KIO 1186/23 WYROK dnia 11 maja 2023 r.

sygn. akt: KIO 1186/23 

WYROK 

z dnia 11 maja 2023 r. 

Krajowa Izba Odwoławcza   -   w składzie: 

Przewodniczący: 

Emil Kuriata 

Protokolant:   

P

iotr Cegłowski 

po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2023 r., w Warszawie, 

odwołania wniesionego 

do  Prezesa  Krajowej  Izby  Odwoławczej  w  dniu  27  kwietnia  2023  r.  przez  wykonawców 

wspólnie ubiegających się o udzielenie zamówienia: EVER Medical Care sp. z o.o., EVER 

Cleaning sp. z o.o., ul. Arkuszowa 39; 01-934 Warszawa

, w postępowaniu prowadzonym 

przez  zamawiającego  Samodzielny  Publiczny  Zespół  Opieki  Zdrowotnej  w  Lublińcu,  

ul. Sobieskiego 9; 42-700 Lubliniec, 

przy  udziale 

wykonawców  wspólnie  ubiegających  się  o  udzielenie  zamówienia:  Izan  +  sp.  

z o.o., Naprzód Hospital sp. z o.o., Naprzód Service sp. z o.o., ul. Żabiniec 46; 31-215 

Kraków,  zgłaszających  przystąpienie  do  postępowania  odwoławczego  –  po  stronie 

zamawiającego, 

orzeka: 

1. Oddala 

odwołanie. 

2.  K

osztami  postępowania  obciąża  wykonawców  wspólnie  ubiegających  się  o  udzielenie 

zamówienia: EVER Medical Care sp. z o.o., EVER Cleaning sp. z o.o., ul. Arkuszowa 

39; 01-934 Warszawa i:  

zalicza  w  poczet  kosztów  postępowania  odwoławczego  kwotę  15  000  zł  00  gr 

(słownie:  piętnaście  tysięcy  złotych  zero  groszy)  uiszczoną  przez  wykonawców 

wspólnie  ubiegających  się  o  udzielenie  zamówienia:  EVER  Medical  Care  sp.  z  o.o., 

EVER  Cleaning  sp.  z  o.o.,  ul.  Arkuszowa  39;  01-934  Warszawa, 

tytułem  wpisu od 

odwołania, 

2.2. zasądza od wykonawców wspólnie ubiegających się o udzielenie zamówienia: EVER 

Medical  Care  sp.  z  o.o.,  EVER  Cleaning  sp.  z  o.o.,  ul.  Arkuszowa  39;  01-934 

Warszawa 

na  rzecz  zamawiającego  Samodzielny  Publiczny  Zespół  Opieki 

Zdrowotnej  w  Lublińcu,  ul.  Sobieskiego 9;  42-700 Lubliniec  kwotę  4 175  zł  00  gr 

(słownie:  cztery  tysiące  sto  siedemdziesiąt  pięć  złotych,  zero  groszy)  stanowiącą 

koszty postępowania odwoławczego poniesione z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika 

oraz dojazdu na rozprawę. 

Stosownie do  art.  579 ust.  1 i  art.  580  ust.  1  i  2  ustawy  z  dnia 11  września 2019  r.  Prawo 

zam

ówień publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1129) na niniejszy wyrok - w terminie 14 dni od 

dnia  jego 

doręczenia  -  przysługuje  skarga  za  pośrednictwem  Prezesa  Krajowej  Izby 

Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Warszawie. 

Przewodniczący: 

………………………… 

sygn. akt: KIO 1186/23 

Uzasadnienie 

Zamawiający  –  Samodzielny  Publiczny  Zespół  Opieki  Zdrowotnej  w  Lublińcu,  prowadzi 

postępowanie  o  udzielenie  zamówienia  publicznego,  którego  przedmiotem  jest  „Usługa 

sprzątania  pomieszczeń  szpitalnych  wraz  z  czynnościami  pomocniczymi”.  Numer 

referencyjny: ZP/15/23

”. 

Ogłoszenie o zamówieniu zostało opublikowane w Dz.U.U.E. z dnia 1 marca 2023 r., pod 

nr 2023/S 043-125307. 

