Skład orzekający
Przewodniczący: Sędzia WSA Maciej Busz (spr.).
Sędziowie WSA: Józef Maleszewski Monika Świerczak.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 października 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Z. z siedzibą w P. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 20 czerwca 2022 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę w całości.
Uzasadnienie faktyczne
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. (zwany dalej: "PINB w S.") decyzją z (...).04.2022 r., nr (...) wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej jako k.p.a.), umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie legalności obiektów małej architektury - ażurowych konstrukcji metalowych oraz 8 "food trucków" - tymczasowych obiektów budowlanych znajdujących się na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym gruntów (...) w obr. P., gm. P., stanowiącej własność T. R.
W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że na skutek żądania z dnia 27 stycznia 2022 r. Stowarzyszenia (...) z siedzibą w P. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. przeprowadził postępowanie administracyjne w przedmiocie legalności obiektów małej architektury - ażurowych konstrukcji metalowych oraz 8 "food trucków" w istocie 8 tymczasowych obiektów budowalnych będących własnością T. R., znajdujących się na działce nr (...).
Zawiadomieniem z dnia 28 lutego 2022 r., sprostowanym pismem z dnia 16 marca 2022 r. organ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności obiektów małej architektury - ażurowych konstrukcji metalowych oraz 8 "food trucków", w istocie 8 tymczasowych obiektów budowlanych na działce T. R., oznaczonej nr (...), jednocześnie zawiadamiając strony postępowania o zebranym materiale dowodowym niezbędnym do wydania decyzji, dając możliwość wniesienia dodatkowych uwag bądź zastrzeżeń. W wyznaczonym terminie żadna ze stron nie zgłosiła uwag.
W wyniku kontroli i przeprowadzonego postępowania administracyjnego stwierdzono:
- na działce ozn. nr ewid. (...) w obr. ewid. P. znajduje się 7 modułowo ustawionych lekkich konstrukcji metalowo - ażurowych, posadowionych bezpośrednio na gruncie, o wymiarach w rzucie 2,50 x 2,50m;
- właścicielem ww. działki i konstrukcji ażurowych jest T. R.;
- przedmiotowe ażurowe konstrukcje metalowe stanowią niewielkie obiekty, pełniące funkcje dekoracyjne na stosunkowo dużym obszarze działki o powierzchni 3347 m2, co oznacza że jeden obiekt małej architektury przypada na 478 m2 działki;
- w dniu kontroli na ww. działce nie było żadnych "food trucków", czyli obiektów tymczasowych.
Organ wskazał, że w rozpatrywanym przypadku pergole, czyli ażurowe konstrukcje metalowe na przestrzeni całej działki T. R. stanowią niewielkie obiekty przeznaczone na cele dekoracyjne czyli obiekty architektury ogrodowej oraz funkcję związaną z codzienną rekreacją, a więc należy zakwalifikować te obiekty jako obiekty małej architektury (art. 3 pkt 4 p.b.).
Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 19 p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia budowa obiektów małej architektury z wyjątkiem obiektów małej architektury w miejscach publicznych. W opinii organu działka ozn. nr ewid. gruntów (...) w miejscowości P. nie jest miejscem publicznym ponieważ stanowi prywatną własność T. R.
Organ wskazał, że postępowanie które zostało wszczęte na wniosek Stowarzyszenia "(...)" z siedzibą w P. dotyczy obiektów małej architektury - ażurowych konstrukcji metalowych, które nie podlegają reglamentacji przepisów prawa budowlanego, tj. nie wymagają zgłoszenia ani pozwolenia na budowę do odpowiedniego organu architektoniczno-budowlanego, tj. Starosty S., dlatego postępowanie w przedmiotowej sprawie stało się bezprzedmiotowe.
