Brak kosztorysu ofertowego stanowi sankcję dla wykonawcy w postaci odrzucenia oferty

Pewien Zamawiający prowadził postępowanie w trybie podstawowym – którego przedmiotem były roboty budowlane polegające na termomodernizacji budynku.

Zgodnie z postanowieniem SWZ wraz z ofertą wykonawca zobowiązany był złożyć wypełnioną tabelę wartości ofertowych. Tabela ta stanowiła jednocześnie załącznik do Projektowanych Postanowień Umowy (PPU).  Zamawiający określił w niej 6 pozycji do wyceny z następującymi zakresami robót będącymi do wykonania w ramach Opisu Przedmiotu Zamówienia (OPZ): 

1) roboty rozbiórkowe i demontażowe,

2) izolacje ścian fundamentowych,

3) dach i obróbki blacharskie,

4) stolarka okienna, drzwiowa i ślusarska,

5) elewacje,

6) instalacja odgromowa.

Wykonawcy zobowiązani byli do wskazania dla każdego z tych zakresów oddzielnie wartości netto i brutto robót.

Z postanowień SWZ wynikało również, że wykonawca ponosi ryzyko niedostarczenia wszystkich wymaganych informacji i dokumentów oraz przedłożenia oferty nieodpowiadającej wymaganiom określonym przez zamawiającego.

Zamawiający postanowił o odrzuceniu oferty wykonawcy, podając następujące uzasadnienie:

"Oferta firmy: (...) została odrzucona na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo zamówień publicznych, ponieważ treść oferty jest niezgodna z warunkami zamówienia, gdyż nie została załączona tabela wartości ofertowych. Zamawiający zgodnie z treścią Części III ust. 1 pkt 7 SWZ wymagał, aby Wykonawca złożył wypełnioną tabelę wartości ofertowych. W złożonej ofercie brak jest tabeli wartości ofertowych. W związku z powyższym oferta jest nieważna i podlega odrzuceniu". Na tej samej podstawie Zamawiający odrzucił również oferty złożone przez 3 innych wykonawców.

 Jeden z wykonawców nie zgodził się z decyzją zamawiającego i wniósł odwołanie. Spór został poddany rozpoznaniu przez Krajową Izbę Odwoławczą. Skład orzekający postanowił przyznać rację działaniom podmiotowi zamawiającemu.

Tytułem wstępu KIO przypomniała, że zgodnie z art. 16 ustawy Pzp zamawiający przygotowuje i przeprowadza postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób: zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równe traktowanie wykonawców, przejrzysty i proporcjonalny.

Jednocześnie stosownie do art. 226 ust. 1 pkt 5 ustawy Pzp  zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli jej treść jest niezgodna z warunkami zamówienia. Poprzez warunki zamówienia z kolei należy rozumieć "warunki, które dotyczą zamówienia lub postępowania o udzielenie zamówienia, wynikające w szczególności z opisu przedmiotu zamówienia, wymagań związanych z realizacją zamówienia, kryteriów oceny ofert, wymagań proceduralnych lub projektowanych postanowień umowy w sprawie zamówienia publicznego".

Powodem odrzucenia oferty wykonawcy był brak przedłożenia wraz z ofertą "Tabeli wartości ofertowych", pomimo że zgodnie z treścią SWZ zamawiający wymagał, aby wykonawca załączył do oferty wypełnioną tabelę. W ocenie Izby czynność polegająca na odrzuceniu oferty na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 5 ustawy Pzp, z uwagi na przywołane okoliczności była prawidłowa.

