KIO 132/17 WYROK dnia 5 lutego 2018 r.

Sygn. akt: KIO 132/17 

WYROK 

z dnia 5 lutego 2018 r. 

Krajowa Izba Odwoławcza   -   w składzie: 

Przewodniczący:      Dagmara Gałczewska-Romek 

C

złonkowie:   

Magdalena Grabarczyk 

Marek Koleśnikow 

Protokolant:            

Piotr Cegłowski 

po  rozpoznaniu  na  rozprawie  w  dniu  5  lutego  2018  r. 

odwołania  wniesionego  do  Prezesa 

Krajowej  Izby  Odwoławczej  przez  wykonawcę  WhyNotTravel  Sp.  z  o.o.  Sp.k.,  ul. 

Kielnarowa  108  A,  36-020  Tyczyn 

w  postępowaniu  prowadzonym  przez  Polskie 

Górnictwo Naftowe  i Gazownictwo S.A., ul. Marcina Kasprzaka 25, 01-224 Warszawa, 

działającego w imieniu i na rzecz: Polskiego Górnictwa Naftowego  i Gazownictwa S.A., 

PGNiG Technologie S.A., PGNiG Termika S.A, Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o., 

Biura  Studiów  i  Projektów  Gazownictwa  Gazoprojekt  S.A.,  Exalo  Drilling  S.A., 

Geofizyki  Toruń  S.A.,  Geovity  S.A.,  GAS  Storage  Poland  Sp.  z  o.o.,  PGNiG  Obrót 

Detaliczny Sp. z o.o., PGNiG Serwis Sp. z o.o. 

przy  udziale 

zgłaszających  przystąpienia  do  postępowania  odwoławczego  po  stronie 

Zamawiającego: 

A.  w

ykonawców  wspólnie  ubiegających  się  o  udzielenie  zamówienia:  eTravel  S.A., 

B

ankowe  Biuro  Podróży  Travelbank  Sp.  z  o.o.,  Al.  Jerozolimskie  142B,  02-305 

Warszawa,  

B.  wykonawcy 

Polskie 

Linie 

Lotnicze 

LOT 

S.A., 

ul. 

Komitetu 

Obrony       

Robotników 43, 02-146 Warszawa, 

orzeka: 

oddala odwołanie. 

2.  k

osztami postępowania obciąża WhyNotTravel Sp. z o.o. Sp.k., ul. Kielnarowa 108 A, 

36-020 Tyczyn i: 

zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 15 000 zł 00 gr (słownie: 

piętnaście  tysięcy  złotych  zero  groszy)  uiszczoną  przez  WhyNotTravel  Sp.  z  o.o. 

Sp.k., ul. Kielnarowa 108 A, 36-020 Tyczyn 

tytułem wpisu od odwołania, 

zasądza od WhyNotTravel Sp. z o.o. Sp.k., ul. Kielnarowa 108 A, 36-020 Tyczyn na 

rzecz 

Polskiego  Górnictwa  Naftowego   i  Gazownictwa  S.A.,  PGNiG  Technologie 

S.A., PGNiG Termika S.A, Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o., Biura Studiów i 

Projektów  Gazownictwa  Gazoprojekt  S.A.,  Exalo  Drilling  S.A.,  Geofizyki  Toruń 

S.A., Geovity S.A., GAS Storage Poland Sp. z o.o., PGNiG Obrót Detaliczny Sp. z 

o.o.,  PGNiG  Serwis  Sp.  z  o.o. 

kwotę  19 231,  24  zł  00  gr  (słownie:  dziewiętnaście 

tysięcy  dwieście  trzydzieści  jeden  złotych  i  dwadzieścia  cztery  grosze),  stanowiącą 

koszty  postępowania  odwoławczego  poniesione  z  tytułu  wpisu  od  odwołania  oraz 

wynagrodzenia  pełnomocnika  w  wysokości  3 600  zł  i  kosztów  dojazdu  w  wysokości 

24 zł,  zgodnie ze złożonymi do akt sprawy fakturami. 

Stosownie  do  art.  198a  i  198b  ustawy  z  dnia  29  stycznia  2004  r.  - 

Prawo  zamówień 

publicznych (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1579 ze zm.) na niniejszy wyrok - w terminie 7 dni od 

dnia  jego  doręczenia  -  przysługuje  skarga  za  pośrednictwem  Prezesa  Krajowej  Izby 

Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Warszawie. 

Przewodniczący:      ……………..……….. 

………………………. 

………………………… 

Uzasadnienie 

Zamawiający  -  Polskie  Górnictwo  Naftowe  i  Gazownictwo,  działające  na  rzecz: 

PGNiG Technologie S.A., PGNiG Termika S.A, Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o., Biura 

Studiów  i  Projektów  Gazownictwa  Gazoprojekt  S.A.,  Exalo  Drilling  S.A.,  Geofizyki  Toruń 

S.A.,  Geovity  S.A.,  GAS  Storage  Poland  Sp.  z  o.o.,  PGNiG  Obrót  Detaliczny  Sp.  z  o.o., 

PGNiG  Serwis  Sp.  z  o.o.  -  prowadzi  w  trybie  przetragu  nieogranic

zonego  postępowanie  o 

udzielenie  zamówienia,  którego  przedmiotem  jest  kompleksowa  obłsuga  podróży 

służbowych  krajowych  i  zagranicznych  dla  Spółek.  Ogłoszenie  o  zamówieniu  zostało 

opublikowane w dniu 7 listopada 2017r. pod nr 2017/S 213-443470. 

W  dniu  22  st

ycznia  2018r.  Odwołujący  –  WhyNot  Travel  Sp.  z  o.o.  Sp.k.  wniósł  do 

Prezesa  Krajowej  Izby  Odwoławczej  odwołanie  na  czynność  Zamawiającego  z  dnia  12 

stycznia 2017r. polegającą na odrzuceniu oferty Odwołującego z postępowania. Odwołujący 

zarzucił Zamawiającemu naruszenie następujących przepisów prawa: 

art. 7 ust. 1 ustawy Pzp poprzez nierówne traktowanie Wykonawców w Postępowaniu 

w  tym  w  szczególności  poprzez  zaniechanie  badania  i  oceny  oferty  Odwołującego 

przed jej odrzuceniem. 

2.  art.  8  ust.  3  ustawy  Pzp  pop

rzez  ujawnienie  w  treści  Informacji  tajemnicy 

przedsiębiorstwa Odwołującego. 

3.  a

rt. 87 ust. 1 ustawy Pzp poprzez zaniechanie wyjaśnienia treści oferty Wykonawcy. 

4.  a

rt. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy Pzp poprzez odrzucenie oferty Odwołującego pomimo, iż 

jej treść jest zgodna z treścią SIWZ. 

5.  art. 89 ust.1 

pkt 3 ustawy Pzp w związku z art. 3 ust. 1 i art. 15 ust. 1 pkt 1 u.z.n.k. 

poprzez  odrzucenie  oferty  Odwołującego  pomimo,  iż  złożenie  oferty  Odwołującego 

nie  stanowi  czynu  nieuczciwej  konkurencji  w  rozumieniu  przepi

sów  o  zwalczaniu 

nieuczciwej konkurencji. 

6.   a

rt. 89 ust. 1 pkt 4 ustawy Pzp poprzez odrzucenie oferty Odwołującego, pomimo iż 

nie zawiera rażąco niskiej ceny w stosunku do przedmiotu zamówienia. 

7.  a

rt. 90 ust. 1 ustawy Pzp poprzez zaniechanie wezwania Odwołującego do dalszego 

wyjaśnienia  kwestii  rażąco  niskiej  ceny,  jeżeli  zdaniem  Zamawiającego  kwestia  ta 

budzi dalsze wątpliwości. 

8.  a

rt.  90  ust.  3  ustawy  Pzp  poprzez  odrzucenie  oferty  Odwołującego,  pomimo  że 

Wykonawca udzielił kompleksowych wyjaśnień, które wskazują na fakt, iż jego oferta 

nie zawiera rażąco niskiej ceny. 

oraz  wszystkich  innych  przepisów  prawa,  których  naruszenie  wynika  z  treści  niniejszego 

odwołania 

Odwołujący  wniósł  o  uwzględnienie  odwołania  i  nakazanie  Zamawiającemu  podjęcia 

czynności  unieważnienia  czynności  odrzucenia  Odwołującego,  dokonania  ponownego                     

i dalszego badania i oceny ofert z uwzględnieniem oferty Odwołującego oraz jeżeli czynność 

ta  zostałaby  podjęta  do  dnia  wydania  orzeczenia  w  postępowaniu  wszczętym  na  skutek 

złożenia odwołania o nakazanie: unieważnienia czynność wyboru oferty najkorzystniejszej.  