Ubocznie wskazano, że wniosek dotyczył również 8 "food trucków" które na dzień kontroli nie istniały, a więc PINB w S. zobligowany był umorzyć postępowanie w tym zakresie. Organ wydający decyzję administracyjną jest obowiązany uwzględnić stan faktyczny ustalony w chwili wydania decyzji. Odnosi się to nie tylko do organu orzekającego w pierwszej instancji, ale również do organu wydającego decyzję w postępowaniu odwoławczym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 października 2017 r. o sygn. II SA/Po 513/17).
Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosło Stowarzyszenie (...) żądając uchylenia zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu odwołania wskazano, że w myśl art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji.
Dalej zarzucono, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Między innymi wskazano, że organ nie dostosował się do art. 10 k.p.a. Organ dokonał wadliwej kwalifikacji przedmiotu postępowania. Prowadzenie jednego postępowania w tak dwóch różnych sprawach było niedopuszczalne. Obiekt "(...)" jest, wbrew stanowisku organu, miejscem publicznym. To, że działka jest prywatną własnością nie ma tu nic do rzeczy.
Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 20 czerwca 2022 r. nr (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że Stowarzyszenie "(...)" mogło wystąpić z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego, jak również przysługiwało Stowarzyszeniu prawo złożenia stosowych środków zaskarżenia od wydanej decyzji administracyjnej.
Organ odwoławczy wskazał, że instytucja umorzenia postępowania administracyjnego została uregulowana w art. 105 k.p.a. i charakteryzuje się powstaniem trwałej i nieusuwalnej przeszkody w kontynuowaniu postępowania administracyjnego prowadzanego przez organ administracji publicznej.
Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a.: "Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części." Zgodnie z art. 105 § 2 k.p.a.: "Organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym.".
Artykuł 105 k.p.a. rozróżnia więc dwie możliwości umorzenia postępowania administracyjnego - obligatoryjną oraz fakultatywną. Podstawą obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego jest art. 105 § 1 k.p.a., natomiast kwestia umorzenia fakultatywnego postępowania administracyjnego została uregulowana w art. 105 § 2 k.p.a.
Przedmiot postępowania administracyjnego został określony przez organ I instancji w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia (...) lutego 2022 r., znak: (...), które następnie zostało zmienione zawiadomieniem z dnia (...) marca 2022 r., znak: (...) i polegało na "sprostowaniu dotychczas prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. postępowania administracyjnego na wniosek Stowarzyszenia "(...)" w sprawie legalności obiektów malej architektury - ażurowych konstrukcji metalowych znajdujących się na działce ozn. nr ewid. gruntów (...) w obr. P., gm. loco, stanowiącej własność T. R., w ten sposób że postępowanie to dotyczy również 8 "food trucków" w istocie 8 tymczasowych obiektów budowlanych znajdujących się na działce ozn. ewid. gruntów (...) w obr. ewid. P., gm. (...), stanowiącej własność T. R., co wynika z żądania wszczęcia postępowania zawartego w piśmie z dnia 27 stycznia 2022 r. wniesionego przez Stowarzyszenie (...) z siedzibą w P.
Z akt sprawy wynika, że na działce nr ewid. gruntów (...) znajduje się 7 modułowo ustawionych metalowych konstrukcji ażurowych posadowionych bezpośrednio na gruncie, a wymiary każdego pojedynczego modułu wynoszą 2,5 x 2,5 m. Jednocześnie podczas kontroli na ww. działce nie stwierdzono obecności food trucków.
Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.; dalej; p.b.) "roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31".
Artykuł 29 ust. 2 pkt 19 p.b. stanowi, że: "Nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa: obiektów malej architektury, z wyjątkiem obiektów małej architektury w miejscach publicznych. ".
Należy zatem sięgnąć do ustawowej definicji obiektu małej architektury, która została zawarta w art. 3 pkt 4 p.b. która wskazuje, że pod pojęciem obiekt małej architektury należy rozumieć " niewielkie obiekty, a w szczególności:
a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury,
b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej,
c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki;".
