Ustawa Pzp potrzebuje ciągłych zmian

Oto wykaz najważniejszych  zmian w przepisach ustawy Pzp:

1. Dostosowanie regulacji krajowych do przepisów unijnych zarówno poprzez wdrożenie nowych regulacji, jak i usunięcie dotychczasowych niezgodności z prawem unijnym oraz zmiany wprowadzające zupełnie nowe rozwiązania lub doprecyzowujące i usprawniające istniejące regulacje.
Najistotniejsze z nich to:

a) Ustawa z 7 kwietnia 2006 r. o zmianie ustawy - Prawo zamówień publicznych oraz ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. nr 79, poz. 551). Poprzez nią wdrożone zostały przepisy dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielenia zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (Dz. Urz. UE L 134 z 30.04.2004, str. 114; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 6, t. 7, str. 132, z późn. zm.), tj. „dyrektywą klasyczną" oraz dyrektywy 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych (Dz. Urz. UE L 134 z 30.04.2004, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 6, t. 7, str. 19, z późn. zm.), tj. „dyrektywą sektorową”.

Nowelizacja, o której mowa, dostosowała dotychczas obowiązujące przepisy ustawy Pzp do nowych regulacji unijnych. Dotyczyły one przede wszystkim podmiotów, które są zobowiązane do stosowania ustawy, wyłączeń spod obowiązku stosowania ustawy, ogłoszeń, opisu przedmiotu zamówienia czy przesłanek wykluczenia wykonawcy z przetargu. Dzięki nowym przepisów wprowadzona została do polskiego porządku prawnego instytucja centralnego zamawiającego, dialog konkurencyjny  jako nowy tryb udzielania zamówień , jak również aukcję elektronicznąj oraz dynamiczny system zakupów. Nowelizacja ta wprowadziła ponadto możliwość porozumiewania się pomiędzy zamawiającym a wykonawcą w formie elektronicznej, doprecyzowanie oraz dostosowanie krajowych przepisów do unijnych wymogów dotyczących działalności sektorowej, przesłanki zastosowania trybu zamówienia z wolnej ręki czy też negocjacji z ogłoszeniem.

2. Zaimplementowanie do polskiego prawodawstwa postanowień dyrektywy 2007/66/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 11 grudnia 2007 r. zmieniającej dyrektywy Rady 89/665/EWG i 92/13/EWG dotyczących poprawy skuteczności procedur odwoławczych w zamówieniach publicznych (Dz.Urz.UE L 335 z 20.12.2007 r., s. 31), zwanej „dyrektywą odwoławczą” - ustawa z 2 grudnia 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 223, poz. 1778). Wprowadziła ona możliwość efektywnego korzystania przez wykonawców z odwołań, zasady i warunki unieważniania umów o zamówienia publiczne albo nakładania kar alternatywnych.

3. Zaimplementowanie postanowień dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/81/WE z 13 lipca 2009 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania niektórych zamówień na roboty budowlane, dostawy i usługi przez instytucje lub podmioty zamawiające w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa i  zmieniającej dyrektywy 2004/17/WE i 2004/18/WE (Dz. U UE L 216 z 20.08.2009 r., s. 76, z późn. zm.). Nastąpiło za pośrednictwem ustawy z 12 października 2012 r. o zmianie ustawy - Prawo zamówień publicznych oraz ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz. U. poz. 1271). Dzięki niej wprowadzony został nowy rodzaj zamówień: zamówienia w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa oraz stosowne uregulowania tej kwestii.

4. Ustawa z 4 września 2008 r. o zmianie ustawy - Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 171, poz. 1058) była konieczna w związku z zastrzeżeniami zgłoszonymi przez Komisję Europejską dotyczącymi niezgodności przepisów ustawy - Prawo zamówień publicznych ze wspólnotowymi dyrektywami 2004/17/WE, 2004/18/WE, 89/665/EWG oraz Traktatem ustanawiającym Wspólnotę Europejską. Doprecyzowano w ustawie Pzp definicję "usług", a tym samym ujednolicono ją z definicją wskazaną w dyrektywie 2004/18/WE oraz dyrektywie 2004/17/WE. Ponadto, do postanowień unijnych zostały dostosowane przepisy dotyczące wyłączenia stosowania ustawy. Wprowadzony został również obowiązek zmiany ogłoszenia o zamówieniu, zawsze wówczas, zamawiający zmienia siwz w zakresie  informacji, jakie wskazał w ogłoszeniu o zamówieni. Oprócz tego zmieniona została przesłanka udzielenia zamówień w trybie zamówienia z wolnej ręki. Znowelizowany został również cały rozdział dotyczący kontroli udzielania zamówień.

