Cena rażąco niska to cena oderwana od realiów rynkowych
Prawo zamówień publicznych definiuje sytuacje, gdy oferta podlega badaniu pod kątem wysokości zaoferowanej ceny. Katalog elementów podlegających weryfikacji jest przykładowy. Ustawodawca nie zdefiniował terminu "rażąco niskiej ceny". Sformułowanie odnosi się do ceny oderwanej od realiów rynkowych. Rażąco niska cena to taka, która jest nierealistyczna, niewiarygodna w kontekście aktualnej sytuacji rynkowej i nie pozwalająca - przy zachowaniu reguł rynkowych - na wykonanie umowy przez wykonawcę, czyniąc je nieopłacalnym.
Wyrok Krajowej Izby Odwoławczej 9 grudnia 2025 sygn. akt KIO 4726/25
Regulacja art. 239 ust. 1 ustawy Pzp zobowiązuje zamawiającego do wyboru najkorzystniejszej oferty na podstawie kryteriów oceny ofert określonych w dokumentach zamówienia.
Zgodnie z art. 16 ustawy Pzp zamawiający przygotowuje i przeprowadza postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób:
1) zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równe traktowanie wykonawców;
2) przejrzysty;
3) proporcjonalny.
Równe traktowanie nie jest celem samym w sobie, lecz instrumentem rozpatrywanym w świetle rezultatów, do jakich ma doprowadzić. Wymaga, by porównywalne sytuacje nie były traktowane w sposób odmienny, a sytuacje odmienne nie były traktowane w sposób identyczny, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione.
Obowiązek badania wysokości zaoferowanej ceny
Zgodnie z art. 224 ust. 1 ustawy Pzp jeżeli zaoferowana cena lub koszt, lub ich istotne części składowe, wydają się rażąco niskie w stosunku do przedmiotu zamówienia lub budzą wątpliwości zamawiającego co do możliwości wykonania przedmiotu zamówienia zgodnie z wymaganiami określonymi w dokumentach zamówienia lub wynikającymi z odrębnych przepisów, zamawiający żąda od wykonawcy wyjaśnień, w tym złożenia dowodów w zakresie wyliczenia ceny lub kosztu, lub ich istotnych części składowych.
· Celem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego jest udzielenie zamówienia wykonawcy, który wykona zamówienie zgodnie z warunkami zamówienia, określonymi przez zamawiającego lub wynikającymi z odrębnych przepisów.
· Ustawodawca nie zdefiniował terminu "rażąco niskiej ceny". Termin odnosi się do ceny oderwanej od realiów rynkowych. Rażąco niska cena to taka, która jest nierealistyczna, niewiarygodna w kontekście aktualnej sytuacji rynkowej i nie pozwalająca - przy zachowaniu reguł rynkowych - na wykonanie umowy przez wykonawcę, czyniąc je nieopłacalnym.
Kiedy obowiązkowo zbadać ofertę w zakresie rażąco niskiej ceny
Treść art. 224 ust. 2 ustawy Pzp wskazuje, że w przypadku, gdy cena całkowita oferty złożonej w terminie jest niższa o co najmniej 30% od:
1) wartości zamówienia powiększonej o należny podatek od towarów i usług, ustalonej przed wszczęciem postępowania lub średniej arytmetycznej cen wszystkich złożonych ofert niepodlegających odrzuceniu na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 1 i 10, zamawiający zwraca się o udzielenie wyjaśnień, o których mowa w ust. 1, chyba że rozbieżność wynika z okoliczności oczywistych, które nie wymagają wyjaśnienia;
2) wartości zamówienia powiększonej o należny podatek od towarów i usług, zaktualizowanej z uwzględnieniem okoliczności, które nastąpiły po wszczęciu postępowania, w szczególności istotnej zmiany cen rynkowych, zamawiający może zwrócić się o udzielenie wyjaśnień, o których mowa w ust. 1.
Wobec celu, jakim jest rozstrzygnięcie czy dana oferta podlega odrzuceniu na podstawie art. 224 ust. 6 ustawy Pzp (zgodnie z którym oferta podlega odrzuceniu jeśli wykonawca nie udzielił wyjaśnień w wyznaczonym terminie lub jeżeli złożone wyjaśnienia wraz z dowodami nie uzasadniają podanej w ofercie ceny lub kosztu) zamawiający każdorazowo w odniesieniu do konkretnego przypadku, w oparciu o posiadane materiały, w szczególności wyjaśnienia wykonawcy i załączone przez niego dowody, ocenia charakter ceny w kontekście przedmiotu zamówienia.
