Rażąco niska cena nie pozwala wykonawcy na realizację zamówienia na wymaganym poziomie

Stan faktyczny

Zamawiający prowadził postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na zimowe utrzymanie pasów drogowych. Na realizację zamówienia przeznaczył 4.767.055,44 zł. W postępowaniu zostały złożone 3 oferty: konsorcjum z ceną 2.144.714,92 zł, oferta wykonawcy X z ceną 2.548.447,70 zł oraz wykonawcy Y z ceną 4.614.401,42 zł.

Zamawiający wezwał konsorcjum do wyjaśnienia, jakie czynniki pozwoliły mu zaproponować tak niską cenę. W odpowiedzi wykonawcy wspólnie się ubiegający o udzielenie zamówienia wskazali, że cena została skalkulowana prawidłowo i przy dołożeniu należytej staranności, a przyjęte ceny jednostkowe są cenami rynkowymi i zostały skalkulowane z uwzględnieniem czynników składających się na cenę. Konsorcjum wskazało też, że dysponuje specjalistycznym sprzętem oraz dostateczną liczbą sprawdzonych i doświadczonych pracowników, posiada umowy z dostawcami materiałów i paliwa z dużymi rabatami. Duże znaczenie w określaniu cen miał niski koszt zatrudnianych pracowników. Konsorcjum podało, że współrealizuje projekty, które mają na celu aktywizowanie osób bezrobotnych, dzięki temu wynagrodzenie uczestnika biorącego udział w projekcie jest współfinansowane ze środków publicznych, co pozwala w dużym stopniu obniżyć koszty.

Dla zamawiającego te wyjaśnienia były wystarczające. Ocenił, że cena została skalkulowana właściwie, i wybrał ofertę konsorcjum.

Jednak wykonawca, który zaproponował najwyższą cenę, wniósł odwołanie od czynności wadliwego badania i oceny ofert. Zdaniem odwołującego zamawiający dokonał niewłaściwej oceny pisma konsorcjum złożonego w odpowiedzi na wezwanie skierowane w trybie art. 90 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych (dalej: Pzp). Odwołujący stwierdził, że przedmiotowe pismo stanowiło tylko pozorne wyjaśnienie, ponieważ zawiera niemal wyłącznie ogólnikowe stwierdzenia, odwołujące się do sposobu kalkulacji ceny ofertowej i założonych warunków realizacji zamówienia. W piśmie tym brak było dokładnego i konkretnego przedstawienia wszystkich składników cenotwórczych. „To nie daje zamawiającemu żadnej możliwości rzeczywistej weryfikacji rzetelności i prawdziwości kalkulacji cenowej zastosowanej przez konsorcjum” - twierdził odwołujący. Jego zdaniem zamawiający powinien uznać, że tego rodzaju pismo w ogóle nie stanowi niezbędnych wyjaśnień wykonawcy w rozumieniu art. 90 ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych, a co za tym idzie - stanowi bezwzględną przesłankę do odrzucenia oferty na podstawie tego przepisu.

Stanowisko KIO

Krajowa Izba Odwoławcza (dalej: KIO) wskazała, że różnica między cenami ofert a wartością kosztorysu inwestorskiego i ewentualnie kwotą przeznaczoną na sfinansowanie zamówienia uzasadnia wszczęcie procedury wyjaśniającej kwestię rażąco niskiej ceny. Jednak sama w sobie nie oznacza istnienia takiej ceny w ofercie danego wykonawcy. Wykonawca, w odpowiedzi na wezwanie, musi przekonać zamawiającego, iż tak nie jest. W tym celu powinien złożyć wyjaśnienia. I choć złożenie dowodów, o których mowa w art. 90 ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych, nie jest obowiązkowe, to ma niewątpliwe znaczenie w tej ocenie. Zatem choć wszczęcie procedury wyjaśniającej może zostać zapoczątkowane przez porównanie cen i wartości, to samo ustalanie, czy cena oferty jest, czy nie jest rażąco niska, odnosi się wyłącznie do tej oferty. Wyznacznikiem poprawności ceny będzie to, czy wykonawca udowodni, że zrealizuje zamówienie za zaoferowaną cenę.

Zdaniem KIO dla oceny poprawności w zakresie dokładności i merytorycznej wartości wyjaśnień znaczenie ma również sposób, w jaki prośba zamawiającego o wyjaśnienia zostanie sformułowana. Im bardziej szczegółowe i konkretne pytania postawi zamawiający, tym te wyjaśnienia powinny być dokładniejsze. Odpowiedź nie powinna mieć zakresu węższego czy jedynie ogólnego.

Nie ma także przeszkód, by zamawiający – po stwierdzeniu, iż niektóre elementy wyjaśnień wykonawcy budzą jego wątpliwości lub nie są do końca jasne, zażądał ich uszczegółowienia lub udowodnienia.

Dlatego odnosząc się do wyjaśnień złożonych przez konsorcjum, Krajowa Izba Odwoławcza stwierdziła, że udowodniło ono wystąpienie okoliczności pozwalających na obniżenie ceny swoich usług.