W  dniu  12  stycznia  2018r.  Zamawiający  przekazał  drogą  elektroniczną  informację                           

o  odrzuceniu  oferty  Odwołującego.  Jako  podstawy  prawne  odrzucenia  oferty  Zamawiający 

wskazał art. 89 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 1 pkt 3, art. 89 ust. 1 pkt 4 oraz art. 90 ust. 3 ustawy 

Pzp. Mimo wskazania 4 przesłanek odrzucenia oferty Odwołującego podstawa faktyczna jest 

jedna  - 

Zamawiający  zakwestionował  sposób  wyceny  oferty  przez  Odwołującego,                         

w  szczególności  zaoferowanie  składników  ceny  na  poziomie  0,01  zł,  która  to  wartość 

zdaniem Zamawiającego jest nierealna, nierynkowa.  

Odwołujący,  powołując  się  na  postanowienia  SIWZ,  wskazał,  że  nie  pozostawiają  one 

wątpliwości,  iż  jeżeli  koszty  stałe  realizacji  zamówienia  należało  ująć  w  cenie  oferty  to 

należało je potraktować całościowo i rozbijanie ich pomiędzy wartości poszczególnych usług 

byłoby  działaniem  sztucznym.  Zamawiający  zaniechał  przedstawienia  osobnych  wymagań 

dla  realizacji  poszczególnych  usług,  co  potwierdza,  iż  zamówienie  należało  traktować 

kompleksowo.  

Odwołujący  wskazał,  że  chęć  odrzucenia  oferty  Odwołującego  przez  Zamawiającego  jest 

zrozumiała  -  ceny  ofert  w  postępowaniu  ukształtowały  się  w  taki  sposób,  iż  oferta 

Wykonawcy  (najdroższa)  jest  zarazem  ofertą  najkorzystniejszą,  gdy  jedyny  kryterium  w 

Postępowaniu  było  kryterium  ceny,  a  wszystkie  ceny  zaoferowane  przez  Odwołującego 

mieszczą  się  w  przedziale  cen  rynkowych.  Niemniej  Zamawiający  sztucznie  pomija  fakt,  iż 

cena 0,01  zł jest  ceną realną  i  powszechną  (rynkową)  w  postępowaniach prowadzonych  w 

celu  udzielenia  zamówienia  publicznego  o  tożsamym  przedmiocie  zamówienia  do 

Postępowania.  Każdy  z  Wykonawców  biorących  udział  w  niniejszym  Postępowaniu  składał 

oferty, w których wysokość opłaty transakcyjnej zaoferował na poziomie 0,01 zł. Takie oferty 

były  składane  przez  Wykonawców  także  w  Postępowaniach,  w  których  Zamawiający 

wymagał ujęcia wszystkich składników ceny w cenie opłaty transakcyjnej. Cena w wysokości 

0,01 zł jest powszechnie przyjęta przez wszystkie podmioty działające na rynku. 

W ocenie Odwołującego relewantne dla niniejszej sprawy jest orzeczenie Sądu Okręgowego 

z  dnia  3  stycznia  2018  r.  w  sprawie  o  sygn.  akt  XXIII  Ga  1547/17  (rozpoznanie  skargi  na 

orzeczenie  KIO  1654/17)  w  tym  samym  przedmiocie  zamówienia  w  postępowaniu 

prowadzonym  przez  MSZ.  Treść  SIWZ  w  ww.  postępowaniu  jest  wyjątkowo  zbliżona  do 

treści  SIWZ  w  niniejszym  postępowaniu.  Odwołujący  złożył  ofertę  w  postępowaniu 

prowadzonym przez MSZ, w której wszystkie składniki ceny ustalił na poziomie 0,01 zł. Izba 

początkowo  przychyliła  się  do  argumentacji  Zamawiającego,  iż  opłata  w  wysokości  0,01  zł 

nie  może  obejmować kosztów  wykonania  wszystkich  usług,  z  uwagi  na  ponadstandardowy 

zakres  przedmiotowego  zamówienia  (Zamawiający  zażądał  wliczenia  w  cenę  opłaty 

transakcyjnej  transportu  taksówkami).  Mimo  to  Sąd  Okręgowy  stwierdził,  iż  przedstawienia 

ceny  opłaty  transakcyjnej  o  wartości  0,01  zł  nawet  w  takich  okolicznościach  jest 

dopuszczalne a odrzucenie oferty Wykonawcy stanowiło naruszenie art. 89 ust. 1 pkt 4, art. 

90  ust.  1  i  3  i  art.  7  ust.  1  ustawy  Pzp.  Orzeczeniem  o  Sygn.  XXIII  Ga  1547/17  Sąd 

Okręgowy  potwierdził,  iż  cena  opłaty  transakcyjnej  w  wysokości  0,01  zł  jest  nie  tylko  ceną 

rynkową  ale  również  może  zawierać  wszystkie  składniki  ceny  nawet  w  postępowaniu                      

o  ponadstandardowym  zakresie  zamówienia.  Dlatego  też  należy  uznać,  iż  wszystkie 

elementy ceny oferty wskazane w Formularzu są realne i na rynkowym poziomie. 

Odwołujący  podniósł  także,  że  Zamawiający  swobodnie  opisuje  treści  znajdujące  się                        

w  części  wyjaśnień  Odwołującego  objętych  tajemnicą  przedsiębiorstwa  w  jawnym  piśmie 

przygotowany  w  Postępowaniu.  Zamawiający  nie  dokonał  przy  tym  uprzednio  czynności 

odtajnienia  niektórych  informacji  zastrzeżonych  przez  Odwołującego  jako  tajemnica 

przedsiębiorstwa (str. 8 Informacji: „w Wyjaśnieniach Wykonawca wskazał, że w pozostałych 

pozycjach  [zaoferowana  stawka  - 

1  gr]  ceny  będą  dla  niego  niekorzystne  z  uwagi  na  brak 

uwzględnienia kosztów stałych.). Zdaniem Odwołującego stanowi to o naruszeniu art. 8 ust. 

3 przez ujawnienie w treści informacji tajemnicy przedsiębiorstwa.  

Podnosząc naruszenie art. 87 ust. 1 przez zaniechanie wyjaśnienia treści oferty wykonawcy, 

Odwołujący wskazał, że Zamawiający zaniechał wyjaśnienia:  

W  zakresie  niezbędnym  do  zastosowania  art.  89  ust.  1  pkt  2  ustawy  Pzp,  czy 

faktycznie jakość usług zaoferowana przez Odwołującego za cenę 0,01 zł odbiega od 

jakości  żądanej  przez  Zamawiającego  w  taki  sposób,  iż  powoduje  to  niezgodność 

treści oferty z treścią SIWZ; 

W zakresie niezbędnym do zastosowania art. 89 ust. 1 pkt 3 ustawy Pzp w związku z 

art. 15 ust. 1 pkt 1 u.z.n.k., czy zaszły przesłanki utrudniania dostępu do rynku (wraz 

z chociaż ogólnym wyznaczeniem tego rynku) oraz działania przez Odwołującego w 

celu eliminacji innych przedsiębiorców; 

W zakresie niezbędnym do zastosowania art. 89 ust. 1 pkt 3 ustawy Pzp w związku z 

art.  3  ust.  1  u.z.n.k.,  czy  zaszły  przesłanki  zaoferowania  ceny  poniżej  poziomu 

rynkowego  oraz  czy  jest  to  wynikiem  działania  sprzecznego  z  prawem  lub  dobrymi 

obyczajami. 

Jednocześnie sam fakt, iż Zamawiający wywodzi wszystkie podstawy prawne do odrzucenia 

oferty Odwołującego z jednej okoliczności faktycznej (składniki ceny w Formularzu: 0,01 zł w 

pozycjach 1-4 oraz 6-

9 oraz 77 zł w pozycji 5 Formularza) oznacza, iż w istocie Zamawiający 

nie zbadał  oferty  Odwołującego, gdyż  nie  wie,  którą  podstawę prawną  zastosować.  Należy 

przy  tym  zauważyć,  iż  Zamawiający  nie  może  odstąpić  od  wyjaśniania  oferty  wykonawcy, 

ponieważ sądzi, iż dana oferta na pewno podlega odrzuceniu, chociażby z tego powodu, iż 

jak w okolicznościach niniejszej sprawy, takie przekonanie może okazać się błędne. 

W zakresie zarzutu naruszenia art. 89 ust. 1 pkt 3 w zw.  z art. 3 ust. 1 i art. 15 ust. 1 pkt 1 

uznk,  Odwołujący  wskazał,  że  nie  sprzedaje  i  nie  ma  zamiaru  sprzedawać  swoich  usług 

poniżej  kosztów  ich  świadczenia.  Koszt  świadczenia  usług  w  ramach  przedmiotowego 

zamówienia  jest  bliski  zeru,  zarówno  z  uwagi  na  ich  wolumen  jaki  i  specyfikę,  a  także 

właściwości  Wykonawcy.  Innymi  słowy  cena  0,01  zł  zawiera  wszystkie  koszty  świadczenia 

usług  przedmiotowo  tożsamych  z  tymi,  które  Zamawiający  ma  zamiar  nabyć  w  niniejszym 

Postępowaniu.  Jest to cena rynkowa i  wartość ta była przedmiotem  wielokrotnego  badania 

przez Krajową Izbę Odwoławczą, a także Sąd Okręgowy. Zamawiający całkowicie zaniechał 

wykazania  lub  uzasadnienia  w  jaki  sposób  miałoby  dojść  do  celu  eliminacji  pozostałych 

rywalizujących o uzyskanie zamówienia Wykonawców przez Odwołującego. 

