KIO 3620/21 WYROK dnia 30 grudnia 2021 roku

Sygn. akt: KIO 3620/21 

WYROK 

z dnia 30 grudnia 2021 roku 

Krajowa Izba Odwoławcza   -   w składzie: 

Przewodniczący:      Irmina Pawlik 

 Protokolant:   

Mikołaj Kraska 

po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2021 r. w Warszawie 

odwołania wniesionego 

do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 13 grudnia 2021 r. przez wykonawcę Awima 

Spółka  jawna  B.  W.  z  siedzibą  w Józefowie  w postępowaniu  prowadzonym  przez 

zamawiającego  Zakład  Emerytalno  –  Rentowy  Ministerstwa  Spraw  Wewnętrznych 

i 

Administracji z siedzibą w Warszawie 

orzeka: 

uwzględnia  odwołanie  i  nakazuje  zamawiającemu  Zakładowi  Emerytalno  –  Rentowemu 

Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z siedzibą w Warszawie unieważnienie 

czynności  wyboru  oferty  najkorzystniejszej  w  części  1  zamówienia  oraz  powtórzenie 

czynności  badania  i  oceny  ofert,  w  tym  odrzucenie  oferty  wykonawcy  Szczotka  Plus 

Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie na podstawie art. 226 

ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 224 ust. 6 ustawy 

Prawo zamówień publicznych; 

kosztami  postępowania  obciąża  zamawiającego  Zakład  Emerytalno  –  Rentowy 

Mi

nisterstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z siedzibą w Warszawie i:  

zalicza  w 

poczet  kosztów  postępowania  odwoławczego  kwotę  7  500  zł  00  gr 

(słownie:  siedem  tysięcy  pięćset  złotych  zero  groszy)  uiszczoną  przez 

odwołującego tytułem wpisu od odwołania oraz kwotę 3 600 zł 00 gr (słownie: trzy 

tysiące  sześćset  złotych  zero  groszy)  poniesioną  przez  odwołującego  z  tytułu 

wynagrodzenia pełnomocnika; 

zasądza  od  zamawiającego  Zakładu  Emerytalno  –  Rentowego  Ministerstwa 

Spraw  Wewnętrznych  i Administracji  z  siedzibą  w  Warszawie  na  rzecz 

odwołującego Awima Spółka jawna B. W. z siedzibą w Józefowie kwotę 11 100 zł 

gr  (słownie:  jedenaście  tysięcy  sto  złotych  zero  groszy)  stanowiącą  koszty 

postępowania  poniesione  przez  odwołującego  z  tytułu  wpisu  od  odwołania  oraz 

wynagrodzenia pełnomocnika. 

Stosownie  do  art. 

579  ust.  1  i  580  ust.  1  i  2  ustawy  z  dnia  11  września  2019  r.  -  Prawo 

zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1129 ze zm.) na niniejszy wyrok - w terminie 

14  dni  od  dnia  jego  doręczenia  -  przysługuje  skarga  za  pośrednictwem  Prezesa  Krajowej 

Izby Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Warszawie. 

Przewodniczący:      ……………………………….……… 

Sygn. akt: KIO 3620/21 

U z a s a d n i e n i e 

Zamawiający  Zakład  Emerytalno  –  Rentowy  Ministerstwa  Spraw  Wewnętrznych 

i 

Administracji  z  siedzibą  w  Warszawie  (dalej  jako  „Zamawiający”)  prowadzi  postępowanie 

o 

udzielenie  zamówienia  publicznego  pn.  „Usługa  sprzątania  obiektów  użytkowanych  przez 

Zakład  Emerytalno-Rentowy  MSWiA  z  podziałem  na  3  części”  (nr  postępowania:  ZER-ZP-

Ogłoszenie  o zamówieniu  zostało  opublikowane  w Biuletynie  Zamówień 

Publicznych  z  dnia  10  listopada  2021  r.  pod  numerem  2021/BZP  00264604/01.  Do  ww. 

postępowania  o udzielenie  zamówienia  zastosowanie  znajdują  przepisy  ustawy  z dnia  11 

września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1129 ze zm., dalej 

„ustawa Pzp”). Wartość szacunkowa zamówienia nie przekracza progów unijnych, o których 

mowa w art. 3 ustawy Pzp.   

W  dniu  13 grudnia  2021  r.  wykonawca 

Awima  Spółka  jawna  B.  W.  z  siedzibą 

w 

Józefowie  (dalej  jako  „Odwołujący”)  wniósł  odwołanie  wobec  czynności  wyboru  jako 

najkorzystniejszej 

w  części  1  zamówienia  oferty  wykonawcy  Szczotka  Plus  Spółka 

z 

ograniczoną  odpowiedzialnością  z siedzibą  w  Warszawie  (dalej  jako  „Szczotka  Plus”) 

i zaniechania  odrzucenia  oferty  ww.  wykonawcy 

jako  zawierającej  rażąco  niską  cenę. 

Odwołujący zarzucił Zamawiającemu naruszenie: 

1.  art.  224  ust.  6  ustawy  Pzp   

w  związku  z:a)  dokonaniem  wadliwej  oceny  wyjaśnień 

dotyczących wyliczenia ceny oferty złożonej przez Szczotka Plus; b) błędnym uznaniem, 

że  oferta  Szczotka  Plus  nie  podlega  odrzuceniu,  uwzględnia  w  cenie  wszystkie  koszty 

wymagane treścią SWZ i wynikające z odrębnych przepisów, została obliczona zgodnie 

z 

SWZ  oraz  nie  zawiera  rażąco  niskiej  ceny  w  stosunku  do  przedmiotu  zamówienia; 

c) zaniechaniem 

odrzucenia oferty Szczotka Plus jako oferty, która zawiera rażąco niską 

cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia; 

art. 224 ust. 5 ustawy Pzp w związku z błędnym uznaniem, że wykonawca Szczotka Plus 

wykazał i udowodnił, że jego oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny; 

3.  art. 226 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 224 ust. 6 w zw. z art. 16 pkt 1, 2 i 3 ustawy Pzp poprzez 

zaniechanie odrzucenia oferty w

ykonawcy Szczotka Plus jako oferty zawierającej rażąco 

niską  cenę,  podczas  gdy  treść  udzielonych  przez  tego  Wykonawcę  wyjaśnień 

potwierdza, że oferta zawiera rażąco niską cenę z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu 

niniejszego  odwołania,  w  wyniku  czego  doszło  do  zaniechania  przeprowadzenia 

postępowania  o udzielenie  zamówienia  w  sposób  zapewniający  zachowanie  uczciwej 

konkurencji i równe traktowanie wykonawców oraz zgodnie z zasadami proporcjonalności 

i przejrzystości;  

4.  art.  239  ust.  1  ustawy  Pzp 

poprzez  dokonanie  w  zakresie  części  I  zamówienia  wyboru 

oferty  Szczotka  Plus  jako  oferty  najkorzystniejszej  w  niniejszym 

postępowaniu, podczas 

gdy oferta tego Wykonawcy podlega odrzuceniu z powodu rażąco niskiej ceny. 

Odwołujący  wniósł  o  uwzględnienie  odwołania  i  nakazanie  Zamawiającemu 

unieważnienia  czynności  wyboru  oferty  najkorzystniejszej  w  części  1  zamówienia, 

odrzucenia  oferty 

wykonawcy  Szczotka  Plus,  powtórzenia  czynności  badania  i  oceny  ofert 

oraz wyboru oferty najkorzystniejszej.  

Uzasadniając  zarzuty  Odwołujący  po  pierwsze  wskazał  na  brak  wykazania 

i 

udowodnienia  jakichkolwiek  szczególnych,  wyjątkowych  warunków  mających  wpływ  na 

obniżenie  ceny  przez  wykonawcę  Szczotka  Plus.  Podniósł,  że  wyjaśnienia  złożone  przez 

ww.  wykonawcę  nie  udowadniają,  że  istnieją  jakiekolwiek  okoliczności  mające  charakter 

wyjątkowy, niedostępny innym przedsiębiorcom obecnym na rynku. Odwołujący wskazał za 

orzecznictwem Izby, iż wykonawca, który składa wyjaśnienia w zakresie rażąco niskiej ceny 

powinien  wskazać,  co  spowodowało  obniżenie  ceny,  jak  również  to,  w  jakim  stopniu 

wskazany  czynnik  wpłynął  na  jej  obniżenie.  Wykonawcy  wolno  oczywiście  opisać  dowolne 

przyczyny uzasadniające rzetelną kalkulację ceny ofertowej, jednak pod warunkiem, że mają 

one charakter obiektywny, dający się zweryfikować. Tymczasem wykonawca Szczotka Plus 

nie podał żadnych konkretnych, możliwych do weryfikacji informacji, które pozwalałby ustalić 

o 

jakie  konkretnie  wartości  zoptymalizowano  poszczególne  czynniki  cenotwórcze. 