Dnia  17  kwietnia  2023 

roku,  zamawiający  poinformował  wykonawców  o  wyniku 

prowadzonego postępowania, tj. o jego unieważnieniu. 

Dnia  27  kwietnia  2023  roku,  wykonawcy 

wspólnie  ubiegający  się  o  udzielenie 

zamówienia: EVER Medical Care sp. z o.o., EVER Cleaning sp. z o.o., ul. Arkuszowa 39; 01-

934  Warszawa 

(dalej  „Odwołujący”)  wnieśli  odwołanie  do  Prezesa  Krajowej  Izby 

Odwoławczej,  zarzucając  zamawiającemu  unieważnienie  postępowania  o  udzielenie 

zamówienia w sposób niezgodny z przepisem art. 255 pkt 3) w zw. z art. 260 ust. 1 w zw. z 

art. 16 pkt 1), 2) i 3) ustawy Pzp. 

Odwołujący  zarzucił  zamawiającemu  naruszenie  art.  255  pkt  3)  w  zw.  z  art.  260  ust.  1  

w  zw.  z  art.  16  pkt  1),  2)  i  3)  ustawy  Pzp, 

poprzez  dokonanie  czynności  unieważnienia 

postępowania  z  uwagi  na  przekroczenie  kwoty,  którą  zamawiający  miał  przeznaczyć  na 

sfinansowanie 

zamówienia, 

podczas 

gdy 

obowiązkiem 

z

amawiającego, 

przed 

unieważnieniem  postępowania,  była  dokładna  weryfikacja  swoich  możliwości  finansowych,  

w  tym  weryfikacji  czy ma możliwość zawarcia umowy  na  warunkach  określonych w  ofercie 

najkorzystniejszej,  czego  z

amawiający  zaniechał  i  doprowadzenie  do  sytuacji,  w  której 

umowa rzeczywiście by mogła zostać zawarta. 

W związku z powyższym odwołujący wniósł o: 

merytoryczne rozpatrzenie odwołania i jego uwzględnienie w całości,  

dopuszczenie  i  przeprowadzenie  dowodów  z  dokumentacji  postępowania,  a  także 

do

wodów, które zostaną powołane i przedłożone na rozprawie,  

3)  nakazanie  z

amawiającemu  dokonania  unieważnienia  czynności  unieważnienia 

postępowania,  

4)  nakazanie z

amawiającemu dokonania czynności badania i oceny ofert,  

zasądzenie  od  zamawiającego  na  rzecz  odwołującego  kosztów  postępowania 

odwoławczego,  w  tym  kosztów  doradztwa  prawnego,  według  norm  przepisanych  

i zgodnie z fakturą przedstawioną przez odwołującego na rozprawie. 

Odwołujący wskazał, że jest jednym z wykonawców, którzy złożyli ofertę w postępowaniu, 

a  jego  oferta  ma  najkorzystniejsze  warunki  realizacji.  Odwołujący  ma  zatem  interes  

w  rozstrzygnięciu  odwołania,  gdyż  doprowadzić  to  może  do  wyboru  jego  oferty  jako 

najkorzystniejszej  i  zawarcia  umowy  w  sprawie  zamówienia.  Odwołujący  może  ponieść 

szkodę  w  postaci  nieuzyskania  przedmiotowego  zamówienia,  a  tym  samym  nieosiągnięcia 

spodziewanego  zysku  z  jego  realizacji.  Szkoda  pozostaje  w  tej  sytuacji  w  adekwatnym 

związku przyczynowo-skutkowym z uchybieniami, których dopuścił się zamawiający. 

Odwołujący wskazał, co następuje. 

Zgodnie  z  treścią  przepisu  art.  255  pkt  3)  ustawy  Pzp,  zamawiający  unieważnia 

postępowanie  o  udzielenie  zamówienia,  jeżeli  cena  lub  koszt  najkorzystniejszej  oferty  lub 

oferta  z  najniższą  ceną  przewyższa  kwotę,  którą  zamawiający  zamierza  przeznaczyć  na 

sfinansowanie  zamówienia,  chyba  że  zamawiający  może  zwiększyć  tę  kwotę  do  ceny  lub 

kosztu najkorzystniejszej oferty.   

