Zamawiając usługi sprzątania, można zastosować wyłącznie kryterium ceny

Zamawiający prowadzi postępowanie w trybie przetargu nieograniczonego, którego przedmiotem były usługi sprzątania.

Odwołujący – Polska Izba Gospodarcza Czystości wpisana na listę organizacji uprawnionych do wnoszenia środków ochrony prawnej – wniósł odwołanie wobec treści ogłoszenia o zamówienia i wobec postanowień specyfikacji istotnych warunków zamówienia. 

Odwołujący zarzucił organizatorowi przetargu naruszenie art. 91 ust. 1-3 ustawy Pzp poprzez błędne zastosowanie kryterium 100% jako kryterium oceny ofert.

Zdaniem odwołującego zamawiający błędnie przyjął, że usługa profesjonalnego utrzymania czystości była usługą prostą, o ustalonych standardach jakościowych. Wskazał, że technologia opracowywana jest zgodnie z poziomem jakości usługi wymaganej i akceptowanej przez zamawiającego, co oznacza że im wyższy jest jej poziom, tym wyższa jest cena oferowanej usługi. Wskazał także, że standard wykonanej usługi jest uzależniony od zastosowanych materiałów wykończeniowych w danym obiekcie. Przykładowo rodzaj prania wykładziny zależny jest od jej konstrukcji, włókna i sposobu instalacji, podczas gdy w przypadku wykładzin PCV od konieczności konserwacji lub jej braku. Wreszcie, na standard jakości usługi ma także wpływ czas jej wykonywania, a więc to, czy jest ona realizowana w godzinach pracy jednostek zamawiającego zajmującego pomieszczenia, czy też nie.

Usługa sprzątania i utrzymania czystości jest zatem indywidualnie dobierana do potrzeb w konkretnych przypadkach, zwłaszcza w sytuacji tak zróżnicowanego zamówienia, jak zamówienie będące przedmiotem postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie. Usługa będąca przedmiotem zamówienia nie spełnia warunków określonych w art. 91 ust. 2a ustawy Pzp, nie jest bowiem„powszechnie dostępna”.

Zdaniem odwołującego w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego realizowanego na usługi sprzątania i utrzymania czystości zachodzi konieczność stosowania innych niż cena kryteriów oceny ofert.

Krajowa Izba Odwoławcza przypomniała, że stosownie do treści art. 91 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych kryteriami oceny ofert są cena albo cena i inne kryteria odnoszące się do przedmiotu zamówienia, w szczególności:

• jakość,
• funkcjonalność,
• parametry techniczne,
• aspekty środowiskowe,
• społeczne,
• innowacyjne,
• serwis,
• termin wykonania zamówienia oraz koszty eksploatacji.

Zgodnie z art. 91 ust. 2a ustawy Prawo zamówień publicznych kryterium ceny może być zastosowane jako jedyne kryterium oceny ofert, jeżeli przedmiot zamówienia jest powszechnie dostępny oraz ma ustalone standardy jakościowe.

W ocenie Izby odwołujący bezpodstawnie zarzucił, że usługi sprzątania pomieszczeń oraz sprzątania terenów zewnętrznych opisane w siwz nie są powszechnie dostępne i nie mają ustalonych standardów jakościowych.

Dotychczas w orzecznictwie Izby wskazywano, że zawarte w ustawie Prawo zamówień publicznych określenia, opisujące przedmiot zamówienia jako: „powszechnie dostępny” oraz „o ustalonych standardach jakościowych”, nie mają swojej legalnej definicji. Dlatego też wyjaśnienie treści tych pojęć powinno nastąpić według ich wykładni językowej. Przy zastosowaniu tej wykładni termin „powszechna dostępność” powinien być rozumiany jako dotyczący wszystkich, wszystkiego, pospolity, masowy, seryjny, popularny. Z kolei rzeczy i usługi powszechnie dostępne to te, które jako dobra popularne są wszędzie na rynku oferowane i wykonywane przez wszystkich wykonawców działających w określonej branży. Można je nabywać bez względu na miejsce i czas, a dostęp do nich nie jest ograniczony lub reglamentowany.

W konsekwencji przez „powszechną dostępność dostaw lub usług” należy rozumieć oferowanie dóbr o pożądanej charakterystyce przez liczne podmioty na rynku, co umożliwia łatwy dostęp do tych dóbr przez praktycznie nieograniczoną grupę konsumentów, a to z kolei łączy się wprost z powszechną konsumpcją takich dóbr czy usług (takie stanowisko zawarte jest w piśmie Urzędu Zamówień Publicznych pt. „Nabywanie usług w trybie zapytania o cenę”; jak również w uchwale Izby z 5 października 2011 r., sygn. akt KIO/KD 75/11). W powołanej uchwale Izby zawarte jest trafne stanowisko, że aby daną dostawę czy usługę zakwalifikować jako powszechnie dostępną, musi ona służyć każdemu do zaspokajania jego bieżących potrzeb. Jednocześnie o dostępności usługi nie świadczy to, od ilu podmiotów na rynku można ją nabyć, ale to, czy usługa ta służy bieżącemu użytkowi przeciętnego odbiorcy.