Wykonawca  ten  nie  określił  również  poziomu  zysku  jaki  założył  w  związku  z  realizacją 

przedmiotowego  zamówienia.  Odwołujący  podkreślił  także,  że  wykonawca  nie  przedstawił 

dowodów  na  poparcie  swoich  twierdzeń  wskazanych  w  wyjaśnieniach,    nie  udowodnił,  że 

dysponuje  sprzętem  niezbędnym  do  wykonania  usługi.  Ponadto,  nie  wyjaśniono  kosztów 

związanych  z  amortyzacją,  serwisem  i  eksploatacją  ww.  sprzętu.  Wykonawca  nie  załączył 

żadnych dowodów również na to, że szacunkowa wartość materiałów higienicznych wynosi 

w 

skali  jednego  miesiąca  2000  zł  netto,  2460  zł  brutto.  Nie  jest  zatem  wiadomym,  z  czego 

wynikają  kwoty  przyjęte  przez  wykonawcę  w  kalkulacji  oferty.    Wszelkie  twierdzenia 

i 

wyliczenia  przywołane  w  wyjaśnieniach  nie  zostały  przez  wykonawcę  Szczotka  Plus  w 

żaden  sposób  udowodnione.  Dodał,  że  nawet  gdyby  zostały  udowodnione,  to  nie 

przedstawiają  one żadnej  wartości  dla oceny tej  oferty  w  kontekście art.  224 ust.  5  ustawy 

Pzp, gdyż nie są to okoliczności, które w jakikolwiek sposób wyróżniałyby Szczotka Plus na 

tle pozostałych wykonawców funkcjonujących w tej branży.  

Odwołujący  podniósł,  że  wybrany  wykonawca  nie  przedstawił  żadnych  okoliczności 

i 

dowodów na potwierdzenie, że istnieją jakiekolwiek okoliczności dostępne wyłącznie jemu, 

które  pozwalają  osiągnąć  przewagę  konkurencyjną  tak  znaczną,  aby  umożliwiała  ona 

wykonanie zamówienia oraz osiągniecie zysku na odpowiednim poziomie, czyli takiego, który 

nie  będzie stanowił  czynu  nieuczciwej  konkurencji  w  rozumieniu  ustawy  z  dnia  16  kwietnia 

1993  r.  o  zwalczaniu  nieuczciwej  konkurencji  (tj.  Dz.  U.  z  2020  r.  poz.  1913  ze  zm.). 

P

odkreślił, że na wezwanie Zamawiającego wykonawca Szczotka Plus odniósł się w sposób 

ogólnikowy,  pomijając  elementy  wymienione  w  wezwaniu  Zamawiającego  oraz  nie 

przedstawił  wiarygodnych  dowodów.  Tymczasem,  powszechnie  przyjmuje  się,  że 

wyjaśnienia  wykonawcy,  udzielone  w  trybie  art.  224  ust.  1  ustawy  Pzp,  nie  mogą  mieć 

charakteru  ogólnego,  nie  mogą  ograniczać  się  do  zapewnienia,  że  wykonawca  będzie  w 

stanie  zrealizować  zamówienie  za  podaną  w  ofercie  cenę.  Wykonawca,  wezwany  do 

udzielenia  wyjaśnień,  jest  zobowiązany  szczegółowo  wskazać  konkretne,  dające  się 

zweryfikować czynniki umożliwiające mu skalkulowanie ceny lub kosztu na niskim poziomie. 

Wykonawca powinien przedstawić w jakim stopniu dany czynnik wpłynął na obniżenie ceny 

Wyjaśnienia  ogólnikowe  i  gołosłowne  zrównuje  się  w  orzecznictwie  Izby  z  brakiem  tych 

wyjaśnień.  Odwołujący  przywołał  także  poglądy  orzecznictwa.  Zdaniem  Odwołującego 

wyjaśnienia  Szczotka  Plus  są  zbyt  ogólne,  by  uznać  je  za  wystarczające  do  uznania,  że 

wykonawca  ten  nie  zaoferował  rażąco  niskiej  ceny  w  przedmiotowym  postępowaniu  o 

udzielenie zamówienia publicznego. Wykonawca w istocie nie odniósł się do treści wezwania 

Zamawiającego,  nie  wskazał  żadnych  okoliczności,  które  miały  wpływ  na  obniżenie  ceny, 

oraz nie podał w jaki sposób i o jakie wartości cena mogła zostać obniżona. Wykonawca nie 

powołał  się  na  żadne  okoliczności,  które  byłyby  wyjątkowe  i nie  przysługiwały  innym 

wykonawcom, ubiegającym się o zamówienie. Wykonawca nie udzielił w istocie odpowiedzi 

na wezwanie Zamawiającego. 

Odwołujący podkreślił, iż, wzywając  wykonawcę Szczotka Plus do złożenia wyjaśnień 

w 

kwestii  zaoferowanej  ceny,  Zamawiający  bardzo  dokładnie  wskazał,  jakiego  rodzaju 

wyjaśnień oczekuje wraz z zaznaczeniem obowiązku wykazania, w jaki sposób okoliczności 

te będą miały wpływ na zaoferowaną cenę. Wreszcie, co również jest istotne, Zamawiający 

wprost  oczekiwał  przedstawienia  dowodów  na  potwierdzenie  okoliczności  wpływających  na 

obniżenie  ceny,  na  które  wykonawca  będzie  się  powoływał.  Złożone  przez  wykonawcę 

gołosłowne  wyjaśnienia  ceny  oferty,  niepoparte  dowodami  dotyczącymi  zasadniczych 

kosztów  realizacji  zamówienia,  nie  zasługiwały  na  pozytywną  ocenę  Zamawiającego. 

Odwołujący  wskazał  też,  iż  Zamawiający  nie  może  zastępować  wykonawcy  w  składaniu 

wyjaśnień  czy  dowodów.  Wykonawca  składający  wyjaśnienia  musi  przedstawić  wszelkie 

dowody,  które  potwierdzą,  że  możliwe  będzie  wykonanie  przedmiotu  zamówienia  za  cenę 

podaną  w  ofercie.  Jednak  wyjaśnienia  te  i  dowody  muszą  mieć  charakter  obiektywny, 

albowiem wprost nakazuje to norma z art. 224 ust. 5 ustawy Pzp, która ciężar dowodowy w 

tym zakresie przerzuca na wykonawcę. Z opisanym wyżej obowiązkiem wykonawcy w pełni 

skorelowany  jest  obowiązek  Zamawiającego  wnikliwej  i  obiektywnej  oceny  składanych 

wyjaśnień.  Przyjmuje  się  bowiem,  iż  nie  tylko  wyjaśnienia,  dane  i  dowody  wskazane  przez 

wykonawcę  powinny  być  na  tyle  konkretne,  aby  możliwa  była  ich  weryfikacja  oraz  ocena 

wiarygodności,  lecz  również,  iż  wykonawcy  mają  prawo  oczekiwać,  że  złożone  w 

postępowaniu  oferty  i  wyjaśnienia  zostaną  ocenione  zgodnie  z  wyartykułowanymi  przez 

zamawiającego wymaganiami oraz na podstawie ustawy, w poszanowaniu zasad udzielania 

zamówień  publicznych  (Odwołujący  przywołał  orzecznictwo  w  tym  zakresie).  Skoro 

w

ykonawca Szczotka Plus nie udowodnił szeregu czynników kosztotwórczych składających 

się  na  koszty  realizacji  zamówienia,  to  Zamawiający  nie  miał  podstaw  do  uznania,  że jego 

oferta  nie  zawiera  ceny  rażąco  niskiej.  Wykonawca  nie  przedłożył  żadnych  dowodów 

potwierdzających  rzetelność  zaoferowanej  ceny  (w szczególności  nie  wykazał  wyjątkowych 

okoliczności,  które  miałyby  spowodować  obniżenie  cen).  W  miejsce  dowodów  (wyraźnie 

wskazanych  z  pismach  Zamawiającego),  wykonawca  Szczotka  Plus  powołuje  się 

gołosłownie  na  swoje  zaplecze  sprzętowe.    Wyjaśnienia  wykonawcy  Szczotka  Plus  zostały 

przedstawione  w  sposób  lakoniczny.  W  piśmie  wykonawcy  został  zawarty  zbiór  informacji 

niepowiązanych  ze  sobą,  nie  wnoszących  nic  do  sprawy  oświadczeń,  nie  popartych 

komentarzami i rzetelnymi dowodami.  

Następnie  Odwołujący  wskazał  na  skalkulowanie  w  cenie  oferty  kosztów 

wynagrodzenia  pracowników  skierowanych  do  realizacji  przedmiotu  zamówienia  poniżej 

minimalnego  wynagrodzenia  za  pracę.  Jak  wynika  z  wyjaśnień  rażąco  niskiej  ceny 

w

ykonawca  skalkulował  swoją  ofertę  w  zakresie  wynagrodzeń  pracowników  na  podstawie 

minimalnego  wynagrodzenia  obowiązującego  w  2021  r.  co  powoduje,  iż  zaproponowana 

przez  niego  cena  nie  gwarantuje  osiągnięcia  ustawowego  minimalnego  wynagrodzenia 

wynikającego z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. 

z  2020  r.  poz.  2207)  oraz  rozporządzenia  Rady  Ministrów  z  dnia  14  września  2021  r.  w 

sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz wysokości minimalnej stawki 

godzinowej w 2022 r. 