Zgodnie z art. 226 ust. 1 pkt. 8 ustawy Pzp zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli zawiera rażąco niską cenę lub koszt w stosunku do przedmiotu zamówienia.
Podstawą odrzucenia oferty jest zaoferowanie ceny "rażąco niskiej".
Katalog czynników wpływających na wysokość ceny jest przykładowy
Art. 224 ust. 3 ustawy Pzp zawiera czynniki, które mogą mieć wpływ na wysokość zaoferowanej przez wykonawcę ceny. Należy jednak pamiętać, że jest to katalog otwarty, przy czym dowód powinien być adekwatny do konkretnej sytuacji i stanowić potwierdzenie tego, co wykonawca dowodzi w swoich wyjaśnieniach. Zamawiający zobowiązany jest do przeanalizowania cen ofertowych pod kątem przesłanek z art. 224 ustawy Pzp, co w niniejszej sprawie uczynił oraz podjęcia następczo decyzji o ewentualnej potrzebie wezwania do wyjaśnień. Decyzja w tym zakresie, poprzedzona analizą, winna opierać się na okoliczności danej sprawy i uwzględniać może doświadczenie i wiedzę konkretnego zamawiającego. Nie może mieć charakteru uznaniowego.
Pewność co do możliwości realizacji zamówienia
Powyższe przepisy mają zapobiegać wybieraniu ofert, które nie dają pewności, że zamówienie zostanie wykonane i to bez uszczerbku dla jego jakości. Zabezpieczają zamawiającego przed nieuczciwymi praktykami wykonawców, którzy zaniżając cenę lub koszt w celu uzyskania zamówienia, na etapie realizacji mogą sobie to rekompensować niższą jakością lub domaganiem się dodatkowego wynagrodzenia. W skrajnych wypadkach zagrożone może być wykonanie całego zamówienia. Jednocześnie przepisy ustawy Pzp chronią rzetelnych wykonawców, gdyż ułatwiają eliminowanie z zamówień publicznych tych, którzy łamią zasady uczciwej konkurencji w zakresie ceny lub kosztu (art. 16 ustawy Pzp).
Na wykonawcy, co do którego ceny zamawiający powziął lub powinien powziąć wątpliwości spoczywa ciężar dowodowy wykazania charakteru ceny lub jej elementu jako niebędącej rażąco niskiej w stosunku do zamawiającego. W konsekwencji w postępowaniu odwoławczym konieczne jest wykazanie, że zamawiający błędnie ocenił oferty , bo ceny ofertowe są takiego rodzaju, że budzić powinny wątpliwości, co do możliwości realizowania przedmiotu zamówienia zgodnie z wymaganiami lub odrębnymi przepisami, a także w tym przypadku, że cena ofertowa jest ceną rażąco niską.
Ustalony w powyższy sposób ciężar dowodu nie zwalnia jednak żadnej ze stron, w tym także wykonawcy, którego cena ofertowa jest podważana w postępowaniu odwoławczym, od obowiązku wykazania, udowodnienia okoliczności, które czynią zarzuty nieuzasadnionymi. Przepis art. 537 pkt 1 ustawy Pzp nie może też być rozumiany w ten sposób, że odwołujący się wykonawca może poprzestać na gołosłownym podważeniu ceny ofertowej i oceny zamawiającego lub treści wyjaśnień, własnych twierdzeniach i założeniach i przerzucić na uczestnika postępowania całość ciężaru dowodowego.
Zbliżone wartości oferowanych cen
W rozpoznawanej sprawie Izba ustaliła, że ceny ofertowe były zbliżone do siebie i jednocześnie do wartości szacunkowej zamówienia. Zamawiający był uprawniony w świetle wysokości cen ofertowych oraz znajomości rynku relewantnego, założyć, że warunki w jakich składane były i kalkulowane ceny są takiego rodzaju, że pozwalają na kalkulacje cen z niską marżą, możliwością wykorzystania instrumentów w postaci dofinansowań w tym na zatrudnienie bezrobotnych, także np. w drodze quasi przejęć pracowników aktualnie realizujących zamówienia przez nowego wykonawcę oraz, że wykonawcom dostępne jest naliczenia składek wypadkowych w niższych wysokościach o ile spełniają warunki. Nie wykazano, że cena wykonawcy jest rażąco niska. Tym samym nie mógł zostać uwzględniony zarzut zaniechania odrzucenia oferty jako zawierającej cenę rażąco niską.
Konsekwencją oddalenia tych zarzutów bylo również oddalenie zarzutu wynikowego naruszenia art. 239 ust. 1 ustawy Pzp wyboru oferty podlegającej odrzuceniu.
Powiązane treści
