Rolą przedmiotowego środka dowodowego jest potwierdzenie zgodności asortymentu oferowanego w ofercie
Prezes Urzędu Zamówień Publicznych przeprowadził kontrolę doraźną postępowania prowadzonego przez szpital kliniczny. Przedmiotem zamówienia były sprzęt i wyposażenie gastronomiczne. W toku kontroli zarzucono zamawiającemu dokonanie wyboru oferty, która powinna zostać odrzucona ze względu na niezgodność z wymaganiami zawartymi w opisie przedmiotu zamówienia oraz brakiem przedłożenia przedmiotowego środka dowodowego. Kontrolujący uznali, że zaoferowane urządzenia nie spełniały wymiarów podanych przez zamawiającego oraz że na podstawie dokumentów złożonych wraz z ofertą zamawiający nie mógł stwierdzić, jakie urządzenia zostały zaoferowane. Dodatkowo zarzucono, że już na etapie oceny oferty podmiot zamawiający w sposób nieuprawniony dopuścił tolerancję parametrów technicznych. Instytucja zamawiająca złożyła zastrzeżenia od wyniku kontroli, które nie zostały uwzględnione przez Prezesa UZP i ostatecznie trafiły pod rozstrzygnięcie Krajowej Izby Odwoławczej (uchwała Krajowej Izby Odwoławczej z 9 listopada 2022 r., sygn. akt KIO/KD 30/22).
Krajowa Izba Odwoławcza, rozpatrując zastrzeżenia zgłoszone przez zamawiającego do wyniku kontroli doraźnej przeprowadzonej przez Prezesa UZP, doszła do następujących wniosków. Stosownie do brzmienia art. 226 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy Pzp zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli została złożona przez wykonawcę, który nie złożył w przewidzianym terminie oświadczenia, o którym mowa w art. 125 ust. 1, lub podmiotowego środka dowodowego, potwierdzających brak podstaw wykluczenia lub spełnianie warunków udziału w postępowaniu, przedmiotowego środka dowodowego lub innych dokumentów, lub oświadczeń.
Zgodnie natomiast z treścią art. 107 ust. 1 ustawy Pzp, jeżeli zamawiający żąda złożenia przedmiotowych środków dowodowych, wykonawca składa je wraz z ofertą. Stosownie do treści art. 107 ust. 2, jeżeli wykonawca nie złożył przedmiotowych środków dowodowych lub złożone przedmiotowe środki dowodowe są niekompletne, zamawiający wzywa do ich złożenia lub uzupełnienia w wyznaczonym terminie, o ile przewidział to w ogłoszeniu o zamówieniu lub dokumentach zamówienia.
Zgodnie z art. 7 pkt 20 ustawy Pzp przez przedmiotowe środki dowodowe należy rozumieć środki służące potwierdzeniu zgodności oferowanych dostaw, usług lub robót budowlanych z wymaganiami, cechami lub kryteriami określonymi w opisie przedmiotu zamówienia lub opisie kryteriów oceny ofert, lub wymaganiami związanymi z realizacją zamówienia.
Uwzględniając powyższe, podkreślić należy, że przedmiotowe środki dowodowe definiuje się poprzez funkcję, jaką mają pełnić w postępowaniu, oraz poprzez ich treść. Forma oraz tytuł (nazwa) dokumentu nie przesądzają o jego charakterze. Przepisy nie określają, w jaki sposób przedmiotowe środki dowodowe mają być sporządzone (z zastrzeżeniem wymogów przewidzianych przez przepisy rozporządzenia w sprawie środków komunikacji elektronicznej) i jaki ma być termin ich „ważności”.
Nie istnieje zamknięty katalog przedmiotowych środków dowodowych. Przedmiotowym środkiem dowodowym może być zaświadczenie czy poświadczenie wystawione przez odrębny podmiot, ale także oświadczenie wykonawcy lub producenta. Wspólną cechą wszystkich przedmiotowych środków dowodowych jest, aby potwierdzały, że dane dostawy usługi lub roboty budowlane oferowane przez wykonawcę spełniały wymogi zamawiającego.