Odwołujący wskazał, iż stawki minimalne na rok 2022 r., kiedy nastąpić 

ma realizacja zamówienia (zgodnie z § 3 ust. 1 wzoru umowy - załącznik nr 3 do SWZ „[...] 

nie  wcześniej  niż  od  dnia  1  stycznia  2022  r.  przez  okres  12  miesięcy”)  były  znane  gdy 

w

ykonawca przystępował do kalkulacji.  Odwołujący wskazał, że na dzień składania oferty, tj. 

w  dniu  24  listopada  2021  r.  wykonawca  Szczotka  Plus  (jak  i  inni  wykonawcy  w  tym 

postępowaniu)  znali  wysokość  minimalnego  wynagrodzenia  za  pracę  w  2022  r. 

Rozporządzenie  Rady  Ministrów  z  dnia  14  września  2021  r.  w  sprawie  wysokości 

minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz wysokości minimalnej stawki godzinowej w 2022 

r.  zostało  wydane  w  dniu  14  września  2021  r.,  zaś  opublikowane  w Dzienniku  Ustaw 

Rzeczypospolitej Polskiej dnia 15 września 2021 r. W konsekwencji składając ofertę w dniu 

24 listopada 2021 r. w

ykonawca znał nowe stawki minimalnego wynagrodzenia i powinien je 

uwzględnić  w  ofercie.  Odwołujący  wskazał  także,  iż  przepis  wchodzi  w  życie  z  dniem  1 

stycznia  2022  r,  zaś  vacatio  legis  ma  służyć  jedynie  zaznajomieniu  się  z  opracowanym 

przepisem oraz przygotowaniu konkretnych organów do wdrożenia jej w życie, w związku z 

czym należy stwierdzić, że wykonawca Szczotka Plus mógł, a nawet powinien uwzględnić w 

kalkulacji  nowe  przepisy.  W  momencie  bowiem  przygotowania  oferty  wykonawca 

dysponował  wszelkimi  danymi  (w  tym  ww.  aktem  wykonawczym)  niezbędnymi  do  ujęcia  w 

swojej wycenie minimalnego wynagrodzenia za pracę w 2022 r.

Odwołujący  wskazał  ponadto  na  niedoszacowanie  kosztów  zatrudnienia  przez 

w

ykonawcę  Szczotka  Plus.  W  jego  ocenie  Odwołującego  Wykonawca  Szczotka  Plus 

powinien uwzględnić w cenie swojej oferty wysokość minimalnego wynagrodzenia za pracę 

w stawce, która obowiązywać będzie w 2022 r., Odwołujący wskazał, że nawet jeśli przyjąć 

stawki za 2021. to i tak wykonawca S

zczotka Plus zaniżył cenę poniżej minimalnych kosztów 

realizacji  usługi.  Na  potwierdzenie  powyższego  do  odwołania  załączono  szczegółowej 

kalkulacje  przedstawiające  obliczenia  w  zakresie  minimalnych  kosztów  zatrudnienia  przy 

realizacji usługi, w porównaniu zarówno z 2021 r., jak i z 2022 r. Odwołujący zwrócił uwagę, 

że  w  przypadku  usług  sprzątania  podstawowym  elementem  wyceny  -a  równocześnie 

głównym  elementem  kalkulacji  jest  wysokość  wynagrodzenia  pracowników.  Z  załączonych 

wyliczeń  wynika  jasno,  iż  cena  oferty  Szczotka  Plus  została  rażąco  zaniżona  w  zakresie 

kosztów  minimalnego  wynagrodzenia,  a  zatem  nie  zapewnia  realizacji  przedmiotowego 

zamówienia  bez  finansowania  go  z  innych  źródeł.  Wyliczenia  te  uwzględniają  informacje, 

które wskazał sam wykonawca w wyjaśnieniach rażąco niskiej ceny, tj. informacje dotyczące 

ilości  pracowników  i  rodzajów  etatów  -  czyli  1  osoba  zatrudniona  w  wymiarze  czasu  pracy 

pełnego etatu oraz 6 osób w wymiarze czasu pracy 0,5 etatu. Odwołujący dla przejrzystości 

wywodu  nie  kwestionowa

ł  w  obliczeniach  kosztów  materiałów  i  higieny  podanych  w 

wyjaśnieniach  rażąco  niskiej  ceny,  jednak  w  tym  zakresie  podtrzymuje  swoje  stanowisko 

opisane wyżej, iż w żaden sposób wykonawca Szczotka Plus nie udowodnił, że rzeczywiście 

ponosi koszty w takiej wy

sokości i z czego one wynikają. 

Dokonując  szczegółowej  analizy  ceny  oferty  wykonawcy  Szczotka  Plus  Odwołujący 

w 

zakresie wynagrodzenia pracowników wskazał, iż z oferty i wyjaśnień wykonawcy wynika 

całkowity  koszt  zatrudnienia  pracowników  -  13.317,92  zł  netto  miesięcznie.  Podczas  gdy, 

uwzględniając  jedynie  minimalne  wymagania  określone  przepisami  prawa:  (i)  w  2021  r. 

realne  koszty,  jeśli  chodzi  o  zatrudnienie  pracowników,  wynoszą  14.880,80  zł  netto;  (ii)  w 

2022  r.  realne  koszty,  jeśli  chodzi  o  zatrudnienie  pracowników,  wynosić  będą  15.932,05  zł 

netto.  W 

zakresie  mycia  okien,  Odwołujący  wskazał,  że  z  oferty  i  wyjaśnień  wykonawcy 

wynika 

całkowity  koszt  mycia  okien  2 razy  do  roku  -  293,58  zł  netto  miesięcznie.  Podczas 

gdy, uwzględniając jedynie minimalne wymagania określone przepisami prawa: (i) w 2021 r. 

realne koszty, jeśli chodzi o koszty mycia okien, wynoszą 455,09 zł netto miesięcznie; (ii) w 

2022  r.  realne  koszty,  jeśli  chodzi  o  koszty  mycia  okien,  wynoszą  455,09  zł  netto 

miesięcznie.  W zakresie  prania  dywanów  jak  wynika  z  oferty  i  wyjaśnień  wykonawcy 

całkowity koszt prania dywanów 2 razy do roku wynosi183,51 zł netto miesięcznie. Podczas 

gdy, uwzględniając jedynie minimalne wymagania określone przepisami prawa: (i) w 2021 r. 

realne koszty, jeśli chodzi o koszty prania dywanów, wynoszą 279,38 zł netto miesięcznie; (i) 

w  2022  r.  realne  koszty,  jeśli  chodzi  o  koszty  prania  dywanów,  wynoszą  279,38  zł  netto 

miesięcznie.  Odwołujący  załączył  wyliczenia  do  każdej  z  trzech  ww.  pozycji  i  zestawienie 

kosztów.  

Zdaniem  Odwołującego  z  powyższego  wynika,  iż  uwzględniając  dodatkowo  koszt 

badań  lekarskich,  który  wynosi  dla  ilości  osób  podanej  przez  wykonawcę  w  wyjaśnieniach 

rażąco  niskiej  ceny  58,33  zł  -oferta  tego  wykonawcy  w  odniesieniu  do  2021  r.  została 

niedoszacowana  o  73,60  zł,  zaś  w  odniesieniu  do  2022  r.  o  1.124,85  zł.  Przy  czym 

Odwołujący  zaznaczył,  że  kalkulacja  została  sporządzona  w  sposób  optymistyczny  dla 

Szczotka  Plus, 

bowiem  nie  zakłada  kosztów  zwolnień  lekarskich,  jakie  musi  ponieść 

pracodawca  w  związku  z przebywaniem  na  zwolnieniu  pracowników,  co  w  dobie  pandemii 

COVID-

19  jest  częstym  zjawiskiem.  Kalkulacja  ta  została  sporządzona  również  przy 

założeniu, że 7 dokładnie tych samych pracowników wykonawcy będzie zatrudnionych przez 

cały okres świadczenia usługi, tj. nie dojdzie do zmiany pracownika. Jeśli bowiem doszłoby 

do  zmiany,  to  np.  w  przypadku  zatrudnien

ia  innego  pracownika  koszt  badań  lekarskich 

automatycznie  wzrasta,  z  uwagi  na  konieczność  skierowania  na  takie  badania  każdego 

kolejnego  nowo  zatrudnionego  pracownika. 

