Jakie przesłanki muszą być spełnione, aby skutecznie wnieść odwołanie

Wyrok Krajowej Izby Odwoławczej z 13 lipca 2026 r. sygn. akt  KIO 2706/26

Zgodnie z art. 528 pkt 2 ustawy Pzp Izba odrzuca odwołanie, jeżeli stwierdzi, że zostało wniesione przez podmiot nieuprawniony. Stosownie do art. 505 ust. 1 ustawy Pzp środki ochrony prawnej określone w niniejszym dziale przysługują wykonawcy, uczestnikowi konkursu oraz innemu podmiotowi, jeżeli ma lub miał interes w uzyskaniu zamówienia lub nagrody w konkursie oraz poniósł lub może ponieść szkodę w wyniku naruszenia przez zamawiającego przepisów ustawy.

Z kolei zgodnie z art. 7 pkt 30 ustawy Pzp przez wykonawcę należy rozumieć osobę fizyczną, osobę prawną albo jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, która oferuje na rynku wykonanie robót budowlanych lub obiektu budowlanego, dostawę produktów lub świadczenie usług lub ubiega się o udzielenie zamówienia, złożyła ofertę lub zawarła umowę w sprawie zamówienia publicznego.

W doktrynie przyjmuje się, że definicja wykonawcy ma charakter dynamiczny, co ma szczególne znaczenie w toku prowadzonego postępowania o udzielenie zamówienia. Dla przykładu podmiot, który pobrał specyfikację warunków zamówienia, a nie złożył oferty, traci przymiot wykonawcy (M. Stachowiak [w:] W. Dzierżanowski i in., Prawo zamówień publicznych. Komentarz, Warszawa 2021, art. 7).

Ponadto, jak wskazuje się w doktrynie, wykazanie łącznego spełnienia tzw. materialnoprawnych przesłanek do wniesienia środka ochrony prawnej podlega badaniu przez organy rozpoznające ów środek ochrony prawnej. Stwierdzenie braku zaistnienia tych przesłanek skutkuje oddaleniem środka ochrony prawnej (Prawo zamówień publicznych. Komentarz pod red. H. Nowaka i M. Winiarza, Warszawa 2023, str. 1231).

Zgodnie z art. 535 ust. 1 ustawy Pzp dowody na poparcie swoich twierdzeń lub odparcie twierdzeń strony przeciwnej strony i uczestnicy postępowania odwoławczego przedstawiają wraz z odwołaniem, odpowiedzią na odwołanie, przystąpieniem do postępowania odwoławczego lub wraz z innym pismem wniesionym najpóźniej w dniu poprzedzającym dzień, w którym wyznaczono termin rozprawy lub posiedzenia, o którym mowa w art. 545 ust. 1, pod rygorem utraty prawa powoływania dowodów w toku postępowania odwoławczego. Przepis art. 509 ust. 2 ustawy Pzp stosuje się, z tym zastrzeżeniem, że termin upływa przed otwarciem rozprawy.

W rozpoznawanej sprawie Izba oceniła, że brak było podstaw do odmowy przeprowadzenia dowodów, o których przeprowadzenie wnioskował odwołujący w swoim piśmie z. Charakter tych dowodów (dowody z dokumentów oraz dowód z zeznań świadka, który stawił się na rozprawę) nie prowadziły do tamowania rozpoznania sprawy. Nadto sam zamawiający również przedłożył dodatkowe pismo wraz z wnioskami dowodowymi w tym samym dniu, co odwołujący. Brak więc było podstaw, aby wobec odwołującego zastosować surowszy standard przy dopuszczaniu dowodów niż wobec zamawiającego.

W konsekwencji dodatkowe twierdzenia i dowody mogły zostać przedstawione przez odwołującego także wraz z późniejszym pismem, które wpłynęło w dniu poprzedzającym dzień, w którym wyznaczono termin rozprawy lub posiedzenia.

KIO zdecydowała o oddaleniu odwołania. Uznała, że odwołujący się wykonawca nie wykazał przesłanki możliwości poniesienia szkody w wyniku naruszenia przez zamawiającego przepisów ustawy Pzp. Obowiązek ten wynika z art. 505 ust. 1 ustawy Pzp.

W treści wniesionego odwołania należy bowiem wykazać, że:

ü  zamawiający przez swoje działanie lub zaniechanie dopuścił się naruszenia przepisów ustawy,

ü  odwołujący ma lub miał szansę na uzyskanie zamówienia rozumianego jako odpłatna umowa zawierana między zamawiającym a wykonawcą,  w czym przejawia się jego interes we wniesieniu odwołania,

ü  niezgodne z ustawą działania lub zaniechania zamawiającego pozostają w adekwatnym związku przyczynowo - skutkowym z zagrażającą lub występującą po stronie odwołującego szkodą (por. wyrok Krajowej Izby Odwoławczej z 23 kwietnia 2024 r., sygn. akt KIO 1144/24).

W rozpoznawanej sprawie w odwołaniu w żaden sposób nie poruszono kwestii grożącej wykonawcy szkody, który w ogóle nie odniósł się do jednej z przesłanek określonych w art. 505 ust. 1 ustawy Pzp.

W wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z 27 marca 2023 r., sygn. akt XXIII Zs 11/23 wskazano, że "samo posiadanie statusu wykonawcy nie jest wystarczające do skutecznego korzystania ze środków ochrony prawnej określonych ustawą Pzp i w zasadzie nie rodzi żadnych skutków procesowych. (...) Krajowa Izba Odwoławcza nie może się domyślać przesłanki, nie może jej domniemywać. (...) brak wskazania na szkodę, jaką mógłby ponieść odwołujący w wyniku rzekomego naruszenia przepisów Pzp przez zamawiającego, obligowało Krajową Izbę Odwoławczą do oddalenia odwołania. Przesłanka ta - wobec braku twierdzenia odwołującego wymaganego art. 505 ust. 1 Pzp - nie może być przedmiotem interpretacji stanu faktycznego sprawy dokonywanej przez Krajową Izbę Odwoławczą za odwołującego. (...) obowiązkiem Izby jest jedynie ocena wskazanych przez odwołującego przesłanek.

(...) w celu korzystania ze środków ochrony prawnej wykonawca zobowiązany jest wykazać nie tylko interes w uzyskaniu zamówienia, ale także poniesienie lub możliwość poniesienia szkody z powodu działań lub zaniechań zamawiającego. Obydwie te przesłanki muszą być spełnione łącznie. Ponadto między szkodą grożącą wykonawcy a naruszeniami Pzp zarzucanymi w odwołaniu musi zostać wykazany adekwatny związek przyczynowo - skutkowy. Powyższe wynika z charakteru postępowania odwoławczego. Postępowanie odwoławcze ma bowiem na celu ochronę interesów osoby wnoszącej środki ochrony prawnej, a nie ochronę interesu publicznego przez sprawowanie nadzoru nad prawidłowością prowadzenia postępowania."

Krajowa Izba Odwoławcza nie ma uprawnień do uzupełnienia odwołania w zakresie rzekomej "oczywistości" szkody. Postępowanie odwoławcze ma charakter kontradyktoryjny. Wystąpienie w odwołaniu braków może prowadzić do negatywnych skutków procesowych dla odwołującego i w konsekwencji zostać oddalone.