KIO 1494/17 WYROK dnia 3 sierpnia 2017 r.

Sygn. akt: KIO 1494/17 

WYROK 

z dnia 3 sierpnia 2017 r. 

Krajowa Izba Odwoławcza   -   w składzie: 

Przewodniczący:      Andrzej Niwicki  

Protokolant:             Mateusz Zientak 

po rozpatrzeniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2017 r. w Warszawie odwołania wniesionego 

do  Prezesa  Krajowej  Izby  Odwoławczej  w  dniu  18  lipca  2017  r.  przez  wykonawcę 

ubiegającego się o udzielenie zamówienia 

P. B. o. K.-L. Spółka Jawna, ul. (…) 

w  postępowaniu  prowadzonym  przez 

Zakład  Budżetowy  Gospodarki  Komunalnej  i 

Mieszkaniowej Gminy B., (…) 

przy  udziale  wykonawcy 

P.    T.  S.  B.    P.,  A.  P.  ul.  (…),  zgłaszającego  przystąpienie  do 

postępowania odwoławczego - po stronie zamawiającego 

orzeka: 

1.  uwzględnia  odwołanie  i  nakazuje  zamawiającemu  unieważnienie  czynności 

odrzucenia oferty złożonej przez odwołującego oraz nakazuje powtórzenie czynności 

badania i oceny złożonych ofert z uwzględnieniem oferty tego wykonawcy.  

2.  kosztami  postępowania  obciąża 

Zakład  Budżetowy  Gospodarki  Komunalnej  i 

Mieszkaniowej Gminy B. , (…) i zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego 

kwotę

 10 000 zł 00 gr (słownie: dziesięć tysięcy złotych zero groszy) uiszczoną przez P. 

B. o. K. –L. Spółka Jawna, ul. (…) tytułem wpisu od odwołania. 

2.1 Zasądza od zamawiającego - 

Zakład Budżetowy Gospodarki Komunalnej i 

Mieszkaniowej Gminy B., (…) na rzecz wykonawcy P. B. o. K.-L. Spółka Jawna, 

(…) kwotę 10 000 zł 00 gr (słownie: dziesięć tysięcy złotych zero groszy) stanowiącą 

koszty postępowania odwoławczego poniesione z tytułu wpisu od odwołania.   

Stosownie do art. 198a i 198b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień 

publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2164 ze zmianami) na niniejszy wyrok - w terminie 7 dni 

od dnia jego doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby 

Odwoławczej do 

Sądu Okręgowego  w Olsztynie. 

Przewodniczący: 

………………………………  

Sygn. akt: KIO 1494/17 

Uzasadnienie 

Zamawiający  –  Zakład  Budżetowy  Gospodarki  Komunalnej  i  Mieszkaniowej  Gminy  B. 

prowadzi  w  trybie  przetargu  nieograniczonego  postępowanie  o  udzielenie  zamówienia 

publicznego nr ZB-T.7013,1.2017 na „Budowę sieci kanalizacji sanitarnej na odcinku C. W. – 

G.” w ramach zadania pn.”Budowa sieci kanalizacji sanitarnej w gminie B. - obszar C”. 

Odwołujący/Wykonawca:  P.  B.  O.  K.  –  L.  sp.  jawna  z  siedzibą  w  G.  wniósł  odwołanie  od 

czynności  Zamawiającego  podjętej  w  toku  postępowania.  Zamawiający,  w  odpowiedzi  na 

wyjaśnienia, 

odrzucił 

ofertę 

Wykonawcy 

wskazując 

jako 

przyczynę, 

cyt. 

„Po 

przeanalizowaniu  dokumentów  Zamawiający  stwierdził  budzącą  wątpliwość  niespójność  w 

złożonych  dokumentach.  Ponadto  z  przeprowadzonej  analizy  przyjętych  cen  materiałów, 

zwłaszcza  kruszyw  wynika,  że  ich  cena  znacząco  odbiega  od  średnich  cen  S..  W 

przedstawionych wyjaśnieniach brak jest informacji i dowodów, że oferent mógłby nabyć je w 

cenach przedstawionych w kosztorysie”  

Oferta Wykonawcy została odrzucona na podstawie art. 90 ust. 3 ustawy pzp.  

Wykonawca nie zgadza się z decyzją Zamawiającego. 

Wykonawca  posiada  interes  prawny  ponieważ  wg  kryterium  oceny  ofert  przyjętych  SIWZ, 

oferta Wykonawcy jest dla Zamawiającego najkorzystniejsza. 

Wykonawca  zarzuca  Zamawiającemu  naruszenie  art.  7.  ust.  1  ustawy  PZP  W  związku  z 

powyższym Wykonawca wnosi o: 

unieważnienie czynności związanej z odrzuceniem oferty Wykonawcy; 

ponowne zbadanie ofert i wybranie najkorzystniejszej; 

Uzasadniając zarzuty i żądania odwołujący wskazał, co następuje.  

Wykonawca  złożył  ważną  ofertę  w  ramach  postępowania  o  udzielenie  zamówienia 

publicznego  nr  ZB-T.7013.1.2017  w  trybie  przetargu  nieograniczonego  na  „Budowę  sieci 

kanalizacji sanitarnej na odcinku C. W.- G.” w ramach zadania pn. ”Budowa sieci kanalizacji 

sanitarnej w gminie B. - obszar C”. 