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt: II OSK 152/15 (LEX nr 2227698) wskazał, że: "Wspólną cechę wszystkich obiektów małej architektury stanowią ich niewielkie rozmiary. Lista obiektów z art. 3 pkt 4 p.b. nie jest wyczerpująca i do obiektów małej architektury można zaliczyć także inne obiekty, poza wyraźnie w nim wymienionymi, jednak mogą to być jedynie obiekty niewielkie i rodzajowo podobne do tych, które zostały wymienione w art. 3 pkt 4p.b. ".
Przedmiotem postępowania jest 7 modułowo ustawionych metalowych konstrukcji ażurowych, które zostały posadowione na gruncie, a wymiary każdego modułu wynoszą 2,5 m x 2,5 m., mają one konstrukcję sześcianu. Jednocześnie ze zdjęć w aktach sprawy organu I instancji wynika, że powyższe sześciany mogą pełnić różnoraką rolę, m.in. mogą służyć rekreacji codziennej możliwość zawieszenia hamaku, czy też mogą służyć jako pergole do kwiatów.
Organ odwoławczy wskazał, że PINB prawidłowo zakwalifikował ww. obiekty jako obiekty małej architektury.
Z obowiązku zgłoszenia zwolniona jest budowa obiektów małej architektury tylko wówczas, gdy nie są posadowione w miejscu publicznym.
Organ II instancji wskazał, iż działka nr (...) na której są posadowione obiekty małej architektury - ażurowe konstrukcje metalowe, stanowi własność T. R., a opis użytku działki ewidencyjnej wskazuje, iż jest to teren mieszkaniowy oraz grunt rolny. Z tego względu nie podzielono poglądu skarżącego, iż jest to teren publiczny, ponieważ ażurowe konstrukcje metalowe zostały posadowione na prywatnej działce nr (...), której właścicielem jest osoba fizyczna, a przeznaczenie działki zgodnie z informacją z rejestru gruntów to tereny mieszkaniowe i grunty orne. Jednocześnie wskazano, iż działka nr (...), jak to wynika ze zdjęć w aktach organu I instancji, jest opłotowana. Organ II instancji z urzędu posiada wiedzę, że na terenie tej nieruchomości właściciel świadczy usługi gastronomiczne, zatem mają tam dostęp korzystające z nich osoby. Nie zmienia to jednak statusu działki jako miejsca prywatnego, ponieważ osoby te przebywają tam w określonym celu i podlegają nadzorowi podmiotu zarządzającego terenem.
Mając na uwadze powyższe wskazano, iż organ powiatowy prawidłowo ww. "pergole" zakwalifikował jako obiekty małej architektury, oraz prawidłowo ustalił, iż inwestor nie musiał dokonać stosownego zgłoszenia na ich posadowienie odpowiedniemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej.
Jednocześnie wskazano, iż w dniu przeprowadzenia kontroli, pracownicy PINB ustalili, że na przedmiotowej działce nr (...) nie znajdują się żadne food trucki. Wobec tego PINB słusznie umorzył postępowanie wobec uznania, że tych konkretnych obiektów tymczasowych, o których była mowa we wniosku Stowarzyszenia inicjującym postępowanie, nie ma już na działce. Ponowne posadowienie tych obiektów może być natomiast przedmiotem odrębnego postępowania.
Tym samym w ocenie WWINB organ I instancji prawidłowo umorzył prowadzone postępowanie administracyjne w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na fakt, iż postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe w całości.
Jednocześnie organ II instancji po przeanalizowaniu akt sprawy nie stwierdził by organ I instancji naruszył art. 10 k.p.a. Organ powiatowy zawiadomił strony postępowania administracyjnego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w zawiadomieniu o zmianie zakresu postępowania administracyjnego.
Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Stowarzyszenie (...) z siedzibą w P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
- art. 105 § 1 k.p.a., przez jego zastosowanie (umorzenie postępowania),
- art. 29 ust. 1 pkt 28 p.b., przez jego niezastosowanie (błąd subsumcji polegający na nie uznaniu miejsca świadczenia ogólnodostępnych usług gastronomicznych i rozrywkowych pn. (...) za miejsce publiczne),
- art. 50 ust. 1 pkt 2 p.b., przez jego niezastosowanie (nie sprawdzenie tego, czy ażurowe konstrukcje metalowe nie zagrażają bezpieczeństwu),
- art. 61 § 1 k.p.a. polegające na nie wszczęciu z urzędu postępowania dotyczącego punktu sprzedaży alkoholu,
- wadliwe zastosowanie art. 10 k.p.a. w zawiadomieniu wydanym na podstawie art. 61 § 4 k.p.a.,
- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że zastosowanie art. 10 k.p.a. w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania jest błędem. Nie można jednocześnie zawiadamiać o wszczęciu postępowania i jednocześnie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy (materiałem dowodowym). Przepis art. 10 k.p.a. powinien być zastosowany po zakończeniu postępowania dowodowego, a przed wydaniem decyzji.
Organ II instancji nie odniósł się do zarzutu prowadzenia jednego postępowania w tak dwóch różnych sprawach.
Brak obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia nie zwalnia organu nadzoru budowlanego od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do zgodności wykonanych robót z przepisami, sztuką budowlaną jak też pod kątem występowania zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Ponadto zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w orzecznictwie przyjmuje się, że nawet obiekty nie wymagające pozwolenia na budowę ani zgłoszenia nie są wyłączone spod nadzoru budowlanego (tak: uchwała NSA z 21 czerwca 1999 r. sygn. OPS 4/99, ONSA 1999, Nr 4, poz. 118). Ponadto do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, z późn. zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine - patrz teza II OPS /16.
Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.
Uczestnik postępowania T. R. pismem z 16 sierpnia 2022 r., wniósł o oddalenie skargi podzielając stanowisko organów obu instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 j.t. z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwanej dalej - p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.
Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.
Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875).
Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 20 czerwca 2022 r., nr (...) utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z (...).04.2022 r., nr (...) umarzającą w całości postępowanie administracyjne w sprawie legalności obiektów małej architektury - ażurowych konstrukcji metalowych oraz 8 "food trucków" - tymczasowych obiektów budowlanych znajdujących się na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym gruntów (...) w obr. P., gm. P., stanowiącej własność T. R.
Należy wskazać, że Stowarzyszenie "(...)" w dniu 28 stycznia 2022 r. złożyło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. wniosek z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie 8 food trucków (8 tymczasowych obiektów budowlanych podłączonych do mediów - punktów gastronomicznych) na działce nr (...) (przed podziałem (...)) w P., bez wymaganego prawem zgłoszenia oraz obiektów małej architektury - ażurowych konstrukcji stalowych (pergoli) w publicznej strefie relaksacyjno - wypoczynkowej "(...)" w P. bez wymaganego prawem zgłoszenia.
Z protokołu przeprowadzonej w dniu 10 lutego 2022 r. wynika, że na przedmiotowej działce nie znajdują się food trucki. Ustalono, że na nieruchomości nr (...) znajduje się 7 modułowo ustawionych metalowych konstrukcji ażurowych posadowionych bezpośrednio na gruncie, a wymiary każdego z nich to 2,5 m x 2,5m. Ustalono, że pełnią one funkcje rekreacji codziennej, takie jak możliwość zawieszenia hamaka lub pergole dla kwiatów.
Zgodnie zart. 3 pkt 4p.b. obiektami małej architektury są niewielkie obiekty, a w szczególności:
- kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury;
- posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej;
- użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki.
Już pobieżna analiza wskazanego przepisu pozwala zauważyć, że definicja ta jest niejednoznaczna. Z jednej strony wskazano na wspólną cechę obiektów zaliczanych do obiektów małej architektury, a mianowicie niewielki rozmiar. Kryterium to jest nieostre i ocenne.
