Brak załącznika z oświadczeniami - czy zamawiający musi domyślać się treści oferty wykonawcy?

Zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli jej treść jest niezgodna z warunkami zamówienia. Treść oferty musi być zatem w pełni dostosowana do wymagań określonych w dokumentach zamówienia. Jako warunki zamówienia należy rozumieć nie tylko wymagania merytoryczne dotyczące przedmiotu zamówienia i jego realizacji, ale także warunki formalne, określające wymagania proceduralne. Odrzucenie oferty powinno mieć oparcie w wymaganiach zamawiającego określonych w SWZ. Dokonanie przez zamawiającego oceny złożonej oferty na podstawie oczekiwań, które nie wynikają z brzmienia SWZ, jest niezgodne z przepisami ustaw Pzp i stanowi naruszenie podstawowych zasad udzielania zamówień publicznych. Stąd też, dokonując odrzucenia oferty, instytucja zamawiająca w każdym wypadku powinna dostatecznie uzasadnić swoją decyzję.

Zamawiający prowadził w procedurze unijnej postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego, którego przedmiotem było „Zagospodarowanie odpadów - umowa ramowa”. W toku postępowania zamawiający poinformował o odrzuceniu oferty jednego z wykonawców. Wykonawca ten (dalej zwany odwołującym) wniósł odwołanie do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej od niezgodnych z przepisami ustawy Pzp czynności i zaniechań zamawiającego w postępowaniu, polegających na zaniechaniu wezwania odwołującego do wyjaśnienia i uzupełnienia złożonych dokumentów i oświadczeń. Odwołujący zarzucił zamawiającemu naruszenie art. 226 ust. 1 pkt 3, 4 i 5 ustawy Pzp w zw. z art. 66 § 1 kc, poprzez odrzucenie jego oferty z uwagi na przyjęcie jej nieważności ze względu na brak załączenia formularza ofertowego przez odwołującego, pomimo iż złożył on ofertę, zawierającą wszystkie istotne elementy oferty, niezbędne do przeprowadzenia postępowania oraz zrealizowania zamówienia. W jego ocenie treść oferty, w tym jego zamiar co do zawarcia umowy o zamówienie publiczne nie powinien budzić wątpliwości. Odwołujący wniósł o uwzględnienie odwołania oraz nakazanie zamawiającemu unieważnienia czynności odrzucenia jego oferty i nakazanie zamawiającemu przeprowadzenia oceny ofert przy uwzględnieniu oferty odwołującego jako niepodlegającej odrzuceniu.

Odwołujący wskazał, że na gruncie przepisów prawa cywilnego umowy wykonawcze wraz z umową ramową, będące załącznikami do SWZ, kwalifikować należy jako umowy o świadczenie usług w rozumieniu art. 750 kc w zw. z art. 734 kc. Jak wskazuje się w doktrynie prawa cywilnego, do elementów istotnych umowy zlecenia należy wyłącznie określenie czynności, którą przyjmujący ma wykonać. Wypełniony przez odwołującego formularz cenowy, zgodnie ze wzorem stanowiącym załącznik do SWZ, zawierał określenie czynności, które ma on wykonać. Skoro zatem oświadczenie woli odwołującego określało istotne postanowienia tej umowy, to należało uznać, że oferta została złożona w sposób skuteczny. Ewentualne wątpliwości co do kompletności oferty w rozumieniu postanowień SWZ nie powinny zatem prowadzić do odrzucenia oferty odwołującego, ale co najwyżej do żądania uzupełnienia dokumentów o informacje oczekiwane przez zamawiającego.

Jak wskazano we wzorze formularza cenowego - wyliczoną wartość należy wpisać w Formularzu ofertowym, zostanie ona podana w informacji z otwarcia ofert. Wysokość oferty ramowej stanowi jedynie podstawę do ustalenia pozycji w rankingu ofert wykonawców, z którymi zamawiający zawrze umowę ramową. Odwołujący uznał, że w swojej ofercie w sposób jasny i niebudzący wątpliwości podał cenę w taki sposób, który umożliwia jej porównanie z innymi ofertami. Oferta zatem nie ma braków niekonwalidowalnych, które uniemożliwiałyby jej przyjęcie do merytorycznej oceny.

Krajowa Izba Odwoławcza uznała, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Uznała zarzuty odwołującego za bezzasadne. Jednocześnie KIO wskazała, że w całości podziela stanowisko prezentowane przez zamawiającego, uznając je za własne.

Skład orzekający wskazał, iż zamawiający nie odrzucił oferty z uwagi na fakt niezłożenia oświadczeń na przygotowanym wzorcu, tylko z uwagi na brak tych oświadczeń w ofercie. W treści formularzy cenowych zamawiający przygotował wytyczne wypełnienia formularzy w celu jednoznacznego poinstruowania wykonawców, w jaki sposób powinni dokonać obliczenia ceny oferty. Jednak postanowienia te nie były tożsame z oświadczeniami, których wymagał zamawiający w formularzu ofertowym. Brak było zatem możliwości uznania, że przez podpisanie formularzy cenowych odwołujący złożył ofertę o treści, jakiej wymagał zamawiający w formularzu ofertowym.