Podczas  sesji  otwarcia  ofert  w  dniu  13.06.2017  r.  Zamawiający  poinformował,  że  zamierza 

przeznaczyć  na  sfinansowanie  zamówienia  kwotę  1  500  000,00  zł  brutto.  Wykonawca 

zaoferował wykonanie zadania za kwotę 1 876 980,00 zł brutto. (Informacja z sesji otwarcia 

ofert stanowi załącznik Nr 1 do odwołania). 

W  dniu  19.06.2017r.  Zamawiający  wezwał  Wykonawcę  do  wyjaśnienia,  ponieważ  oferta 

zawiera rażącą niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia, (załącznik Nr 2) 

W dniu  20.06.2017r. Wykonawca  złożył  w  ramach  wyjaśnienia  kosztorys ofertowy  w  formie 

uproszczonej  zawierający  zastosowaną  stawkę  roboczogodziny,  koszty  zakupu,  koszty 

pośrednie  i  zysk  wraz  z  zestawieniem  cen  materiałów  i  sprzętu  (załącznik  Nr  3)  Do  pisma 

dołączona  została  również  oferta  Podwykonawcy  na  dostawę  i  montaż  przepompowni 

ś

cieków  w  celu  uwiarygodnienia  najbardziej  kosztownego  zakupu  na  wykonanie  tego 

zadania, 

W  dniu  04.07.2017r.  Zamawiający  wezwał  Wykonawcę  do  złożenia  kosztorysu 

szczegółowego i zestawienia robocizny (załącznik Nr 4) 

W dniu  06.07.2017r. Wykonawca  złożył  w  ramach  wyjaśnienia  kosztorys ofertowy  w  formie 

szczegółowej wraz z zestawieniem robocizny w rozbiciu na poszczególne zawody (załącznik 

Nr 5). 

W  dniu  06,07.2017r.  Zamawiający  wezwał  Wykonawcę  do  złożenia  wyjaśnień  dotyczących 

rozbieżności  pomiędzy  kosztorysem  uproszczonym,  a  szczegółowym  w  poszczególnych 

pozycjach, (załącznik Nr 6) 

W dniu 10.07.2017r. Wykonawca złożył wyjaśnienie (załącznik Nr 7) 

Kosztorys  w  formie  uproszczonej  nie  zawierał  zestawienia  robocizny  dla  poszczególnych 

zawodów  ponieważ  zastosowana  stawka  roboczogodziny  była  jednakowa  dla  wszystkich 

zawodów, zawierał tzw. robociznę scaloną. W celu wykonania kosztorysu szczegółowego na 

bazie  kosztorysu  uproszczonego  zaszła  konieczność  przywrócenia  w  programie  do 

kosztorysowania  opisów  katalogowych  poszczególnych  pozycji,  a  to  spowodowało,  że 

obliczona wartość w wielu pozycjach różniła się od wartości w kosztorysie uproszczonym. W 

związku  z  tym  zostały  wprowadzone  korekty  w  obliczeniu  ceny  dla  zachowania  oferowanej 

wartości  zadania.  Kosztorys  ten  szczegółowo  określa  wszystkie  czynności  i  ich  składniki 

jakie  należy  wykonać  w  ramach  zadania  oraz  wykazuje  ich  szczegółową  wartość. 

Wykonawca w swoim piśmie wniósł do Zamawiającego aby dla sprawdzenia czy oferowana 

cena stanowi „rażąco niską cenę” posłużył się tym kosztorysem. 

W dniu 13.07.2017 r. Zamawiający powiadomił Wykonawcę o odrzuceniu jego oferty(zał. 9)  

Wnioski z w/w korespondencji w kontekście art. 7, ust. 1 ustawy PZP - zachowanie uczciwej 

konkurencji i równe traktowanie wykonawców: 

Wykonawca  złożył  ofertę  o  376  980,00  zł  wyższą  od  wartości  zamówienia 

oszacowanego  przez  Zamawiającego,  a  oferta  jego  została  odrzucona  z  powodu  „rażąco 

niskiej ceny”, 

Zamawiający przed podjęciem decyzji o odrzuceniu oferty Wykonawcy nie sprawdził 

dokładnie  kosztorysu  szczegółowego  z  którego  wynika,  do  czego  poszczególne  kruszywa 

zostaną użyte, tj. 

ż

wirek  filtracyjny  w  cenie  63,00zł/m3  jako  podłoże  pod  kanały  kanalizacji 

grawitacyjnej  gdzie  może  wystąpić  woda  gruntowa  i  zajdzie  konieczność  ułożenia  drenażu 

na czas prowadzenia robót, (cena rynkowa - mieszanka 0-31,5 - 21,00zł/t=37,80zł/m3) 

ż

wir - podkład pod kanały rurowe w cenie 42,00 zł/m3 jako podsypka pod rurociągi 

tłoczne, (cena rynkowa 6,00zł/t = 10,80zł/m3) 

pospółka - podbudowa warstwa dolna w cenie 88,00 zł/m3 jako podbudowa pod drogi 

gruntowe, (cena rynkowa - mieszanka 0-31,5 - 21,00zł/t=37,80zł/m3) 

pospółka w cenie 30,91 zł/m3 jako podsypka pod studnie kanalizacyjne z tworzywa 

sztucznego, (cena rynkowa 6,00zł/t = 10,80zł/m3), 

piasek filtracyjny w cenie 36,00 zł/m3 jako podsypka pod kanały rurowe w gruncie 

suchym, (cena rynkowa 6,00zł/t = 10,80zł/m3) 

piasek podsypka - pod P. w cenie 48,00 zł/m3, (cena rynkowa 6,00zł/t = 

10,80zł/m3) 