5. Ustawa z 25 lipca 2014 o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych dokonuje zmian w zakresie wykluczania wykonawców, których konieczność wynika nie tylko z wyroku Trybunału, ale również z postępowania skargowego wszczętego przez Komisję Europejską w trybie art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (naruszenie nr 2011/4017). Rząd zobowiązał się do automatycznego wykluczania wykonawców z udziału w postępowaniu o zamówienie na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 1 i 1a tj.: z powodu:

a) wyrządzenia przez wykonawcę szkody poprzez nie wykonanie zamówienia lub wykonanie go nienależycie, lub gdy zostali zobowiązani do zapłaty kary umownej, jeżeli szkoda ta lub obowiązek zapłaty kary umownej wynosiły nie mniej niż 5% wartości realizowanego zamówienia i zostały stwierdzone orzeczeniem sądu, które uprawomocniło się w okresie 3 lat przed wszczęciem postępowania;
b) rozwiązania albo wypowiedzenia przez zamawiającego umowy w sprawie zamówienia publicznego albo odstąpienia od umowy, z powodu okoliczności, za które wykonawca ponosi odpowiedzialność, jeżeli rozwiązanie albo wypowiedzenie umowy albo odstąpienie od niej nastąpiło w okresie 3 lat przed wszczęciem postępowania, a wartość niezrealizowanego zamówienia wyniosła co najmniej 5% wartości umowy.

6. Ustawa z 13 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 82, poz. 560) dokonującą głębokiej reformy systemu środków ochrony prawnej w zakresie rozpatrywania odwołań, a w konsekwencji uproszczenia i przyspieszenia procesu udzielania zamówień. Celem tej zmiany było także usprawnienie wykorzystania przez Polskę funduszy strukturalnych i dotrzymania zobowiązań wynikających z tzw. zasady n+2 dotyczącej końcowego rozliczania tych funduszy do Komisji Europejskiej. Wprowadziła ponadto przepisy, których zadaniem było przyspieszenie prowadzonych procedur przetargowych. Niestety zadaniem zarówno zamawiających, jak i wykonawców przyczyniła się ona również do wprowadzenia przepisów, które powodowały wątpliwości interpretacyjne. Przedmiotową nowelizacją m.in. podniesiono próg, od którego powstaje obowiązek stosowania ustawy - Prawo zamówień publicznych, z 6.000 euro do 14.000 euro.

7. Ustawa z 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo zamówień publicznych oraz ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz.U. z 2009 r. nr 206 poz. 1591) wprowadzająca przepisy mające zapewnić dopasowanie systemu zamówień publicznych do ówczesnej trudnej sytuacji gospodarczej. Nastąpło to m.in. poprzez regulacje dotyczące zwiększenia płynności finansowej wykonawców w wyniku wcześniejszego zwalniania wadiów, zniesienia konieczności zabezpieczania należytego wykonania umowy w okresie gwarancji, możliwość zaliczkowania przez zamawiających realizacji zamówień publicznych oraz uwzględnianie w opisie przedmiotu zamówienia względów społecznych dotyczących zatrudnienia osób bezrobotnych, młodocianych w celu przygotowania zawodowego i niepełnosprawnych.

8. Ustawa  z 8 listopada 2013 r. o zmianie ustawy Prawo zamówień publicznych (Dz. U. poz.1473) wprowadzającą rozbudowane uregulowania dotyczące podwykonawstwa, relacji podwykonawców z wykonawcami i zasad ich wynagradzania.

9. Ustawa z 14 marca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 423) przewidującą podniesienie tzw. progu bagatelności dla wszystkich zamawiających do 30 000 euro, jak również zmiany (ułatwienia) w zakresie udzielania zamówień w dziedzinach nauki i kultury.

Pozostałe akty normatywne, które nowelizowały ustawę Pzp wynikały przede wszystkim ze zmian wprowadzanych w  innych ustaw. Ponieważ ustawa Pzp funkcjonuje na styku różnych gałęzi prawa, zmiany w aktach regulujących daną tematyką, do której w sposób pośredni bądź bezpośredni będą miały zastosowanie przepisy dotyczące zamówień publicznych powodują również konieczność dokonania stosownej nowelizacji ustawy Pzp. Przykładowo bardzo obszerne zmiany wprowadziła do ustawy Pzp ustawa z 7 kwietnia 2006 r. o zmianie ustawy - Prawo zamówień publicznych oraz ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. Nr 79, poz. 551).Drugą poważnie ingerującą w ustawę Pzp była ustawa z 2 grudnia 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 223, poz. 1778). Dużymi nowelizacjami były również ustawy:

• z 13 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 82, poz. 560) oraz
• z 12 października 2012 r. o zmianie ustawy - Prawo zamówień publicznych oraz ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz. U. poz. 1271).