Odwołujący  wskazał  ponadto,  że  kalkulacja  ta 

nie zawiera także kosztów amortyzacji sprzętu, kosztów ogólnozakładowych, tj. prowadzenia 

rozliczeń  księgowych,  opłat  za  ubezpieczenia  OC,  opłat  za  użytkowania  telefonów, 

materiałów  biurowych  i  innych  oraz  zysku.  Innymi  słowy,  gdyby  wymienić  wszelkie  inne 

koszty,  okazałoby  się,  że  oferta  jest  niedoszacowana  w  jeszcze  większym  stopniu,  niż  to 

pokazuje  kalkulacja  załączona  do  odwołania.  Odwołujący  wskazał,  że  już  z  obecnych 

wyliczeń  wynika,  że  nie  tyle  wykonawca  nie  będzie  w  stanie  pokryć  wszystkich  kosztów 

realizowanej usługi w ramach zaoferowanej przez siebie ceny oferty, co nie będzie w stanie 

pokryć  nawet  wynagrodzeń  pracowników.    W ocenie  Odwołującego,  oferta  wybranego 

wykonawcy podlega zatem 

odrzuceniu jako oferta rażąco niska. Nie pokrywa ona wszystkich 

kosztów,  jakie  mają  być  uwzględnione  w  ramach  przedmiotowego  postępowania  i  przede 

wszystkim  nie  pokrywa  kosztów  zatrudnienia  pracowników  w  ilości  i  wymiarze 

zadeklarowanych przez w

ykonawcę Szczotka Plus. 

Odwołujący wskazał, iż  obowiązkiem Zamawiającego jest prowadzenie postępowania 

z 

poszanowaniem zasad zamówień publicznych oraz w zgodzie z obowiązkami nałożonymi 

na  niego  przez  ustawę.  Ponadto,  wykonawcy  biorący  udział  w  postępowaniu,  mają  prawo 

oczekiwać,  że  złożone  w  postępowaniu  oferty  zostaną  ocenione  zgodnie  z  wymaganiami 

Zama

wiającego  wskazanymi  w  dokumentacji  postępowania,  z  poszanowaniem  wymogów 

stawianych  przez  powszechnie  obowiązujące  przepisy  prawa,  zaś  Zamawiający  wykona 

ciążące na nim ustawowe obowiązki, rzetelnego zbadania złożonych ofert, gwarantując tym 

samym  zabezpi

eczenie  interesów  uczestników  procesu  udzielania  zamówień  publicznych. 

Zasada  równego  traktowania  wykonawców  wskazuje  na  obowiązek  jednakowego 

traktowania  wykonawców,  bez  ulg  i  przywilejów,  zaś  zasada  zachowania  uczciwej 

konkurencji związana jest z obowiązkami, jakie ustawodawca nakłada na Zamawiającego, w 

czasie  przygotowania  i 

przeprowadzenia  postępowania  o  udzielenie  zamówienia,  w  tym 

dokonania  starannej  oceny  złożonych  ofert.  Odwołujący  podkreślił,  że  właściwa  ocena 

wyjaśnień  złożonych  przez  wykonawcę  Szczotka  Plus  powinna  skutkować  odrzuceniem 

wskazanej oferty, bowiem wyjaśnienia te są ogólnikowe, niekompletne oraz nie odpowiadają 

wymaganiom  wskazanym  przez  Zamawiającego.  Z  zarzutami  omawianymi  wcześniej 

koresponduje  zarzut  naruszenia  art.  16  ustawy  Pzp  poprzez  zaniechanie  przeprowadzenia 

postępowania  o  udzielenie  zamówienia  publicznego  w  sposób  zapewniający  zachowanie 

uczciwej  konkurencji  i  równe  traktowanie  wykonawców  oraz  zgodnie  z  zasadami 

proporcjonalności i przejrzystości, co polegało na pominięciu braku wiarygodnych wyjaśnień 

oraz  dowodów,  jakie  nie  zostały  złożone  przez ww.  wykonawcę.  Skoro  Zamawiający  żądał 

złożenia dowodów wraz z wyjaśnieniami, to nie powinien premiować wykonawcy, który takich 

dowodów nie dostarczył. Takie preferencyjne traktowanie wykonawcy Szczotka Plus odbyło 

się bowiem z naruszeniem interesu pozostałych wykonawców, w tym Odwołującego. 

Zamawiający  w  dniu  27  grudnia  2021  r.  złożył  odpowiedź  na  odwołanie,  wnosząc 

o 

oddalenie odwołania w całości.  

Po 

przeprowadzeniu  rozprawy  z  udziałem  Stron  postępowania,  na  podstawie 

zgromadzonego w sprawie 

materiału dowodowego, Krajowa Izba Odwoławcza ustaliła 

i 

zważyła, co następuje: 

Izba  ustaliła,  iż  w  ustawowym  terminie  nie  zgłosił  przystąpienia  do  postępowania 

od

woławczego żaden wykonawca. 

Izba  stwierdziła,  iż  nie  została  wypełniona  żadna  z  przesłanek  skutkujących 

odrzuceniem odwołania na podstawie art. 528 ustawy Pzp. 

Izba  uznała,  iż  Odwołujący,  którego  oferta  mogłaby  zostać  wybrana  jako 

najkorzystniejsza  w  przypadku  potwierdzenia  się  zarzutów  odwołania  i  nakazania 

Zamawiającemu  unieważnienia  czynności  wyboru  oferty  najkorzystniejszej  i  odrzucenia 

oferty  wykonawcy 

Szczotka  Plus  w  części  1  zamówienia,  wykazał,  iż  posiada  interes 

w 

uzyskaniu  zamówienia  oraz  może  ponieść  szkodę  w  wyniku  naruszenia  przez 

Zamawiającego  przepisów  ustawy,  czym  wypełnił  materialnoprawne  przesłanki 

dopuszczalności odwołania, o których mowa w art. 505 ust. 1 ustawy Pzp.  

Izba  dokonała  ustaleń  faktycznych  w  oparciu  o  dokumentację  postępowania  o 

udzielenie zamówienia przekazaną przez Zamawiającego, w szczególności SWZ, informację 

z otwarcia ofert, 

oferty wykonawców, korespondencję prowadzoną między Zamawiającym a 

wykonawcą  Szczotka  Plus  w  zakresie  ceny  oferty,  informację  o  wyborze  oferty 

najkorzystniejszej 

w części 1 zamówienia.  

Izba ustaliła, co następuje: 

Przedmiotem zamówienia jest usługa sprzątania  obiektów użytkowanych przez Zakład 

Emerytalno-

Rentowy MSWiA z podziałem na 3 części. Część 1 obejmuje świadczenie usług 

sprzątania  pomieszczeń  użytkowanych  przez  Zakład  Emerytalno-Rentowy  MSWiA  w 

budynku  zlokalizowanym  w  Warszawie  przy  ul.  Pruszkowskiej  17.

Szczegółowy  opis 

przedmiotu zamówienia dla części 1 zawarto w załączniku nr 1a do SWZ. Zamawiający w pkt 

6.8 SWZ wskaza

ł, iż wymaga, aby wykonawca (podwykonawcy) w czasie realizacji umowy w 

każdej z części zamówienia zatrudnił osoby wykonujące czynności w zakresie sprzątania na 

podstawie umowy o pracę (analogicznie wskazano w § 9 ust. 1 wzoru umowy – załącznik nr 

3  do  SWZ)

.  Ponadto  w  §  9  ust.  2  wzoru  umowy  Zamawiający  wskazał,  iż  wymaga,  aby 

osoby,  o 

których mowa w  ust.  1,  były  zatrudnione  przez  cały  okres realizacji  umowy  przez 

w

ykonawcę  lub  podwykonawcę(ów)  za  wynagrodzeniem  w  wysokości  nie  niższej  niż 

minimalne  wynagrodz

enie  za  pracę,  w  przeliczeniu  na  pełny  etat,  ustalone  na  podstawie 

ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. z 2020 

r. poz. 2207). 

W  pkt  7  SWZ  wskazano,  iż  wykonawca  zobowiązany  jest  zrealizować  przedmiot 

zamówienia  w  Części  1  lub/i  w  Części  2  lub/i  w  Części  3  w  terminie  12  miesięcy  od  dnia 

zawarcia umowy, nie wcześniej niż od dnia 1 stycznia 2022 r.  

Ponadto  zgodnie  z  pkt  9.3  SWZ  ceny  netto  i  brutto  podane  w  ofercie,  w  tym  ceny 

jednostkowe netto i brutto dla Części 1 lub/i w Części 2 lub/i w Części 3, nie będą podlegały 

zmianie  w  okresie  realizacji  przedmiotu  zamówienia  i  obejmują  wszelkie  koszty  związane 

z 

realizacją  przedmiotu  zamówienia,  w  tym  koszty  robocizny,  koniecznego  sprzętu,  zakupu 

atestowanych środków czystości oraz wyposażenia i materiałów niezbędnych do należytego 

wykonania  przedmiotu  zamówienia,  koszty  ubezpieczenia  oraz  wszelkie  należne  cła  i 

podatki.  W  pkt  9.4  SWZ  wskazano  zaś,  że  Zamawiający  przewiduje  możliwość  zmiany 

umowy w zakresie 

wysokości wynagrodzenia Wykonawcy w przypadku zmiany: l) wysokości 

stawki  podatku  od  towarów  i  usług  (VAT),  2)  wysokości  minimalnego  wynagrodzenia  za 

pracę  albo  wysokości  minimalnej  stawki  godzinowej,  ustalonych  na  podstawie  przepisów 

ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. z 2020 

r.  poz.  2207  z 

późn.  zm.);  3)  zasad  podlegania  ubezpieczeniom  społecznym,  zasad 

podlegania  ubezpieczeniu  zdrowotnemu  lub  zmiany  wysokości  stawki  składki  na 

ubezpieczenia  społeczne  lub  zdrowotne,  4)  zasad  gromadzenia  i  wysokości  wpłat  do 

pracowniczych planów kapitałowych, o których mowa w ustawie z dnia 4 października 2018 

r.  o  pracowniczych  planach  kapitałowych  (Dz.  U.  z  2020  r.  poz.  1342  z  późn.  zm.),  jeśli 

zmiany  te  będą  miały  wpływ  na  koszty  wykonania  umowy  przez  wykonawcę.  Analogiczne 

zasady  przewidziano  w 

§ 6  ust.  7  wzoru  umowy.  Ponadto  w  §  6  ust.  8  wzoru  umowy 

wskazano,  iż  zmiana  wynagrodzenia,  o  której  mowa  w  ust.  7,  będzie  miała  zastosowanie 

wyłącznie  w  odniesieniu  do  wynagrodzenia  objętego  fakturami  wystawionymi  po  dacie 

wejścia  w  życie  zmiany  przepisów  prawa.  W  ust.  10-11  uregulowano  procedurę 

występowania przez wykonawcę do Zamawiającego z wnioskiem o zmianę wynagrodzenia.  

