Zamawiający musi wyjaśnić wszystkie wątpliwości związane z ofertą

Stan faktyczny

Zamawiający prowadzi w trybie przetargu nieograniczonego postępowanie o udzielenie zamówienia, którego przedmiotem była budowa, wdrożenie i serwis systemu infrastruktury. Po zbadaniu ofert na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy Pzp wystąpił do wykonawców, którzy złożyli oferty z cenami o 50% niższymi niż szacunkowa wartość zamówienia, o wskazanie czynników cenotwórczych. W wezwaniach podmiot prowadzący procedurę jednocześnie wskazał, że są oni zobowiązani wyjaśnić, czy zaoferowana cena nie stanowi czynu nieuczciwej konkurencji w postaci utrudniania dostępu do rynku.

Zamawiający prosił o przedstawienie szczegółowego wykazu składników cenotwórczych wskazanych w załączonej do wezwania tabeli, z uwzględnieniem, czy zaoferowana cena będzie miała wpływ na utrzymanie wymaganej jakości. Przy czym tabela ta przewidywała podanie ceny, liczby, przeznaczenia oraz podstawowych parametrów technicznych 10 komponentów sprzętowych, ceny, środowiska produkcyjnego, liczby licencji i przeznaczenia 5 rodzajów planowanego do wykorzystania oprogramowania. W oddzielnej tabeli zamawiający przewidział podanie kosztów zakupu sprzętu i oprogramowania. Zamawiający nie oczekiwał podania przez wykonawców szczegółowych wykazów nazw handlowych aplikacji i sprzętu, gdyż weryfikacja dostarczonej funkcjonalności miała nastąpić na etapie testów i odbioru.

Wykonawca zarzucał, że wezwanie do wyjaśnienia ceny było zbyt szczegółowe

Jeden z wezwanych wykonawców udzielił wyjaśnień, następnie jednak wniósł odwołanie. Zarzucił zamawiającemu, że wskazał bardzo szczegółowe wymagania co do wyjaśnień. Zdaniem niezadowolonego wykonawcy dane, jakie był zobowiązany zawrzeć w tabeli, były w dużej mierze informacjami, które nie powinny być żądane na tym etapie postępowania. Odwołujący ocenił, że trzy strony wyjaśnień w formacie A4 załączone do wezwania były w istocie wykazem sprzętu i oprogramowania, który powinien być wskazany dopiero po podpisaniu umowy, a nie na etapie składania ofert. Wykonawca zażądał unieważnienia wezwania do złożenia wyjaśnień.

Stanowisko KIO

Krajowa Izba Odwoławcza stwierdziła, że większość zarzutów odwołania wykonawcy wynika z jego błędnego utożsamiania czynności wezwania do złożenia wyjaśnień elementów oferty, mających wpływ na jej cenę, z czynnością wyjaśniania treści oferty, będącymi dwoma odrębnymi czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia. Pierwsza z nich - unormowana w art. 90 ust. 1 ustawy Pzp - jest dokonywana przez zamawiającego, jeśli ma on wątpliwości do prawidłowości rzetelności ceny oferty. Tymczasem z instytucji wyjaśniania treści oferty normowanej przez art. 87 ust. 1 ustawy Pzp zamawiający korzysta, gdy pewne elementy oferty nie są dla niego jasne. Udzielone wyjaśnienia stanowią bowiem rodzaj wykładni autentycznej oświadczenia woli wykonawcy, jakie stanowi oferta.

