Czy zamawiający może odstąpić od wezwania wykonawcy do uzupełnienia dokumentów?

Obowiązek wezwania wykonawcy do uzupełnienia bez wątpienia dotyczy sytuacji, kiedy wykonawca w ogóle nie dołączył wymaganego przez zamawiającego oświadczenia lub dokumentu. Problematyczna jest natomiast kwestia, czy zamawiający powinien wzywać wykonawcę, który przedłożył dokument poprawny pod względem formalnym, ale którego treść wskazuje, iż nie spełnia on warunków udziału w postępowaniu o zamówienie publiczne.

Orzecznictwo nie jest jednolite w tej materii. Istnieje pogląd, zgodnie z którym w sytuacji złożenia dokumentu wskazującego na niespełnienie warunków udziału w postępowaniu zamawiający nie ma uprawnienia do żądania jego uzupełnienia. Inni natomiast stoją na stanowisku, że pogląd o braku obowiązku wezwania wykonawców do uzupełnienia dokumentów świadczących o niespełnianiu warunków narusza zasady zachowania uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców.

W takim przypadku bowiem wykonawca niespełniający warunków, który złożył stosowny dokument, byłby wykluczony z postępowania. Z kolei wykonawca, który na dzień składania ofert również nie spełnia warunków, ale nie złożył wymaganego dokumentu, byłby wzywany do uzupełnienia dokumentów. Na chwilę obecną należy uznać, że wszystko zależy od indywidualnej sytuacji zamawiającego i wykonawców biorących udział w postępowaniu, jak również od składu orzekającego w konkretnej sprawie.

Zamawiający – komenda wojewódzka policji – prowadził przetarg nieograniczony na sukcesywną dostawę materiałów eksploatacyjnych do drukarek komputerowych, telefaksów i urządzeń wielofunkcyjnych. Ogłoszenie o zamówieniu zostało zamieszczone w Biuletynie Zamówień Publicznych. Od decyzji zamawiającego w przedmiocie wyboru najkorzystniejszej oferty jeden z wykonawców (dalej: odwołujący) wniósł odwołanie na odrzucenie jego oferty z postępowania. Zarzucił instytucji zamawiającej naruszenie:

• art. 26 ust. 3 i 4 ustawy Pzp przez zaniechanie wezwania go do uzupełnienia oświadczeń lub dokumentów brakujących, zawierających błędy lub budzących wątpliwości oraz
• art. 7 ust. 1 i 2 ustawy przez złamanie zasady zachowania uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców.

Odwołujący wniósł o uwzględnienie odwołania i nakazanie zamawiającemu unieważnienia czynności odrzucenia jego oferty oraz dokonanie ponownego badania ofert z uwzględnieniem oferty odwołującego.

W uzasadnieniu swojego stanowiska odwołujący wskazał, że złożył wszelkie stosowne dokumenty wymagane przez zamawiającego, jednakże dla niektórych pozycji w ofercie wskazał błędne parametry w postaci zbyt niskiej wydajności zamawianych sprzętów.  Odwołujący podkreślił, że w takim przypadku instytucja uregulowana w art. 26 ust. 3 ustawy Pzp nakazuje, aby zamawiający wezwał wykonawcę do uzupełnienia brakujących lub zawierających błędy dokumentów.

Stosownie do dyspozycji przywołanego przepisu, jeżeli wykonawca nie złożył stosownych oświadczeń lub dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia postępowania, oświadczenia lub dokumenty te są niekompletne, zawierają błędy lub budzą wskazane przez zamawiającego wątpliwości, zamawiający wzywa do ich złożenia, uzupełnienia lub poprawienia bądź do udzielania wyjaśnień w terminie przez siebie wskazanym, chyba że mimo ich złożenia, uzupełnienia lub poprawienia, lub udzielenia wyjaśnień oferta wykonawcy podlega odrzuceniu albo konieczne byłoby unieważnienie postępowania.

Jeżeli więc przekazane przez odwołującego dokumenty zawierały błędy, zamawiający powinien wezwać wykonawcę do uzupełnienia brakujących lub zawierających błędy dokumentów.

Odwołujący wskazał, że powyższe postępowanie zamawiającego skutkowało naruszeniem przez niego art. 7 ust. 1 i 2 ustawy Pzp, tj. zasady zachowania uczciwej konkurencji. Odwołujący wskazał, że zamawiający ma obowiązek traktować wykonawców w postępowaniu przede wszystkim równo, z poszanowaniem zasad wskazanych w art. 7 ustawy Pzp, również podczas badania ofert i korzystania z instrumentu wskazanego w art. 26 ust. 3 ustawy Pzp.