Wartość  szacunkową  zamówienia  dla  części  ustalono  na  kwotę  324 161,85  zł  netto. 

Kwota jaką Zamawiający zamierza przeznaczyć na realizację zamówienia w części 1 została 

ustalona na 410 

000 zł brutto.  

W postępowaniu w zakresie części 1 wpłynęło 9 ofert: oferta wykonawcy Szczotka Plus 

z ceną brutto 267.156,00 zł, oferta Odwołującego z ceną brutto 272.617,20 zł, oferta trzecia 

z 

ceną brutto 307.543,08 zł, oferta czwarta z ceną brutto 323.244,00 zł; oferta piąta z ceną 

brutto 

313.513,44 zł; oferta szósta z ceną brutto 292.690,80 zł; oferta siódma z ceną brutto 

,16  zł;  oferta ósma z ceną brutto  333.576,00 zł  oraz  oferta  dziewiąta  z  ceną  brutto 

361.620,00 zł. 

Zamawiający  w  dniu  26  listopada  2021  r.  wezwał  wykonawcę  Szczotka  Plus  do  

udzielenia wyjaśnień, w tym złożenia dowodów, w zakresie wyliczenia ceny lub jej istotnych 

części  składowych,  o  których  mowa  w  art.  224  ust.  1  ustawy  Pzp.  Zamawiający  przywołał 

także  treść  art.  224  ust.  3  ustawy  Pzp,  wskazując  czego  wyjaśnienia  mogą  dotyczyć 

w 

szczególności.  Przywołał  także  treść  art.  224  ust.  5  i  6  ustawy  Pzp.  Zamawiający 

stwierdził, że zaoferowana przez wykonawcę cena całkowita oferty złożonej dla Części 1, 2 i 

wydaje  się  rażąco  niska  w  stosunku  do  przedmiotu  zamówienia  i  budzi  wątpliwości 

Z

amawiającego  co  do  możliwości  wykonania  przedmiotu  zamówienia  zgodnie  z 

wymaganiami  określonymi  w dokumentach  zamówienia  lub  wynikającymi  z  odrębnych 

przepisów, ponieważ jest niższa o co najmniej 30% od wartości zamówienia powiększonej o 

należny podatek od towarów i usług, ustalonej przed wszczęciem postępowania (w Części 1  

o  34,84%

). Zamawiający wskazał, iż w zakresie dowodów dotyczących wyliczenia ceny lub 

jej istotnych części składowych wzywa do złożenia co najmniej szczegółowej kalkulacji ceny 

oferty, 

która będzie uwzględniała w przyjętej cenie netto i brutto: wszelkie koszty związane z 

realizacją  przedmiotu  zamówienia,  w  tym  koszty  robocizny,  koniecznego  sprzętu,  zakupu 

atestowanych środków czystości oraz wyposażenia i materiałów niezbędnych do należytego 

wykonania  przedmiotu  zamówienia,  koszty  ubezpieczenia  oraz  wszelkie  należne  cła  i 

podatki. Zamawiający wskazał także na treść art. 226 ust. 1 pkt 8 ustawy Pzp.  

W  odpowiedzi  na  powyższe  wezwanie  wykonawca  Szczotka  Plus  złożył  wyjaśnienia 

wskazując w zakresie części 1: 

„Szacunkowa  wartość  materiałów  potrzebnych  do  wykonania  zadania  zapewniona 

przez  Wykonawcę  w  skali  jednego  miesiąca  –500  zł  netto  615  zł  brutto.    Kwota 

pomniejszona o odpis podatkowy (CIT 8 koszt uzyskania przychodu )

–405 zł netto 498,15 zł 

brutto.  

Planowane  zatrudnienie  to  1  osoba  w  wymiarze  czasu  pracy  pełnego  etatu  (2100  zł 

netto  2855,19  zł  brutto  całkowity  koszt  pracodawcy  3439,94  zł)  oraz  6  osób  w  wymiarze 

czasu pracy 0,5 etatu (6300 zł netto 8198,82 zł brutto całkowity koszt pracodawcy 9877,98).  

Koszty  pracy  osób zatrudnionych  do  wykonania  przedmiotu  zamówienia,  uwzględniających 

obowiązujące  przepisy  o  minimalnym  wynagrodzeniu  za  pracę  oraz  wysokości  minimalnej 

stawki godzinowej, ustalonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 października2002 r. 

o 

minimalnym  wynagrodzeniu  za  pracę.      Kwota  łączna  wynagrodzeń  netto  8400  zł  brutto 

11054,01  zł.  Całkowity  koszt  pracodawcy  13317,92  zł.    Kwota  pomniejszona  częściowo 

o odpis  podatkowy  (CIT  8  koszt  uzyskania  przychodu) 

–10787,51  zł  netto  nie  wyliczono 

brutto z VAT ponieważ wynagrodzenia nie zawierają takiego podatku.  

Szacunkowa wartość materiałów higienicznych zapewniona przez Wykonawcę w skali 

jednego  miesiąca  –2000  zł  netto  2460  zł  brutto.    Kwota  pomniejszona  o  odpis  podatkowy 

(CIT 8 koszt uzyskania przychodu) 

–1620 zł netto 1992,60 zł brutto.  

Mycie okien 2 razy w roku na powierzchni wymaganej w specyfikacji. Szacowana ilość 

godzin pracy 20. Pracowników 6 osób. Stawka godzinowa 25 zł 1 godzina.  25 x 6 = 150 zł x 

20 godzin = 3000 zł płaca netto. Koszty pracy brutto 3523 zł.   Kosztowy ryczałt miesięczny 

293,58 zł netto.  Kwota pomniejszona o odpis podatkowy (CIT 8 koszt uzyskania przychodu) 

–237,80 zł netto, nie wyliczono brutto z VAT ponieważ wynagrodzenia nie zawierają takiego 

podatku.  

Pranie  wykładzin  2  razy  w  roku  na  powierzchni  wymaganej  w  specyfikacji.  

Szacowana ilość godzin pracy 25. Pracowników 3 osoby. Stawka godzinowa 25 zł 1 godzinę. 

25 x 3 = 75 zł x 25 godzin = 1875 zł płaca netto. Koszty pracy brutto 2202,20 zł.   Kosztowy 

ryczałt  miesięczny  183,51  zł  netto.  Kwota  pomniejszona  o  odpis  podatkowy  (CIT  8  koszt 

uzyskania przychodu) 

–148,64 zł netto, nie wyliczono brutto z VAT ponieważ wynagrodzenia 

nie zawiera

ją takiego podatku.  

Łączny  szacunkowy  koszt  przed  urealnieniem  za  1  miesiąc  netto  16295,01  zł  brutto 

16870,01 zł.  Łączny szacunkowy koszt przed urealnieniem za 12 miesięcy netto 19548,12zł 

brutto  202440,12  zł.  Kwoty  pomniejszone  o  odpis  podatkowy  (CIT  8  koszt  uzyskania 

przychodu) 

–13198,96  zł  netto  miesięcznie13664,70  brutto  miesięcznie.    Kwoty 

pomniejszone  o  odpis  podatkowy  (CIT  8  koszt  uzyskania  przychodu)  12  miesięcy  netto 

158387,52zł, brutto 163976,40 zł.  

Sprzęt niezbędny do wykonania usługi znajduje się na wyposażeniu Szczotka Plus Sp. 

z o.  Wszystkie 

podane wyliczenia mogą zawierać błędy szacunkowe + -2%  W  przypadku  

niedoszacowania  kosztów  kontrakt  zostanie  dofinansowany pozostałą kwotą.” 

Zamawiający w analogiczny sposób w dniu 26 listopada 2021 r. wezwał do wyjaśnienia 

ceny  oferty  m.in. 

Odwołującego.  Odwołujący  złożył  wyjaśnienia  wraz  z  dowodami 

(dokumenty objęte tajemnicą przedsiębiorstwa). 

