizacja Pzp wdraża skutki wyroków TSUE w sprawach Kolin i CRRC Qingdao Sifang, dotyczących udziału wykonawców z państw trzecich.
• Zamawiający będą mogli wykluczyć wykonawców z państw nieobjętych umowami międzynarodowymi, jeśli nie przewidzą ich dopuszczenia w dokumentacji.
• Nowe przepisy umożliwią wprowadzenie mniej korzystnych warunków zamówienia dla podmiotów spoza systemu umów handlowych UE.
• Wykonawcy z państw trzecich nie będą mieli dostępu do środków ochrony prawnej w postępowaniach, jeśli nie są stronami odpowiednich porozumień.
• Zamawiający zyskają większą elastyczność w kształtowaniu konkurencji i ochronę przed nieuczciwymi warunkami rywalizacji.
• Nowelizacja uporządkuje dotychczasową praktykę i zwiększy pewność prawa w zakresie dopuszczania zagranicznych wykonawców do polskich zamówień publicznych.