Jeżeli instytucja zamawiająca wezwała przystępującego do uzupełnienia brakujących dokumentów, to niedopuszczalne jest zaniechanie wezwania odwołującego do uzupełnienia tych samych dokumentów. Odwołujący podkreślił, że w przypadku braków lub błędów w dokumentach zamawiający ma obowiązek wezwać wszystkich wykonawców do ich uzupełnienia, niezależnie od faktu, czy ich nie było w ofercie, czy zawierały błędy. Przedłożenie prawidłowych dokumentów nie będzie prowadziło w takim przypadku do zmiany treści oferty, ponieważ nie spowoduje zaoferowania innego niż pierwotnie przedmiotu zamówienia.

Po przeprowadzeniu rozprawy, na podstawie zebranego materiału w sprawie oraz oświadczeń i stanowisk stron postępowania odwoławczego, KIO uznała zarzuty odwołującego za zasadne.

Na wstępie Izba zauważyła, że zamawiający umieścił w siwz załącznik w formie tabeli, którą uzupełniał wykonawca składający ofertę w postępowaniu. W treści tej tabeli zamawiający nie wymagał podania żadnych informacji dotyczących wydajności produktów określonych na podstawie wskazanych norm. Tym samym należało uznać, że nie wymagał on od wykonawców podania jakichkolwiek oświadczeń woli w tym zakresie w złożonej ofercie.

Brak wymogu podania takich informacji w oświadczeniu wykonawcy skutkuje tym, że podane przez odwołującego wydajności nie mogą być oceniane w zakresie treści oferty stanowiącej oświadczenie wykonawcy. Ich ocena musi być dokonywana w kontekście dokumentów, jakie są składane na potwierdzenie spełnienia wymagań przez oferowane produkty, których żądania dopuszcza art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy Pzp.

Kolejno KIO zaznaczyła, że w kontekście oceny dokumentów potwierdzających spełnienie przez oferowane dostawy wymagań określonych w siwz ambiwalentne pozostaje, czy dokumenty te składane są w odniesieniu do materiałów oryginalnych, czy też równoważnych do opisanych w dokumentacji postępowania.

Sformalizowana procedura udzielenia zamówienia publicznego nie dopuszcza możliwości żądania przez zamawiającego innych dokumentów potwierdzających spełnienie przez oferowane dostawy wymagań zamawiającego niż te opisane w art. 25 ustawy Pzp oraz w § 13 rozporządzenia ministra rozwoju z 26 lipca 2016 r. w sprawie rodzaju dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy w postępowaniu o udzielnie zamówienia publicznego.

Skład orzekający podkreślił, że odwołujący w tym przypadku jest jednocześnie producentem. Fakt, że wykonawca jest jednocześnie producentem oferowanych materiałów, nie zmienia i nie może zmieniać sposobu oceny informacji zawartych w oświadczeniu odwołującego. Oświadczenie to złożone było w tym przypadku przez producenta, a nie wykonawcę składającego ofertę. Inny sposób oceny dokumentu oświadczenia – czyli taki, jak dokonał tego  zamawiający – prowadziłby do naruszenia zasad prawa zamówień publicznych i do nierównego traktowania wykonawców. W przypadku różnych wykonawców w odmienny  sposób byłaby dokonywana ocena założonych dokumentów.

Krajowa Izba Odwoławcza stwierdziła, że zamawiający nieprawidłowo ocenił dokumenty i w sposób nieuprawniony potraktował treść oświadczenia odwołującego – treść oświadczenia producenta, jako treść oferty wykonawcy. Zamawiający niezaprzeczalnie powinien był skorzystać z procedury art. 26 ust. 4 ustawy Pzp i wyjaśnić zaistniałą okoliczność co do wydajności oferowanych produktów. W konsekwencji miał obowiązek wezwać wykonawcę do złożenia dokumentów potwierdzających spełnienie przez oferowane dostawy wymagań zamawiającego. Zamawiający tego nie zrobił, a tym samym naruszył wyżej wskazany przepis. 

Mimo uznania zarzutów odwołującego odnośnie do naruszenia procedury z art. 26 ust. 3 ustawy Pzp Izba uznała, że owe naruszenie nie skutkuje automatycznie złamaniem zasad prawa zamówień publicznych określonych w art. 7 ustawy Pzp. Zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 ustawy Pzp należało uznać za niezasadny, ponieważ w niniejszej sprawie nie został dostatecznie wykazany brak obiektywizmu i bezstronności po stronie osób związanych z przygotowaniem i przeprowadzeniem postępowania o udzielnie zamówienia. W ocenie Izby nie można utożsamiać bezstronności i obiektywizmu z nieprawidłowym, błędnym podejmowaniem przez zamawiającego czynności bądź zaniechania czynności, do jakich był obowiązany. Brak obiektywizmu i bezstronności w działaniu osób musi być wykazany i nie może być domniemywany z sumy innych zarzutów.