Z drugiej strony katalog obiektów małej architektury z art. 3 pkt 4 p.b. jest niewyczerpujący, ponieważ ustawodawca użył sformułowania "w szczególności". Z tego też względu do obiektów małej architektury można zaliczyć także inne obiekty, poza wyraźnie wymienionymi w tym katalogu, jednak mogą to być jedynie obiekty niewielkie i rodzajowo podobne do tych, które zostały wymienione (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1528/15). Niewątpliwie dany obiekt może być uznany za obiekt małej architektury, jeśli nie stanowi budynku ani budowli w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że definicja "obiektu małej architektury" zamieszczona w art. 3 pkt 4 p.b. nie jest ścisła i precyzyjna. W konsekwencji skutkuje to tym, że należy dokonywać interpretacji tego pojęcia dla każdego obiektu i stanu faktycznego, biorąc pod uwagę indywidualne cechy danego obiektu (por. wyrok WSA w Gdańsku z 9 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 348/07; wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 21/15). W orzecznictwie sformułowane zostały pewne wskazówki pomocne w dokonaniu oceny, czy konkretny obiekt ma cechy obiektu małej architektury. Zwrócono uwagę, że podstawowym kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie obiektu do małej architektury jest jego niewielki rozmiar. Do stwierdzenia, że dany obiekt jest niewielki, znaczenie ma nie tylko określenie jego wymiarów (wysokości, szerokości, długości), ale także umiejscowienie ich w konkretnej przestrzeni, w tym porównanie wysokości otaczających budowli oraz zasięgu terenu, na którym ma być ten obiekt posadowiony (por. wyrok WSA w Białymstoku z 20 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 213/06). Kwalifikacja obiektu jako obiektu małej architektury powinna przebiegać z jednoczesnym uwzględnieniem ogólnego kryterium "niewielkości" oraz przede wszystkim w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego w sprawie oraz otoczenia, w jakim znajduje się obiekt. Podkreślono, że kryterium decydującym o kwalifikacji danego obiektu jako obiektu małej architektury nie jest sposób mocowania do podłoża, a jest nim wielkość obiektu (Wyrok WSA w Poznaniu z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Po 1679/16).
Drugim kryterium kwalifikacji powinno być przeznaczenie obiektu, tj. ustalenie, czy koresponduje ono z przeznaczeniem jednej z kategorii obiektów wymienionych w art. 3 pkt 4 p.b. (por. wyrok NSA z 18 października 2016 r., sygn. akt II OSK 19/15). Zauważono, że obiekty małej architektury to najczęściej elementy dekoracyjne lub posiadające charakter użytkowy, które uzupełniają większą kompozycję architektoniczną lub przestrzenną, stanowią także ich urozmaicenie. Do rzetelnej oceny, czy dany obiekt spełnia wskazane wyżej kryteria konieczne, może się okazać pomocne ustalenie rodzaju przyjętej konstrukcji i użytych materiałów (konstrukcja ciężka, betonowa czy lekka, ażurowa), zastosowanych przy jego budowie technik budowlanych, a także celu jego powstania (por. wyrok WSA w Białymstoku z 20 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 213/06; wyrok WSA w Lublinie z 30 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Lu 413/05). Podkreślono, że wyliczenie obiektów małej architektury w art. 3 pkt 4 p.b. wskazuje także na cel, jakiemu ma służyć użytkowanie tego typu obiektów. Można wyróżnić 3 zasadnicze funkcje tych obiektów, jakie mają pełnić, tj. funkcja obiektu kultu religijnego, funkcja obiektu architektury ogrodowej oraz funkcja związana z rekreacją codzienną i utrzymaniem porządku. W związku z tym do obiektów małej architektury nie mogą być zaliczone np. obiekty przystosowane do zamieszkania ludzi użytkowane sezonowo (por. wyrok WSA w Gdańsku z 16 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 184/08) czy obiekty budowlane pełniące funkcję sanitariatu (por. wyrok WSA w Gdańsku z 4 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 433/09). Z orzecznictwa - pojęcie małej architektury jest związane, obok gabarytów, m.in. z funkcją pewnej specyficznej użyteczności, zarówno o wymiarze materialnym, jak i niematerialnym. Funkcja ta polega m.in. na umożliwieniu korzystania z takiego obiektu dla celów przejawiana kultu religijnego, rekreacyjnych, porządkowych. Z punktu widzenia wartości, jakie chroni ustawa z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, budowa