Zamawiający  pomimo  przedłużenia  okresu  związania  z  ofertą  nie  zwrócił  się  do 

Wykonawcy o wyjaśnienie zastosowania kruszyw i udowodnienia ich ceny, 

Zamawiający,  w  celu  udowodnienia,  że  oferta  nie  zawiera  rażąco  niskiej  ceny, 

powinien w pierwszym swoim wezwaniu określić, że żąda udowodnienia cen jednostkowych 

wszystkich materiałów oraz pracy sprzętu, 

Wykonawca  był  przekonany,  że  ocenę  kosztorysu  i  wyceny  robót  dokonuje  osoba 

kompetentna  w  dziedzinie  budownictwa,  stąd  nie  przedkładał  w  swoich  wyjaśnieniach, 

dowodów  na  możliwość  zakupu  poszczególnych  materiałów,  a  jedynie  udowodnił  zakup 

urządzeń (przepompowni), 

Paradoksem  jest  to,  że  oferta  innego  oferenta,  która  zawiera  niższą  cenę  została 

przez Zamawiającego przyjęta i, jego zdaniem, nie stanowi rażąco niskiej ceny. 

Paradoks opisany w pkt. 6 został potwierdzony pismem otrzymanym drogą e-mailową 

w  dniu  17.07.2017  o  godz.  13.50  tuż  przed  wysłaniem  drogą  kurierską  niniejszego 

odwołania. (załącznik Nr 12) 

Istotnym, w postępowaniu tym, jest fakt, że cena za wykonanie przedmiotu zamówienia jest 

ceną ryczałtową oraz to, że kosztorys ofertowy nie stanowił treści złożonej oferty ponieważ 

na etapie złożenia ofert nie był wymagany. 

Mając powyższe na uwadze wnosi, jak na wstępie. 

Załączniki:  wskazane  w  uzasadnieniu  oraz  SIWZ  jako  załącznik  Nr  10  i  oferta  na  zakup 

kruszyw dla innej inwestycji z tego rejonu jako załącznik nr 11.  

Zamawiający w odpowiedzi na odwołanie wniósł o jego oddalenie. 

Zakwestionował  stanowisko  odwołującego  podnosząc,  że  żądania  są  pozbawione 

uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy oraz nie zostały udowodnione.  

Przypomniał, że  w toku procedury przewidzianej w art. 90 ust. 1 ustawy pzp nie poprzestał 

na jednokrotnym wezwaniu odwołującego do złożenia  wyjaśnień, w tym złożenia dowodów, 

dotyczących wyliczenia ceny lub kosztu, w szczególności w zakresie art. 90 ust. 1 pkt 1 – 5). 

Zamawiający  stwierdził,  że  otrzymawszy  wyjaśnienia  lakoniczne  (a  raczej  brak  wyjaśnień 

zastąpiony  uproszczonym  kosztorysem)  dwukrotnie  prosił  wykonawcę  o  doprecyzowanie 

wyjaśnień.  Zamawiający  usiłował  umożliwić  odwołującemu  na  rzetelne  udowodnienie,  że 

cena  jego  oferty  została  skalkulowana  w  sposób  właściwy,  pomimo,  iż  w  orzecznictwie 

przyjmuje się, że „prowadzona procedura wyjaśnień nie może usprawiedliwiać uchylania się 

przez  wykonawcę  od  złożenia  rzetelnych  wyjaśnień  elementów  oferty  mających  wpływ  na 

wysokość  ceny.  Brak  rzetelności  w  składanych  wyjaśnieniach  nie  może  uzasadniać 

kolejnych  wezwań  kierowanych  do  wykonawcy”  (KIO  525/14).  Ponadto  „Zamawiający  nie 

musi wielokrotnie wzywać do wyjaśnień (wykonawcy), który od początku składa wyjaśnienia 

ogólnikowe, wymijające i nieprzekonujące, ale powinien wysłuchać wykonawcy, który składa 

wyjaśnienia  sumiennie  –  dotyczy  to  w  szczególności  sytuacji,  gdy  zamawiający  nie  zadaje 

konkretnych  pytań”  (KIO  785/14).  Wskazał  tez  na  orzecznictwo  KIO,  zgodnie  z  którym 

żą

danie ponownych wyjaśnień dotyczących podejrzenia rażąco niskiej ceny od tego samego 

wykonawcy  nie  może  prowadzić  do  naruszenia  zasady  równego  traktowania  i  uczciwej 

konkurencji. Takie żądanie jest dopuszczalne, jeśli wyjaśnienia wykonawcy budzą określone 

wątpliwości i wymagają doprecyzowania. Ponowne żądanie wyjaśnień musi być uzasadnione 

w  świetle  wyjaśnień  czy  dowodów  złożonych  na  pierwsze  wezwanie.  Zamawiający  nie  ma 

obowiązku  ponownie  wzywać  do  złożenia  wyjaśnień,  jeżeli  wykonawca  nie  rozwiał  jego 

wątpliwości  co  do  podejrzenia  rażąco  niskiej  ceny  i  nie  przedstawił  na  potwierdzenie 

powyższego  stosownych  dowodów.  W  takie  sytuacji  należy  uznać,  że  wykonawca  nie 

wywiązuje się należycie z ciążącego na nim, ciężaru dowodu (opinia prawna UZP).  