Nie zasługiwała na aprobatę argumentacja wykonawcy, dotycząca wprowadzenia w błąd  wykonawców, którzy nie przedłożyli wraz z ofertą wypełnionej "Tabeli wartości ofertowych" ze względu na ukrycie rzeczonego załącznika przez zamawiającego w innej części dokumentacji niż wraz z SWZ tj. celowego umieszczenia go pomiędzy PPU a OPZ. Skład orzekający podkreślił, że dokumenty zamówienia winny być czytane i interpretowane w całości. Umiejscowienie załącznika w postaci "Tabeli wartości ofertowych" w wyżej wymienionym miejscu, nie miało żadnego znaczenia, bowiem zadaniem profesjonalisty jakim jest wykonawca jest kompleksowe zapoznanie się z treścią SWZ wraz z załącznikami, które stanowią jej integralną część, przed upływem terminu składania ofert i wypełnienie obowiązków nałożonych przez zamawiającego w dokumentach zamówienia. Wybiórcze i niestaranne czytanie SWZ przez wykonawcę nie może zatem usprawiedliwiać błędów wykonawcy w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Zdaniem Izby treść SWZ, w tym OPZ stanowiącego integralną część specyfikacji, nie budziła wątpliwości w zakresie nałożonego na wykonawców zamówienia obowiązku przedłożenia wraz z ofertą wypełnionej "Tabeli wartości ofertowych" oraz opracowania oferty "w formie tabelarycznego zestawienia kosztów określającej zakres robót". Postanowienia w tym zakresie były czytelne i jednoznaczne. Ponadto Izba zaznaczyła, że wobec braku kwestionowania przez wykonawców zapisów SWZ odnośnie żądania przez zamawiającego przedłożenia wraz z ofertą wypełnionej "Tabeli wartości ofertowych" zamawiający miał uzasadnione prawo sądzić, że SWZ jest dla wykonawców zrozumiała i nie budzi ich wątpliwości. Postanowienia SWZ przyjęły więc charakter ostatecznych i wiążą zarówno zamawiającego, wykonawców biorących udział w postępowaniu jak i Izbę. W związku z powyższym za spóźnioną uznano polemikę wykonawcy z zapisami SWZ na etapie postępowania odwoławczego.

Zgodnie z poglądem wyrażanym w doktrynie "warunki zamówienia należy traktować szeroko, jako warunki, które dotyczą nie tylko samego zamówienia (jej przedmiotu i warunków realizacji, np. podziału zamówienia na części, możliwości lub obowiązku złożenia oferty wariantowej), ale też postępowania o udzielenie zamówienia (wymagań proceduralnych, np. wniesienia wadium, złożenia oferty w postaci katalogu elektronicznego) (tak: M. Jaworska [w:] Prawo zamówień publicznych. Komentarz red. Marzena Jaworska, Dorota Grześkowiak-Stojek, Julia Jarnicka, Agnieszka Matusiak, Warszawa 2023, art. 7 ustawy Pzp). Ponadto jak wskazała A. Gawrońska-Baran "Warunki zamówienia wyznaczają nie tylko warunki udziału w postępowaniu i inne wymagania proceduralne oraz sam przebieg postępowania, lecz także przedmiot zamówienia, wymagania związane z jego realizacją oraz projektowane postanowienia umowy. Tak szeroko zdefiniowane warunki zamówienia korespondują z terminem "specyfikacja warunków zamówienia", która jest dokumentem zamówienia obejmującym całość wymagań określonych przez zamawiającego" (zob. A. Gawrońska-Baran [w:] E. Wiktorowska, A. Wiktorowski, P. Wójcik, A. Gawrońska-Baran, Prawo zamówień publicznych. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2024, art. 7 ustawy Pzp; por. M. Stachowiak [w:] W. Dzierżanowski, Ł. Jaźwiński, J. Jerzykowski, M. Kittel, M. Stachowiak, Prawo zamówień publicznych. Komentarz, Warszawa 2021, art. 7 ustawy Pzp).

Analogiczne stanowisko przedstawił również Urząd Zamówień Publicznych (dalej: "UZP"): 

"Warunki zamówienia są elementem definiującym pojęcie "dokumenty zamówienia". Warunki zamówienia stanowią kluczowe informacje, wyznaczają bowiem nie tylko warunki udziału w postępowaniu i inne wymagania proceduralne oraz sam przebieg postępowania, lecz także przedmiot zamówienia, wymagania związane z jego realizacją oraz projektowane postanowienia umowy. Tak szeroko zdefiniowane warunki zamówienia korespondują z terminem "specyfikacja warunków zamówienia", która jest dokumentem zamówienia obejmującym całość wymagań określonych przez zamawiającego. A zatem pojęcie "warunków zamówienia" obejmuje także wymagania dotyczące procedury, sposobu świadczenia przedmiotu zamówienia (realizacji zamówienia), wymagania związane z kwalifikacją do udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, ale także istotne postanowienia przyszłej umowy o zamówienie publiczne" (>https://www.gov.pl/web/uzp/co-to-sa-warunki-zamowienia-2020-10-22<).