tych obiektów powinna być niestwarzająca zagrożenia podczas prowadzenia budowy, jak i dla ewentualnych użytkowników, niewiążąca się w sposób relewantny dla prawa z oddziaływaniem na czyjeś interesy (Wyrok NSA z 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 68/17). Jako obiekty małej architektury mogą być natomiast potraktowane pergola ogrodowa (por. wyrok NSA z 2 lutego 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 1346/00), trzepak (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., sygn. akt SA/Rz 2035/00), oczko wodne, ogrodowe figurki, murowany ogrodowy grill (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Go 92/08), ozdoby ogrodowe, porównywalne wielkością i funkcją z posągiem lub wodotryskiem (por. wyrok WSA w Lublinie z 28 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 126/09). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że obiekty małej architektury mają status samodzielnych obiektów, a nie części składowych innych obiektów. W związku z tym obiektem małej architektury nie jest taki obiekt, który w istocie stanowi połączenie różnych obiektów, służących realizacji różnych funkcji i którego rozmiary trudno uznać za niewielkie. Wobec tego obiektem małej architektury nie jest "urządzony plac zabaw", lecz poszczególne jego elementy, składające się na funkcjonalną całość (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1183/17). Ponadto obiekty małej architektury pełnią funkcje o charakterze nieuciążliwym i pobocznym w stosunku do korzystania z danej nieruchomości (Wyrok WSA w Kielcach z 25 września 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 416/08).
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że organy prawidłowo zakwalifikowały 7 metalowych konstrukcji ażurowych jako obiekty małej architektury, zgodnie z treściąart. 3 pkt 4cp.b.
Zgodnie z art. 29 ust. 2 p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa obiektów małej architektury, z wyjątkiem obiektów małej architektury w miejscach publicznych.
Z akt sprawy wynika, iż działka nr (...) na której są posadowione obiekty małej architektury - ażurowe konstrukcje metalowe, stanowi własność T. R., a opis użytku działki ewidencyjnej wskazuje, iż jest to teren mieszkaniowy oraz grunt rolny. Nie można więc podzielić poglądu skarżącego, iż jest to teren publiczny, ponieważ ażurowe konstrukcje metalowe zostały posadowione na prywatnej działce nr (...), której właścicielem jest osoba fizyczna, a przeznaczenie działki zgodnie z informacją z rejestru gruntów to tereny mieszkaniowe i grunty orne. Jednocześnie należy wskazać, iż działka nr (...) jak to wynika ze zdjęć w aktach organu I instancji jest opłotowana.
Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r. sygn. II OSK 2472/11 miejscem publicznym w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 4 p.b. jest miejsce ogólnodostępne, otwarte, a więc miejsce, z którego korzystać może nieograniczona liczba osób, niezależnie od tego komu przysługuje prawo własności danej nieruchomości.
Sąd wskazuje, że pojęcie "miejsce publiczne" nie zostało jednak ustawowo zdefiniowane, a to oznacza, iż pojęcie to należy rozumieć w taki sposób, jak rozumie się to pojęcie w języku potocznym. W języku polskim przez pojęcie "publiczny" rozumie się "dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, przeznaczony, dostępny dla wszystkich, związany z jakimś urzędem, instytucją itp., społeczny, powszechny, ogólny, nie prywatny" (vide. Prawo budowlane komentarz pod red. prof. zw. dr hab. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H.Beck, Warszawa 2006, str. 368). W orzecznictwie przyjmuje się, iż miejscem publicznym w rozumieniu prawa budowlanego jest takie, z którego korzysta nieokreślona liczba niezidentyfikowanych osób, a jego cechą wyróżniającą jest powszechna dostępność (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 245/07, dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy, ustalony na dzień wydania decyzji przez organy należy wskazać, że przedmiotowa nieruchomość nie ma cechy ogólnodostępności dla nieograniczonej liczby osób, ponieważ w dniu kontroli oraz na dzień wydania niniejszej decyzji przedmiotowa działka była ogrodzona i zabezpieczona przed dostępem osób trzecich za pomocą ogrodzenia i zamkniętej bramy (dowód: dokumentacja fotograficzna w aktach sprawy).
Biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny na dzień wydania decyzji, należy więc uznać, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowaniaart. 29 ust. 2 pkt 19p.b., a zatem obiekty małej architektury nie są usytuowane w miejscu publicznym.
Należy wyjaśnić, iż stosownie do art. 104 § 1 k.p.a. wszczęte postępowanie administracyjne musi zostać zakończone załatwieniem sprawy, czyli jej rozstrzygnięciem poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 k.p.a.).
Podstawę umorzenia postępowania administracyjnego stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a., który zezwala organowi administracji publicznej na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu.
Należy wskazać, że wniosek skarżącego stowarzyszenia w zakresie obiektów małej architektury wskazywał na brak wymaganego prawem zgłoszenia tych obiektów. Przyjmując, że kontrolowana nieruchomość nie jest miejscem publicznym należy wskazać, że brak jest podstawy materialnoprawnej do władczej ingerencji organu, co powoduje że postępowanie w tym zakresie jest bezprzedmiotowe. Oczywiście należy też mieć na uwadze, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w orzecznictwie przyjmuje się, że obiekty nie wymagające pozwolenia na budowę ani zgłoszenia nie są wyłączone spod nadzoru budowlanego (tak: uchwała NSA z 21 czerwca 1999 r. sygn. OPS 4/99, ONSA 1999, Nr 4, poz. 118), a w przypadku przedmiotowych obiektów dopuszczalna jest ingerencja organów nadzoru budowlanego, np. na podstawie w art. 50, art. 51 oraz w art. 66 powołanej ustawy - (m.in. w zakresie stanu technicznego, zagrożenia bezpieczeństwa, zdrowia, życia, środowiska). Niemniej w ocenie Sądu prywatny charakter nieruchomości, prosta konstrukcja ażurowych pergoli skłania do przyjęcia, że nie ma podstaw do rozszerzenia kontroli organu poza zakres wskazany we wniosku, tj. dot. braku wymaganego prawem zgłoszenia. Skarżące stowarzyszenie nie wskazało bowiem jakichkolwiek okoliczności (zdjęć, opinii, niebezpiecznych sytuacji), które uzasadniałyby przeprowadzenie kontroli pod kątem stanu technicznego, zagrożenia bezpieczeństwa, zdrowia, życia środowiska ażurowych konstrukcji na prywatnej nieruchomości, dlatego nie sposób uznać, że było to przedmiotem postępowania wszczętego na wniosek skarżącego stowarzyszenia.
Ponadto biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy i brak obecności food trucków na kontrolowanej nieruchomości w dniu kontroli należy wskazać, że umorzenie postępowania w zakresie food trucków również było prawidłowe, a postępowanie w tym zakresie bezprzedmiotowe.
W odniesieniu do zarzutu prowadzenia jednego postępowania w dwóch różnych sprawach należy wskazać, że w sytuacji umorzenia postępowania zarówno w odniesieniu do food trucków, a także 7 ażurowych konstrukcji (obiektów małej architektury), Sąd nie ocenia na tym etapie postępowania, czy takie prowadzenie postępowania przez organy mogło mieć wpływ na jego merytoryczne rozstrzygnięcie. Strona skarżąca nie wykazała istnienia takiego wpływu, natomiast zakończenie postępowania poprzez jego umorzenie nie odnosi się do kwestii merytorycznych i ma charakter wyłącznie procesowy.
