Wyjaśnienia treści oferty w Prawie zamówień publicznych mają pewne granice
W toku badania i oceny ofert zamawiający może żądać od wykonawcy wyjaśnień dotyczących treści złożonej oferty. Zamawiający nie może prowadzić negocjacji dotyczących złożonej oferty, ani dokonywać zmian w treści oferty. Wezwanie służy rozwianiu wątpliwości zamawiającego i powinno odbywać się z poszanowaniem zasad udzielania zamówień publicznych. Wyrok Krajowej Izby Odwoławczej z 15 października 2024 r. sygn. akt 3373/24
Pewien Zamawiający prowadził postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego, którego przedmiotem była dostawa wdrożenie i utrzymanie systemu informatycznego.
W toku badania i oceny ofert, działając na podstawie art. 223 ustawy Pzp, wezwał wykonawcę do złożenia wyjaśnień treści oferty. Wezwanie dotyczyło sposobu realizacji wymagań podmiotu zamawiającego przez oferowany przez wykonawcę system.
Z wezwaniem nie zgodził się wykonawca i wniósł odwołanie, wskazując, że czynność jest nadmiarowa.
Sprawa trafiła pod rozstrzygnięcie Krajowej Izby Odwoławczej.
Zasady wezwania wykonawcy do wyjaśnień treści oferty
Zdaniem składu orzekającego zarzut wykonawcy okazał się zasadny. KIO wyjaśniła, że zamawiający w treści wezwania nie wskazał, jakie wątpliwości wykonawca powinien usunąć przez swe wyjaśnienia.
Z treści art. 223 ust. 1 ustawy Pzp wynika, że wezwanie do wyjaśnień ma służyć rozwianiu jakichś wątpliwości co do złożonej oferty lub innych składanych dokumentów.
Tymczasem zamawiający w zaskarżonym wezwaniu nie wskazał, jaką część oferty budzi jego wątpliwości i co podlega wyjaśnieniu. Co więcej zamawiający w treści wezwania ujawnił rzeczywisty cel wezwania, a mianowicie iż kieruje je „w celu potwierdzenia zgodności złożonej oferty z wymaganiami OPZ”. Innymi słowy zamawiający oczekiwał złożenia wyjaśnień, gdyż sposób potwierdzania zgodności złożonej oferty z jego wymaganiami nie był wystarczający. Jednakże - co nie było sporne między stronami - wykonawca złożył ofertę dokładnie w takim stopniu szczegółowości, jakiego oczekiwał zamawiający. Instytucja zamawiająca oczekiwała jedynie, aby w formularzu ofertowym wykonawca ujawnił nazwę oprogramowania, a następnie założył tam ogólne oświadczenia o zgodności oferty z wymaganiami zamawiającego. Skład orzekający ocenił, że temu wymaganiu wykonawca sprostał. Ujawnił nazwę oprogramowania, a następnie złożył tam wymagane przez zamawiającego ogólne oświadczenia w formularzu ofertowym.
Kiedy można żądać od wykonawców wyjaśnień dotyczących oferty
Co istotne, zamawiający w SWZ wyraźnie wskazał, że nie żąda złożenia przez wykonawców żadnych przedmiotowych środków dowodowych. Wobec powyższego wykonawca takich dokumentów nie składał. Nie miał takiego obowiązku. Zamawiający nie mógł zatem utrzymywać, że jego wątpliwości budzi szczegółowość potwierdzenia przez wykonawcę złożonej oferty z wymaganiami zawartymi w OPZ.
W odpowiedzi na odwołanie zamawiający podnosił, że konieczność przedstawienia przez wykonawcę architektury zaoferowanego rozwiązania oraz podziału funkcjonalności i sposobu realizacji wszystkich procesów wskazanych w załączniku do OPZ, wynikała z faktu, że załącznik ten obejmuje również funkcjonalności deklarowane w ramach pozacenowego kryterium oceny ofert. W przekonaniu KIO, zamawiający zdawał się zatem twierdzić, że jego wątpliwości wzbudził także sposób wypełnienia załącznika do SWZ składanego w ramach kryterium ofert.