Odnośnie  niedopuszczalnego  przeniesienia  kosztów  poszczególnych  usług  do  wartości 

opłaty transakcyjnej za dokonanie jednej rezerwacji hotelowej krajowej lub zagranicznej, czyli 

tzw.  „manipulacji"  ceną:  Odwołujący  wskazał,  że  miał  zamiar  we  wszystkich  pozycjach 

Formularza  podać  cenę  za  wykonanie  zamówienia  w  wysokości  0,01  zł  (tak,  jak  to  uczynił 

między  innymi  w  Postępowaniu  BDG.741.008.2017  prowadzonym  przez  MSZ).  Jednak,                    

z uwagi na treść zapisu pkt 14.1 SIWZ Zamawiający nie przewiduje możliwości finansowania 

się  Wykonawcy  z  innych  źródeł,  z  tytułu  realizacji  przez  niego  Umowy.  W  szczególności 

Zamawiający  nie  dopuszcza  możliwości  takiego  finansowania  z  dodatkowych  rabatów 

uzyskiwanych  przez 

Wykonawców  od  Realizatorów  w  stosunku  do  cen  oferowanych  usług 

Odwołujący zdecydował się na ujęcie w cenie oferty również swoich kosztów stałych, których 

nie można przypisać do wykonania konkretnej pojedynczej usługi.  

Odwołujący  wskazał,  że  Zamawiający  określił  sposób  wykonania  całego  zamówienia  oraz 

wprowadził  9  składników  ceny  oferty  bez  przypisania  ich  do  kosztów  stałych.  Skoro  koszt 

bezpośredni  wykonania  usług  w  warunkach  Postępowania  jest  bliski  0,  a  Zamawiający 

wprowadził nowy zapis, który może oznaczać, iż nie ma możliwości pokrycia kosztów stałych 

z  prowizji  od  linii  lotniczych,  wystawianych  biletów  itp.  to  Zamawiający  musiał  liczyć  się                    

z  faktem,  iż  niektórzy  Wykonawcy  zdecydują  się  na  przypisanie  kosztów  stałych  w  taki 

sposób, aby chronić swój interes w trakcie realizacji zamówienia. 

Zdaniem  Odwołującego,  Zamawiający  przygotował  w  niniejszym  Postępowaniu  wzór,  który 

poprzez splot okoliczności doprowadził do sytuacji, w której oferta z rynkowymi składnikami 

ceny, a zarazem  oferta 

najdroższa w Postępowaniu otrzymała najwięcej punktów. Obecnie, 

na  etapie  badania  i  oceny  ofert  próbuje  odpowiedzialnością  za  swoje  własne  decyzje                      

w Postępowaniu obarczyć Odwołującego. 

Odwołujący wskazał, że istotą postępowań w sprawie zamówienia publicznego jest swoboda 

kształtowania  cen  przez  wykonawców,  podczas  gdy  większość  pozostałych  warunków 

pozostawiono do dyskrecjonalnej decyzji zamawiających. Wobec tego, Wykonawcy działają 

w  warunkach  normalnej  konkurencji  cenowej  i  nawet  w  Po

stępowaniach  o  udzielenie 

zamówienia publicznego dozwolona musi być sprzedaż poniżej kosztów własnych (sprzedaż 

ze stratą) w pewnym zakresie - w którym nie prowadzi to do powstania rażąco niskiej ceny w 

odniesieniu  do  całości  przedmiotu  zamówienia.  Cena  to  często  jedyny  instrument 

konkurencji  w  postępowaniach  o  udzielenie  zamówienia  publicznego  i  na  w  wyniku  tej 

konkurencji  zyskują  przede  wszystkim  Zamawiający.  Tym  samym  kwalifikowanie  zaniżania 

cen  przez  Wykonawców  jako  czynu  nieuczciwej  konkurencji  ma  charakter  wyjątkowy.  Po 

pierwsze,  wymaga  to  wykazania  wystąpienia  okoliczności  z  art.  15  ust.  1  pkt  1  u.z.n.k 

(utrudnianie dostępu do rynku). Po drugie, ich wystąpienie musi mieć ścisły związek z celem, 

który  stanowi  eliminację  innego  przedsiębiorcy  z  rynku.  Tymczasem  Odwołujący  nie  ma 

instrumentów,  które  pozwalałyby  na  eliminację,  któregokolwiek  z  podmiotów  będących                   

w stanie wykonać niniejsze zamówienie z rynku ani nie jest to jego celem. 

Odwołujący podniósł,  że w celu odrzucenia oferty na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 3 ustawy 

Pzp w związku z art. 3 ust. 1 u.z.n.k. Zamawiający zobowiązany był wykazać przynajmniej, 

która norma prawna lub jaki dobry obyczaj został przez Odwołującego naruszony, (tak Sąd 

Najwyższy  w  wyroku  z  dnia  9  stycznia  2008  r.,  II  CSK  363/07)  "nieuczciwe  w  rozumieniu 

u.z.n.k. jest każde zachowanie się przedsiębiorcy (...), które narusza m.in. dobre obyczaje i 

jeżeli  zachowanie  takie  zagraża  lub  narusza  interes  innego  przedsiębiorcy  lub  klienta, 

podpada  pod  art.  3  tej  ustawy.  Konieczne  jest  jedynie  wykazanie  przez  uprawnionego,  jaki 

dobry  obyczaj  doznał  naruszenia,  oraz  że  nieprzestrzeganie  tego  obyczaju  zagroziło  lub 

naruszyło  interes  konkurenta".  Należy  przy  tym  zauważyć,  iż  samo  wskazanie,  iż  oferta 

została złożona z ceną poniżej wartości realnych nie może zostać uznane za wystarczające - 

stanowiłoby to obejście przesłane określonych w art. 15 ust. 1 u.z.n.k. Dlatego, poza samym 

wskazaniem zaniżenia składników ceny przez Odwołującego Zamawiający był zobowiązany 

do wskazania dlaczego to zachowanie jest niezgodne z dobrymi obyczajami. 

Odnośnie  naruszenia  art.  89  ust.  1  pkt  2  Pzp  Odwołujący  podniósł,  że  Zamawiający 

zobowiązany  jest  wskazać  merytoryczną  treść  oferty,  do  której  nie  przystaje  treść  oferty 

Odwołującego.  Innymi  słowy  na  Zamawiającym  ciążyło  „wskazanie  i  wykazanie  na  czym 

konkretnie niezgodność ta polega - co i w jaki sposób w ofercie nie jest zgodne z konkretnie 

wskazanymi,  skwantyfikowanymi  i  ustalonymi fragmentami  czy  normami  SIWZ" (tak:  KIO  w 

Wyroku  z  dnia 8  września 2014 r., sygn.  akt:  KIO  1736/14).  Zamawiający  do  dnia złożenia 

niniejszego  Odwołania  nie  przekazał  Odwołującemu,  z  którym  zapisem  SIWZ  i  jaka  treść 

oferty jest niezgodna. Za wypełnienie obowiązku Zamawiającego w tym zakresie nie można 

uznać  lakonicznego  sofizmatu  jakim  jest  „oferta  Odwołującego  zawiera  składniki  ceny  na 

poziomie 0,01 zł, więc nie gwarantuje wykonania przedmiotu zamówienia zgodnie z SIWZ". 

Jednocześnie,  w  odniesieniu  do  Postępowania,  zdaniem  Odwołującego  należy  w  ogóle 

zakwestionować  możliwość  wyczytania  niezgodności  treści  oferty  z  treścią  SIWZ  tylko  i 

wyłącznie  na  podstawie  analizy  dokumentów  składanych  przez  Wykonawców  do  upływu 

terminu składania ofert. De facto, na tym etapie postępowania Wykonawcy byli zobowiązani 

do  podania  w  ofercie 

tylko  ceny,  czyli  informacji  w  żaden  sposób  nie  wystarczającej  od 

zarzucenia niezgodności treści oferty z treścią SIWZ. Zamawiający musiałby się odnieść do 

informacji przekazanych przez Odwołującego na dalszym etapie wyjaśnienia treści oferty, co 

jest  jed

nak  o  tyle  niemożliwe,  iż  Zamawiający  nie  podjął  czynności  wyjaśniających  w  tym 

zakresie. 