W  toku  postępowania  odwołujący  nie  przedstawił  żadnych  argumentów  w  zakresie 

oszczędności  metody  wykonania  zamówienia,  wybranych  rozwiązań  technicznych, 

wyjątkowo  sprzyjających  warunków  wykonywania  zamówienia  dostępnych  dla  wykonawcy  , 

oryginalności projektu wykonawcy czy też kosztów pracy. Takie okoliczności nie  wynikały z 

kosztorysów przedkładanych na wezwanie zamawiającego. Dopiero na etapie postępowania 

odwoławczego  odwołujący  wskazuje,  iż  przyczyną  zaoferowania  takiej,  a  nie  inne  ceny  są 

niezwykle korzystne stawki zakupu kruszyw, do których posiada on dostęp. 

Odnosząc  się  do  takie  argumentacji  zamawiający  podnosi,  że  na  etapie  postępowania 

odwoławczego  Izba  nie  może  badać  nowych  argumentów  oraz  dowodów,  których 

wykonawca  nie  przedstawił  na  wezwanie  zamawiającego.  Izba  bada  bowiem  jedynie,  czy 

dokonana  przez  zamawiającego  ocena  złożonych  dotychczas  przez  wykonawcę  wyjaśnień 

była  prawidłowa  czy  też  nie.  Ponadto  przedstawiona  faktura  pro  forma  nie  stanowi 

wiarygodnego  dowodu  na  dostęp  wykonawcy  do  źródła  tanich  kruszyw.  Dokument 

przedstawiony  dotyczy  innej  inwestycji,  zlokalizowanej  dwukrotnie  bliżej  wytwórni  kruszyw 

aniżeli miejsce wykonania przedmiotowego zamówienia. 

Reasumując zamawiający stwierdził, że pomimo trzykrotnych wezwań odwołujący nie zdołał 

przedstawić  dowodów  przemawiających  za  możliwością  zaoferowania  przez  niego  ceny 

niższej  o  37,62%  od  wartości  zamówienia.  Złożenie  dodatkowych  dowodów  zakresie 

prawidłowości  kalkulacji  dopiero  przed  Izbą  należałoby  uznać  za  spóźnione,  gdyż  takie 

dokumenty powinny zostać przedstawione zamawiającemu na jego wezwanie. 

Postepowanie  odwoławcze  służy  weryfikacji  działań  i  zaniechań  w  postępowaniu  o 

udzielenie 

zamówienia 

publicznego 

przez 

zamawiającego 

i 

zainteresowanych 

postępowaniem wykonawców. 

Przystępujący  do  postępowania  odwoławczego  po  stronie  zamawiającego  – 

wykonawca  Przedsiębiorstwo  T.-S.  B.  „P.”  A.  P.  z  siedzibą  w  L.  W.  wniósł  o  oddalenie 

odwołania.  

Stwierdził,  że  uznanie  oferty  wykonawcy  jako  zawierającej  rażąco  niską  cenę  nie  wynika 

tylko  i  wyłącznie  z  wysokości  podanej  w  ofercie  ceny,  a  z  tego,  iż  wykonawca,  mimo 

wezwania  zamawiającego, nie wyjaśnił w sposób należyty, w jaki sposób cena została przez 

niego ustalona, co z kolei pozwalałoby zamawiającemu na weryfikację jej wysokości. 

Wykonawca  nienależycie  wywiązał  się  z  obowiązku  złożenia  wyjaśnień,  w  związku  z  czym 

oferta słusznie uznana została za zawierającą rażąco niską cenę. 

Przystępujący  zauważa,  iż  odwołujący  zarzuca  zamawiającemu,  iż  ten  nie  dążył  do 

uzyskania  od  wykonawcy  pełnych  wyjaśnienie  przez  kierowanie  do  niego  zobowiązań, 

jednakże takie stanowisko wykonawcy jest błędne, gdyż to nie  zamawiający ma obowiązek 

poszukiwania  wyjaśnienia  oferty,  lecz  to  właśnie  wykonawca  zobowiązany  jest  do 

przedstawiania  na  żądanie  zamawiającego  wyczerpujących,  kompletnych  i  jasnych 

wyjaśnień co do złożonej oferty.  

Wskazał na orzeczenie KIO 340/17, zgodnie z którym „wyjaśnienia składane w przedmiocie 

rażąco  niskiej  ceny  mają  istotne  (rozstrzygające)  znaczenie  dla  stwierdzenia,  czy  cena  ma 

charakter rażąco niski czy też rynkowy, stąd też za niewłaściwe należy uznać takie praktyki 

wykonawców,  którzy  w  sposób  formalny  odpowiadają  na  wezwanie  zamawiającego  do 

wyjaśnienia ceny w trybie art. 90 ust. 1 ustawy pzp. Wykonawca, na którym spoczywa ciężar 

udowodnienia, że cena ma charakter realny winien przedstawić wyjaśnienia, które nie budzą 

wątpliwości,  a  w  sposób  kompleksowy  pokazują  metodykę  budowania  ceny  oferty  i 

uwzględniania kosztów na określonym poziomie.” 

