Czy oferta spakowana formatem .rar jest prawidłowa?
Elektronizacja zamówień publicznych udzielanych na podstawie regulacji ustawy Pzp obowiązuje od ponad roku. Niemniej jednak w dalszym ciągu występują wątpliwości w tym zakresie. Dotyczą one również formatu, w jakim ma zostać złożona oferta, aby nie podlegała odrzuceniu. Taki problem rozstrzygała ostatnio Krajowa Izba Odwoławcza. Sprawdź, do jakich wniosków doszedł skład orzekający (wyrok Krajowej Izby Odwoławczej z 22 grudnia 2021 r., sygn. akt KIO 3588/21).
W ramach postępowania odwoławczego zakończonego wyrokiem z 22 grudnia 2021 r. (sygn. akt KIO 3588/21) Izba rozpatrywała kwestię dopuszczalności złożenia oferty jako archiwum w formacie .rar.
Jaka była geneza sporu?
W postępowaniu o udzielenie zamówienia zamawiający wskazał w SWZ m.in., że do kompresji danych rekomenduje wykorzystanie jednego z formatów: .zip, .7Z. Jednocześnie napisał, że „(…) wśród formatów powszechnych, a NIE występujących w rozporządzeniu występują: .rar, .gif, .bmp, .numbers, .pages. Dokumenty złożone w takich plikach zostaną uznane za złożone nieskutecznie”.
Jeden z wykonawców złożył ofertę spakowaną przy użyciu formatu .rar. Zamawiający odrzucił tę ofertę, powołując się na przepis art. 226 ust. 1 pkt. 6 ustawy Pzp. Nakazuje on odrzucenie oferty, która nie została sporządzona lub przekazana w sposób zgodny z wymaganiami technicznymi oraz organizacyjnymi sporządzania lub przekazywania ofert przy użyciu środków komunikacji elektronicznej określonymi przez zamawiającego.
Jakie działania podjął wykonawca?
Wykonawca, który utracił możliwość uzyskania zamówienia, nie zgodził się ze stanowiskiem zamawiającego. W odwołaniu przekonywał, że zamawiający, odrzucając ofertę, naruszył przepis art. 226 ust. 1 pkt 6 ustawy Pzp. Składający odwołanie argumentował, że zamawiający prawidłowo otworzył ofertę skompresowaną przy użyciu formatu .rar. W konsekwencji niedopuszczalne było jej odrzucenie w sytuacji, gdy zamawiający ma oprogramowanie do odczytu archiwum .rar.
Odwołujący wskazywał również na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 12 kwietnia 2012 r. w sprawie Krajowych Ram Interoperacyjności, minimalnych wymagań dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w postaci elektronicznej oraz minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych. W tym zakresie wyjaśniał, że wprawdzie w rozporządzeniu nie ma formatu .rar, ale jest to nie istotne z jego punktu widzenia, gdyż adresatem rozporządzenia jest administracja publiczna, a nie wykonawcy.
W ocenie odwołującego treść rozporządzenia należy odczytywać w ten sposób, że podmiot realizujący zadania publiczne ma umożliwić przyjmowanie (odczytanie) dokumentów elektronicznych przy użyciu standardów wskazanych w tym rozporządzeniu. Skoro w rozporządzeniu dopuszczono narzędzie 7-zip, które odczytuje pliki złożone w formacie .rar, to zamawiający nie miał podstaw uznać, że oferta jest złożona niezgodnie z wymaganiami.
Jakie stanowisko zajął skład orzekający?
Krajowa Izba Odwoławcza, po zapoznaniu się z argumentami stron, oddaliła odwołanie. Skład orzekający uznał, że działanie zamawiającego było prawidłowe.
Izba zwróciła uwagę, że zamawiający zawarł w SWZ następujące postanowienia: „6.4.10) Formaty plików wykorzystywanych przez wykonawców powinny być zgodne z »OBWIESZCZENIEM PREZESA RADY MINISTRÓW z dnia 9 listopada 2017 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie Krajowych Ram Interoperacyjności, minimalnych wymagań dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w postaci elektronicznej oraz minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych«. 6.4.11) Zamawiający rekomenduje wykorzystanie formatów: .pdf .doc .xls .jpg (.jpeg) ze szczególnym wskazaniem na .pdf. 6.4.12) W celu ewentualnej kompresji danych Zamawiający rekomenduje wykorzystanie jednego z formatów: .zip, .7Z. 6.4.13) Wśród formatów powszechnych, a NIE występujących w rozporządzeniu występują: .rar .gif .bmp .numbers .pages. Dokumenty złożone w takich plikach zostaną uznane za złożone nieskutecznie”.
KIO nie miała wątpliwości, że w świetle postanowień SWZ zamawiający dopuścił złożenie dokumentów w formatach plików wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie Krajowych Ram Interoperacyjności, minimalnych wymagań dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w postaci elektronicznej oraz minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych.
