Cesja wierzytelności w zamówieniach publicznych: kiedy wykonawca sfinansuje fakturę?

Cesja wierzytelności w zamówieniach publicznych to przelew prawa do zapłaty wynagrodzenia, które zamawiający jest winien wykonawcy, na osobę trzecią: bank, firmę faktoringową albo podwykonawcę. Żaden przepis ustawy Prawo zamówień publicznych nie reguluje cesji wierzytelności, więc zgodnie z jej art. 8 ust. 1 stosuje się do niej Kodeks cywilny (art. 509–518). Na przelewie wierzytelności opiera się faktoring, czyli finansowanie faktur przed terminem zapłaty. O tym, czy wykonawca z niego skorzysta, najczęściej przesądzają projektowane postanowienia umowy publikowane razem ze SWZ. Poniższe omówienie przyda się wykonawcom robót budowlanych, dostawcom sprzętu i leków dla szpitali, firmom usługowym obsługującym samorządy i każdemu, kto planuje płynność finansową pod kontrakt publiczny.

Sektor publiczny w Polsce płaci w większości terminowo. W badaniu SAFE Komisji Europejskiej i Europejskiego Banku Centralnego (sierpień–październik 2025 r.) 81,8% polskich firm nie zgłosiło żadnych problemów z płatnościami od podmiotów publicznych, wobec 34,2% firm bez problemów z płatnościami od kontrahentów prywatnych. Kłopot wykonawcy leży gdzie indziej: w czasie oczekiwania i w gotówce zamrożonej na kontrakcie.

• Termin zapłaty. Podmiot publiczny może umówić termin zapłaty do 30 dni, a podmiot leczniczy do 60 dni (art. 8 ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu nadmiernym opóźnieniom w transakcjach handlowych). Do tego dochodzi czas od wykonania prac do odbioru i wystawienia faktury.
• Zabezpieczenie należytego wykonania umowy. Wynosi do 5% ceny całkowitej podanej w ofercie, a gdy uzasadnia to przedmiot zamówienia lub ryzyko jego realizacji, do 10% (art. 452 ust. 2–3 Pzp). Zamawiający zwraca je w ciągu 30 dni od wykonania zamówienia i uznania go za należycie wykonane, ale może zatrzymać do 30% kwoty zabezpieczenia na roszczenia z rękojmi lub gwarancji i oddać ją najpóźniej w 15. dniu po upływie tego okresu (art. 453 ust. 1–3 Pzp).
• Szpitale. Tu płatności bywają opóźnione. Zobowiązania wymagalne samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej (SPZOZ), czyli takie, których termin zapłaty już minął, wzrosły w I kwartale 2026 r. o 19,6% kwartał do kwartału, do 5,07 mld zł (dane ankietowe Ministerstwa Zdrowia).

Faktor ocenia nie tylko swojego klienta, lecz także wiarygodność płatnika faktury, a zamawiający publiczny zwykle wypada w tej ocenie dobrze.

W rozmowach o zamówieniach publicznych słowo „cesja” oznacza dwie różne rzeczy, które łatwo pomylić. Jedna to przelew wierzytelności, czyli samego prawa do zapłaty za wykonaną pracę. Druga to przeniesienie praw i obowiązków z umowy, czyli oddanie kontraktu innej firmie.

Drugiej zamawiający nie może zaakceptować. Krajowa Izba Odwoławcza wywodzi z zasady udzielenia zamówienia wykonawcy wybranemu zgodnie z ustawą (art. 17 ust. 2 w związku z art. 16 pkt 1 Pzp), że zasada ta dotyczy zakazu cesji praw lub przejęcia długów na rzecz podmiotów, które nie uczestniczyły w postępowaniu. Tak orzekła w wyroku z 3 lutego 2025 r. (KIO 4838/24), a tę samą formułę powtórzyła w sprawach KIO 1619/25 z maja 2025 r. oraz KIO 5231/25 i KIO 5279/25 ze stycznia 2026 r.