Zamawiający w dniu 7 grudnia 2021 r. poinformował wykonawców o dokonaniu wyboru 

oferty złożonej przez Szczotka Plus jako najkorzystniejszej w części 1 zamówienia. 

Izba zważyła, co następuje: 

Biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, poczynione ustalenia 

faktyczne oraz orzekając w granicach zarzutów zawartych w odwołaniu, Izba stwierdziła, iż 

odwołanie  zasługuje  na  uwzględnienie.  Wybór  oferty  najkorzystniejszej  w  części  1 

zamówienia  został  dokonany  z  naruszeniem  wskazanych  w  odwołaniu  przepisów  ustawy 

Pzp,  a 

Zamawiający  powinien  był  odrzucić  ofertę  wykonawcy  Szczotka  Plus  na  podstawie 

art. 226 ust. 1 pkt 8 w 

zw. z art. 224 ust. 6 ustawy Pzp z uwagi na fakt, iż złożone przez tego 

wykonawcę wyjaśnienia nie uzasadniają podanej w ofercie ceny lub kosztu. 

Zgodnie z art. 16 ustawy Pzp z

amawiający przygotowuje i przeprowadza postępowanie 

o udzielenie zamówienia w sposób: 1) zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz 

równe traktowanie wykonawców; 2) przejrzysty; 3) proporcjonalny. Zgodnie z art. 224 ust. 1 

ustawy  Pzp 

Jeżeli zaoferowana cena lub koszt, lub ich istotne części składowe, wydają się 

rażąco niskie w stosunku do przedmiotu zamówienia lub budzą wątpliwości zamawiającego 

co  do  możliwości  wykonania  przedmiotu  zamówienia  zgodnie  z  wymaganiami  określonymi 

w 

dokumentach zamówienia lub wynikającymi z odrębnych przepisów, zamawiający żąda od 

wykonawcy wyjaśnień, w tym złożenia dowodów w zakresie wyliczenia ceny lub kosztu, lub 

ich istotnych części składowych. Ust. 5 tego przepisu wskazuje, iż obowiązek wykazania, że 

oferta nie zawie

ra rażąco niskiej ceny lub kosztu spoczywa na wykonawcy. W myśl zaś ust. 

6 odrzuceniu, jako oferta z rażąco niską ceną lub kosztem, podlega oferta wykonawcy, który 

nie  udzielił  wyjaśnień  w  wyznaczonym  terminie,  lub  jeżeli  złożone  wyjaśnienia  wraz  z 

dowodam

i nie uzasadniają podanej w ofercie ceny lub kosztu. Ponadto w art. 226 ust. 1 pkt 8 

ustawy Pzp wskazano, że zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli zawiera rażąco niską cenę lub 

koszt  w 

stosunku  do  przedmiotu  zamówienia.  Zgodnie  zaś  z  art.  239  ust.  1  ustawy  Pzp 

Zamawiający  wybiera  najkorzystniejszą  ofertę  na  podstawie  kryteriów  oceny  ofert 

określonych w dokumentach zamówienia. 

W  oparciu  o  ww.  regulacje  należy  wskazać,  że  w  postępowaniu  o  udzielenie 

zamówienia  ciężar  dowodu  w  zakresie  wykazania,  że  cena  oferty  nie  jest  rażąco  niska 

spoczywa  na  wykonawcy,  który  został  wezwany  do  wyjaśnień  w  tym  przedmiocie,  na  co 

wskazuje  wprost  art.  224  ust.  5  ustawy  Pzp.  Zgodnie  z  utrwalonym  w  orzecznictwie 

poglądem złożone przez wykonawcę wyjaśnienia w zakresie ceny oferty lub kosztu, lub ich 

istotnych części składowych, winny być konkretne, wyczerpujące i rozwiewające wątpliwości 

zamawiającego  co  do  możliwości  wykonania  przedmiotu  zamówienia  zgodnie  z 

wymaganiami  określonymi  w dokumentach  zamówienia  lub  wynikającymi  z  odrębnych 

przepisów.  To  na  wykonawcy  ciąży  obowiązek  wykazania,  jakie  obiektywne  czynniki 

pozwoliły mu na obniżenie ceny oferty oraz w jakim stopniu dzięki tym czynnikom cena oferty 

została  obniżona.  Powyższe  ma  bardzo  istotne  znaczenie,  ponieważ  to  wyłącznie  na 

podstawie  złożonych  wyjaśnień  Zamawiający  dokonuje  oceny  czy  oferta  zawiera  rażąco 

niską cenę lub koszt, czy też rażąco niskie ich istotne części składowe. Efektem składanych 

wyjaśnień  ma  być  stworzenie  podstaw  do  uznania  przez  zamawiającego,  że  podejrzenie 

dotyczące  rażąco  niskiej  ceny  oferty  nie  było  uzasadnione. Podkreślić  trzeba,  iż  nie  tylko 

nieudzielenie  wyjaśnień  w  wyznaczonym  terminie  skutkować  będzie  koniecznością 

odrzucenia  oferty,  ale  także  złożenie  takich  wyjaśnień,  które  wraz  z  dowodami  nie 

uzasadniają podanej w ofercie ceny (por. art. 224 ust. 6 ustawy Pzp). 

Podkreślić  należy,  że  wezwanie  do  wyjaśnienia  ceny  oferty  co  do  zasady  jest 

konsekwencją  stwierdzenia  faktu,  że  cena  ta  w  sposób  zauważalny  odbiega  od  wartości 

zamówienia  czy  średniej  arytmetycznej  cen  innych  ofert.  W  odpowiedzi  na  takie  wezwanie 

wykonawca  zobowiązany  jest  zatem  wyjaśnić  w  sposób  szczegółowy  i  konkretny,  że 

zaoferowana  cena  gwarantuje  należytą realizację  całego  zamówienia,  uwzględnia  wszelkie 

niezbędne  do  tego  elementy,  jak  również  wykazać  dlaczego  był  w  stanie  zaoferować  cenę 

na  takim,  a  nie  innym  poziomie,  czyl

i  poziomie  odbiegającym  od  wartości  zamówienia  lub 

cen  innych  złożonych  w  postępowaniu  ofert.  Nie  mniej  istotne  znaczenie  ma  również 

ustawowy  obowiązek  złożenia  dowodów  w zakresie  wyliczenia  ceny  lub  kosztu,  lub  ich 

istotnych  części  składowych.  Obowiązek  ten  wynika  wprost  z  art.  224  ust.  1  ustawy  Pzp, 

gdzie  jednoznacznie  wskazano,  iż  „zamawiający  żąda  od  wykonawcy  wyjaśnień,  w  tym 

złożenia  dowodów  w zakresie  wyliczenia  ceny  lub  kosztu,  lub  ich  istotnych  części 

składowych”, a potwierdzeniem istnienia powyższego obowiązku jest również art. 224 ust. 6 

ustawy Pzp, wskazujący na konieczność odrzucenia oferty  „jeżeli złożone wyjaśnienia wraz 

z  dowodami  nie  uzasadniają  podanej  w ofercie  ceny  lub  kosztu”.  Ustawa  Pzp  nie  określa 

katalogu  dowodów,  które  wykonawca  zobowiązany  jest  złożyć  zamawiającemu  w celu 

uzasadnienia  racjonalności  i rynkowej  wyceny  swojej  oferty.  Oznacza  to  więc,  że  każdy 

dowód,  który  w ocenie  wykonawcy  potwierdza  argumentacje  przedstawioną  w 

wyjaśnieniach,  może  okazać  się  przydatny  i pomocny  przy  dokonywanej  przez 

zamawiającego  ocenie.  Natomiast  ustawa  wyraźnie  nakłada  na  wykonawców  obowiązek 

przedstawienia  dowodów  na  poparcie  stawianych  twierdzeń,  ponieważ  same  wyjaśnienia 

rzadko  kiedy  mogą  być  uznane  za  w  pełni  obiektywne  jako  składane  przez  podmiot 

bezpośrednio  zainteresowany  rozstrzygnięciem.  Zamawiający  musi  mieć  możliwość 

zweryfikowania  czy  okoliczności,  na  które  powołują  się  wykonawcy,    znajdują 

odzwierciedlenie w rzeczywistości.  

Izba zgodziła się z Odwołującym, że wyjaśnienia złożone przez wykonawcę Szczotka 

Plus  były  lakoniczne  i  niepełne,  zawierały  nieprawidłowe  założenia,  a  podnoszone  w  nich 

twierdzenia nie zostały wykazane. W ocenie Izby na gruncie tak przedstawionych wyjaśnień 

nie da się pozytywnie zweryfikować realności zaoferowanej przez wykonawcę Szczotka Plus 

ceny. Zamawiający dysponował wyłącznie gołosłownymi zapewnieniami wykonawcy, do tego 

niepełnymi, a wskazane przyjęte do kalkulacji kwoty nie zostały przez wykonawcę ani szerzej 

wyjaśnione, ani poparte jakimikolwiek dowodami. 