W KIO  2046/16  wskazano,  że  „w  wyniku  postępowania,  w  którym  zasadniczym  elementem 

cenotwórczym  są  koszty  osobowe,  wyjaśnienia  jakich  należy  oczekiwać  od  wykonawcy 

powinny  umożliwić  stwierdzenie  przez  zamawiającego,  że  uwzględniono  wszystkie  istotne 

czynniki mogące mieć znaczenie dla ustalenia, że cena nie jest rażąco niska. Zamawiający 

w  momencie  wezwania  nie  ma  bowiem  żadnej  dodatkowej  wiedzy,  co  do  założeń 

wykonawcy,  które  mogłyby  stanowić  źródło  niepokoju  co  do  efektu  końcowego  prac 

ś

wiadczonych  według  przyjętej  stawki.  Wykonawca  zatem  powinien  dołożyć  należytej 

staranności oczekiwanej od profesjonalisty i w sposób czytelny wykazać rzetelność kalkulacji 

ceny  ofertowej,  umożliwiającej  należyte  wykonanie  usługi.  Wyjaśnienia,  które  nie  obejmują 

całości kosztów wykonawcy, nie mogą być uznane za prawidłowe.” 

W świetle  powyższego,  jak  stwierdza  przystępujący,  za  nieprawidłowe  uznać  należy 

oczekiwanie  wykonawcy  na  dalsze  zobowiązanie  ze  strony  zamawiającego  do  wyjaśnienia 

zastosowania kruszyw i udowodnienia ich ceny, gdyż wykonawca powinien to uczynić już w 

pierwszym  wyjaśnieniu,  podczas  gdy  żądane  przez  zamawiającego  informacje  wykonawca 

przekazał  wybiórczo  i  szczątkowo,  licząc  na  to,  że  albo  okażą  się  one  dla  zamawiającego 

wystarczające, albo zamawiający będzie wzywał do dalszych wyjaśnień. 

Co  więcej,  niedopuszczalne  jest,  aby  wykonawca  braki  w  zakresie  udzielonych  w  toku 

przetargu  zamawiającemu  wyjaśnień  korygował  obecnie  na  etapie  postępowania 

odwoławczego (por. załącznik nr 11 do odwołania). 

Powołał  wyrok  KIO  297/17  „złożenie  dodatkowych  dowodów  przez  wykonawcę  w  zakresie 

prawidłowości  kalkulacji  oferty  dopiero  przed  KIO  na  rozprawie  należałoby  uznać  za 

spóźnione.  Taki  dokumenty  powinny  zostać  przedstawione  zamawiającemu  na  jego 

wezwanie.  To  bowiem  zamawiającemu  należy  dowieść  prawidłowość  oceny  działań 

zamawiającego.  Prowadzone  postępowanie  odwoławcze  służy  weryfikacji  działań  i 

zaniechań  w  postępowaniu  o  udzielenie  zamówienia  publicznego  przez  zamawiającego  i 

zainteresowanych  postępowaniem  wykonawców.  Krajowa  Izba  Odwoławcza  nie  zastępuje 

zamawiającego.  Tym  samym  prawidłowości  kalkulacji  ceny  ofertowej  wykonawcy  nie 

mogłyby  potwierdzać  jakiekolwiek  dokumenty  załączone  do  pisemnych  stanowisk,  czy  też 

złożone na rozprawie.” 

Załącznik  nr  11  i  tak  nie  prezentuje  waloru  dowodowego,  gdyż  jest  to  jedynie  faktura  pro 

forma,  a  do  tego,  jak  wskazuje  sam  wykonawca,  jest  to  tylko  oferta  zakupu  kruszyw  „dla 

innej inwestycji z tego rejonu.” 

Odnośnie  wskazania  przez  odwołującego,  że  cena  wybranego  wykonawcy  jest  niższa  od 

ceny ofertowej odwołującego przystępujący wskazał, że udzielił wyczerpujący i wiarygodnych 

wyjaśnień  co  do  szczegółów  oferty  i  w  ich  świetle  zamawiający  słusznie  uznał  ofertę  za 

prawidłową, nieposiadającą rażąco niskiej ceny. 

 Zgodnie  z  wyrokiem  KIO  311/17  „ocenę  czy  zaoferowana  cena  jest  rażąco  niska  należy 

odnosić nie do cen innych ofert, ale do kosztów, które dany wykonawca  musi ponieść, aby 

zamówienie  wykonać.  Dlatego  też  tak  ważne  jest  wykazanie  w  oparciu  o  dowody,  iż  suma 

wszystkich wskazanych kosztów zamknie się w cenie ofertowej. Jeśli wezwany  wykonawca 

tego  nie  wykaże,  to  jego  obciąża  ryzyko  niezachowania  wystarczającej  staranności  w 

udzieleniu  odpowiedzi  na  wezwanie  zamawiającego,  a  skutkiem  tego  jest  zazwyczaj 

odrzucenie jego oferty, gdyż nie obalił domniemania w tym zakresie.” 