W zakresie naruszenia art. 89 ust. 1 pkt 4 Pzp Odwołujący wskazał, że złożył w niniejszym 

Postępowaniu ofertę z najwyższą ceną i nie żadnych wątpliwości, iż wykonanie niniejszego 

zamówienia za tę cenę jest nie tylko możliwe, ale i opłacalne. Pisząc wprost - nie ma żadnej 

szansy na to, aby Odwołujący poniósł stratę z realizacji niniejszego Zamówienia nawet jeżeli 

byłaby to jedyna umowa, którą by wykonywał i nie miałby możliwości obniżenia kosztów ze 

względu na wolumen realizowanych usług. Nawet jeżeli składniki ceny budziły (niesłusznie) 

wątpliwości  Zamawiającego  to  nie  wystąpiły  przesłanki  do  wezwania  Odwołującego  do 

złożenia  wyjaśnień  rażąco  niskiej  ceny  -  wątpliwości  zamawiającego  co  do  możliwości 

wykonania  przedmiotu  zamówienia  zgodnie  z  wymaganiami  określonymi  przez 

zamawiającego  są  w  takich  okolicznościach  zupełnie  nieuzasadnione  i  oparte  na  zupełnie 

dowolnej interpretacji oferty Odwołującego i przepisów prawa. Również, jeżeli na podstawie 

Wyjaśnień  złożonych  przez  Wykonawcę  możliwe  byłoby  wyciągnięcie  wniosku,  iż  składniki 

ceny  zaoferowane  przez  Odwołującego  w  pozycjach  1-4  oraz  6-9  osobno  nie  gwarantują 

realizacji  zamówienia  (co  jest  niezgodne  z  okolicznościami  niniejszej  sprawy)  to  i  tak  cena 

oferty  Wykonawcy  dawałaby  rękojmie  należytego  wykonania  całego  zamówienia.  Innymi 

słowy,  nawet  jeżeli  część  składników  ceny  Odwołującego  byłaby  rażąco  niska  (nie  jest)  to 

całość  oferty  i  tak  nie  jest  obarczona  wadą  rażąco  niskiej  ceny.  Cena  0,01  zł  jest  ceną 

rynkową  za  wykonanie  niniejszego  zamówienia  -  jest  to  standardowa  cena  oferowana  w 

postępowaniach  o  udzielenie  zamówienia  publicznego  tożsamych  przedmiotowo  do 

niniejszego Postępowania. Cena 77 zł również mieści się w standardach rynkowych - ceny 

na  tym  poziomie  bywają  osiągane  w  postępowaniach  prowadzonych  w  celu  udzielenie 

zamówienia  publicznego,  a  także  w  normalnych  warunkach  rynkowych.  Zarówno  cena  na 

poziomie  0,01  zł,  jak  i  77  zł,  rozpatrywane  tak  indywidualnie,  jak  i  jako  składniki  ceny 

gwarantują  należyte  wykonanie  usług.  Odwołujący  zauważył,  iż  odrzucenie  oferty,  nawet 

Zawierającej  rażąco  niską  cenę  musi  nastąpić  po  badaniu  oferty  i  wezwaniu  danego 

wykonawcy do złożenia wyjaśnień na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy Pzp. Wezwanie takie, 

co  prawda  zostało  do  Odwołującego  skierowane,  ale  w  uzasadnieniu  odrzucenia  oferty 

Odwołującego  Zamawiający  powołuje  się  jedynie  na  własne  rozważania,  nie  biorąc  pod 

uwagę  złożonych  przez  Odwołującego  wyjaśnień.  Oznacza  to,  iż  Zamawiający  już  z  góry 

przyjął konieczność odrzucenia oferty Odwołującego z uwagi na jej cenę, a wezwanie z art. 

90  ust.  1  ustawy  Pzp  zostało  skierowane  do  Odwołującego  jedynie  formalnie.  Dlatego  też 

Zamawiający  zdecydował  się  wskazać  art.  89  ust.  1  pkt  4  ustawy  Pzp  jako  samodzielną 

przesłankę  do  odrzucenia  oferty  Odwołującego.  Na  fakt,  iż  Zamawiający  definitywnie 

obarczył  ofertę  Odwołującego  wadą  rażąco  niskiej  ceny  jeszcze  przed  wezwaniem  do 

wyjaśnień świadczą również następujące sformułowania przedstawione w treści Informacji: i. 

„W  ocenie  Zamawiającego  z  powodu  wartości  opłat  transakcyjnych  na  poziomie  0,01  zł 

zawartych w ofercie Wykonawcy, ofertę Wykonawcy należy uznać jako ofertę z rażąco niską 

ceną",  „Przy  czym  co  istotnie  nie  trzeba  posiadać  specjalistycznej  wiedzy,  aby  dojść  do 

wniosku,  że  cena  na  poziomie  0,01  zł  jest  ceną  nierealną".  W  ocenie  Odwołującego  takie 

działanie Zamawiającego jest niedopuszczalne. 

W zakresie naruszenia art. 90 ust. 1 przez brak dalszego wezwania do udzielenia wyjaśnień 

w  zakresie  zao

ferowanej  ceny  Odwołujący,  wskazał,  iż  jak  wynika  z  treści  Informacji 

Zamawiający  ma  wątpliwości  w  zakresie:  zaoferowanych  wynagrodzeń  i  ich  wartości  w 

odniesieniu do  przykładowego zespołu wskazane przez Odwołującego; jakie koszty  zostały 

ujęte w cenie 0,01 zł; w którym miejscu ujęto koszty dokonywania czynności faktycznych, nie 

ujętych wprost w pozycjach wyceny (1-9) przez Zamawiającego. Mimo to, Zamawiający nie 

dążył  do  pełnego  wyjaśnienia  ceny  oferty  Odwołującego,  zamiast  tego  ograniczył  się  do 

niezgodne

go  z  prawdą  twierdzenia,  iż  Wykonawca  nie  złożył  „w  zasadzie  żadnych 

wyjaśnień, nie mówiąc już o przedstawieniu jakichkolwiek dowodów. 

Odnośnie  naruszenia  art.  90  ust.  3  Pzp,  Odwołujący  wskazał,  że  Zamawiający  wezwał  do 

wyjaśnienia  rażąco  niskiej  ceny  powołując  się  na  fakt,  iż  „Wątpliwości  Zamawiającego 

wzbudziły  ceny  wskazane  przez  Wykonawcę  w  powyżej  wskazanych  punktach,  gdyż  w 

wyniku  przeliczenia  średniej  arytmetycznej  wszystkich  złożonych  ofert,  Państwa  oferta  jest 

niższa o co najmniej 30%". Stwierdzenie to, zdaniem Odwołującego nie jest wystarczające, 

aby  uzasadnić  wystosowanie  wezwania  z  art.  90  ust.  1  ustawy  Pzp  w  odniesieniu  do 

konkretnych  elementów  ceny  oferty  Wykonawcy.  Zamawiający  nie  uzasadnił,  dlaczego 

elementy  ceny  oferty  Odwołującego  wydają  się  rażąco  niskie  w  stosunku  do  przedmiotu 

zamówienia  i  budzą  wątpliwości  zamawiającego  co  do  możliwości  wykonania  przedmiotu 

zamówienia zgodnie z wymaganiami określonymi przez Zamawiającego w sytuacji, gdy cena 

oferty Wykonawcy jako jedyna złożona w Postępowaniu nie jest ceną rażąco niską. Zamiast 

tego,  Zamawiający  błędnie  odniósł  się  do  brzmienia  art.  90  ust.  1a  pkt  1  ustawy  Pzp.  Co 

prawda  nowelizacją  z  dnia  22  czerwca  2016  r.  Ustawodawca  umożliwił  Zamawiającemu 

badanie istotnych części składowych ceny, niemniej nie zmieniły się jednak w tym zakresie 

przesłanki  do  odrzucenia  oferty  Wykonawcy.  Wynikają  one  z  art.  90  ust.  3  ustawy  Pzp 

(Zamawiający  odrzuca  ofertę  wykonawcy,  który  nie  udzielił  wyjaśnień  lub  jeżeli  dokonana 

ocena  wyjaśnień  wraz  ze  złożonymi  dowodami  potwierdza,  że  oferta  zawiera  rażąco  niską 

cenę  lub  koszt  w  stosunku  do  przedmiotu  zamówienia]  oraz  art.  89  ust.  1  ustawy  Pzp 

(Zamawiający  odrzuca  ofertę,  jeżeli  zawiera  rażąco  niską  cenę  lub  koszt  w  stosunku  do 

przedmiotu  zamówienia).  Odwołujący  stwierdził,  iż  Zamawiający  ma  prawo  badać  składniki 

ceny  oferty  Wykonawcy,  ale  takie 

i  tylko  takie  których  zaniżenie  może  doprowadzić  do 

niemożności wykonania przedmiotu zamówienia zgodnie z wymaganiami określonymi przez 

zamawiającego lub wynikającymi z odrębnych przepisów. Teza ta znajduje potwierdzenie w 

przypadku  zastosowania  prounijnej  wykładni  przepisów.  Przepis  art.  69  ust.  1  Dyrektywy 

parlamentu europejskiego i rady z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych 

2014/24/UE  (Instytucje  zamawiające  wymagają  od  wykonawców  wyjaśnień  dotyczących 

ceny  lub  kosztów  zaproponowanych  w  ofercie,  jeżeli  oferta  wydaje  się  rażąco  niska  w 

stosunku do odnośnych robót budowlanych, dostaw lub usług.), jasno wskazuje na fakt, iż to 

oferta,  a  nie  pojedynczy  s

kładnik  ceny  musi  być  obarczona  wadą  rażąco  niskiej  ceny  aby 

zasadnym było wszczęcie procedury wyjaśnień ceny lub kosztów. 