Sus

znie  wskazał  Odwołujący  na  istotny  błąd  przyjęty  w  założeniach  wykonawcy 

Szczotka  Plus,  powodujący  niedoszacowanie  kosztów  pracy  stanowiących  podstawę 

kalkulacji ceny ofertowej, a mianowicie skalkulowanie ceny oferty z pominięciem wysokości 

minimalnego  wynagrodzenia 

za  pracę  ustalonego  na  rok  2022  r.  Ze  złożonych  przez 

wykonawcę  Szczotka  Plus  wyjaśnień  wynika,  iż  na  potrzeby  obliczenia  łącznych  kosztów 

wynagrodzenia  pracowników  (jedna  osoba  planowana  do  zatrudnienia  w  wymiarze  całego 

etatu  oraz  sześć  osób  na  pół  etatu)  przyjęto  kwotę  2 100  zł  netto  (2 955,19  zł  brutto)  za  1 

pełny etat. Przyjęta kwota wynagrodzenia za pracę jest kwotą niższą niż obowiązująca od 1 

stycznia 2022 r. wysokość minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalona rozporządzeniem 

Rady Ministrów w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz wysokości 

minimalnej  stawki  godzinowej  w  2022  r.  z  dnia  14  września  2021  r.  (Dz.  U.  z 2021  r.  poz. 

1690).  Zgodnie  bowiem  z  §  1  tego  rozporządzenia  od  dnia  1  stycznia  2022  r.  ustala  się 

minimalne wynagrodzenie za pracę w wysokości 3010 zł (brutto). 

Podkreślić należy, że Zamawiający wymagał bezwzględnie,  aby wykonawca w czasie 

realizacji umowy zatrudnił osoby wykonujące czynności w zakresie sprzątania na podstawie 

umowy 

o  pracę.  Zamawiający  w  §  9  ust.  2  wzoru  umowy  wprost  wskazał  również,  iż 

wymaga, aby osoby te były zatrudnione przez cały okres realizacji umowy przez wykonawcę 

lub  podwykonawcę(ów)  za  wynagrodzeniem  w  wysokości  nie  niższej  niż  minimalne 

wynagrodzenie za 

pracę, w przeliczeniu na pełny etat, ustalone na podstawie ustawy z dnia 

10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. z 2020 r. poz. 2207). 

Podkreślić  także  należy,  że  przedmiot  zamówienia  obejmował  realizację  usług  sprzątania 

pomies

zczeń  przez  okres  12  miesięcy,  ale  nie  wcześniej  niż  od  1.01.2022  r.  Oczywistym 

było  zatem,  że  wynagrodzenie  pracowników  nie  może  być  niższe  od  minimalnego 

wynagrodzenia za pracę ustalonego na rok 2022, a nie rok 2021. Dalej wskazać należy, że 

termin  składania  ofert  upływał  24  listopada  2021  r.,  kiedy  to  informacją  znaną  już 

powszechnie  była  wysokość  wynagrodzenia  minimalnego  ustalonego  na  rok  2022  - 

Rozporządzenie  Rady  Ministrów  z  dnia  14  września  2021  r  w  sprawie  wysokości 

minimalnego wynagrodzenia za pra

cę oraz wysokości minimalnej stawki godzinowej w 2022 

r.  zostało  bowiem  opublikowane  w  dniu  15  września  2021  r.  Fakt  publikacji  informacji  o 

wysokości  minimalnego  wynagrodzenia  na  kolejny  rok  kalendarzowy  do  dnia  15  września 

bieżącego  roku  kalendarzowego  jest  okolicznością,  jakiej  wykonawcy  ubiegający  się  o 

udzielenie  zamówienia,  jako  podmioty  profesjonalne  i pracodawcy,  powinni  mieć 

świadomość.  Art.    2  ust.  4  ustawy  z  dnia  10  października  2002  r.  o  minimalnym 

wynagrodzeniu za pracę (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2207) wskazuje, iż wysokość minimalnego 

wynagrodzenia, a także wysokość minimalnej stawki godzinowej, o których mowa w ust. 3, 

podlegają ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski”, w 

drodze  obwieszczenia  Prezesa  Rady  M

inistrów,  w  terminie  do  dnia  15  września  każdego 

roku. 

Mając  na  uwadze  powyższe  nie  budziło  żadnych  wątpliwości  Izby,  że  wykonawca 

składając  ofertę  w  dniu  24  listopada  2021  r.  na  realizację  usługi,  która  nie  zacznie  się 

wcześniej  niż  1  stycznia  2022  r.  powinien  uwzględnić  w  cenie  oferty  koszty  pracy  na 

poziomie  nie  niższym  niż  ustalone  na  rok  2022  minimalne  wynagrodzenie  za  pracę.  Nie 

można  zgodzić  się  tutaj  z  Zamawiającym,  że  wykonawca  nie  musiał  uwzględniać  w  cenie 

oferty zmiany wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę od 1 stycznia 2022 r. z uwagi 

na  przewidziane  w  umowie  mechanizmy  waloryzacji  wynagrodzenia  w  przypadku  zmiany 

obowiązujących przepisów prawa. Klauzule waloryzacyjne służą temu, aby strony umowy nie 

ponosiły  ryzyka  zmiany  stosunków  gospodarczych,  które  nastąpiły  w  trakcie  realizacji 

zamówienia i  dostosowaniu poziomu  wynagrodzenia umownego tak,  aby  był  on  adekwatny 

do  zaistniałych  realiów,  w  tym  np.  zmian  przepisów  w  zakresie  należności 

publicznoprawnych   

czy  zmian  określonych  cel  lub  kosztów.  Waloryzacja  umowna  ma 

urealnić  wysokość  wynagrodzenia  w  stosunku  do  okoliczności,  jakie  pojawiły  się  w  trakcie 

realizacji  umowy,  tak  aby  wynagrodzenie  to  pokrywało  rzeczywiste  koszty  świadczenia 

usługi,  a  nie  służyć  do  konwalidacji  błędów  wykonawcy,  jakie  popełnił  on  na  etapie 

kalkulowania ceny oferty.  

W  przedmiotowym  przypadku  wykonawca  Szczotka  Plus  błędnie  skalkulował  koszty 

pracy

, a poprawienie tego błędu po zawarciu umowy, w oparciu o klauzule waloryzacyjne nie 

jest 

możliwe.  Wykonawcy  ubiegający  się  o  przedmiotowe  zamówienie  w  momencie 

składania  ofert  dysponowali  pełnymi  informacjami  co  do  wysokości  minimalnego 

wynagrodzenia  za  pracę  obowiązującej  od  1  stycznia  2022  r.,  jak  i  posiadali  wiedzę,  że 

realizacja zamówienia nie rozpocznie się wcześniej niż od 1 stycznia 2022 r. Nie mamy tutaj 

do  czynienia  zatem  z 

okolicznością  zmiany  stosunków  gospodarczych  czy  obowiązujących 

regulacji  prawnych na  etapie realizacji  zamówienia,  niemożliwych do  przewidzenia w  chwili 

składania  oferty.  Ponadto  stanowisko  Zamawiającego  jest  nie  do  pogodzenia  z  zasadą 

równego  traktowania wykonawców.  Przyjmując bowiem  hipotetycznie,  że różnica pomiędzy 

ceną oferty wybranego w niniejszym postępowaniu wykonawcy opartą o stawkę minimalnego 

wynagrodzenia  obowiązującą  w  roku  2021,  a  ofertą  drugiego  w  rankingu  wykonawcy 

kalkulowaną  w  oparciu  o  prawidłową  stawkę  minimalnego  wynagrodzenia,  czyli  stawkę 

obowiązującą  w  roku  2022,  wynosiłaby  przykładowo  500  zł,  to  Zamawiający  dokonałby 

wyboru  oferty  tylko  pozornie  tańszej  -  po  waloryzacji  wynagrodzenia  z  uwzględnieniem 

obowiązującego  od  1  stycznia  2022  r.    minimalnego  wynagrodzenia  za  pracę  oferta 

wybranego  wykonawcy  o

kazałaby  się  w  istocie  droższa  niż  oferta  wykonawcy  drugiego  w 

rankingu. 

Tego  rodzaju  działanie  Zamawiającego  prowadziłoby  do  nieuprawnionego 

urealnienia kosztów pracy, które w ofercie nie zostały należycie oszacowane.  

Podkreślić  należy,  że  Zamawiający  ma  obowiązek  należytego  zweryfikowania  czy 

w 

cenie  oferty  uwzględniono  wszelkie  niezbędne  w świetle  przepisów  koszty  związane 

z 

zatrudnianiem osób mających realizować zamówienie na umowę o pracę i czy przyjęte do 

kalkulacji  wynagrodzenie  pracowników  nie  jest  niższe  niż  ustawowo  wymagane.