Przelew samej wierzytelności to inna sytuacja. Urząd Zamówień Publicznych w analizie przygotowanej w programie „Profesjonalizacja kadr w zamówieniach publicznych” wskazał, że właściwość zobowiązania wynikająca z umowy w sprawie zamówienia publicznego nie wyłącza przelewu wierzytelności, bo taki przelew nie zmienia istoty świadczenia ani nie oznacza udzielenia nowego zamówienia. Odpowiedzialność za jakość i terminy realizacji zamówienia zostaje przy wykonawcy. W wyniku cesji zmienia się tylko adresat zapłaty: zamawiający płaci na rzecz cesjonariusza, który od tej chwili jako nowy wierzyciel dochodzi roszczenia o wynagrodzenie. Analiza UZP dotyczy wprost przelewu na rzecz podwykonawcy, ale opiera się na art. 509 k.c. w związku z art. 8 ust. 1 Pzp, więc to samo rozumowanie obejmuje przelew na rzecz faktora.

Punktem wyjścia jest art. 509 § 1 Kodeksu cywilnego: wierzyciel może bez zgody dłużnika przenieść wierzytelność na osobę trzecią, chyba że sprzeciwiałoby się to ustawie, zastrzeżeniu umownemu albo właściwości zobowiązania. Wykonawca może więc dokonać cesji wierzytelności bez pytania zamawiającego o zgodę, dopóki umowa i ustawa milczą. Właściwość zobowiązania nie jest tu przeszkodą, bo UZP wprost uznał, że w umowach o zamówienie publiczne nie wyłącza ona przelewu. UZP w tej samej analizie przyznaje jednak, że nic nie stoi na przeszkodzie, by zamawiający uzależnił skuteczność przelewu od swojej zgody. W projektowanych postanowieniach umów spotyka się trzy wzorce: brak postanowienia o cesji, cesja dopuszczalna za pisemną zgodą zamawiającego albo pełny zakaz cesji.

Zakaz cesji wierzytelności zapisany w umowie w sprawie zamówienia publicznego działa wobec faktora, bo umowa jest dokumentem, który faktor zawsze czyta. Art. 514 k.c. stanowi, że przy wierzytelności stwierdzonej pismem zastrzeżenie o zakazie przelewu bez zgody dłużnika jest skuteczne względem nabywcy, gdy pismo zawiera o nim wzmiankę albo nabywca w chwili przelewu o zastrzeżeniu wiedział. KIO dopuściła też w jednej ze spraw szpitalnych (KIO 2397/13) zakaz szerszy niż sama klauzula antycesyjna, obejmujący czynności, które mogłyby prowadzić do obrotu długami szpitala.

W części opracowań można przeczytać, że cesja dokonana wbrew umownemu zakazowi jest nieważna z mocy art. 58 k.c. To uproszczenie. Sąd Najwyższy uznał, że przelew wierzytelności objętej umownym zakazem nie jest nieważny, tylko bezskuteczny w stanie zawieszenia: dłużnik może go później zaakceptować, a nieważny staje się dopiero przy definitywnej odmowie zgody (wyrok II CSK 622/17, uchwała III CZP 40/05). Dla wykonawcy wniosek praktyczny jest prosty: bez zgody zamawiającego faktor nie może skutecznie żądać od niego zapłaty.