W  konkluzji

,  Odwołujący  stwierdził,  że  cena  jego  oferty  wynosi  1  317  109,60  zł,  czego 

dowodem jest 

załączone do odwołania wyliczenia, co w znaczący sposób przekracza koszty 

wykonania niniejszego zamówienia. Cena oferty Wykonawcy ani jej części składowe nie są 

rażąco  niskie  w  stosunku  do  przedmiotu  zamówienia.  Jest  to  cena  realna,  za  którą 

Wykonawca  zobowiązuje  się  wykonać  przedmiot  zamówienia.  Wykonawca  gwarantuje,  iż 

wykona zamówienie za cenę przedstawioną w ofercie. Nie ma również ryzyka, iż wykonanie 

zamówienia  za  wskazaną  cenę  będzie  w  jakikolwiek  sposób  zakłócone  ze  względu  na 

zaoferowaną cenę. 

Na  podstawie  dokumentacji  akt  sp

rawy  oraz  biorąc  pod  uwagę  stanowiska  stron  i 

uczestnika  postępowania  zaprezentowane  w  trakcie  rozprawy,  Izba  ustaliła,  co 

następuje: 

W pkt 14.1 SIWZ 

„Opis sposobu obliczenia ceny” podano m.in. „Zamawiający wymaga, aby 

jedynym  wynagrodzeniem  Wykonawcy  z  t

ytułu  realizacji  Umowy  było  wynagrodzenie  w 

rozumieniu  §  4  ust  1  lit  b)  projektu  Umowy  tj.  suma  cen  (wartości  opłat  transakcyjnych) 

wynikających  ze  złożonej  oferty  i  obliczonych  zgodnie  z  wymaganiami  Zamawiającego 

zawartymi w SIWZ i projekcie Umowy. Zamawi

ający nie przewiduje możliwości finansowania 

się  Wykonawcy  z  innych  źródeł,  z  tytułu  realizacji  przez  niego  Umowy.  W  szczególności 

Zamawiający  nie  dopuszcza  możliwości  takiego,  finansowania  z  dodatkowych  rabatów 

uzyskiwanych przez Wykonawców  od  Realizatorów  w  stosunku  do  cen oferowanych usług. 

Podstawą  do  określenia  ceny  oferty  jest  pełen  zakres  zamówienia  określony  w  SIWZ  tj. 

kompleksowa  obsługa  podróży  służbowych  krajowych  i  zagranicznych  zlecanych  przez 

spółki  Grupy  Kapitałowej  PGNiG,  polegająca  m.in.  na  zapewnieniu  (w  szczególności 

wyszukaniu  połączeń,  rezerwacji,  zakupie  i  dostarczeniu)  biletów  lotniczych  i  kolejowych, 

wraz z polisami ubezpieczeniowymi oraz usług dodatkowych niezbędnych do prawidłowego 

przebiegu  krajowych  i  zagranicznych  podróży  służbowych;  rezerwacja  pokoi  hotelowych  w 

kraju  i  zagranicą  o  określonym  standardzie;  pośrednictwo  w  wynajmie  samochodów  z 

kierowcą lub bez; pośrednictwo w formalnościach wizowych. W celu umożliwienia należytej 

oraz  zgodnej  z  obowiązującymi  przepisami  realizacji  przedmiotu  zamówienia  przez 

Wykonawcę,  oferowana  przez  niego  cena  musi  uwzględniać  wszystkie  elementy  i  czynniki 

kosztotwórcze wpływające  na  jej  wysokość. W cenie oferty  nie uwzględnia się cen  biletów, 

noclegów,  wiz  i  opłat  konsularnych,  ubezpieczeń  oraz  wynajmu  sal  konferencyjnych  lub 

samochodów”. 

W OPZ 

Zamawiający przedstawił przewidywane ilości i trasy  w okresie 36 miesięcy: 

Bilety lotnicze: 

o

koło 513 biletów na trasach krajowych; 

około 2417 biletów na trasach zagranicznych, 

Bilety kolejowe: 

około 18255 biletów na trasach krajowych;  

około 330 biletów na trasach zagranicznych. 

Rezerwacja noclegów:  

około 16493 noclegów w kraju;  

około 609 noclegów zagranicą.  

Wypożyczanie samochodów:  

około 2707 wypożyczeń w kraju;  

około 23 wypożyczeń zagranicą.  

Zakup 

ubezpieczeń 1292  

Pośrednictwo wizowe 15 

Usługa czarteru małych samolotów 3 

Rezerwacje sal konferencyjnych na spotkania biznesowe V1P 5 

W 

OPZ Zamawiający ustalił następujące zasady realizacji zamówienia: 

„24.  Wykonawca  zapewni  odpowiednią  liczby  osób  obsługujących  niniejsze  zamówienie, 

mając  na  względzie  szacunki  dot.  zapotrzebowania  na  określone  typy  usług  jak  również 

terminy  wykonania  poszczególnych  obowiązków  określone  w  OPZ,  w  tym  przewidywaną 

konieczność równoległej realizacji więcej niż jednego zlecenia. 

W  trakcie  obowiązywania  umowy Wykonawca  zobowiązany  będzie  do  wyznaczenia  co 

najmniej  czterech  pracowników  w  charakterze  dedykowanego  konsultanta  i  wydzielenia  co 

najmniej sześciu linii telefonicznych do kontaktu z pracownikami Zamawiającego: 

a.  co  n

ajmniej  czterech  linii  ogólnych  w  celu  dokonania  rezerwacji,  zakupu  i 

dostarczenia wszystkich typów usług niezbędnych do realizacji podróży służbowej dla 

pracowników - czynnej w dni robocze w godzinach pracy biura, 

b. 

odrębnej  linii  priorytetowej  w  celu  dokonania  rezerwacji,  zakupu  i  dostarczenia 

wszystkich typów usług niezbędnych do realizacji zleceń w trybie priorytetowym, 

c. 

linii dyżurnej (helpdesk) - czynnej całodobowo w dni ustawowo wolne od pracy oraz w 

dni robocze poza godzinami pracy biura. 

26.  W  trakcie 

obowiązywania  umowy  Wykonawca  zobowiązany  będzie  do  wyznaczenia 

opiekuna  klienta,  sprawującego  opiekę  nad  Zamawiającym,  odpowiedzialnego  za 

prawidłową  realizację  umowy  w  tym  przygotowanie  raportów  według  ustaleń  z 

Zamawiającym." 

Zgodnie  z  pkt  15.1  SIWZ  k

ryterium  oceny  ofert  jest  cena  podana  w  ofercie.  Spośród  ofert 

nieodrzuconych za najkorzystniejszą zostanie uznana oferta, która uzyska najwyższą liczbę 

punków  obliczonych  w  oparciu  o  ustalone  kryteria  i  sposób  oceny  przedstawiony  w  tabeli, 

gdzie  Zamawiający  przewidział  sumowanie  wszystkich  cen  i  za  najkorzystniejszą  ofertę 

uznał 

ofertą 

z 

najwyższą 

oceną 

punktową 

wyliczoną 

wg 

wzoru: 

C=C1+C2+C3=C4+C5+C6+C7+C8+C9. 

1.  w

ysokość  opłaty  transakcyjnej  za  wystawienie  jednego  biletu  lotniczego  na  trasie  typu 

krajowego x5 pkt, 

2.  w

ysokość opłaty transakcyjnej za wystawienie jednego biletu na trasie europejskiej wraz             

z ubezpieczeniem turystyczny x 35pkt, 

wysokość 

opłaty 

transakcyjnej 

za 

wystawienie 

jednego 

biletu 

lotniczego 

transkontynentalnego wraz z ubezpieczeniem turystycznym x15 pkt, 

wysokość  opłaty  transakcyjnej  za  wystawienie  jednego  biletu  kolejowego  krajowego  lub 

zagranicznego x20 pkt, 

wysokość  opłaty  transakcyjnej  za  dokonanie  jednej  rezerwacji  hotelowej  krajowej  lub 

zagranicznej x 18 pkt, 

wysokość opłaty transakcyjnej za rezerwację usługi czarteru małego samolotu x 1 pkt, 

wysokość  opłaty  transakcyjnej  za  rezerwację  samochodu  z  kierowcą  lub  bez  w  kraju                   

i zagranicą x 5 pkt, 

wysokość opłaty transakcyjnej za rezerwację sal konferencyjnych na spotkania biznesowe 

VIP x 0,5 pkt, 

wysokość opłaty transakcyjnej za pośrednictwo wizowe x 0,5 pkt. 