Ocena zgodności oferty z warunkami zamówienia
Zgodnie z opisem kryterium ofert funkcjonalności miało być ono rozpatrywane na podstawie poziomu spełnienia oferowanych wymagań funkcjonalnych dostępnych w standardzie na dzień składania ofert. Wykonawca w załączniku do oferty miał wpisać jedynie wartość “1” w przypadku, gdy system posiada daną funkcjonalność w ramach standardu system lub wartość to “0” w przypadku, gdy dana funkcjonalność nie jest dostępna w ramach standardu systemu. Takiemu wymaganiu wykonawca sprostał. Zdaniem Izby jeśli rzeczywiście wątpliwości zamawiającego wzbudziła okoliczność, że wykonawca zadeklarował wartość „1” w załączniku, a jednocześnie deklaracja odnosiła się do dwóch oprogramowań wskazanych w formularzu ofertowym, to zamawiający powinien tę wątpliwość wyraźnie wskazać w treści wezwania kierowanego do wykonawcy. Tego nie uczynił. Ponadto treść wezwania powinna być skorelowana z artykułowaną wątpliwością. Wezwanie w tej sytuacji powinno dotyczyć co najwyżej funkcjonalności z załącznika, dla których wykonawca zadeklarował wartość “1”.
Znaczenie treści złożonej oferty
Tymczasem treść wezwania do wykonawcy po pierwsze odnosiła się do konieczności założenia bliżej niesprecyzowanego opisu architektury oferowanego rozwiązania. Po drugie zaś referowała do wszystkich funkcjonalności wymienionych w załączniku do OPZ, a nie tylko do funkcjonalności z załącznika do oferty spełnionych na dzień składania ofert. W przekonaniu składu orzekającego cel zaskarżonego wezwania do wyjaśnień daleko wykraczał poza wątpliwości, o których zamawiający wspomniał dopiero w odpowiedzi na odwołanie.
KIO odnotowała, że wykonawca jeszcze w toku postępowania przed złożeniem odwołania artykułował zamawiającemu dwojakie zastrzeżenia na treści wezwania:
a) Zastrzeżenia co do zakresu podziału funkcjonalności wszystkich procesów wskazanych w załączniku do OPZ, które realizowane są poprzez oferowane oprogramowanie. Wykonawca zwracał uwagę zamawiającemu, że wyjaśnienie, jak przebiega taki podział, powinno dotyczyć wyłącznie funkcjonalności dostępnych w ramach standardu systemu.
b) Zastrzeżenia co do konieczności złożenia opisu architektury zaoferowanego rozwiązania.
Wykonawca wskazywał, że SWZ w ogóle nie zna takiego pojęcia, jak opis architektury. Argumentował że standardem w projektach informatycznych jest to że, architekturę rozwiązania opracowuje się bądź przedstawia po podpisaniu umowy np. na etapie analizy przedwdrożeniowej / projektu technicznego. Podnosił, że zamawiający pod pozorem wyjaśniania treści oferty oczekuje realizacji dodatkowych prac tj. opisu architektury rozwiązania przed podpisaniem umowy, i to w czasie 4 dni roboczych od dnia odebrania przez wykonawcę wezwania do wyjaśnień (i przedłużenia terminu złożenia wyjaśnień).
Rzeczywiste wezwanie do złożenia przedmiotowych środków dowodowych
Zdaniem KIO sformułowanie spornego wezwania do wyjaśnień treści oferty stanowiło w istocie wezwanie do złożenia przedmiotowych środków dowodowych, które nie były wymagane w ogłoszeniu o zamówieniu lub w dokumentach zamówienia. Doprowadziło do nierównego traktowania wykonawców w postępowaniu.
Opis architektury oferowanego rozwiązania i przedstawienie podziału wszystkich funkcjonalności, realizowanych przez oferowane oprogramowanie, na gruncie ustawy Pzp stanowiły tzw. przedmiotowe środki dowodowe. Tymczasem zamawiający w dokumentach zamówienia nie nałożył na wykonawców obowiązku złożenia żadnych przedmiotowych środków dowodowych.