Nawet dopuszczalny przelew niesie dla faktora dwa ryzyka, o które zapyta przed finansowaniem:

• Zarzuty i potrącenia. Zgodnie z art. 513 k.c. dłużnikowi przysługują przeciwko nabywcy wszelkie zarzuty, które miał przeciwko zbywcy w chwili powzięcia wiadomości o przelewie, a z przelanej wierzytelności może potrącić własną wierzytelność wobec zbywcy. Zamawiający, który nalicza wykonawcy karę umowną, może więc w drodze potrącenia zapłacić na rzecz cesjonariusza mniej, niż wynika z faktury.
• Warunki zapłaty wynikające z Pzp. Przy robotach budowlanych trwających dłużej niż 12 miesięcy zapłata drugiej i kolejnych części wynagrodzenia zależy od przedstawienia dowodów zapłaty wymagalnego wynagrodzenia podwykonawcom (art. 447 ust. 1 pkt 1 Pzp). UZP uznał, że ten wymóg nie stoi na przeszkodzie przelewowi wierzytelności na rzecz podwykonawcy, ale faktor i tak sprawdzi, czy wykonawca rozlicza się z podwykonawcą na bieżąco.

Po zawarciu umowy faktoringu potrzebne jest jeszcze powiadomienie zamawiającego o przelewie wierzytelności. Zgodnie z art. 512 k.c. do chwili zawiadomienia dłużnika przez zbywcę zapłata do rąk dotychczasowego wierzyciela ma skutek względem nabywcy. UZP przypomina, że zamawiający, który nie wie o cesji i płaci wykonawcy, wygasza swój dług.

Przy dwóch rodzajach zamawiających zakaz cesji w umowie to nie jedyne ograniczenie.

Samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej. Art. 54 ust. 5 ustawy o działalności leczniczej stanowi, że czynność prawna mająca na celu zmianę wierzyciela SPZOZ może nastąpić po wyrażeniu zgody przez podmiot tworzący, a ust. 6, że czynność dokonana z naruszeniem tego przepisu jest nieważna. Podmiot tworzący, np. powiat, województwo albo uczelnia medyczna, wydaje zgodę lub odmawia jej po zasięgnięciu opinii kierownika zakładu, biorąc pod uwagę ciągłość udzielania świadczeń oraz analizę sytuacji finansowej i wynik finansowy zakładu za poprzedni rok. Sąd Najwyższy od lat stosuje ten wymóg szeroko:

Za takie czynności uznano w orzecznictwie Sądu Najwyższego przelew wierzytelności w różnych wariantach, instytucje zbliżone do przelewu, indos wekslowy, faktoring, forfaiting, również umowy o współpracę w zakresie zarządzania płynnością, poręczenie, gwarancję [...] prowadzące w konsekwencji do subrogacji wierzytelności.

— Sąd Najwyższy, wyrok z 20 stycznia 2016 r., V CSK 301/15

W wyroku I CSK 428/13 SN uznał za nieważne poręczenie, które służyło obejściu zakazu zmiany wierzyciela szpitala bez zgody organu założycielskiego. Celem przepisu, jak wyjaśnił SN w sprawie V CSK 400/14, było ograniczenie handlu wierzytelnościami szpitalnymi przez pośredników, którzy skupowali je od dostawców. Dostawca SPZOZ, który chce sfinansować fakturę, potrzebuje więc zgody podmiotu tworzącego, a nie tylko dyrektora szpitala.

Jednostki samorządu terytorialnego. Ustawa nie wymaga zgody gminy czy powiatu na przelew wierzytelności wykonawcy. Samorządy bywają jednak ostrożne z innego powodu. Najwyższa Izba Kontroli (2016) i Regionalna Izba Obrachunkowa w Kielcach (2017) uznały, że umowy nienazwane o terminie zapłaty dłuższym niż rok, w tym faktoring, w którym jednostka spłaca faktora w ratach, zalicza się do długu publicznego. Te stanowiska dotyczą sytuacji, w której samorząd dostaje dłuższy termin zapłaty, a nie przelewu, który przy niezmienionym terminie zmienia tylko rachunek odbiorcy.