Zamawiający  ustalił  wartość  szacunkową  zamówienia  na  kwotę  44 589 010,99zł.  Tą  samą 

kwotę Zamawiający podał bezpośrednio przed otwarciem ofert.  

Do upływu terminu składania ofert zostały złożone następujące oferty: 

1.  WhyNot Travel Sp. z o.o. Sp.k.  

2.  Konsorcjum eTravel S.A. i Banko

we Biuro Podróży TravelBank Sp. z o.o.  

3.  Polskie Linie Lotnicze Lot S.A.  

Odwołujący zaproponował w 8 pozycjach dotyczących wyskości opłat transakcyjnych kwotę 

01zł, zaś w poz. dotyczącej opłaty transakcyjnej za dokonanie jednej rezerwacji hotelowej 

krajowej lub zagranicznej kwotę w wysokości 77,00zł.  

W  dniu 

20  grudnia  2017  r.  Zamawiający  zwrócił  się  do  Odwołującego  o  udzielenie 

wyj

aśnień,  w  tym  złożenie  dowodów,  dotyczących  wyliczenia  ceny  opłat  transakcyjnych  w 

wysokości 1 grosza za: 

a.  wystawienie jednego biletu lotniczego na trasie typu krajowego, 

b.  wystawienie jednego biletu na trasie europejskiej wraz z ubezpieczeniem turystyczny, 

c.  wystawienie  jednego  biletu  lotniczego  transkontynentalnego  wraz  z  ubezpieczeniem 

turystycznym, 

d.  wystawienie jednego biletu kolejowego krajowego lub zagranicznego, 

e. 

rezerwację usługi czarteru małego samolotu, 

f. 

rezerwację samochodu z kierowcą lub bez w kraju i zagranicą, 

g. 

rezerwację sal konferencyjnych na spotkania biznesowe VIP, 

h.   

pośrednictwo wizowe. 

 
Pismem  z  dnia  28  grudnia  2017r.  Odwołujący  złożył  Odpowiedź  na  wezwanie  z  dnia  20 

grudnia  2017  r.  do  złożenia  wyjaśnień,  w  którym  zakwestionował  zasadność  skierowania 

wezwania  opartego  o  art.  90  ust.  1  ustawy  Pzp,  wskazując,  że  nie  wystąpiły  przesłanki 

uzasadniające podjęcie takiego działania. Wskazał, że szacowany przychód Odwołującego z 

realizacji  przedmiotowego  zamówienia  wynosi  1 317 096,68zł,  co  w  sposób  oczywisty 

pokrywa  koszty  realizacji  zamówienia,  a  oferta  Odwołującego  nie  jest  o  co  najmniej  30% 

niższa od średniej arytmetycznej wszystkich złożonych ofert.  

W piśmie Odwołujący przedstawił kalkulację w odniesieniu do przedmiotu zamówienia każdej 

ze  złożonych  ofert  i  podał,  że  po  przemnożeniu  stawek  opłat  transakcyjnych  przez 

szacunkowy  zakres  zamówienia  cena  oferty  Odwołującego  wynosi  1 317 096,68  zł,  cena 

oferty  konsorcjum  eTravel  200 

552,73  zł,  zaś  cena  oferty  PLL  Lot  S.A.  –  184 909  zł.  W 

oparciu o te ustale

nia, stwierdził, że oferta Odwołującego nie jest rażąco niska, a przyjmując, 

że średnia cena oferty w tym postępowaniu wynosi 567 519,47 zł to za rażąco niskie należy 

uznać ceny ofert konsorcjum eTravel jak i PLL Lot S.A.  

Odnośnie  kosztów  realizacji  zamówienia,  wskazał,  że  posiada  statystycznie  jedne  z 

najniższych w kraju kosztów pracy, wynikające z lokalizacji  wykonawcy w Kielnarowej (woj. 

p

odkarpackie,  gdzie  przeciętne  wynagrodzenie  brutto  w  czerwcu  2017r.  wynosiło  3 656,00 

brutto  i  było  drugie  najniższe  w  Polsce).  Ponadto  na  niższe  koszty  i  wyższą  jakość  usług 

wpływa  finansowanie  narzędzi  ze  środków  UE,  wykonawca  posiada  autorskie  rozwiązania 

utworzone  w  ramach  dotacji  z  UE  „Stworzenie  narzędzi  do  automatycznego  świadczenia 

usług  dla  podróżujących  samolotami”.  Odwołujący  załączył  także,  celem  zobrazowania 

wysokości  zysku  jaki  może  uzyskać  realizując  umowę,  kalkulację  wskazującą  na 

przewidywany  koszt  i  zysk  z  realizacji  zamówienia.  Kalkulację  zastrzegł  jako  tajemnicę 

przedsiębiorstwa i wniósł o jej nieudostępnianie innym podmiotom.    

Mając na uwadze powyższe, Izba zważyła co następuje: 

Odwołanie podlega oddaleniu.  

W ocenie Iz

by wypełnione zostały przesłanki do wniesienia odwołania, określone w art. 

179  ust.  1  Pzp,  tj.  posiadanie  przez  Odwołującego  interesu  w  uzyskaniu  zamówienia  oraz 

możliwość  poniesienia  szkody  w  wyniku  naruszenia  przez  Zamawiającego  przepisów 

ustawy. 

Na  wstępie  Izba  wskazuje,  że  kwestia  zaoferowania  ceny  1  gr  za  opłaty  transakcyjne                      

w  post

ępowaniach  o  udzielenie  zamówienia  publicznego  na  obsługę  podróży  służbowych 

była przedmiotem szeregu orzeczeń nie tylko Krajowej Izby Odwoławczej, ale także sądów 

okręgowych. Podkreślenia wymaga, że ocena dopuszczalności zastosowania stawki 1 grosz 

jest  analizowana  w  konkretnyc

h  okolicznościach  danego  stanu  faktycznego,  biorąc  pod 

uwagę  postanowienia  SIWZ,  treść  złożonej  oferty  jak  również  wyjaśnienia  udzielone  przez 

wykonawcę w trybie art. 90 ust. 1 Pzp.  

Przepis  art.  89  ust.  1  pkt  2  Pzp  zobowiązuje  zamawiającego  do  odrzucenia  oferty 

wykonawcy,  jeżeli  jej  treść  nie  odpowiada  treści  specyfikacji  istotnych  warunków 

zamówienia,  a  więc  gdy  oferta  jest  sporządzona  odmiennie  od  wskazań  określonych  w 

SIWZ. 

W analizowanym postępowaniu o zamówienie publiczne za kluczowe dla sprawy Izba 

uznała  przywołane  wyżej  postanowienie  pkt  14.1  SIWZ,  gdzie  Zamawiający  wprost 

wyeliminował  możliwość  finansowania  się  wykonawcy  z  innych  źródeł  z  tytułu  realizacji 

umowy i nie dopuścił możliwości finansowania z dodatkowych rabatów uzyskiwanych przez 

wykona

wców  od  realizatorów  w  stosunku  do  cen  oferowanych  usług.  Zamawiający 

jednoznacznie wymagał, aby opłaty transakcyjne uwzględniały rzeczywiste koszty związane 

ze świadczoną usługą i nie dopuścił, aby wykonawca zmniejszał te koszty w sposób dowolny 

o przyjęte przez siebie prowizje, które potencjalnie jest zdolny uzyskać od przewoźników lub 

od przedsiębiorców prowadzących systemy rezerwacyjne. 

Tymczasem, 

jak  wynika  z  treści  odwołania  jak  i  oświadczeń  złożonych  w  toku  rozprawy 

przez  Odwołującego,  przy  kalkulacji  ceny  oferty  uwzględniono  fakt  istnienia  umów 

transakcyjnych z innymi podmiotami, z których zysk pozwala na obniżenie kosztów realizacji 

przedmiotowego  zamówienia  publicznego.  Sam  Odwołujący  w  toku  rozprawy  stwierdził,  że 

koszt  opłaty  transakcyjnej  jest  równy  zeru,  bowiem  dla  wykonawcy  jako  pośrednika,  który 

jest związany umowami z innymi podmiotami, istotny jest jedynie „obrót” tj. ilość dokonanych 

transakcji

.  Oznacza  to  dobitnie,  że  Odwołujący  oferując  opłaty  transakcyjne  na  poziomie              

1  grosz

a,  miał  na  uwadze  hipotetycznie  możliwe  do  uzyskania  zyski  od  przewoźników,  co 

oznacza,  że  nie  uwzględnił  w  wysokości  tych  opłat  transakcyjnych  realnych  kosztów 

wykonania  usług.  Oceny  tej  nie  zmienia  zaoferowanie  przez  Odwołującego  opłaty 

transakcyjnej na 

poziomie 77zł za dokonanie rezerwacji hotelowej krajowej lub zagranicznej. 