Co więcej, zgodnie z wyrokiem KIO 460/17 „w trybie wyjaśnienia elementów oferty mających 

wpływ  na  wysokość  ceny,  nie  jest  istotne  odnoszenie  się  do  ofert  innych  podmiotów,  które 

prowadząc  własną  politykę  cenową,  kalkulując  własne  koszty  i  zakładany  zysk,  prezentują 

również  indywidulaną,  subiektywną  kalkulację  ceny  ofertowej.  Fakt  zatem  zaoferowania 

wyższych cen przez konkurentów, nie jest jeszcze dowodem na złożenie ceny rażąco niskiej 

w  najtańszej,  spośród  złożonych  ofert.  Postępowanie  wyjaśniające  prowadzone  przez 

zamawiającego  ma  na  celu  wyłącznie  ustalenie,  czy  oferta  znacząco  odbiegająca  od  cen 

pozostałych  ofert  oraz  szacowanych  przez  zamawiającego kosztów,  jest nadal  ceną  realną 

umożliwiającą  wykonanie  zamówienia  w  warunkach  rynkowych  i  z  zyskiem.  Wykonawca 

powinien  zatem  wykazać, jakie  czynniki  decydowały  o  kalkulacji kosztów,  jak  również  to,  iż 

znajdowały  one  uzasadnienie  w  obiektywnych  okolicznościach,  np.  związanych  z  kosztami 

pracy specjalistów, jako zasadniczego elementu prac projektowych”. 

W toku rozprawy strony i uczestnik przedstawili stanowiska.  

Odwołujący poparł odwołanie z zawartą w nim argumentacją. 

Wskazał  na  treść  złożonych  Zamawiającemu  wyjaśnień,  w  tym  kosztorys  uproszczony 

obejmujący  roboty  w  technologii  umożliwiającej  oszczędności  w  robociźnie  i  sprzęcie 

(szalunki bez potrzeby kafarowania). Kolejne wyjaśnienie z dnia 5 lipca 2017 r. na wezwanie 

Zamawiającego  zawierało  szczegółowy  kosztorys  z  uwzględnieniem  stawek  robocizny 

materiału i sprzętu. W odróżnieniu od poprzedniego kosztorysu, gdzie zastosowano scaloną 

stawkę  robocizny,  stawka  robocizny  została  zróżnicowana.  Cena  finalna  z  kosztorysów  nie 

uległa zmianie. 

Złożył opracowane przez siebie zestawienie porównawcze stawek kalkulacji oferty własnej i 

wybranej,  a  także  zestawienie  materiałów  i  zestawienie  sprzętu  oferty  własnej  i  wybranej  z 

uwzględnieniem  cen  minimalnych  i  maksymalnych  E..    Wskazał,  że  w  zestawieniu 

materiałów kruszywo to pozycje 4 do 8 oraz 13 i 14. Wskazując przedstawione zestawienia 

zauważył,  że  szereg  elementów  kalkulacyjnych  w  ofercie  wybranej  jest  znacząco  niżej 

wyceniony,  w szczególności dotyczy to materiałów i sprzętu. Pomimo tego nie ocenił oferty 

konkurencyjnej,  jako  zawierającą  rażąco  niską  cenę.  Ocenił  wyjaśnienia  Przystępującego 

dotyczące  zaoferowanej  ceny  (pismo  z  dnia  22  czerwca  2017)  za  ogólnikowe  i  niespójne. 

Wskazał, że w piśmie wskazano na koszty pośrednie wysokości 35 %, co jest niezgodne z 

załączonym kosztorysem, gdzie w kosztorysie wstawiono 30 %. Zauważył, że w piśmie jest 

brak  informacji  o  konkretnej kwocie  uzyskanej  pomocy  publicznej  z  urzędu  pracy.  Zdaniem 

Odwołującego Zamawiający nierówno traktował wykonawców naruszając art. 7 ustawy PZP. 

Wskazał,  że  w  złożonym  kosztorysie  (pismo  z  dnia  5  lipca  2017  r.)  wyraźnie  zaznaczył 

wybrane oszczędne metody wykonania prac w pozycji 9, 10, 11 oraz 29. 

Zauważył  także,  iż  sam  Zamawiający  potwierdził  możliwość  pozyskania  kruszywa  na  rynku 

lokalnym po niższych cenach. A cena ta była jedną z podstaw odrzucenia oferty. 

Zamawiający 

wniósł 

o 

oddalenie 

odwołania 

zgodnie 

ze 

stanowiskiem 

przedstawionym  w  odpowiedzi.  Zauważył,  że  nastąpiły  formalne  przesłanki  żądania 

wyjaśnień  z  uwagi  na  relacje  ceny  ofertowej  do  wartości  zamówienia.  W  odpowiedzi  na 

wezwanie  otrzymał  uproszczony  kosztorys  ofertowy  i  ofertę  producenta  przepompowni. 

Przedstawił  wątpliwości, co do przyjętej przez  wykonawcę odmiennej zamiennej zakładanej 

przez projektanta technologii wykonania wykopów. Poddał w wątpliwość wartość dowodową 

złożonych na rozprawie zestawień porównawczych. Zauważył, że przedstawiono porównanie 

14  pozycji  materiałowych  wobec  85  ogółem.  Nadto  Odwołujący  sporządził  porównanie  12 

pozycji sprzętowych spośród 32 przewidzianych do realizacji. Stwierdził także, iż sam kupuje 

piasek w cenie, co najmniej 3 krotnie niższej niż wskazano w ofercie konkurentów. Wskazał 

na  treść  wyjaśnień  Przystępującego  zauważając  opis  korzystnych  warunków  cenowych 

uzyskania  kruszyw  oraz  zawarcie  umowy  z  urzędem  pracy  na  częściową  refundację 

wynagrodzeń. Stwierdził, że miał podstawę odrzucenia oferty po  otrzymaniu 1 odpowiedzi, 

której nie przedstawiono wyjaśnień, lecz kosztorys. Zauważył,  że kolejny kosztorys zawiera 

szereg  rozbieżności  w  stosunku  do  pierwszego.  Wskazał  na  różnicę  wartości  pozycji  1  -  

roboty  ziemne  286  227,11  zł  wobec  285  807,66  zł.    Stwierdził,  że  dokonał  porównania 

otrzymanych kosztorysów w tym od 1 do pozycji 53 i stwierdził rozbieżności w pozycjach: 1, 

Wyjaśnił,  że  wskazane  różnice  były  powodem  wystosowania  kolejnego  wezwania  do 

złożenia  wyjaśnień.  Reasumując  stwierdził,  że  wykonawca  nie  obalił  domniemania 

oferowanej  ceny  rażąco  niskiej  i  nie  przedstawił  przekonujących  wyjaśnień  oraz  dowodów 

tym zakresie.  