Odnosząc się kolejno do wywodu odwołującego dotyczącego twierdzenia, że złożył on wymagane oświadczenia przez sam fakt złożenia oferty oraz zastosowania w tym zakresie art. 65 § 1 kc, wskazano, że przepis ten dotyczy wykładni oświadczeń woli. W przedmiotowej sprawie takich oświadczeń w ofercie odwołującego zabrakło. Stanowiska odwołującego jakoby przez samo złożenie oferty w postępowaniu złożył on ofertę o treści wymaganej przez zamawiającego, nie można uznać za prawidłowe. Taka interpretacja zmierzałaby do zakwestionowania możliwości zastosowania przepisu art. 226 ust. 1 pkt ustawy Pzp. Jeżeli wykonawca, składając ofertę, z pewnością składa ją zgodnie z wymaganiami zamawiającego, to przepis ten straci na znaczeniu. Ponadto przy takim toku rozumowania nielogiczne wydaje się składanie większości dokumentów w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego.

Wywód odwołującego zmierzał bezpośrednio do przyjęcia oświadczenia złożonego w sposób dorozumiały - przez sam fakt złożenia oferty. Pozostaje to w sprzeczności z wymogiem art. 63 ustawy Pzp, dotyczącym formy dokonania czynności prawnej, tj. czynności złożenia oferty w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego. Przepis ten uniemożliwia przyjęcie przez zamawiającego oświadczeń, które nie wynikają z treści złożonej oferty. Następnie wskazano, że nie można podzielić poglądu, że woli wykonawcy co do złożenia oświadczeń zawartych w formularzu oferty należy dorozumiewać z faktu złożenia pozostałych oświadczeń i dokumentów wraz z ofertą, które stanowią integralną, jedną całość. Oświadczenia woli, dla którego wymagane jest zachowanie formy pisemnej pod rygorem nieważności, nie można w tym przypadku dorozumiewać. Do zachowania formy pisemnej oświadczenia woli niezbędne jest złożenie własnoręcznego podpisu na dokumencie obejmującym treść tego oświadczenia, a nie na innych dokumentach, oświadczeniach, załączonych do oferty.

Postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego jest procedurą ściśle sformalizowaną. Zamawiający może dokonać oceny wyłącznie oświadczeń i dokumentów, które zostały załączone do złożonej oferty. Ponadto dokumenty i oświadczenia muszą zostać złożone w prawem przewidzianej formie. W przypadku oświadczeń i dokumentów stanowiących treść oferty wykonawcy brak jest możliwości ich zmiany. Jedyną przewidzianą w ustawie Pzp procedurą naprawy pewnych błędów znajdujących się w ofertach jest procedura opisana w art. 223 ust. 2 ustawy Pzp. Zgodnie z nią zamawiający może poprawić oczywiste omyłki pisarskie, rachunkowe bądź inne omyłki polegające na niezgodności oferty z dokumentami zamówienia, niepowodujące istotnych zmian w treści oferty. Procedura ta jest dopuszczalna wyłącznie w przypadku oczywistości zaistniałej omyłki (w przypadku omyłek rachunkowych i pisarskich) bądź w sytuacji niespowodowania istotnych zmian w treści oferty (inne omyłki). Z uwagi na fakt, że treść oferty nie może ulec zmianie po upływie terminu składania ofert - przesłanki zastosowania przepisu art. 223 ust. 2 ustawy Pzp należy interpretować ściśle.

Mając powyższe na uwadze, uznano, że brak załączenia formularza ofertowego nie może być traktowany jako omyłka rachunkowa bądź pisarska. W zakresie zaś innej omyłki poprawienie oferty w tym zakresie byłoby niemożliwe, jak również prowadziłoby do istotnej zmiany treści oferty. W przypadku poprawy innej omyłki zamawiający musi mieć podstawy do dokonania takiej poprawy. Oznacza to, że zamawiający może poprawić omyłkę wyłącznie w sytuacji, gdy z innych dokumentów stanowiących treść oferty wynika prawidłowa treść oferty.