Twierdzenia  Odwołującego,  iż  opłata  ta  pokrywa  wszystkie  koszty  związane  z  realizacją 

przedmiotowego  zamówienia  nie  są  zasadne  w  kontekście  postanowień  SIWZ,  które 

przewidują  rozliczenia  w  oparciu  o  faktycznie  wykonany  zakres  usług  na  podstawie  cen 

biletów  przewoźników  i  jednostkowych  opłaty  transakcyjne  za  konkretnie  zrealizowaną 

usługę (§ 3 ust. 3 i §4 ust. 1 projektu umowy).  

Ponadto  ukształtowanie  sposobu  przyznawania  punktów  w  tym  postępowaniu,  gdzie 

Zamawiający  odrębnie  przypisał  wagi  dla  poszczególnych  opłat  transakcyjnych,  skłania  do 

twierdzenia, że każda z cen jednostkowych jako element wynagrodzenia wykonawcy winna 

być  rozpatrywana  oddzielnie  i  w  konsekwencji  każda  z  nich  powinna  uwzględniać  realne 

koszty  wykonania  danej  usługi.  Skoro  Zamawiający  będzie  się  rozliczał  za  konkretnie 

zrealizowane  usługi,  a  wynagrodzenie  nie  ma  charakteru  ryczałtowego,  to  obowiązkiem 

wykonawcy  było  podanie  realnych  kosztów  za  poszczególne  usługi  świadczone  na  rzecz 

Zamawiającego.  Uwzględniając  zakres  obowiązków  wykonawcy,  wynikający  z  treści  OPZ  i 

związanych z tym kosztów, w ocenie Izby, nie jest możliwe skalkulowanie kosztów w sposób 

opisany  w  SIWZ  za  zaoferowane  przez  odwołującego  stawki  opłat  transakcyjnych  0,01  zł.           

Z  tych  względów,  Izba  uznała,  że  oferta  Odwołującego  jako  sporządzona  niezgodnie  z 

opisem sposobu obliczenia ceny oferty, podlega odrzuceniu na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 1 

Pzp.  

Przepis art. 89 ust. 3  Pzp stanowi, że zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli jej złożenie stanowi 

czyn nieuczciwej konkurencji w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. 

Zgodnie  z  art.  3  ust.  1  ustawy  o  zwalczaniu  nieuczciwej  konkurencji  czynem  nieuczciwej 

konkurencji  jest  działanie  sprzeczne  z  prawem  lub  dobrymi  obyczajami,  jeżeli  zagraża  lub 

narusza interes innego przedsiębiorcy lub klienta. „Dobre obyczaje” to normy postępowania 

nie będące normami prawnymi a normami postępowania, podobnie jak "zasady  współżycia 

społecznego"  oraz  "ustalone  zwyczaje",  których  powinny  przestrzegać  osoby  fizyczne  oraz 

inne  podmioty  prowadzące  działalność  gospodarczą.  O  naruszeniu  interesu  innego 

przedsiębiorcy można mówić wówczas, gdy na skutek działania konkurencyjnego podjętego 

przez  innego  przedsi

ębiorcę  nastąpiłoby  pogorszenie  możliwości  zakupu  lub  zbytu 

potrzebnych  mu  lub  zbywanych  przez  niego  dóbr  lub  usług.  Art.  15  ust.  1  uznk  podaje 

przykładowe  czyny  nieuczciwej  konkurencji,  w  tym  stanowi,  iż  czynem  nieuczciwej 

konkurencji jest utrudnianie inn

ym przedsiębiorcom dostępu do rynku, w szczególności przez 

sprzedaż  towarów  lub  usług  poniżej  kosztów  ich  wytworzenia  lub  świadczenia  albo  ich 

odsprzedaż poniżej kosztów zakupu w celu eliminacji innych przedsiębiorców. 

W ocenie Izby, w danych okolicznościach faktycznych sprawy, Zamawiający miał podstawy 

do  uznania,  że  oferta  Odwołującego  w  zakresie  proponowanych  cen  jednostkowych  w 

wysokości  0,01  zł  z  tytułu  opłat  transakcyjnych  jest  przejawem  działania  w  warunkach 

nieuczciwej konkurencji w rozumieniu zacho

wań stypizowanych w art. 15 w ust. 1 pkt 1 uznk, 

jak i mieszczących się w ogólnym pojęciu przepisu art. 3 uznk, który za tego rodzaju czynny 

nakazuje uznawać działanie sprzeczne z prawem lub dobrymi obyczajami, jeżeli zagraża lub 

narusza interes innego prz

edsiębiorcy.  

D

oświadczenie  życiowe  nakazuje  twierdzić,  że  ceny  opłat  transakcyjnych  w  wysokości                  

1 grosza nie 

są w stanie pokryć niezbędnych wydatków dla pełnego i należytego wykonania 

tej  usługi,  zgodnie  z  wymaganiami  SIWZ.  Argumentacja  Odwołującego,  iż  zamierza  on 

pokryć koszty realizacji tego zamówienia z planowanych dochodów z tytułu umów z innymi 

kontrahentami,  nie  znajduje  żadnego  uzasadnienia.  W  tym  zakresie  Izba  przychyla  się  do 

stanowiska  wyrażonego  w  orzeczeniu  KIO  Sygn.  akt  2088/17,  w  którym  Izba  wyraziła 

pogląd, iż „pokrywanie zaś kosztów danego zamówienia z przychodów od innych odbiorców, 

stanowi  tzw.  subsydiowanie  skrośne  -  zakazane  przez  prawo.  Sprzedaż  usług  poniżej 

kosztów ich świadczenia jest czynem nieuczciwej konkurencji w rozumieniu art. 15 ust. 1 pkt 

1 uznk

”. 

Izba  wielokrotnie  w  orzecznictwie  podkreślała,  że  zachowaniem  sprzecznym  z  prawem  i 

dobrymi  obyczajami  jest  manipulowanie  cenami  polegające  na  celowym  przyjmowaniu 

rażących  dysproporcji  w  stosunku  do  kosztu  poszczególnych  cen  składowych  oferty.                     

W orzecznictwie 

Izba oceniała jaka naganne prowadzenie przez wykonawców tzw. „inżynierii 

cenowej”,  mającej  na  celu  jedynie  zdobycie  przewagi  punktowej  i  prowadzącej  w 

konsekwencji do wyboru oferty najkorzys

tniejszej, które jest jednocześnie ofertą najdroższą. 

Dla przykładu należy powołać orzeczenia o sygn. akt: KIO 1934/12, akt: KIO 640/11, gdzie 

stwierdzono, że „Okolicznością przesądzającą o naganności postępowania odwołującego w 

stopniu 

uzasadniającym  zastosowanie  powołanego  przepisu  jest  więc  „manipulowanie” 

proporcjami poszczególnych usług; a w konsekwencji ich ceną i w konsekwencji ceną oferty, 

aby  otrzymać  przedmiotowe  zamówienie.  Ponieważ  takie  działanie  zagraża  niewątpliwie 

interesom innych wykonawców, którzy prawidłowo skalkulowali ceny za poszczególne usługi, 

a  więc  zgodnie  z  oczekiwaniami  Zamawiającego  i  znaleźli  się  w  gorszej  sytuacji  podczas 

dokonywania  oceny  ich  ofert,  niewątpliwym  jest,  że  działanie  odwołującego  utrudniło  im 

dostęp  do  rynku,  mimo  zaoferowania  wykonania  usługi  zgodnie  z  wymogami  SIWZ”. 

Podobne  stanowisko  wyrażano  w  orzeczeniach  Sygn.  akt  KIO  640/11  oraz  Sygn.  akt  KIO 

2787/11, czy Sygn. akt KIO 7/13.  

 
Działanie Odwołującego polegające na zaniżeniu opłat za poszczególne usługi transakcyjne 

w  poz.  1-4  i  niedopuszczalne  przeniesienie  wszystkich 

kosztów  świadczonych  usług  do 

wartości  opłaty  transakcyjnej  za  dokonanie  jednej  rezerwacji  hotelowej  krajowej  lub 

zagranicznej  wyczerpuje,  w  ocenie  Izby,  znamiona  czynu  nieuczciwej  konkurencji  i  stanowi 

naruszenie art. 89 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 3 ust. 

