Test kompetencji technicznych i biznesowych jako kryterium oceny ofert

W artykule przedstawione zostaną przykładowe kryteria, jakimi zamawiający mogą się kierować w celu weryfikacji wiedzy i doświadczenia wykonawcy w zakresie IT, które przełożyć się mają na jakość usług świadczonych na etapie realizacji zamówienia. Zaprezentowane również zostanie stanowisko KIO na temat powiązania kryteriów jakościowych z etapem realizacji zamówienia, a także sposobu podziału kosztów postępowania odwoławczego.

W omawianym przypadku do wspólnego rozpoznania połączono odwołania wniesione 2 marca 2020 r. przez odwołującego A (sygn. akt KIO 452/20) oraz odwołującego C (sygn. akt 454/20).

Odwołania zostały złożone w postępowaniu na świadczenie usług wsparcia eksploatacji i utrzymania skomplikowanego systemu informatycznego, dlatego też zamawiający ustanowił, poza ceną, następujące kryteria oceny ofert:

• test kompetencji technicznych – waga 30%,
• test kompetencji biznesowych – waga 10%

Zgodnie z siwzw ramachkryterium „test kompetencji technicznych”planowane było przeprowadzenie weryfikacji sposobu świadczenia usługi przez wykonawcę na przykładzie klasy zadań, jakie mogą występować w ramach realizacji usług utrzymania systemów o skali porównywalnej z systemem, którego dotyczyło zamówienie.

Zadania miały być prowadzone za pomocą standardowego oprogramowania narzędziowego. Miały one dotyczyć operacji specyficznych dla tego oprogramowania i problemów związanych z administrowaniem systemami informatycznymi. Do ich wykonania zamawiający był zobowiązany udostępnić środowisko testowe.

W zakresie testu kompetencji technicznych zaplanowano przeprowadzenie 6 jednostek zadaniowych, w ramach których należało wykonać po 3 zadania. Zostały one szczegółowo opisane w siwz i miały dotyczyć m.in.:

• operowania danymi pomiędzy platformami systemowymi a bazami danych,
• administrowania zasobami bazodanowymi DB2 na platformie z/OS,
• strojenia aplikacji/SQL w systemie DB2,
• zarządzania przebiegiem przetwarzania przy użyciu paneli IBM Workload Scheduler,
• administrowania platformą TUXEDO,
• strojenia i rekonfiguracji motoru Informix oraz struktury bazodanowej z obsługą sytuacji nietypowych wraz z weryfikacją biegłości operowania na danych.

Warunkiem pozytywnego zaliczenia „testu kompetencji technicznych” przez wykonawcę było poprawne rozwiązanie co najmniej 1 z 3 zadań w ramach każdej jednostki zadaniowej, oraz minimum 50% spośród wszystkich 18 zadań. Niespełnienie tych wymogów miało skutkować odrzuceniem oferty.

Z kolei w kryterium „test kompetencji biznesowych” planowano przeprowadzenie weryfikacji poziomu wiedzy merytorycznej wykonawcy z czterech podstawowych dla zamawiającego obszarów biznesowych. Zadania „testu kompetencji biznesowych” miały sprawdzać wiedzę niezbędną dla prawidłowej realizacji usług utrzymania systemu. Zakres merytoryczny weryfikacji miał się odnosić do obowiązujących przepisów prawa w zakresie działalności zamawiającego.

Do każdego ze wspomnianych obszarów planowane było zadanie wykonawcom 20 pytań jednokrotnego wyboru. Podstawą oceny miała być zgodność wypełnionego testu kompetencji biznesowych z kluczem odpowiedzi.

Do zaliczenia testu kompetencji biznesowych niezbędne było uzyskanie co najmniej 50 poprawnych odpowiedzi łącznie dla wszystkich obszarów oraz co najmniej 10 poprawnych odpowiedzi dla testu z każdego z obszarów. W sytuacji niespełnienia tych warunków zamawiający miał odrzucić ofertę.

Co istotne, wykonawca zarówno przed planowanym terminem realizacji „testu kompetencji technicznych”, jak i „testu kompetencji biznesowych” został zobowiązany do przedstawienia listy osób, które będą dany realizowały test. Zgodnie z wymogami zamawiającego wyznaczone do realizacji testów osoby powinny być związane z wykonawcą stałym stosunkiem prawnym (umową o pracę, umową cywilnoprawną) przez co najmniej 6 miesięcy. W ten sposób zamawiający próbował wyeliminować sytuację skierowania do wykonania testów osób niezwiązanych z wykonawcą, które na dalszym etapie nie brałyby udziału w realizacji zamówienia.