Oświadczenia, których odwołujący nie złożył w postępowaniu, są oświadczeniami kształtującymi istotną treść oferty wykonawcy. Istotną treścią oferty jest treść, która przesądza o zgodności bądź niezgodności oferty z wymaganiami zamawiającego. W przedmiotowej sprawie brakujące oświadczenia stanowiły podstawę do nawiązania stosunku prawnego pomiędzy zamawiającym a wykonawcą. Kształtowały bowiem zobowiązania stron wynikające z przyszłej umowy, w tym prawa i obowiązku stron, zasady ubiegania się o udzielenie zamówienia wykonawczego, zasad realizacji zamówienia wykonawczego. Tym samym przesądzały o zgodności bądź niezgodności oferty z wymaganiami zamawiającego. Zamawiający wymagał, aby na etapie składania ofert wykonawcy złożyli oświadczenia w przedmiocie zasad realizacji przyszłej umowy. Wymóg ten nie był dotychczas kwestionowany przez odwołującego. Oświadczenia te stanowiły podstawę dla zamawiającego do stwierdzenia na etapie oceny oferty, czy wykonawcy zamierzają realizować zamówienie zgodnie z dokumentami zamawiającego, jak również stanowiły podstawę zobowiązania wykonawcy na etapie wyboru oferty najkorzystniejszej. Odwołujący, który nie złożył wymaganych oświadczeń, nie był w żaden sposób nimi związany. Oznacza to, że odwołujący zobowiązał się jedynie do wykonania usług określonych w formularzu cenowym, a w pozostałym zakresie pozostał niezwiązany.

Zamawiający przygotował formularz ofertowy, w którym zawarł oświadczenia i zobowiązania wynikające z SWZ. Wykonawca nie musiał uzupełniać w tym zakresie samodzielnie pól formularza. Przygotowanie przez zamawiającego formularza zawierającego wymagane oświadczenia nie pozbawiło jednak tych oświadczeń przymiotu istotności. Niecelowe byłoby wymaganie od wykonawców powielania w ofercie wymagań określonych w SWZ, OPZ, czy projekcie umowy. W związku z tym zamawiający przygotowuje wymagane oświadczenia na pewnym stopniu ogólności, jednak wynika z nich jednoznaczna wola wykonawcy złożenia oferty o treści zgodnej z wymaganiami zamawiającego.

W ocenie Izby niezgodność oferty odwołującego z treścią SWZ polegała na tym, że odwołujący w swojej ofercie nie złożył formularza z oświadczeniami, a tym samym nie zaakceptował warunków wymaganych przez zamawiającego. KIO uznała, że powyższe oświadczenia składały się na treść oferty i stanowiły essentialia negotii przyszłego stosunku prawnego łączącego strony umowy. Zwrócono również uwagę, iż przedmiotowe postępowanie było postępowaniem w sprawie zawarcia umowy ramowej. Oferty składane w postępowaniu stanowiły załącznik do umów ramowych. Na podstawie umowy ramowej oraz złożonej oferty zamawiający planował udzielać w przyszłości zamówień na realizację przedmiotu zamówienia. Oferta wykonawcy miała znaczenie nie tylko w zakresie zawartej umowy ramowej, ale również w zakresie przyszłych postępowań o udzielenie zamówienia wykonawczego, jak również samej umowy wykonawczej. Oznaczało to, że wymagane oświadczenia były niezbędne dla zamawiającego w celu przeprowadzenia przyszłych postępowań i wykonywania zamówień, jak również egzekwowania zobowiązań wynikających z oferty złożonej w przedmiotowym postępowaniu. Umowa ramowa ma na celu określenie pewnych zasad – ram – przyszłych stosunków prawnych łączących wykonawców i zamawiającego. Elementem tych zasad jest oferta złożona w postępowaniu o zawarcie umowy ramowej. Tym samym niezłożenie na etapie postępowania w sprawie zawarcia umowy ramowej oświadczeń w przedmiocie sposobu realizacji przyszłych umów wykonawczych czy udziału w przyszłych postępowaniach o udzielenie zamówienia wykonawczego – zniekształca zakres zobowiązania wykonawcy w porównaniu z wymaganym przez zamawiającego.

Izba wskazała również, że każdy profesjonalny wykonawca powinien dołożyć należytej staranności, aby treść oferty złożonej zamawiającemu nie budziła jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych. Nie jest bowiem możliwa sytuacja, że zamawiający zmuszony jest do domyślania się treści oferty wykonawcy. Zamawiający nie ma bowiem żadnych narzędzi prawnych i faktycznych, aby uzupełnić za wykonawcę treść oświadczeń, jakie miał złożyć wykonawca. Nieznane są bowiem intencje wykonawcy. Ustawa Pzp nie przewiduje dorozumianej formy treści oferty, a wszelkiego rodzaju zobowiązania, których wymaga zamawiający, obowiązują w równym stopniu wszystkich wykonawców. Przeciwne twierdzenie prowadziłoby do naruszenia zasady równego traktowania wykonawców oraz uczciwej konkurencji.

Nie miał zatem racji odwołujący, twierdząc, że skoro treść przedmiotowych oświadczeń nie wynika z ustawy Pzp, to są one bez znaczenia. KIO zauważyła, że to zamawiający, jako gospodarz postępowania podejmuje określone decyzje, jakie oświadczenia, mające wpływ na essentialia negotii przyszłego stosunku prawnego, łączącego strony umowy, zobowiązani są mu złożyć wykonawcy, w ramach – co istotne – treści oferty. Niezłożenie ich w ramach treści oferty powoduje jej niezgodność z warunkami zamówienia oraz niezgodność z treścią SWZ i konsekwentnie powoduje jej odrzucenie.