1 i art. 15 ust. 1 pkt 1 uznk. Zamawiający   w 

tym  postępowaniu  o  zamówienie  publiczne  przyznał  poszczególnym  cenom  (opłatom) 

transakcyjnym odrębny charakter, o czym świadczy to, że ceny te podlegały odrębnej ocenie 

w  kryteriach  oceny  ofert.  K

ażda  z  cen  jednostkowych  jako  element  wynagrodzenia 

wykonawcy winna 

być zatem rozpatrywana oddzielnie.  

Izba oceniła, iż Odwołujący celowo zaoferował wartości opłat transakcyjnych w poz. 1-4 i 6-9 

poniżej  realnych  kosztów  wykonania  usługi,  zaś  w  poz.  5  zaoferował  cenę,  przy  założeniu 

szacunkow

ych  ilości  ma  pokryć  wszelkie  koszty  realizacji  usługi.  Zawyżenie  przez 

Odwołującego  kosztów  związanych  z  rezerwacją  hoteli  w  kraju  i  zagranicą  jest  o  tyle 

nielogiczne, 

że  jak  stwierdził  sam  Odwołujący  w  toku  rozprawy,  ma  on  przewagę 

konkurencyjną  nad  innymi  wykonawcami,  jeśli  chodzi  o  świadczenie  usług  w  zakresie 

rezerwacji hoteli.  

W ten sposób działanie Odwołującego polegające na świadomym wykorzystaniu przyjętych 

prze

z zamawiającego zasad przyznawania punktów doprowadziło do sytuacji, w której oferta 

Odwołującego uzyskałaby największą ilość punktów w kryteriach oceny ofert a jednocześnie 

byłaby ofertą najdroższą spośród złożonych ofert, której cena, jak wyliczył sam Odwołujący 

przy  założeniu  szacunkowych  ilości  wynosiłaby  1 317 096,68zł.  Dla  porównania  wskazać 

należy, że ceny pozostałych wykonawców, którzy w rankingu oceny ofert uzyskaliby niższą 

punktację, przy takich samych założeniach opiewają na poziomie 184 909 zł i 200 552,73 zł. 

A  zatem  świadome  wykorzystanie  przez  Odwołującego  ustalonych  kryteriów  oceny  ofert  i 

sztuczne  zaniżenie  realnych  kosztów  poszczególnych  usług  spowodowałoby  wybór  oferty 

drożej o ok. 1 mln zł. Izba oceniła, że działanie Odwołującego stanowiło utrudnienie dostępu 

do  zamówienia  dla  innych  przedsiębiorców,  którzy  przy  kalkulacji  swoich  ofert  uwzględnią 

realne  koszty  poszczególnych  usług. W  konsekwencji  oznacza,  że  działanie  takie  miało  na 

celu dążenie do wyeliminowania konkurencji.  

Izba uznała, że zaistniała także podstawa do odrzucenia oferty Odwołującego z art. 90 ust. 3 

Pzp,  bowiem  Odwołujący  nie  sprostał  ciężarowi  wykazania  elementów  mających  wpływ  na 

cenę  oferty.  Art.  90.  1  Pzp  stanowi,  że  jeżeli  zaoferowana  cena  lub  koszt,  lub  ich  istotne 

części  składowe,  wydają  się  rażąco  niskie  w  stosunku  do  przedmiotu  zamówienia  i  budzą 

wątpliwości zamawiającego co do możliwości wykonania przedmiotu zamówienia zgodnie z 

wymaganiami  określonymi  przez  zamawiającego  lub  wynikającymi  z  odrębnych  przepisów, 

zamawiający  zwraca  się  o  udzielenie  wyjaśnień,  w  tym  złożenie  dowodów,  dotyczących 

wyliczenia ceny lub kosztu (..)  

Zgodnie z art.  90 ust. 2 

obowiązek wykazania, że oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny lub 

kosztu spoczywa na wykonawcy, ust. 3 tego prze

pisu obliguje Zamawiającego do odrzucenia 

oferty wykonawcy, który nie udzielił wyjaśnień lub jeżeli dokonana ocena wyjaśnień wraz ze 

złożonymi dowodami potwierdza, że oferta zawiera rażąco niską cenę lub koszt w stosunku 

do przedmiotu zamówienia.  

W  pier

wszej  kolejności  Izba  wskazuje,  że  wbrew  temu  co  twierdzi  Odwołujący,  samo 

wystosowanie wezwania do złożenia wyjaśnień w trybie art. 90 ust. 1 Pzp w odniesieniu do 

kalkulacji  opłat  transakcyjnych  na  poziomie  1  grosza  była  zasadne  i  celowe.  Przywołany 

przep

is art. 90 ust. 1 Pzp przewiduje możliwość badania nie tylko całkowitej ceny oferty, ale 

też  jej  istotnych  elementów  składowych.  Opłata  transakcyjna  na  poziomie  1  gr  mogła  i 

wzbudziła  uzasadnione  wątpliwości  Zamawiającego.  W  tym  postępowaniu  o  zamówienie 

publiczne, zgodnie z ustalonymi zasadami wynagrodzenia, 

gdzie Zamawiający będzie płacił 

odrębne za każdą zrealizowaną usługę, opłaty te stanowiły kluczowy element kalkulacji ceny 

oferty.  

W  orzecznictwie  Izby  wskazuje  się,  że  dla  „wykazania",  iż  oferta  wykonawcy  nie  zawiera 

rażąco  niskiej  ceny  lub  kosztu  niewystarczające  są  same  deklaracje  i  twierdzenia. 

Wykonawca  musi  nie  tylko  wyjaśnić,  ale  też  udowodnić,  czy  choćby  uprawdopodobnić 

wysokość  kosztów  skalkulowanych  w  cenie  oferty.  Złożone  przez  Odwołującego  w  toku 

postępowania o zamówienie publiczne wyjaśnienia elementów mających wpływ na wysokość 

ceny, nie podają żadnych konkretnych okoliczności faktycznych popartych dowodami, które 

pozwoliłyby  uznać,  że  ceny  opłat  transakcyjnych  w  wysokości  1  gr.  są  stawkami  realnymi. 

Okoliczności,  że wykonawca posiada niskie koszty  pracy  wynikające  z  jego lokalizacji  oraz 

otrzymał dotację z UE nie są wystarczające dla uznania, że ceny na poziomie 1 gr pokrywają 

koszty  związane  z  rzetelną  realizacją  danego  zamówienia  publicznego.  Z  wyjaśnień 

złożonych przez Odwołującego do protokołu rozprawy wynika, że obniżenie wysokości opłat 

transakcyjnych jest możliwe z uwagi na pokrycie kosztów z zysków pochodzących z innych 

źródeł.  Jednak  zarówno  w  złożonych  wyjaśnieniach  jak  i  w  toku  rozprawy  Odwołujący  nie 

przeprowadził  żadnego  dowodu,  z  którego  wynikałoby,  że  z  samych  prowizji  od 

kontrahentów zdolny jest po kryć koszty związane z realizacją tego zamówienia.  

Niezasadnym jest twierdzenie Odwołującego, iż Zamawiający zaniechał dalszych wyjaśnień 

treści oferty, czym naruszył art. 87 ust. 1 Pzp. Wezwanie w trybie art. 90 ust. 1 Pzp ma co do 

zasady  charakter  jednokrotny,  w  tym  postępowaniu  treść  złożonych  przez  Odwołującego 

wyjaśnień nie budziła żadnych wątpliwości, które skłaniałyby Zamawiającego ewentualnego 

zastosowania  art.  87  ust.  1  Pzp.  Z  uwagi  na  brak  wykazania  w  złożonych  wyjaśnieniach 

realności opłat transakcyjnych w wysokości 1 gr ziściła się przesłanka do odrzucenia oferty 

na podstawie art. 90 ust. 3 Pzp.  

Za chybiony 

należy uznać zarzut naruszenia art. 8 ust. 3 Pzp.  Zdaniem Izby, Zamawiający 

nie  odtajnił  w  tym  postępowaniu  informacji  zastrzeżonych  jako  tajemnica  przedsiębiorstwa 

przez  Odwołującego.  Wskazanie,  cytatu  że  „ceny  podane  w  pozostałych  pozycjach 

wyjaśnienia będą dla wykonawcy niekorzystne”, przywołane w informacji o odrzuceniu oferty 

nie stanowi naruszenia tajemnicy 

przedsiębiorstwa.  

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji. 

O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono na podstawie art. 192 ust. 9 i 10 ustawy 

Prawo zamówień publicznych, stosownie do wyniku postępowania, zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 

1,  §  3  i  §  5  ust.  3  pkt  1  rozporządzenia  Prezesa  Rady  Ministrów  z  dnia  15  marca  2010  r.                     

w  sprawie  wysokości  wpisu  od  odwołania  oraz  rodzajów  kosztów  w  postępowaniu 

odwoławczym i sposobu ich rozliczania (Dz. U. Nr 41, poz. 238 ze zm.). 

Przewodniczący:    ……………….…..…. 

……………………….. 

…………………………