1.     Odwołujący A

Odwołujący A zarzucił zamawiającemu m.in., iż wymóg, by osoby wyznaczone do testów były związane przez minimum 6 miesięcy, był enigmatyczny i niewystarczający. Z zapisów siwz nie wynikało bowiem, kiedy ten okres miał się zaczynać i kończyć, ani dlaczego to właśnie taki czas miał świadczyć o stałym stosunku prawnym. W opinii odwołującego regulacje przyjęte w tym zakresie w siwz miały charakter pozorny i w żaden sposób nie zabezpieczały zamawiającego przed sytuacjami mającymi już miejsce w przeszłości, kiedy to wykonawcy zaliczali testy mające potwierdzać ich kompetencje, z wykorzystaniem osób wynajętych tylko do tych czynności, a następnie usługi na rzecz zamawiającego świadczył zespół w zupełnie innym składzie.

Odwołujący, przedstawiając przykłady innych zamawiających stosujących podobne kryteria, żądał, by zamawiający wprowadził rozwiązania, dzięki którym osoby uczestniczące w testach miałyby następnie obowiązek udziału w realizacji zamówienia. Wskazywał również na konieczność uregulowania w siwz sytuacji wymiany tych osób na etapie realizacji zamówienia i weryfikacji wiedzy nowych członków personelu wykonawcy.

2.     Odwołujący C

Zdaniem odwołującego C opisany przez zamawiającego sposób zaliczenia testu kompetencji technicznych mógł skutkować niesprawiedliwymi wynikami, zaś przyjęty model przyznawania punktów prowadził do wypaczenia wyników testu, a nawet odrzucenia oferty. Odwołujący wskazał, iż w przypadku testu kompetencji technicznych mogła zdarzyć się sytuacja, w której wykonawca rozwiąże niezbędne do zaliczenia 50% zadań, ale nie wykona zadań w wymaganym rozkładzie (co najmniej 1 z 3 zadań w każdej z 6 jednostek zadaniowych), co zgodnie z zapisami siwz stanowiło podstawę do odrzucenia oferty. Wykonawca domagał się usunięcia tych zapisów.

Podobnie zresztą odwołujący odnosił się do sposobu oceny testu kompetencji biznesowych. W tym przypadku również żądanie odwołującego dotyczyło usunięcia zapisów, na podstawie których zamawiający miał odrzucić ofertę, w sytuacji nieuzyskania odpowiedniej łącznej liczby punktów z tytułu poprawnych odpowiedzi oraz określonej liczby odpowiedzi dla każdego obszaru.

W postępowaniu odbyły się 2 rozprawy. Jako podstawę wydania wspólnego wyroku KIO wskazała art. 192 ust. 8 ustawy Pzp, zgodnie z którym Izba może wydać łączne orzeczenie w sprawach złożonych odwołań, w przypadku gdy prezes Izby zarządzi ich łączne rozpoznanie. Z taką decyzją prezesa Izby mamy do czynienia, jeżeli odwołania zostały złożone w tym samym postępowaniu o udzielenie zamówienia lub dotyczą takich samych czynności zamawiającego.

Z aprobatą Izby spotkały się twierdzenia odwołującego A, iż mógł on ponieść szkodę w postaci nieuzyskania zamówienia, w przypadku, gdyby inni wykonawcy mieli zamiar wykorzystać niewystarczające zapisy siwz i przedstawić do zaliczenia testu kompetencji osoby, które nie będą dedykowane do realizacji zamówienia. Wskazano tu na wpływ takich osób, wysokiej klasy specjalistów otrzymujących wysokie wynagrodzenie, na cenę oferty. Konieczne zatem było, w opinii KIO, takie określenie wymogów, aby wszyscy wykonawcy przygotowali porównywalne oferty i uwzględnili koszt zatrudnienia takich osób przez cały okres realizacji zamówienia.

Skład orzekający zwrócił uwagę, iż okoliczności związane z przedstawionym przez odwołującego A zarzutem powodują zaostrzenie wymogów związanych z kryteriami w stosunku do określonych w siwz. W ocenie Izby jednak, mając na uwadze powyższą argumentację oraz art. 91 ust. 2c ustawy Pzp, zarzut zasługiwał na uwzględnienie.