Skład orzekający KIO wyjaśnił, że ustawa Pzp wyraźnie odróżnia ofertę od przedmiotowych i podmiotowych środków dowodowych, które choć zdarza się, że są składane wraz z ofertą, pełnią odmienną rolę i są składane w celu wynikającym wprost z ustawy Pzp.
Takie rozumienie oferty wynika bezpośrednio z treści Pzp i np. jeżeli zamawiający żąda złożenia przedmiotowych środków dowodowych, wykonawca składa je wraz z ofertą (art. 107 ust. 1 Pzp), wykonawca, który polega na zdolnościach lub sytuacji podmiotów udostępniających zasoby, składa wraz z ofertą zobowiązanie podmiotu udostępniającego zasoby do oddania mu do dyspozycji niezbędnych zasobów na potrzeby realizacji danego zamówienia lub inny podmiotowy środek dowodowy potwierdzający, że wykonawca realizując zamówienie będzie dysponował niezbędnymi zasobami tych podmiotów (art. 118 ust. 3 Pzp), albo do oferty wykonawca dołącza oświadczenie o niepodleganiu wykluczeniu, spełnianiu warunków udziału w postępowaniu lub kryteriów selekcji, w zakresie wskazanym przez zamawiającego (art. 125 ust. 1 ustawy Pzp).
Oferta nie zawsze będzie miała postać jednego dokumentu. Integralną częścią oferty będą np. specyfikacje techniczne oferowanych przez wykonawcę produktów czy kosztorysy ofertowe. Ustawa Pzp przewiduje również między innymi techniczną możliwość złożenia oferty częściowo w postaci elektronicznej i częściowo w postaci papierowej, co oznacza rozdzielenie treści tworzących ofertę (por. art. 65 ust. 3 ustawy Pzp).
Przepisy ustawy Pzp nie definiują również pojęcia „treść oferty”. Mając na uwadze ustawową definicję oferty zawartą w art. 66 § 1 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym ofertę stanowi oświadczenie drugiej stronie woli zawarcia umowy, jeżeli określa ono istotne postanowienia tej umowy, można uznać, że treść oferty, o której mowa w omawianym przepisie, to merytoryczna zawartość oferty. Treść oferty musi odpowiadać wymaganiom określonym w dokumentach zamówienia, w szczególności wymaganiom i oczekiwaniom zamawiającego określonym w opisie przedmiotu zamówienia czy w warunkach realizacji zamówienia. Przy czym należy pamiętać, że wymagania te nie muszą być określane jedynie w dokumentach sporządzonych przez zamawiającego, jak SWZ, ale również mogą wynikać z innych dokumentów, do których odwołuje się zamawiający, służących do określenia lub opisania warunków zamówienia (por. art. 7 pkt 3 ustawy Pzp). Skład orzekający zwrócił uwagę na regulację zawartą w art. 223 ust. 1 ustawy Pzp, zgodnie z którym w toku badania i oceny ofert zamawiający może żądać od wykonawców wyjaśnień dotyczących treści złożonych ofert oraz przedmiotowych środków dowodowych lub innych składanych dokumentów lub oświadczeń.
Niedopuszczalne jest prowadzenie między zamawiającym a wykonawcą negocjacji dotyczących złożonej oferty oraz, z uwzględnieniem ust. 2 i art. 187, dokonywanie jakiejkolwiek zmiany w jej treści. Przepis ten wprost wyraża więc ogólną zasadę niezmienności treści oferty po upływie terminu składania ofert. Wyjaśnienie treści oferty z zastosowaniem powyższej regulacji powinno mieścić się w granicach merytorycznych treści oferty i zawartych w niej oświadczeń i informacji, tj. nie może stanowić zmiany oferty.
