Czy brak prawidłowej weryfikacji podpisu jest podstawą do odrzucenia oferty?

Pewien zamawiający prowadził postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego, które  ogłoszone ostało w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Zgodnie z zapisami SWZ komunikacja w postępowaniu, w tym składanie ofert, odbywała się przy użyciu środków komunikacji elektronicznej. Zamawiający wymagał sporządzenia oferty  w postaci elektronicznej, w ogólnie dostępnych formatach danych, w szczególności w formatach: .pdf, .doc, .docx, .rtf, .odt. Zastrzegł, że ofertę, a także oświadczenia składa się, pod rygorem nieważności, w formie elektronicznej lub w postaci elektronicznej opatrzonej podpisem kwalifikowanym, podpisem zaufanym lub podpisem osobistym.

Jeden z wykonawców sporządził ofertę zgodnie z wymaganiami SWZ i podpisał ją kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Oprócz oferty kwalifikowanym podpisem elektronicznym podpisał także Jednolity europejski dokument zamówienia (JEDZ), jak również pismo przewodnie dotyczące przedłożenia potwierdzenia wniesienia wadium.

W toku badania i oceny ofert  zamawiający telefonicznie poinformował wykonawcę, że nie jest w stanie pozytywnie zweryfikować podpisu na pliku stanowiącym formularz ofertowy. Po otrzymaniu powyższych informacji wykonawca skontaktował się dostawcą usług zaufania (wystawcą podpisu elektronicznego) w celu wyjaśnienia tej sytuacji. Wykonawca złożył zamawiającemu wyczerpujące wyjaśnienia w powyższym zakresie, dodatkowo przedkładając poświadczenie walidacji podpisu.

Następnie zamawiający zawiadomił wykonawców o wyborze najkorzystniejszej oferty w poszczególnych częściach oraz o odrzuceniu oferty tego wykonawcy. Swoją decyzję o odrzuceniu oferty zamawiający argumentował, wskazując, że zamawiający nie jest w stanie pozytywnie zweryfikować podpisu na pliku - formularz ofertowy, w związku z czym ofertę należy uznać za złożoną nieskutecznie. Podał, że zgodnie z postanowieniami SWZ wykonawca zobowiązany był pod rygorem nieważności podpisać ofertę kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Jako uzasadnienie prawne podał art. 226 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo zamówień publicznych. Uznał, że oferta  nie została sporządzona w sposób zgodny z wymaganiami technicznymi określonymi przez zamawiającego.

Wykonawca wyjaśniał, że jego pełnomocnik opatrzył dokumenty kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Do wskazanych dokumentów dołączył również JEDZ członka konsorcjum oraz pełnomocnictwo do reprezentacji. Zgodnie ze znacznikiem czasu dokumenty zostały podpisane przez pełnomocnika w następującej kolejności:

• pełnomocnictwo,
• JEDZ Lider Konsorcjum
• oferta,
• pismo przewodnie dot. wniesienia wadium.
• Tak przygotowane i podpisane dokumenty pełnomocnik wykonawcy umieścił na platformie zakupowej platformazakupowa.pl Open Nexus Sp. z o.o.

Wykonawca twierdził, że skoro sporządził ofertę w postaci elektronicznej w formacie danych .pdf, którą to następnie podpisał kwalifikowanym podpisem elektronicznym, a ostatecznie umieścił i przesłał zamawiającemu za pośrednictwem platformy zakupowej wskazanej przez zamawiającego, to brak jest podstawy faktycznej i prawnej do odrzucenia jego oferty przez odwołującego na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 6 ustawy Pzp, ponieważ została sporządzona w sposób niezgodny z wymaganiami technicznymi określonymi przez zamawiającego.

Wykonawca podkreślał, że zamawiający zdawał się uzależniać skuteczność złożonej oferty od możliwości jednoznacznej weryfikacji podpisu elektronicznego złożonego pod formularzem ofertowym. Takie postępowanie zamawiającego nie znajdowało potwierdzenia w obowiązujących przepisach prawa. Uznał, że nie można tracić z pola widzenia, że wykonawca przedłożył zamawiającemu nie tylko oświadczenie własne dotyczące ważności złożonego podpisu, ale również przedłożył poświadczenie kwalifikowanej usługi walidacji podpisu.