Zdaniem Izby zamawiający w SWZ zaznaczył wprost, że format .rar nie należy do formatów dopuszczonych przez wskazane wcześniej rozporządzenie.
Najważniejsze są zapisy w dokumentach zamówienia
W tym stanie rzeczy Izba stwierdziła, że „(...) skoro Odwołujący złożył ofertę w formacie/pliku .rar (który to format/plik został przez Zamawiającego jednoznacznie wykluczony), to jego oferta podlegała odrzuceniu na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo zamówień publicznych”.
Skład orzekający zwrócił dodatkowo uwagę na fakt, że „(...) postanowienia SWZ były jasne i jednoznaczne - Zamawiający wprost wskazał, że format/plik .rar jest powszechnie występującym, jednakże w niniejszym postępowaniu Zamawiający wykluczył możliwość przesyłania dokumentów w tym formacie/pliku. To postanowienie odnosiło się do wszystkich wykonawców w postępowaniu.
Każdy z wykonawców biorących udział w postępowaniu był zobowiązany do zastosowania się do tego postanowienia. Gdyby Zamawiający nie odrzucił oferty Odwołującego (który złożył ofertę w formacie/pliku .rar wbrew wyraźnemu wykluczeniu takiej możliwości przez Zamawiającego), wówczas naraziłby się na zarzut nierównego traktowania wykonawców”.
Powszechnie obowiązujące przepisy prawa
Izba odniosła się również do argumentu odwołującego jakoby adresatem rozporządzenia w sprawie Krajowych Ram Interoperacyjności, minimalnych wymagań dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w postaci elektronicznej oraz minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych była administracja publiczna, a nie wykonawcy.
KIO uznała takie stanowisko za błędne i wyjaśniła, że „(...) rozporządzenie jest aktem powszechnie obowiązującego prawa i powinni się do niego stosować w równym stopniu Zamawiający oraz Wykonawcy, nadto trudno, aby z jednej strony respektować te wymogi miał zamawiający, bez jednoczesnego przełożenia tego obowiązku na wykonawcę”.
W omówionym wyroku Izba, bazując na jednoznacznych postanowieniach SWZ, uznała, że złożenie oferty w niedopuszczonym przez zamawiającego formacie .rar skutkowało jej odrzuceniem. Czynność ta miała miejsce, pomimo, że zamawiający był w stanie rozpakować ofertę i zapoznać się z jej treścią.
W orzecznictwie KIO można jednak znaleźć stanowiska wskazujące na dopuszczalność złożenia oferty skompresowanej formatem .rar. Będzie to możliwe, zwłaszcza jeżeli sam zamawiający zezwolił na to w SWZ. Przykładowo w wyroku z 3 sierpnia 2020 r. (KIO 1451/20) Izba wyjaśniła, że „(...) skoro zatem sam ustawodawca przewidział, że podmiot realizujący zadania publiczne ma umożliwić przyjmowanie dokumentów elektronicznych w formatach danych określonych w załączniku nr 2 [do rozporządzenia w sprawie Krajowych Ram Interoperacyjności, minimalnych wymagań dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w postaci elektronicznej oraz minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych – przyp. autora], dopuszczając m.in. narzędzie 7-Zip, które zapewnia możliwość rozpakowania pliku w archiwum .rar (dopuszczonym zresztą w tym postępowaniu przez Zamawiającego na gruncie specyfikacji), a w konsekwencji zapoznania się z oświadczeniem woli wykonawcy, to nie sposób stwierdzić, że Odwołujący, składając ofertę skompresowaną w ww. archiwum, uchybił przepisom ZamPublU i aktów wykonawczych do niej i że jego oferta winna zostać odrzucona jako niezgodna z ustawą. W tym miejscu szczególnie podkreślić należy, iż rozpakowanie oferty Odwołującego nie powodowało po stronie Zamawiającego powstania dodatkowych obowiązków związanych z nabyciem innego oprogramowania niż przewidziane w załączniku nr 2 KRIR, nie generowało również po stronie Zamawiającego żadnych kosztów”.
Pozostawienie w SWZ niedookreślonej kwestii złożenia oferty skompresowanej formatem .rar może prowadzić do sporów na etapie badania i oceny ofert. W skrajnych przypadkach może to skutkować koniecznością odrzucenia korzystnych cenowo (i poprawnych formalnie) ofert.
Warto zatem żeby zamawiający jednoznacznie określił w SWZ kwestię dopuszczalności złożenia oferty skompresowanej formatem .rar. Wykonawcy powinni natomiast, na wszelki wypadek, unikać składania ofert spakowanych formatem .rar. Zamiast tego mogą użyć darmowych i powszechnie dostępnych formatów: .zip lub .7z.
Powiązane treści