Jak widać wskazana imponująca liczba 40 przeprowadzonych nowelizacji ustawy Pzp była spowodowana wieloma czynnikami. Wskazać należy chociażby regulacje unijne nakładające obowiązek na polskiego ustawodawcę dopasowania do nich krajowych przepisów. W ostatnich latach zaobserwować można było również różne sytuacje gospodarcze, które miały wpływ na rynek zamówień. Wymienić trzeba tutaj chociażby tzw. kryzys gospodarczy w zaistniały w minionych latach, który echem odbił się m.in. na kondycji finansowej wykonawców. Ponadto w odpowiedzi na głosy uczestników rynku zamówień, doczekaliśmy się również zmian w zakresie np. odformalizowania niektórych procedur i poprawy przepisów. Inne nowelizacje powodowały w większości przypadków pojedyncze zmiany odnoszące się do zmiany jednego przepisu. Przykładowo:

• ustawa z 26 lipca 2013 r. o zmianie ustawy - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. poz. 1047) dodająca kolejny punkt w art. 4 ustawy Pzp – brak obowiązku stosowania przepisów ustawy Pzp przez Ministra Sprawiedliwości oraz jednostki organizacyjne Służby Więziennej dotyczących zamówień publicznych przywięziennym zakładom pracy, prowadzonym w formie przedsiębiorstwa państwowego albo instytucji gospodarki budżetowej, przy spełnieniu określonych w ustawie przesłanek,
• ustawa z 9 maja 2014 r. o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych (Dz. U. poz. 768) dostosowująca brzmienie art. 154a ust. 1 pkt 5 ustawy Pzp do nowelizacji mówiącej o likwidacji samorządu urbanistów.
• ustawa z 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (Dz. U. poz. 915) wprowadzająca zmianę w art. 2 ustawy Pzp w zakresie definicji pojęcia „cena”, poprzez dostosowanie odesłanie do nowej ustawy o cenach. Jest to zmiana wynikowa związana z uchyleniem dotychczas obowiązującej ustawy 5 lipca 2001 r. o cenach (Dz. U. z 2013 r. poz. 385), do której ww. przepis bezpośrednio odsyłał,
• ustawa z 30 maja 2014 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 811) dodająca kolejny punkt w art. 4 ustawy Pzp- wyłączenie obowiązku stosowania przepisów tej ustawy do zamówień, których przedmiotem są dostawy lub usługi z zakresu działalności oświatowej związane z gromadzeniem w bibliotekach szkolnych podręczników, materiałów edukacyjnych i materiałów ćwiczeniowych.

Urząd Zamówień Publicznych przeprowadził również statystykę odnośnie tego, które przepisy ustawy Pzp były nowelizowane najczęściej i dlaczego. Jak wynika z informacji UZP:

1. Najczęściej nowelizowanym przepisem jest art. 4 ustawy Pzp dotyczący wyłączeń obowiązku stosowania ustawy. Przepis ten był nowelizowany aż 18 razy, z czego najwięcej zmian zostało wprowadzonych ustawą z 7 kwietnia 2006 r. o zmianie ustawy - Prawo zamówień publicznych oraz ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. Nr 79, poz. 551). Zdecydowana większość zmian polegała na dopisywaniu, na wniosek „beneficjentów” tych zmian kolejnych wyłączeń z obowiązku stosowania ustawy. Dwie zmiany polegały na podniesieniu progu zastosowania procedur przewidzianych w ustawie.
2. Drugi przepis pod względem liczby zmian to art. 2 (czyli „słowniczek” do ustawy) - był on nowelizowany 8 razy, największe zmiany wprowadzono ustawą z 12 października 2012 r. o zmianie ustawy - Prawo zamówień publicznych oraz ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz. U. poz. 1271) i były związane z wprowadzeniem regulacji dotyczących zamówień w dziedzinach obronności i bezpieczeństwa. Ilość przeprowadzanych zmian w tym przepisie jest naturalnym odzwierciedleniem wprowadzania każdej nowej definicji w ustawie.

Z przedstawionej analizy wynika, że co prawda przepisy ustawy Pzp podlegały częstym zmianom, jednakże były one o różnej wadze i o różnym zakresie. Niektóre były dużymi zmianami, a inne wprowadzały jedynie kosmetyczne poprawki. Dlatego też odnosząc się do zarzutów zbyt częstych zmian w ustawie nie można powoływać się jedynie na częstotliwość i ilość ich wprowadzania, lecz należy mieć na uwadze ch zakres, przyczyny oraz konsekwencje zmian.

Opracowanie: Anna Śmigulska-Wojciechowska