W konsekwencji utrzymanie personelu, który będzie oceniany w kryteriach, bądź osób o podobnych kompetencjach, nie tylko w ramach oceny ofert, ale także na etapie realizacji umowy, będzie niczym innym, jak potwierdzeniem jakości wykonawcy, stwierdzonej podczas oceny ofert, przez cały okres realizacji zamówienia. Takie rozumienie wpisuje się, zdaniem Izby, w dyspozycję art. 91 ust. 2c ustawy Pzp, która wyraźnie odnosi się do związania kryteriów oceny ofert z przedmiotem zamówienia. W tym przypadku kryteria odnosiły się do jakości, co należy uznać za niezmiernie istotną cechę przedmiotu zamówienia, co w sposób szczególny powinno przełożyć się na związanie ich z późniejszą realizacją zamówienia.

Odnosząc się do kwestii zastępowania personelu ocenianego w ramach testów kompetencji przez inne osoby na etapie realizacji zamówienia, Izba nie narzuciła zamawiającemu sposobu weryfikacji kompetencji tych osób. Wskazała jedynie, iż zamawiający powinien w takim przypadku uwzględniać:

• liczbę osób zastępowanych w danej chwili,
• zakres merytoryczny ich udziału w testach kompetencji na etapie oceny ofert oraz
• obiektywne okoliczności, jakie będą miały miejsce podczas weryfikacji.

W wyroku podkreślono, iż weryfikacja kompetencji osób zastępujących nie będzie stanowić nowej oceny ofert, zmuszającej zamawiającego każdorazowo do dokonania nowego rankingu ofert. Weryfikacja ta będzie miała na celu wyłącznie utrzymanie wysokich kompetencji osób realizujących zamówienie, tak aby urealnić związanie kryteriów z przedmiotem zamówienia.

Krajowa Izba Odwoławcza przyjęła stanowisko odwołującego w zakresie opisanych powyżej zarzutów.

Izba wskazała, iż test kompetencji technicznych nie stanowi próbki usług będących przedmiotem oferty wykonawcy. Jest to raczej próbka ogólnych zdolności wykonawcy do świadczenia usług utrzymania systemów informatycznych, a nie konkretnego systemu zamawiającego. Zamawiający nie miałby więc prawa do odrzucenia oferty wykonawcy na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy Pzp w sytuacji, gdy prezentowane usługi nie będą objęte ofertą.

W opisanej sytuacji nie sposób powiązać usług ocenianych w ramach kryterium z treścią oferty. Ponadto katalog przesłanek odrzucenia ofert, określony w art. 89 ust. 1 ustawy Pzp, jest zamknięty, zatem zamawiający nie ma prawa odrzucić oferty wykonawcy na podstawie przesłanek pozaustawowych, nieujętych w ww. katalogu. Analogicznie sytuacja przedstawiała się w zakresie kryterium „test kompetencji biznesowych”.

W związku z powyższym w wyroku stwierdzono naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy Pzp, ponieważ zgodnie z tym przepisem zamawiający na podstawie kryteriów oceny ofert określonych w siwz wybiera ofertę najkorzystniejszą, a nie dokonuje odrzucenia oferty.  

Decydując o kosztach postępowania, Izba powołała się na art. 192 ust. 9 i 10 ustawy Pzp, a także przywołała postanowienie Sądu Okręgowego w Gliwicach z 20 lipca 2016 r. (sygn. akt X Ga 280/16).

W omawianej sprawie o sygn. akt 452/20 na rozprawę zostało skierowanych 8 zarzutów, zaś odwołanie okazało się zasadne w zakresie 1 zarzutu i chybione w pozostałym zakresie. W związku z tym kosztami postępowania w części 7/8 Izba obciążyła odwołującego, a w części 1/8 – zamawiającego. Rozstrzygając o kosztach, Izba kierowała się matematycznym stosunkiem zarzutów uwzględnionych do zarzutów oddalonych.

Z kolei w sprawie o sygn. akt 454/20 na rozprawie omawiano 6 zarzutów, jednakże w tym przypadku trudniejsze było ustalenie parytetu podziału kosztów z uwagi na liczne zarzuty i żądania. Izba, nie chcąc rozdrabniać ponad miarę kosztów, zdecydowała się zastosować podział analogicznie jak w powyższej sprawie o sygn. akt 452/20 i w części 7/8 obciążyła kosztami odwołującego, a w części 1/8 zamawiającego.