Przechodząc do oceny złożonych zastrzeżeń, przypomnieć należy, że zamawiający na gruncie kontrolowanego postępowania wymagał podania w formularzu cenowym nazwy producenta/kraju pochodzenia oraz nazwy/modelu/typu produktów oferowanych w ramach dostawy. W SWZ zamawiający dodatkowo wskazał, że przedmiotowy formularz cenowy stanowi treść oferty i nie podlega uzupełnieniu. Ponadto skład orzekający odnotował, że wybrany wykonawca w złożonej ofercie, przy poz. 18 przesłanego formularza cenowego (stół chłodniczy) wpisał w rubryce konkretną nazwa/model/typ stołu chłodniczego, natomiast w rubryce: producent/kraju pochodzenia - Czechy 2020. Tym samym w ocenie Izby wprost oświadczył, że oferuje dla wymienionej pozycji ten konkretny, zindywidualizowany stół, a oświadczenie to stanowi treść samej oferty, niepodlegające zmianie po otwarciu ofert.
Wraz z ofertą wybrany wykonawca przedłożył przedmiotowy środek dowodowy dla poz. 18, z którego wynikało, że producentem stołu jest inna firma niż podany w formularzach oferty producent. Nazwa stołu nie została natomiast wskazana w formularzu cenowym, lecz wyłącznie w ramach przedmiotowych środków dowodowych, które w ramach kontrolowanego postępowania miały potwierdzać zgodność oferowanego przez wykonawcę świadczenia z wymaganiami zamawiającego, a konsekwencji nie stanowiły treści oferty w tym znaczeniu, że nie określały, jaki produkt został zaoferowany, lecz miały potwierdzać, że zaoferowany w treści formularza oferty produkt spełnia warunki zamówienia.
Izba zgodziła się z Prezesem Urzędu, że nawet gdyby przyjąć, że na treść oferty wybranego wykonawcy składały się oprócz informacji z formularza ofertowego i cenowego również dane dotyczące stołu zawarte w przedmiotowym środku dowodowym, to w dalszym ciągu pozostaje do rozstrzygnięcia kwestia, na jakiej podstawie zamawiający uznał, że ostateczne oświadczenie woli wykonawcy dotyczyło właśnie stołu „K”, a nie stołu „RM”. Bez wątpienia na treść oferty składał się formularz cenowy, który wskazywał notabene na całkiem inny stół, tj. stół „RM”. Już w tym dokumencie zamawiający wymagał oprócz podania ceny także skonkretyzowania oferowanego asortymentu. W przedmiotowym środku dowodowym została natomiast wskazana nazwa stołu innego producenta, co w ocenie Izby potwierdza stanowisko zaprezentowane przez Prezesa UZP, że w postępowaniu zaistniały wyraźne rozbieżności w oświadczeniach wykonawcy dotyczące tego, jaki stół chłodniczy zaoferował.
Natomiast jak wielokrotnie wskazywane jest w orzeczeniach Izby, zamawiający nie może domyślać się, co zostanie mu zaoferowane (por. wyrok z 16 maja 2022 r., sygn. akt KIO 1115/22).
Ocena stanu faktycznego
W ocenie składu orzekającego, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, przedstawione okoliczności faktyczne i prawne potwierdzają, że po pierwsze wybrany wykonawca nie przedłożył przedmiotowego środka dowodowego potwierdzającego, że zaoferowany przez niego w formularzu cenowym, stanowiącym treść oferty, stół chłodniczy spełnia minimalne wymagania (parametry techniczne) stawiane przez zamawiającego. Po drugie zamawiający, dysponując powyższymi informacjami, tj. wynikającymi z formularza oferty i przedmiotowego środka dowodowego, nie miał żadnych podstaw, aby uznać, że wybrany wykonawca zaoferował stół chłodniczy konkretnego producenta „K”, a zatem zamawiający mógł mieć uzasadnione wątpliwości, który stół chłodniczy zostanie dostarczony przez wykonawcę.