Ponadto, aby zastosować podstawę odrzucenia oferty z art. 226 ust. 1 pkt 5 ustawy Pzp musi być możliwe do uchwycenia na czym konkretnie polega niezgodność oferty, czyli co i w jaki sposób w ofercie nie jest zgodne z konkretnie wskazanymi, skwantyfikowanymi i ustalonymi jednoznacznie postanowieniami wynikającymi z określonych warunków zamówienia. Zaznaczenia wymaga, że punktem wyjścia dla ustalenia zgodności oferty wykonawcy z wymaganiami Zamawiającego są postanowienia zawarte w dokumentach zamówienia, w których zostały jasno i przejrzyście wyrażone oczekiwania Zamawiającego (tak m.in. Krajowa Izba Odwoławcza w wyroku z dnia 5 stycznia 2024 r. o sygn. akt 3801/23).

Mając na względzie powyższe rozważania prawne KIO wyjaśniła, że nie sposób uznać za prawidłowe twierdzeń wykonawcy, że złożona przez niego oferta pozostawała zgodna z warunkami zamówienia w rozumieniu definicji legalnej zawartej w art. art. 7 pkt 29 ustawy Pzp, a w konsekwencji, iż odrzucenie oferty  na podstawie art. 226 ust.1 pkt 5 ustawy Pzp z powodu niewypełnienia i nieprzedłożenia wraz z ofertą załącznika w postaci "Tabeli wartości ofertowych" w sposób rażący naruszało wyżej wymieniony przepis. Obowiązek złożenia wraz z ofertą wypełnionej "Tabeli wartości ofertowych" oraz opracowania oferty "w formie tabelarycznego zestawienia kosztów określającej zakres robót" wynikał w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości z postanowień dokumentów zamówienia. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy bezpodstawne było również stanowisko wykonawcy, iż "Tabela wartości ofertowych" nie ma znaczenia w kontekście jego oferty.

Zamawiający w odpowiedzi na odwołanie oraz podczas rozprawy wyjaśnił jaki cel dla prowadzenia Postępowania miało złożenie rzeczonego załącznika. Przede wszystkim wymagało podkreślenia, że sporna tabela zawierała wyodrębnionych 6 pozycji z konkretnymi zakresami robót będącymi do wykonania w ramach OPZ. Wykonawcy zobowiązani byli do wskazania dla każdego z tych zakresów oddzielnie wartości netto i brutto robót, których sumy stanowiły odpowiednio cenę netto i brutto oferty. Izba podzieliła stanowisko wyrażone przez zamawiającego, iż przedłożenie przez wykonawców wypełnionej "Tabeli wartości ofertowych" było niezbędne, aby zamawiający mógł zweryfikować realność i prawidłowość harmonogramu rzeczowo - finansowo - terminowego, który wykonawcy zobowiązani byli złożyć przed podpisaniem umowy. Wypełniona "Tabela wartości ofertowych" stanowiła podstawę sporządzenia przedmiotowego harmonogramu, który - jak wynikało z postanowień OPZ - musiał być zgodny i spójny z tabelą załączoną do oferty. Ponadto w stanie faktycznym niniejszej sprawy niebagatelne znaczenie w kontekście istotności załącznika w postaci "Tabeli wartości ofertowych" miało brzmienie postanowienia OPZ, w myśl którego obniżenie wynagrodzenia nastąpić miało w oparciu o przedstawioną przez wykonawcę "Tabelę wartości ofertowych".

W konsekwencji wykonawca powinien ponieść negatywne konsekwencje braku zachowania należytej staranności w przygotowaniu oferty. Zasadne więc było odrzucenie jego oferty na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 5 ustawy Pzp, tym bardziej, że 2 wykonawców, którzy złożyli oferty w Postępowaniu dostarczyło wypełnione "Tabele wartości ofertowych" i tym samym przedłożyło oferty spełniające wymagania określone przez zamawiającego w SWZ.

W tym stanie faktycznym odstąpienie przez zamawiającego od czynności odrzucenia oferty, pomimo że wykonawca ten nie złożył wraz z ofertą rzeczonej tabeli, a inny wykonawcy dopełnili tego obowiązku, godziłoby w podstawową zasadę przygotowania i przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia, o której mowa w art. 16 pkt 1 ustawy Pzp. Dokonanie rzetelnego badania i oceny ofert złożonych w Postępowaniu zgodnie z regułami przyjętymi w dokumentach zamówienia, bez stosowania jakichkolwiek nieuzasadnionych odstępstw, jest przejawem zachowania zasady uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców, polegającej na sumiennym wypełnieniu obowiązków, które na zamawiającego nakłada ustawodawca w toku przeprowadzenia Postępowania, tak aby właściwie zabezpieczyć interes wszystkich uczestników procesu udzielania zamówień publicznych.