Wykonawca podkreślał, że Asseco Data System S.A. ma certyfikat dostawcy usług zaufania zarówno w zakresie świadczenia usługi zaufania polegającej na wydawaniu kwalifikowanych certyfikatów, jak i w zakresie świadczenia usługi zaufania polegającej na walidacji danych. Z uzyskanych informacji od powyższego dostawcy jednoznacznie wynikało, że plik (formularz ofertowy) został poprawnie zweryfikowany za pomocą narzędzia WebNotarius. Plik był oznaczony datą i czasem zgodnie z raportem, był niezaprzeczalnym dowodem sądowym jego istnienia we wskazanym czasie. Na potwierdzenie powyższego wydano stosowne poświadczenie. Co za tym idzie, brak było podstaw do uznania, że oferta została złożona nieskutecznie i podlega odrzuceniu. Walidacja w sposób jednoznaczny potwierdzała, że plik został podpisany ważnym kwalifikowanym podpisem zarówno w czasie, jak w dokumencie. Zamawiający nie miał możliwości odmówić podpisowi elektronicznemu statusu kwalifikowanego podpisu elektronicznego ani jego ważności, w sytuacji gdy taki podpis został złożony w okresie ważności certyfikatu, a proces walidacji przeprowadził dostawca usług zaufania.

Według wykonawcy, z przywołanego stanowiska KIO wynikało, że nie ma konieczności, aby zamawiający był w stanie pozytywnie zweryfikować podpis. Sporządzony w formie elektronicznej dokument stanowi dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie. Odwołujący oprócz formularza ofertowego załączył inne dokumenty (m.in. JEDZ), które zostały podpisane przez pełnomocnika wykonawcy, przed podpisaniem spornego formularza, jak i po jego podpisaniu (w krótkich odstępach czasu). Skoro zamawiający prawidłowo zweryfikował podpis na pozostałych dokumentach, to nie było powodu do odmowy uznania prawidłowości podpisu na formularzu ofertowym.

W przedmiotowej sprawie istotny był również fakt, że dokumenty zawierały znacznik czasu dla podpisu. Taki znacznik potwierdzał, że podpis istniał w danym momencie. Zamawiający w uzasadnieniu odrzucenia nie stwierdził, że złożony podpis pod formularzem ofertowym jest podpisem nieprawidłowym, że został złożony przez osobę nieposiadająca ważnego certyfikatu. Tym samym brak było przesłanek warunkujących dopuszczalność odrzucenia oferty.

Dodatkowo wykonawca zarzucał, że zamawiający dopuścił się w postępowaniu zaniechań i czynności podważających zaufanie co do prawidłowości i rzetelności prowadzonego postępowania.

Krajowa Izba Odwoławcza podsumowała, że pomiędzy stronami bezsporne było to, że formularz ofertowy znajdujący się na platformie zakupowej zamawiającego nie został przez zamawiającego zweryfikowany pozytywnie co do poprawności podpisania oferty. Zamawiający rzeczywiście badał możliwość weryfikacji podpisu za pomocą różnych programów do weryfikacji podpisu. Niemniej jednak Izba nie dała wiary stanowisku zamawiającego wyrażonemu na rozprawie, że odwołujący przyznał, że podpis nie daje się zweryfikować. Owszem, odwołujący potwierdził, że plik nie daje się zaimportować do programu sprawdzającego i pojawia się monit o błędzie podczas dodawania pliku do weryfikacji, ale wbrew stanowisku zamawiającego odwołujący w tym piśmie stał na stanowisku, że jego podpis był podpisem złożonym prawidłowo, gdyż plik ma widoczny znak złożonego podpisu elektronicznego, plik jest czytelny, jeśli chodzi o treść, plik został podpisany podpisem kwalifikowanym.