  Z  art.  224 

ust.  4  ustawy  Pzp  wprost  wynika

,  że  w  przypadku  zamówień  na  usługi  zamawiający  wzywając 

wykonawcę  do  złożenia  wyjaśnień,  o  których  mowa  w  ust.  1  tego  przepisu,  ma  obowiązek 

zażądać  wyjaśnień 

w  zakresie  dotyczącym  zgodności  z  przepisami  dotyczącymi  kosztów 

pracy,  których  wartość  przyjęta  do  ustalenia  ceny  nie  może  być  niższa  od  minimalnego 

wynagrodzenia  za  pracę  albo  minimalnej  stawki  godzinowej,  ustalonych  na  podstawie 

przepisów  ustawy  z  dnia  10  października  2002  r.  o  minimalnym  wynagrodzeniu  za  pracę 

(Dz.U.  z  2018  r. poz.  2177 oraz  z  2019  r. 

poz.  1564)  lub  przepisów  odrębnych  właściwych 

dla  spraw,  z  którymi  związane  jest  realizowane  zamówienie  (pkt  4)  oraz  zgodności 

z przepisami  z  zakresu  prawa  pracy  i 

zabezpieczenia  społecznego,  obowiązującymi 

w 

miejscu, w którym realizowane jest zamówienie (pkt 6). Naturalną konsekwencją istnienia 

po stronie zamawiającego takiego obowiązku, jest zaktualizowanie się po stronie wykonawcy 

obowiązku  udzielenia  stosownych  wyjaśnień  w  kwestii  kosztów  pracy  i  zgodności  z 

przepisami prawa pracy w przypadku otrzymania takiego wezwania. Z 

wyjaśnień złożonych 

przez  wykonawcę  Szczotka  Plus  wynika,  że  wartość  kosztów  pracy  przyjęta  do  ustalenia 

ceny  jest 

niższa  od  minimalnego  wynagrodzenia  za  pracę,  a  zatem  wyjaśnienia  te  nie 

wykazują, że cena oferty nie jest rażąco niska.  

Dalej należy zauważyć, iż Odwołujący oprócz niedoszacowania kosztów wynagrodzeń 

pracowniczych 

wskazał  także  na  niedoszacowanie  kosztów  związanych  z  myciem  okien 

i 

praniem dywanów, przedkładając w tym zakresie szczegółowe wyliczenia oraz zestawienie 

(załączniki  do  odwołania).  Wskazał  ponadto  na  brak  udowodnienia  dysponowania  przez 

wykonawcę  Szczotka  Plus  sprzętem,  brak  uwzględnienia/wyjaśnienia  kosztów  związanych 

z 

amortyzacją,  serwisem  czy  eksploatacją  tego  sprzętu,  kosztów  ogólnozakładowych  czy 

brak wykazania przyjętych wartości materiałów higienicznych. Odwołujący zauważył również, 

że  z wyjaśnień  nie  wynika  nawet  wysokość  przyjętego  zysku,  nie  powołano  się  także  na 

okoliczności charakterystyczne dla wykonawcy Szczotka Plus, które faktycznie pozwalałyby 

mu na obniżenie ceny do poziomu zadeklarowanego w ofercie. Do wyjaśnień nie załączono 

ponadto 

żadnych dowodów.   

Zamawiający  twierdzeń  tych  w  żaden  sposób  nie  odparł,  podnosząc  jedynie,  że  nie 

zgadza  się  z  zestawieniem  kosztów  sporządzonym  przez  Odwołującego,  niemniej  do  tych 

zestawień  w  ogóle  się  nie  odniósł.  Nie  sposób  podzielić  także  stanowiska  Zamawiającego, 

który  uzasadniając rynkowość zaoferowanej  przez wykonawcę  Szczotka  Plus  ceny  powołał 

się  na  fakt,  iż  w  wyjaśnieniach  wskazano,  że  ewentualnie  niedoszacowania  kosztów 

(Zamawiający  wskazał  tu  na  koszty  pracy,  amortyzacji,  serwisu  i  sprzętu)  zostaną 

dofinan

sowane  pozostałą  kwotą.  Uznanie  takiego  stwierdzenia  za  wystarczające  wypacza 

sens badania ceny oferty. 

Obowiązkiem wykonawcy jest złożenie wyjaśnień szczegółowych 

i 

rzetelnych,  udowadniających  realność  zaoferowanej  ceny,  a  z  wyjaśnień  takich  powinno 

jasno 

wynikać,  jakie  konkretnie  koszty  i  w  jakiej  wysokości  składają  się  na  cenę  oferty. 

Zawarcie w treści wyjaśnień ogólnego stwierdzenia, że ewentualne niedoszacowane koszty 

zostaną pokryte z pozostałej kwoty w istocie nic nie wyjaśnia i bynajmniej nie udowadnia, że 

cena  został  skalkulowana  prawidłowo.  Wręcz  przeciwnie,  stanowi  ono  pole  do  nadużyć 

i 

powoływania  się  następczo,  już  po  złożeniu  wyjaśnień  (np.  w ramach  postępowania 

odwoławczego)  na  okoliczność,  że  w nieomówionej  w  wyjaśnieniach  kwocie  stanowiącej 

różnicę  pomiędzy  łączną  kwotą  wynikającą  z przedstawionych  w  wyjaśnieniach  kosztów 

a 

ceną  wskazaną  w  ofercie,  mieszczą  się  wszelkiego  rodzaju  inne  koszty  w  wyjaśnieniach 

nie omówione. W ocenie Izby stanowisko Zamawiającego zaprezentowane w odpowiedzi na 

od

wołanie i na rozprawie wręcz potwierdza lakoniczność i niepełność przedstawionych przez 

wykonawcę  Szczotka  Plus  wyjaśnień.  Zamawiający  przyjął  bowiem,  iż  rzeczona  różnica 

pomiędzy  kosztami  wskazanymi  w  wyjaśnieniach  ceny  oferty,  a  ceną  oferty  stanowić  ma 

zysk wykonawcy w kwocie 36 

457,80 zł brutto, podczas gdy jest to nic innego jak wyłącznie 

przypuszczenie  Zamawiającego,  gdyż  z  wyjaśnień  tych  nie  wynika  ani  poziom  zysku,  ani 

informacje  co  konkretnie  mieści  się  w  tej  właśnie  różnicy  (czy  faktycznie  tylko  zysk,  czy 

również inne koszty, np. koszty ogólnozakładowe lub ryzyka).  

Nie zasługuje na uwzględnienie także stanowisko Zamawiającego, jakoby Odwołujący 

nie  uzasadnił  zarzutów  podniesionych  w  odwołaniu  i  przedstawił  jedynie  swoją  opinię, 

niezawierającą  żadnych  konkretów,  w  tym  rzetelnych  obliczeń.  Stanowisko  to  całkowicie 

abstrahuje  od  treści  odwołania,  które  zawiera  szczegółowe  uzasadnienie,  jak  i  wyliczenia 

przedstawione  w  załącznikach  do  odwołania.  Podkreślić  w  tym  miejscu  należy,  że  zgodnie 

z art..  537  ustawy  Pzp  c

iężar dowodu, że oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny, spoczywa 

na:  1) 

wykonawcy,  który  ją  złożył,  jeżeli  jest  stroną  albo  uczestnikiem  postępowania 

odwoławczego;  2)  zamawiającym,  jeżeli  wykonawca,  który  złożył  ofertę,  nie  jest 

uczestnikiem postępowania odwoławczego. W świetle ww. regulacji ciężar dowodu, że oferta 

wykonawcy  Szczotka  Plus  nie  zawiera  rażąco  niskiej  ceny  spoczywał  w  postępowaniu 

odwoławczym  na  Zamawiającym.  Kontradyktoryjny  charakter  postępowania  odwoławczego 

powoduje,  że  rolą  stron,  miedzy  którymi  toczy  się  spór,  jest  udowodnienie  swoich  racji  i 

obrona  prezentowanych  stanowisk,  zaś  rola  Izby  sprowadza  się  jedynie  do  oceny 

prezentowanego  w 

toku  postępowania  odwoławczego  materiału  dowodowego.  Bierność 

stron w przedstawianiu twierdzeń i dowodów na ich poparcie ma zatem kluczowy wpływ na 

rozstrzygnięcie. Zamawiający w ogóle nie odparł twierdzeń przedstawionych w odwołaniu, a 

jednocześnie  nie  przedstawił  skutecznej  argumentacji  ani  dowodów,  wykazujących 

rzetelność  wyjaśnień  złożonych  przez  wykonawcę  Szczotka  Plus  i  realność  ceny 

zaoferowanej przez tego wykonawcę.  

Mając  na  uwadze  wszystko  powyższe  Izba  stwierdziła,  że  odwołanie  podlega 

uwzględnieniu w całości i  nakazała Zamawiającemu unieważnienie czynności wyboru oferty 

najkorzystniejszej w części 1 zamówienia oraz powtórzenie czynności badania i oceny ofert, 

w tym odrzucenie oferty wykonawcy Szczotka Plus na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 8 w zw. 

z art. 224 ust. 6 ustawy 

Prawo zamówień publicznych 

O  kosztach  postępowania  odwoławczego  orzeczono  stosownie  do  jego  wyniku  na 

podstawie  art.  557  i  575  ustawy  Pzp  oraz 

§    7  ust.  1  pkt  1  w  zw.  z  §  5  pkt  1  i  2  lit.  b) 

Ro

zporządzenia  Prezesa  Rady  Ministrów  w  sprawie  szczegółowych  rodzajów  kosztów 

postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu od 

odwołania z dnia 30 grudnia 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 2437). 

Przewodniczący:      ……………………………….………