Poddał  wątpliwość  dowód  numer  11  z  odwołania  dotyczący  ceny  kruszywa  wskazując,  że 

miejsce dostawy wskazane fakturze proforma jest znacznie bliższe. 

Przystępujący  podzielił  w  pełni  stanowisko  Zamawiającego  jak  i  własne 

przedstawione  w  piśmie.  Zauważył,  że  sam  również  składał  wyjaśnienia  Zamawiającemu 

wraz  dowodami.  Przypomniał  różnice    w  kosztorysach  składanych  przez  Odwołującego. 

Wskazał na ciężar dowodu spoczywający na wykonawcy, że zaoferowana przez niego cena 

nie jest rażąco niska. Ocenił decyzję Zamawiającego jako prawidłową.  

Krajowa  Izba  Odwoławcza,  rozpoznając  złożone  odwołanie  na  rozprawie  

i  uwzględniając  zgromadzony  materiał  dowodowy  w  sprawie,  w  tym  dokumentację 

postępowania, na którą w szczególności składają się treść złożonych ofert oraz wyjaśnienia 

wykonawców  dotyczące  wysokości  zaoferowanych  cen,  jak  również  stanowiska  stron  i 

przystępującego  do  postępowania  odwoławczego,  przedstawione  na  piśmie  oraz  do 

protokołu rozprawy, ustaliła i zważyła co następuje. 

Izba  stwierdziła,  że  odwołujący  legitymuje  się  interesem  we  wniesieniu  środka  ochrony 

prawnej,  o  którym  mowa  w  art.  179  ust.  1  ustawy  pzp.  Zakres  zarzutów,  w  sytuacji  ich 

potwierdzenia  się,  wskazuje  na  interes  w  ubieganiu  się  o  udzielenie  mu  zamówienia  i 

ewentualnie  jego realizacji. 

Przedmiotem  rozpoznania  jest  czynność  odrzucenia  przez  Zamawiającego  oferty  złożonej 

przez odwołującego. 

Decyzję o unieważnieniu postępowania  zamawiający argumentował następująco: 

„/…/działając na podstawie art. 90 ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych, zwanej dalej 

ustawą Pzp, odrzuca Państwa ofertę. 

Zamawiający, zgodnie z art. 90 ust. 1 i 1a , zwrócił się z prośbą o wyjaśnienie rażąco niskiej 

ceny Państwa oferty. Oferent w swojej odpowiedzi z dnia 20.06.2017 r. udzielił wyjaśnień w 

sposób  nieczytelny  i  niepozwalający  na  prawidłową  weryfikację  zaniżonej  ceny  oferty. 

Wykonawca  nie  przedstawił  kosztorysu  szczegółowego  z  wyszczególnioną  m.in.  stawką 

roboczogodziny,  którą  przyjął  do  kalkulacji.  Po  czym  na  prośbę  zamawiającego  o 

przedstawienie  kosztorysu  szczegółowego,  wykonawca  przedstawił  w  dniu  5.07.2017  r. 

kosztorys  szczegółowy

.  Po  przeanalizowaniu  dokumentów  Zamawiający  stwierdził  budzącą 

wątpliwość  niespójność  w  złożonych  dokumentach.  Ponadto  z  przeprowadzonej  analizy 

przyjętych  cen  materiałów,  zwłaszcza  kruszyw  wynika,  że  ich  cena  znacząco  odbiega  od 

ś

rednich  cen  S..  W  przedstawionych  wyjaśnieniach  brak  jest  informacji  i  dowodów,  że 

oferent mógłby nabyć je w cenach przedstawionych w kosztorysie. 

W związku z powyższym Zamawiający działając na podstawie art. 90 ust. 3 ustawy odrzuca 

Państwa ofertę z przedmiotowego postępowania.” 

Niesporne  jest,  że  w  wyniku  wezwania  wykonawcy  przez  zamawiającego,  który 

zasadnie  zastosował  art.  90  ust.  1  ustawy  pzp,  wykonawca  przedstawił  kosztorys  ofertowy 

/uproszczony/ z cenami jednostkowymi materiałów oraz sprzętu i przyjętą stawką robocizny 

14,50  zł/g  oraz  ofertą  producenta  przepompowni  ścieków.  Powyższe  opatrzył  swoją  oceną, 

ż

e  wycena  przedmiotowego  zakresu  robót  została  wykonana  prawidłowo  i  nie  zawiera 

rażąco niskiej ceny. 