Wymagania dotyczące złożenia dokumentów
Dostrzeżenia wymagało, że zgodnie z art. 223 ust. 1 ustawy Pzp zamawiający może żądać wyjaśnień od wykonawców w zakresie takich dokumentów jak: oferta, przedmiotowe środki dowodowe, inne złożone dokumenty lub oświadczenia. Ustawodawca w odniesieniu do tych dokumentów czy oświadczeń posłużył się słowami “złożone” lub “składane”. Powyższe musiało prowadzić do wniosku, że wezwania zamawiającego w trybie art. 223 ust. 1 ustawy Pzp mogą dotyczyć tylko tych dokumentów czy oświadczeń, których złożenie było wymagane. Zamawiający, jeśli uznawał to za potrzebne, powinien zastrzec w dokumentach zamówienia obowiązek złożenia przedmiotowych środków dowodowych, czego jednak nie uczynił. Wykonawcy nie powinni ponosić konsekwencji nałożenia takich środków. Zdaniem izby instytucja wezwania do złożenia wyjaśnień opisana w art. 223 ust. 1 ustawy Pzp nie może sanować zaniedbań zamawiającego. Tymczasem w analizowanej sprawie zamawiający wymagał złożenia przedmiotowych środków dowodowych, czego nie przewidział jednak w dokumentach zamówienia. Zdaniem izby takie działanie zamawiającego naruszyło także zasadę przejrzystości postępowania, gdyż niejako zmieniało “zasady gry” już na etapie po złożeniu ofert przez wykonawców, a więc w tej jego fazie, gdy zasady te powinny być niezmienne.
Izba zgodziła się z odwołującym, że żądanie złożenia opisu architektury oferowanego rozwiązania było niejasne. Zamawiający nie wyjaśnił czym jest opis architektury rozwiązania, w ponadto nie ma uniwersalnego modelu opisu architektury rozwiązania.
Zasady udzielania zamówień publicznych
Zdaniem KIO zaskarżone czynności prowadziły także do naruszenia zasady równego traktowania wykonawców. Zamawiający wezwał jedynie odwołującego wykonawcę do przedstawienia opisu architektury rozwiązania i podziału funkcjonalności, a zaniechał tożsamego wezwania w odniesieniu pozostałych wykonawców, którzy złożyli oferty w postępowaniu (droższe).
Porównanie wezwań kierowanych do wykonawców, z ostatecznym wezwaniem jakie zamawiający skierował do odwołującego doprowadziło KIO do wniosku, że ich zakres się jednak różnił. Jak bowiem wcześniej wskazano, w odniesieniu do odwołującego zamawiający nie zrezygnował z wezwania do złożenia opisu architektury oferowanego rozwiązania. Potwierdził się zatem zarzut nierównego traktowania wykonawców.
Komentarz eksperta
Wezwanie do złożenia wyjaśnień nie jest obarczone negatywnymi konsekwencjami dla wykonawcy. Spowodować może jedynie że zamawiający w przypadku braku wyjaśnień, dokona oceny oferty na podstawie pierwotnego oświadczenia woli, opierając się na swoim sposobie rozumienia treści oferty.
W wyroku z 18 stycznia 2020 r. sygn. akt 2581/20 KIO orzekła, że „Skutkiem niezastosowania się do wezwania zamawiającego z art. 223 ust. 1 ustawy Pzp jest przyjęcie przez wykonawcę na siebie ryzyka, że Zamawiający posłuży się dostępnymi mu informacjami na temat treści oferty wykonawcy i wyciągnie z nich określone skutki prawne. Przepis art. 223 ust. 1 ustawy Pzp, służy usunięciu wątpliwości do treści oferty, jeśli wykonawca tej wątpliwości nie usuwa, naraża się na to, że zamawiający uzna treść oferty za niejednoznaczną niepewną lub zrozumie ją inaczej niż wynika to z rzeczywistej woli wykonawcy”.
Warto zauważyć, że co jest naturalne w sytuacjach biznesowych, kontraktach między podmiotami prywatnymi, jest kwestionowane w zamówieniach publicznych w sytuacji, gdy partnerami jest podmiot prywatny i podmiot publiczny. W szeroko pojętym biznesie dociekanie przez partnera biznesowego, zadawanie pytań i wyjaśniani elementów oferowanego rozwiązania, jego szczegółów, istotnych dla kupującego rozwiązań, funkcjonalności itp. stanowi szereg normalnych i ogólnie przyjętych działań w procesie zakupowym. Tymczasem, gdy w grę wchodzą pieniądze publiczne, wykonawcy zdają się kwestionować prawo zamawiającego do dogłębnego zweryfikowania oferowanego produktu, wskazując, że zamawiający w zasadzie winien poprzestać na deklaratywnym stwierdzeniu wykonawcy, że „oferowany przez niego przedmiot zamówienia spełnia wymagania określone w SWZ”.
Powiązane treści