Sąd wskazuje również, że bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 61 § 1 k.p.a. polegającego na nie wszczęciu z urzędu postępowania dotyczącego punktu sprzedaży alkoholu, ponieważ przedmiotowe postępowanie dotyczyło wyłącznie legalności obiektów małej architektury - ażurowych konstrukcji metalowych oraz 8 "food trucków" - tymczasowych obiektów budowlanych znajdujących się na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym gruntów (...) w obr. P., gm. P. Ewentualne badanie kwestii legalności dotyczącego punktu sprzedaży alkoholu może być przedmiotem odrębnego postępowania.
Sąd wskazuje, że żądanie Stowarzyszenia w zakresie wszczęcia postępowania w sprawie zgodności z prawem oraz legalności robót budowlanych zostało doręczone organowi w dniu 27 stycznia 2022 r. Organ przeprowadził czynności kontrolne w dniu 10 lutego 2022 r., a zawiadomienie o wszczęciu postępowania wraz z pouczeniem o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów nadano w dniu 28 lutego 2022 r.
W tym miejscu należy wskazać, że organ naruszył procedurę postępowania administracyjnego, ponieważ w żadnym z przepisów nie ma wskazania (kompetencji dla organu), aby przeprowadzać kontrolę i zawiadamiać o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wszczęciem postępowania. Sąd wskazuje, że kontrola ma określony cel i powinna być przeprowadzona dopiero po wszczęciu postępowania. Niemniej uchybienie to w ocenie Sądu nie miało wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. Sąd wskazuje, że dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie strona skarżąca nie wykazała negatywnych skutków ww. uchybień organu.
Na marginesie należy wskazać, że Sąd zauważa, iż niniejsza sprawa ma charakter szczególny, a jej stan faktyczny może być dynamiczny i ma bezpośredni wpływ na stosowane przepisy (chociażby kwestia charakteru miejsca publicznego przedmiotowej nieruchomości). Związane jest to przede wszystkim z okolicznościami i porami roku, w których funkcjonuje przedmiotowa "(...)".
Nie można nie zauważyć, że przedmiotowa kontrola została przeprowadzona w miesiącu lutym (sezon zimowy). Z informacji przekazywanych w toku różnych postępowań przez skarżące stowarzyszenie wynika, że wskazany obiekt znajduje się bezpośrednio nad Jeziorem P. i funkcjonuje w pełni w sezonie letnim - wakacyjnym.
Z okoliczności wskazanych przez skarżące stowarzyszenie (w tej oraz w innych sprawach przed tutejszym Sądem) wynika, że w okresie letnim teren tej nieruchomości jest ogólnodostępny i otwarty dla wszystkich. Ponadto wyznaczone są tam miejsca do parkowania samochodów i nie ma kontroli nad tym, kto przebywa na nieruchomości. Skarżące stowarzyszenie wskazuje, że funkcjonują tam food trucki i punkty z alkoholem.
Podsumowując należy podkreślić, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, na dzień orzekania przez organy w istocie kwestia food trucków oraz ażurowych konstrukcji jest bezprzedmiotowa. Sąd natomiast nie przesądza, że będzie tak również w sezonie letnim, kiedy obiekt ten funkcjonuje w sposób opisywany przez Stowarzyszenie "(...)".
W innych okolicznościach faktycznych możliwa byłaby redefinicja tego terenu i ponowna ocena przez pryzmat "miejsca publicznego". Są to jednak rozważania na marginesie, poza zakresem niniejszej sprawy, wskazane przez Sąd w celu podkreślenia świadomości specyficznego charakteru funkcjonowania przedmiotowej nieruchomości.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Otrzymuj raz w tygodniu aktualne informacje
o zmianach w prawie oraz komentarzach ekspertów
Otrzymasz darmowy e-book w prezencie!
„6 pytań o znowelizowane przepisy Pzp"