W ocenie Izby powyższe okoliczności uniemożliwiły zamawiającemu ocenę, czy zaoferowany w formularzu cenowym przez ww. wykonawcę stół producenta „RM” spełnia opisane w postępowaniu wymagania, gdyż złożony przez niego przedmiotowy środek dowodowy tego nie potwierdzał. Co więcej, przedmiotowy środek dowodowy dotyczył innego produktu niż zaoferowany w formularzu ofertowym. W ocenie Izby niezasługujące na aprobatę było stanowisko zamawiającego, że „miał prawo założyć”, iż wskazany w ofercie produkt danego producenta i przedłożone środki dowodowe dotyczą tego samego produktu.
Skład orzekający podkreślił, że obowiązkiem zamawiającego jest dokładne i rzetelne zbadanie złożonych ofert z poszanowaniem podstawowych zasad rządzących postępowaniem o udzielenie zamówienia publicznego, tj. zasady przejrzystości postępowania i zapewnienia uczciwej konkurencji.
W konsekwencji w ocenie Izby okoliczność ta słusznie została zakwalifikowana przez Prezesa Urzędu jako wypełniająca dyspozycję art. 226 ust. 1 pkt 2 lit c) ustawy Pzp – jako równoznaczna z niezłożeniem przedmiotowego środka dowodowego. Prezes Urzędu zasadnie stwierdził naruszenie ww. przepisu ustawy Pzp przez zaniechanie jego zastosowania w okolicznościach przedmiotowego postępowania o zamówienie.
Zgodnie z regulacją art. 226 ust. 1 pkt 5) Pzp zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli jej treść jest niezgodna z warunkami zamówienia. Aby zamawiający był uprawniony odrzucić ofertę na tej podstawie, jest zobowiązany przeprowadzić analizę porównawczą treści oferty oraz warunków zamówienia (w szczególności, co do zakresu, ilości, jakości, warunków realizacji i innych elementów istotnych dla wykonania zamówienia), które stanowią merytoryczne postanowienia oświadczeń woli odpowiednio:
- zamawiającego, który w szczególności przez opis przedmiotu zamówienia precyzuje i uszczegóławia, jakiego świadczenia oczekuje po zawarciu umowy w sprawie zamówienia publicznego;
- wykonawcy, który zobowiązuje się do wykonania tego świadczenia w razie wyboru złożonej przez niego oferty jako najkorzystniejszej.
Dokonanie takiego porównania przesądza o tym, czy treść złożonej w postępowaniu oferty odpowiada warunkom zamówienia.
Niezgodność treści oferty z warunkami zamówienia zachodzi więc, gdy zawartość merytoryczna złożonej w danym postępowaniu oferty nie odpowiada ukształtowanym przez zamawiającego i zawartym w SWZ wymaganiom. Istotne jest, że niezgodność oferty z warunkami zamówienia musi po pierwsze być oczywista i niewątpliwa, czyli zamawiający musi mieć pewność co do niezgodności oferty z jego oczekiwaniami, przy czym postanowienia SWZ powinny być jasne i klarowne.
W konsekwencji skład orzekający stwierdził, że powołany wyżej przepis nakazuje odrzucić ofertę, której treść jest niezgodna z warunkami zamówienia. Jak natomiast stanowi przepis art. 7 pkt 29 ustawy Pzp, poprzez warunki zamówienia należy rozumieć warunki, które dotyczą zamówienia lub postępowania o udzielenie zamówienia, wynikające w szczególności z opisu przedmiotu zamówienia, wymagań związanych z realizacją zamówienia, kryteriów oceny ofert, wymagań proceduralnych lub projektowanych postanowień umowy w sprawie zamówienia publicznego.
Istota aktualnego rozwiązania polega na odniesieniu przesłanki odrzucenia oferty do określonych wymagań zamawiającego, a nie do określonego dokumentu, w którym pewne rozwiązania powinny być zawarte.
Podstawa prawna
Powiązane treści