Natomiast termin „ustalone standardy jakościowe” powinien być rozumiany jako przeciętne typy, wzorce, rodzaje (gatunki) lub wyroby odpowiadające przeciętnym wymaganiom. Termin ten powinien być odnoszony zarówno do standardów wynikających z przyjętych dla tych produktów norm określonych przepisami prawa (jeśli prawo zawiera takie normy), jak i wymagań przyjętych jako normy w powszechnym odbiorze konsumenckim. Stąd wywiedziono, że istotną cechą produktów lub usług zamawianych w trybie zapytania o cenę powinna być ich typowość, gwarantująca zamawiającemu porównanie cen takiego samego rodzaju produktów czy usług, oferowanych przez różnych dostawców lub wykonawców, przez podanie nazwy produktu lub usługi i określenie podstawowych ich parametrów czy zakresu.

W niniejszej sprawie należy zauważyć, że przedmiotem zamówienia jest sprzątanie pomieszczeń biurowych i terenów zewnętrznych. Ten rodzaj usług jest często wskazywany jako przykład usług powszechnie dostępnych i o ustalonych standardach jakościowych. W przypadku usług tego rodzaju oczywistym jest, że są to usługi bieżącego użytku oraz służą zaspokojeniu podstawowej potrzeby, jaką jest utrzymanie w czystości obiektów biurowych (wewnątrz i na zewnątrz) i ich bezpośredniego otoczenia. Usługi te są jak najbardziej usługami powszechnymi, oferowanymi przez liczne podmioty na rynku, co umożliwia łatwy dostęp do tych dóbr przez praktycznie nieograniczoną grupę konsumentów.

W niniejszym postępowaniu zamawiający w treści siwz nie zdefiniował w sposób indywidualny oczekiwanego od wykonawców standardu jakości usług sprzątania czy też specjalnych technik, jakie powinny być zastosowane przy sprzątaniu poszczególnych powierzchni. Zamawiający nie postawił również wymogu zastosowania w trakcie sprzątania odpowiednich technologii czy też wykonywania usługi sprzątania zgodnie ze specjalną instrukcją czystości. Skoro tak, to uznać należy, że zamawiający oczekiwał realizacji usługi sprzątania na poziomie przeciętnie oferowanym w obrocie.

Nie dowiedziono, aby sprzątane powierzchnie odbiegały w jakikolwiek sposób od standardowo używanych przez inne podmioty. Wbrew twierdzeniu odwołującego siwz nie zawiera również wymogu uzyskiwania przez wykonawcę zgód lub zezwoleń na wykonywanie usług sprzątania w budynkach objętych opieką konserwatora zabytków (a nawet gdyby uzyskanie takiej zgody było konieczne, to uzyskanie jej obciążałoby zamawiającego). Żadna zatem z wymaganych przy realizacji usługi sprzątania czynności nie wykracza poza to, co powszechnie rozumiane jest jako sprzątanie obiektów biurowych, wewnątrz i na zewnątrz. 

Zamawiający nie zawarł żadnych szczególnych wymagań i standardów ani też nie określił rezultatu, jaki chce uzyskać, poza rezultatem w postaci czystości na terenach placówek wymienionych w siwz. Tylko przykładowo w treści siwz zawarł wymaganie, zgodnie z którym wykładziny należy sprzątać za pomocą odkurzaczy. W ocenie Izby jest to ustalony standard sprzątania, a jego celem jest szybkie uzyskanie efektu w postaci dokładnego wyczyszczenia odkurzanej powierzchni. Warunki brzegowe zostały przez zamawiającego określone w ten sam sposób dla wszystkich wykonawców.

O każdej z czynności składającej się na przedmiot zamówienia można stwierdzić, że ma ustalony na rynku tego typu usług standard jakościowy, który w tym przypadku sprowadza się do tego, że wiadomo jest, jaki ma być jej rezultat – czysta podłoga, schody, glazura, okna, drzwi, umywalka itd. czy też wypielęgnowane tereny zielone, brak błota, śniegu, lodu i zanieczyszczeń na terenach zewnętrznych.

W świetle powyższego, w ocenie Izby, zarzut odwołującego, że usługi sprzątania pomieszczeń biurowych oraz sprzątania terenów zewnętrznych opisane w siwz nie są powszechnie dostępne i nie mają ustalonych standardów jakościowych, jest bezzasadny. W ocenie Izby zamawiający, ustalając kryterium cena - 100% jako kryterium oceny ofert, nie naruszył art. 91 ust. 1-3 ustawy Prawo zamówień publicznych. Krajowa Izba Odwoławcza uznała zatem, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.