Zamawiający ma prawo wyjaśnienia wszystkich wątpliwości

Zamawiający żądając od wykonawcy wyjaśnień, nie wykroczył poza granice wymagań wskazanych w siwz. Zostały one zresztą określone także we wzorze umowy stanowiącym integralną część specyfikacji. Podmiot prowadzący postępowanie w treści wezwania nie żądał bowiem podania nazw handlowych aplikacji i sprzętu. Nie oczekiwał też, że wykonawca w ramach wyjaśnień przedstawi projekt systemu przed podpisaniem umowy na dostawę, co przyznał sam odwołujący. Na rozprawie oświadczył bowiem, że projekt systemu wymaga więcej danych niż żądane przez zamawiającego w wyjaśnieniach. Dlatego Izba stwierdziła, że intencja zamawiającego w wezwaniu była wyraźnie określona. Otóż chciał uzyskać wyjaśnienie ceny oferty w kontekście wymagań jakościowych stawianych przedmiotowi zamówienia, które zostały opisane w siwz. „W tym kontekście, nawet gdyby przyjąć, że wezwanie zawierające jako podstawę prawną art. 90 ust. 1 ustawy Pzp zawiera w sobie również elementy badania oferty wykonawcy, nie można uznać je za niedopuszczalne” – czytamy w wyroku. Zdaniem Izby zamawiający ma prawo zadawać pytania zmierzające do ustalenia, czy oferowany przez danego wykonawcę przedmiot zamówienia spełnia oczekiwania wyrażone w siwz oraz czy w tym zakresie został prawidłowo wyceniony. Zamawiający nie może natomiast odrzucić oferty niespełniającej jego wymagań, jeżeli w specyfikacji nie zostały one jasno wyrażone. W takiej sytuacji przed podjęciem decyzji o ewentualnym odrzuceniu musi wezwać oferenta do złożenia wyjaśnień.

Organizator przetargu może żądać wyjaśnień od wybranych wykonawców

Izba uznała, że wezwanie odwołującego do udzielenia wyjaśnień mających wpływ na cenę oferty było zasadne. Wpływ na takie stanowisko KIO przede wszystkim miała różnica ceny oferty odwołującego w stosunku do szacunków dokonanych przez zamawiającego, które zostały przez niego upublicznione i nie były kwestionowane przez odwołującego. Wątpliwości zamawiającego znajdują również uzasadnienie w średniej cenie wszystkich ofert złożonych w postępowaniu. Tak więc zamawiający nie naruszył art. 7 ust. 1 ustawy Pzp, gdyż wezwał do złożenia ofert wszystkich wykonawców, których ceny wynosiły 50% i poniżej wartości oszacowanej przez zamawiającego. Ponadto zdaniem Izby na odwołującego nie został nałożony ciężar większy niż na innych wykonawców wezwanych do złożenia wyjaśnień. Wszystkie wysłane pisma do wykonawców miały bowiem takie samo brzmienie. Ponadto KIO podkreśliła, że podmiot prowadzący postępowanie nie jest zobowiązany do tego, by wzywać do złożenia wyjaśnień dotyczących ceny oferty wszystkich wykonawców ubiegających się o dane zamówienie. Zwraca się wyłącznie do tych, co do których zachodzi podejrzenie, że cena ich oferty może być rażąco niska. Co więcej, by odrzucić ofertę z powodu rażąco niskiej ceny, zamawiający musi dać wykonawcy możliwość wykazania, że cena jego oferty została rzetelnie obliczona.

Motywem umieszczenia w ustawie Pzp art. 90 ust. 1 była nie tylko ochrona zamawiającego przed nienależytym wykonaniem zamówienia w przyszłości, lecz również umożliwienie uczciwej konkurencji wykonawcom ubiegającym się o udzielenie zamówienia.

Krajowa Izba Odwoławcza stwierdziła, że w tym konkretnym postępowaniu zamawiający miał prawo wezwać odwołującego do złożenia wyjaśnień dotyczących ceny oferty. Zamawiający bowiem precyzyjnie wskazał elementy cenotwórcze oferty, których wyjaśnień oczekiwał. Zdaniem KIO wykonawca obliczający cenę oferty z należytą starannością, zwłaszcza przy tak indywidualnym zamówieniu obejmującym system dedykowany dla konkretnego zamawiającego, powinien wiedzieć, z jakich elementów chce zbudować system oraz jaka jest ich wartość.

Przepisy prawa nie sprzeciwiają się temu, aby – w okolicznościach sporu - zamawiający uzyskał wiedzę co do ceny rodzajowo określonych elementów oferty na etapie badania i oceny ofert. Natomiast skutek braku wyjaśnień dotyczących liczby, przeznaczenia oraz parametrów technicznych i przewidywanego zastosowania sprzętu i oprogramowania może być oceniany wyłącznie na gruncie wymagań specyfikacji istotnych warunków zamówienia.