Klauzula o cesji nie pojawia się dopiero przy podpisaniu umowy. Projektowane postanowienia umowy w sprawie zamówienia publicznego są obowiązkową częścią SWZ (art. 134 ust. 1 pkt 20 Pzp w przetargu nieograniczonym powyżej progów unijnych, art. 281 ust. 1 pkt 7 w trybie podstawowym). Wykonawca, który zamierza finansować faktury z kontraktu, może więc sprawdzić to postanowienie od razu i zapytać o nie zamawiającego.

Wniosek o wyjaśnienie treści SWZ przewiduje art. 135 Pzp dla postępowań unijnych i art. 284 dla krajowych. W postępowaniu unijnym zamawiający musi odpowiedzieć najpóźniej na 6 dni przed upływem terminu składania ofert, jeśli wniosek wpłynął najpóźniej na 14 dni przed tym terminem. W trybie podstawowym te terminy wynoszą 2 i 4 dni. Zamawiający publikuje pytania i odpowiedzi na stronie internetowej prowadzonego postępowania bez ujawniania, kto pytał, więc wykonawca nie zdradza konkurencji swoich planów finansowych. W uzasadnionych przypadkach zamawiający może przed upływem terminu składania ofert zmienić treść SWZ (art. 137 i art. 286 Pzp), ale nie ma takiego obowiązku.

Przykładowe pytania, które warto zadać:

1. Czy zamawiający dopuszcza cesję wierzytelności o zapłatę wynagrodzenia na rzecz banku lub firmy faktoringowej?
2. Jeśli dokonanie cesji wierzytelności wymaga zgody zamawiającego: w jakiej formie i w jakim terminie zamawiający ją wydaje?
3. Czy zamawiający rozważy zastąpienie zakazu cesji zgodą, której nie odmówi bez uzasadnionej przyczyny, przynajmniej dla przelewu na rzecz instytucji finansowej?

Odpowiedź przed złożeniem oferty pozwala policzyć koszt finansowania w cenie. Po podpisaniu umowy pozostaje zwykle prośba o zgodę.

W bazie niezależnej porównywarki faktoringu Faktomi (stan na wrzesień 2026 r.: 109 ofert 36 firm faktoringowych) finansowanie należności od jednostek samorządu i innych zamawiających publicznych deklaruje 9 firm w 10 ofertach: pięć banków lub spółek grup bankowych i cztery firmy pozabankowe. Należności od szpitali wprost obejmują oferty BFF Polska i INDOS.

Porównanie z całym rynkiem pokazuje, jak rzadko firmy ujawniają ceny: stawkę wyjściową publikuje 31 ze 109 ofert w bazie Faktomi, a osiem na dziesięć takich cenników mieści się w paśmie 1–3% wartości faktury za 30 dni finansowania. W prostym przykładzie faktura na 200 000 zł sfinansowana na 30 dni kosztuje wtedy od 2 000 do 6 000 zł plus ewentualne opłaty dodatkowe. Oferty dla dostawców administracji i gmin, z limitami i warunkami wejścia, Faktomi zestawia pod hasłem faktoring samorządowy.

Dla wykonawcy, który chce sfinansować wyłącznie faktury z jednego kontraktu, istotna jest też cesja globalna. 23 z 36 firm w bazie Faktomi (42 ze 109 ofert) nie wymaga cesji całego portfela należności, więc wykonawca może przelać na faktora tylko wierzytelności od jednego zamawiającego i zostawić resztę klientów poza umową. Część firm, m.in. Nest Faktoria i eFaktor, oferuje też produkty dla faktur objętych zakazem cesji, oparte na finansowaniu cichym, bez zawiadamiania odbiorcy. Przy zamówieniu publicznym trzeba taką konstrukcję omówić z faktorem na piśmie, bo przelew wbrew umownemu zakazowi pozostaje bezskuteczny wobec zamawiającego, a w SPZOZ bez zgody podmiotu tworzącego jest nieważny. Oferty, które nie wymagają cesji całego portfela, wraz z kosztami, limitami i nazwami banków oraz firm pozabankowych, zestawia ranking ofert faktoringu bez cesji niezależnej porównywarki Faktomi.