W  kolejnym  piśmie  zamawiający  wezwał  do  przedstawienia  kosztorysu  szczegółowego  i 

zestawienia  robocizny.  Po  otrzymaniu  żądanych  dokumentów  dnia  6  lipca  2017  r. 

zamawiający  stwierdził,  że  wartości  poszczególnych  pozycji  w  kosztorysie  szczegółowym 

znacząco odbiegają od wartości analogicznych pozycji kosztorysu uproszczonego. Wskazał 

też  na  różnice  wartości  zestawień  materiałów,  a  szczególnie  sprzętu.  Prosił  o  wyjaśnienie 

rozbieżności. 

W  odpowiedzi  wykonawca  wyjaśniał,  że  w  celu  obliczenia  wartości  ryczałtowej  (taka 

przewidziana  jest  w  niniejszym  postępowaniu)  posłużył  się  przedmiarem  z  siwz  i  utworzył 

kosztorys  uproszczony  zawierający  w  każdej  pozycji  robociznę  scaloną  tj.  bez  rozbicia  na 

zawody. Kosztorys wykonano w oparciu o podstawy podane w przedmiarze robót.  

Wobec  wezwania  do  złożenia  kosztorysu  szczegółowego  z  zestawieniem  robocizny 

wprowadził  w  części  pozycji  zmiany  podstawy  wyceny  oraz  kalkulacje  indywidualne 

dopuszczone  R.  XVII,  6.6  siwz,  dostosowując  je  do  planowanej  technologii  realizacji. 

Wartość ryczałtowa przedmiotu zamówienia nie uległa zmianie.  

Skład orzekający Izby oceniając przedstawione i wyżej pokrótce opisane zdarzenia zauważa, 

ż

e,  co  niesporne,  na  wykonawcy  spoczywa  przedstawienie  dowodu,  że  zaoferowana  cena 

nie jest rażąco niska i co do zasady, wyjaśnienie w tej kwestii przedstawione powinno być w 

całości  w  ramach  jednej  czynności.  Taką  czynnością  było  złożenie  przez  wykonawcę 

kosztorysu  uproszczonego  na  pierwsze  wezwanie.  W  tym  miejscu  należy  zauważyć,  że 

zamawiający  nie  wskazał,  jakie  elementy  tego  kosztorysu,  lub  cały  dokument  są  wadliwe  i 

nie mogą być uznane za potwierdzające realność zaoferowanej ceny, pomimo iż zasadność 

czynności odrzucenia oferty na tym etapie zadeklarował jako uzasadnioną.  

Jest okolicznością naturalną, że w zależności od przyjętej metody kalkulacji, zwłaszcza przy 

dopuszczeniu  kalkulacji  indywidualnej,  a  tym  bardziej  przy  założeniu  ceny  ryczałtowej, 

możliwe  są  różne  wyceny  niektórych  elementów  robót,  a  także  umiejscowienia  czynników 

cenotwórczych powodujące różnice elementów składowych. Samo w sobie nie dyskwalifikuje 

to  dokonanej  wyceny  i  nie  musi  prowadzić  do  wniosku  o  rażąco  niskiej  wycenie.  Taki 

wniosek mógłby być wyciągnięty, o ile zostałby uzasadniony co do nierealności wyceny lub 

popełnionego błędu. 

Należy przypomnieć, że czynność odrzucenia oferty wymaga, zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 3 

ustawy pzp, wskazania powodów odrzucenia oferty  z podaniem uzasadnienia faktycznego i 

prawnego.  W decyzji o odrzuceniu oferty zamawiający wskazał na niespójność w złożonych 

dokumentach  (z  kontekstu  wynika,  że  w  kosztorysie  uproszczonym  i  szczegółowym),  a 

ponadto  odbieganie  ceny  materiałów,  zwłaszcza  kruszyw  od  średnich  cen  S..  Pozostały 

okoliczności  faktyczne  przedstawione  przez  zamawiającego  są  stwierdzeniami  o 

nieczytelności  i  niemożności  weryfikacji  ceny  bez  wskazania,  na  czym  te  braki  polegały. 

Niewątpliwie  nie  chodziło  o  nieczytelność  w  sensie  powszechnie  rozumianym  jako 

niemożliwość  odczytania  znaków  graficznych.  Natomiast  brak  jest  wskazania,  jakie 

informacje  były  niezrozumiałe,  niejasne  czy  nieczytelne.  W  odniesieniu  do  jedynego 

konkretnego  zarzutu  zamawiającego  w  zakresie  zaniżonej  wyceny  materiałów,  w 

szczególności  kruszywa,  postępowanie  dowodowe  wykazało  realność  wyceny  tego 

elementu, co potwierdziło także stanowisko zamawiającego i przystępującego.  

W  związku  z  powyższym,  wobec  uogólnionego  uzasadnienia  decyzji  o  odrzuceniu  oferty, 

nieuzasadnione  jest  zarzucanie  odwołującemu,  że  toku  postępowania  odwoławczego 

przedstawia dowody związane ze stanowiskiem zamawiającego przedstawionym w decyzji. 

W takim stanie postępowania uznano, że  odrzucenie oferty odwołującego było 

niezasadne z uwagi na ustalone okoliczności zarówno  faktyczne jak i prawne.  

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 192 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy 

pzp, orzeczono jak w sentencji.  

O kosztach skład orzekający Izby orzekł na podstawie art. 192 ust. 9 i 10 ustawy pzp 

oraz § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 marca 2010 r. w 

sprawie wysokości oraz sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz rodzajów kosztów w 

postępowaniu odwoławczym i sposobu ich rozliczania  (Dz. U. Nr 41, poz. 238 ze zm.). 

Przewodniczący: 

………………………………