Zamawiający ani w uzasadnieniu czynności odrzucenia oferty, ani na rozprawie nie podjął się próby wykazania, że przyczyny techniczne niepozwalające zaimportować pliku do weryfikacji w programie nie powstały po jego stronie. Izba natomiast wzięła pod uwagę to, że odwołujący opatrywał tym samym podpisem wszystkie dokumenty składane tego dnia zamawiającemu wraz z ofertą i te dokumenty przeszły pozytywną weryfikację. Nadto odwołujący przedstawił zamawiającemu poświadczenie pozytywnej weryfikacji pochodzące od dostawcy usługi, a także przedstawił logi audytowe wskazujące na kolejność, termin dokonywania przez pełnomocnika odwołującego czynności związanych z opatrywaniem dokumentów kwalifikowanymi podpisami elektronicznymi.

Zamawiający w rzeczywistości skupił się wyłącznie na tym, że podstawowa weryfikacja podpisu nie przyniosła pozytywnego rezultatu, nie podejmując się nawet próby ustalenia przyczyn tego stanu rzeczy. Izba nie neguje, że zamawiający użył kilku programów do weryfikacji, jednak nie ustalił w ocenie Izby w sposób niebudzący wątpliwości powodów braku pozytywnej weryfikacji. Ffakt, że pojawił się znak zapytania na miejscu złożenia podpisu kwalifikowanego, nie dawał w ocenie Izby informacji o tym, że nie jest to prawidłowy podpis kwalifikowany. Również okazana na rozprawie przez zamawiającego informacja z Pro Certum wskazywała jedynie na to, że nie jest to prawidłowy plik podpisu, natomiast powodu nieprawidłowości tego pliku nie dało się na tej podstawie ustalić. Natomiast odwołujący wykazał, że składał wiele tych samych podpisów w niewielkiej odległości czasowej u tego samego zamawiającego, zweryfikowanych pozytywnie, pozyskał poświadczenie od dostawcy usługi, że podpis na formularzu ofertowym będący w posiadaniu odwołującego przechodzi pozytywną weryfikację. W ocenie Izby te okoliczności spowodowały, że nie można w sposób jednoznaczny ustalić, dlaczego tylko plik znajdujący się na platformie zakupowej zamawiającego nie daje się zwalidować.

Tym samym, w ocenie Izby, w sytuacji, gdy odwołujący wyraźnie wskazuje, że jego podpis był prawdziwym podpisem kwalifikowanym i przedstawia na to dowody, to zamawiający powinien wykazać odwołującemu w odrzuceniu jego oferty fakt, że brak możliwości pozytywnej weryfikacji wynika z przyczyn od odwołującego zależnych. W niniejszej sprawie zamawiający takich aktów staranności nie poczynił, co więcej w informacji o odrzuceniu oferty odwołującego wręcz zignorował dowody przedstawiane mu przez odwołującego, nie odnosząc się do nich. W konsekwencji zarzut naruszenia przez zamawiającego art. 226 ust. 1 pkt 6 ustawy Pzp się potwierdził. Izba uznała zatem, że w istniejącym stanie faktycznym zamawiający nie ustalił ponad wszelką wątpliwość, że złożona mu oferta jest ofertą z podpisem elektronicznym, której integralność została naruszona czy też która została podpisana podpisem nieposiadającym ważnego certyfikatu. Podniosła, że zamawiający nie podjął nawet próby wykazania, że brak prawidłowej weryfikacji podpisu jest wynikiem działania wykonawcy, a nie platformy zakupowej czy samego zamawiającego. Zamawiający pominął także dowody przedłożone mu przez wykonawcę.

W ocenie Izby ten stan faktyczny spowodował, że zamawiający nie wykazał w uzasadnieniu faktycznym podstaw odrzucenia, że oferta nie została sporządzona lub przekazana w sposób zgodny z wymaganiami technicznymi lub organizacyjnymi sporządzania lub przekazywania ofert przy użyciu środków komunikacji elektronicznej określonymi przez zamawiającego. W konsekwencji Izba doszła do przekonania, że zamawiający zastosował treść art. 226 ust. 1 pkt 6 ustawy w sposób niezgodny z ustawą Pzp.