Finansowanie faktur z zamówienia publicznego najlepiej zaplanować razem z ofertą. Kolejność kroków:

1. Przeczytać projektowane postanowienia umowy w sprawie zamówienia publicznego pod kątem cesji wierzytelności, potrąceń kar umownych i warunków zapłaty części wynagrodzenia.
2. Zadać pytanie do SWZ, jeśli umowa zakazuje cesji albo nie określa, jak zamawiający wydaje zgodę.
3. Sprawdzić rodzaj zamawiającego: przy SPZOZ zaplanować czas na zgodę podmiotu tworzącego.
4. Porównać oferty faktorów, którzy finansują należności od sektora publicznego, i sprawdzić, czy wymagają cesji globalnej.
5. Po podpisaniu umowy faktoringu zawiadomić zamawiającego o cesji wierzytelności i wskazać rachunek do zapłaty.

Zanim wykonawca zamówienia publicznego wybierze faktora, warto zestawić oferty w niezależnej porównywarce faktoringu, np. Faktomi, bo firmy różnią się tym, czy w ogóle finansują należności od zamawiających publicznych, czy wymagają cesji całego portfela i czy ujawniają ceny.

Czy cesja wierzytelności wymaga zgody zamawiającego?

Co do zasady nie. Art. 509 § 1 k.c., stosowany do umów w sprawie zamówienia publicznego przez art. 8 ust. 1 Pzp, pozwala przenieść wierzytelność bez zgody dłużnika. Zgoda jest potrzebna, gdy wymaga jej umowa, a przy SPZOZ z mocy art. 54 ust. 5 ustawy o działalności leczniczej, i to zgoda podmiotu tworzącego, nie szpitala.

Czy cesja dokonana wbrew zakazowi jest nieważna?

Przy zakazie umownym nie. Sąd Najwyższy traktuje ją jako bezskuteczną w stanie zawieszenia, którą dłużnik może później zaakceptować (wyrok II CSK 622/17, uchwała III CZP 40/05). Nieważna jest natomiast zmiana wierzyciela SPZOZ bez zgody podmiotu tworzącego (art. 54 ust. 6 ustawy o działalności leczniczej).

Czy zamawiający musi zostać zawiadomiony o cesji?

Tak, jeśli faktor ma dostać pieniądze. Dopóki wykonawca nie zawiadomi zamawiającego, zapłata dokonana do rąk wykonawcy ma skutek wobec faktora (art. 512 k.c.), a zamawiający, który w dobrej wierze zapłaci wykonawcy, wygasza swój dług.

Czy wykonawca może dokonać cesji wierzytelności na rzecz podwykonawcy?

Tak. UZP w analizie z programu „Profesjonalizacja kadr w zamówieniach publicznych” uznał, że przelew wierzytelności wykonawcy na rzecz podwykonawcy jest dopuszczalny na tych samych zasadach co na każdą inną osobę trzecią, a wymóg przedstawiania dowodów zapłaty podwykonawcom (art. 447 ust. 1 Pzp) nie stoi temu na przeszkodzie. W wyniku takiej cesji zamawiający płaci przelaną część wynagrodzenia bezpośrednio na rzecz podwykonawcy, jeśli umowa nie zakazuje przelewu.

Czy faktoring bez cesji jest możliwy przy zamówieniu publicznym?

Faktoring zawsze opiera się na nabyciu prawa do zapłaty, więc „bez cesji” oznacza w praktyce jedno z dwóch: brak cesji całego portfela należności albo cesję cichą, bez zawiadamiania odbiorcy. Pierwsze rozwiązanie nie budzi w zamówieniach publicznych wątpliwości, jeśli umowa dopuszcza przelew. Drugie nie usuwa umownego zakazu cesji, dlatego przy kontrakcie publicznym wymaga ostrożnej oceny razem z faktorem.