Wskazać należy, że ww. przesłanka unieważnienia postępowania nie jest kategorycznym 

obowiązkiem dla zamawiającego – ma on prawo od niej odstąpić, jeżeli są spełnione wymogi 

wskazane  w  tym  przepisie.  Nie  jest  zatem  tak,  że  absolutnie  każde  przekroczenie  kwoty 

przeznaczonej  na  sfinansowanie 

zamówienia  stanowić  będzie  podstawę  do  unieważnienia 

postępowania.  W  tym  względzie  wskazać  należy,  że  z  uwagi  na  gwarancyjny  charakter 

kwoty przeznaczonej na sfinansowanie zamówienia, winna ona być realna i odpowiadająca 

przedmiotowi  zamówienia.  Przyjęcie  nierealnej,  zaniżonej  lub  nieproporcjonalnej  wartości 

wskazuje wyłącznie na pozorność dokonanej czynności. Z taką sytuacją mamy do czynienia 

właśnie  w  niniejszym  postępowaniu.  Zwrócić  bowiem  należy  uwagę  na  następujące 

okoliczności:  

1)  sam z

amawiający w protokole postępowania, w rubryce dotyczącej ustalenia wartości 

zamówienia  wskazuje  na  ustaloną  wartość  zamówienia  (1.311.167,00  zł  brutto)  i  podstawę 

ustalenia tej wartości (kwoty z aktualnej umowy na przedmiotową usługę);  

dokładnie  ta  sama kwota  została  przez  zamawiającego  wskazana  jako  kwota,  którą 

zamierza  przeznaczyć  na  sfinansowanie  zamówienia  (publikacja  na  stronie  internetowej 

prowadzonego postępowania w dniu 05.04.2023 r.);  

umowa,  do  której  referuje  aktualne  postępowanie  w  zakresie  ustalenia  wartości 

zamówienia została zawarta na kwotę 1.311.168,48 zł;  

4)  jednocześnie,  w  2022  r.  zamawiający  miał  1.242.417,36  zł  brutto  na  sfinansowanie 

zamówienia – zwiększył zatem tę kwotę do ceny oferty najkorzystniejszej.  

Zatem,  ustalając  wartość  zamówienia  w  przedmiotowym  postępowaniu  i  jednocześnie 

ustalając  kwotę,  jaką  będzie  miał  na  sfinansowanie  zamówienia  (to  ta  sama  kwota), 

z

amawiający  zachował  się  nie  tylko  w  sposób  nienależyty,  ale  również  w  sposób 

nieprawidłowy.  Przyjmując,  de  facto,  wartość  umowy  z  2022  r.  jako  wyznacznik  ceny 

referencyjnej,  z

amawiający  zaniechał  kluczowych  ustaleń,  w  celu  „urealnienia”  tej  kwoty  

w  ramach  przedmiotowego  postępowania.    Zwrócić  bowiem  należy uwagę,  że nie wymaga 

dowodzenia  fakt,  iż  od  2022  r.  do  dnia  składania  ofert  w  przedmiotowym  postępowaniu, 

mieliśmy  do  czynienia  z  wysokim  poziomem  inflacji.  Już  tylko  z  samego  tego  powodu 

z

amawiający winien przyjąć wyższe stawki, niż wynika to z zawartej umowy na 2022 r.  

Jak  wynika  bowiem  z  orzecznictwa  Krajowej 

Izby  Odwoławczej,  „ze  względu  na  sposób  

w  jaki  Zamawiający  oszacował  wartość  przedmiotu  zamówienia  mogła  ona  być  zaniżona. 

Zamawiający w toku rozprawy przyznał, że oparł się na cenach z dotychczasowej realizacji 

analogicznego  przedmiotu  zamówienia,  co  wynika  również  z  przytoczonej  wyżej  notatki 

służbowej  z  18  lutego  2022  r.  Zamawiający  przyznał  przy  tym,  że  nie  uwzględnił  wzrostu 

m.in.  ceny  paliw  oraz  wzrostu  inflacji.  Powyższe  nie  świadczy  jednak  o  wadliwym  czy 

nieprawidłowym sposobie oszacowania wartości przedmiotu zamówienia, ale daje podstawę 

do uznania, że Zamawiający mógł i powinien liczyć się z tym, że cena ofert w postępowaniu 

będzie  wyższa  niż  kwota  szacunkowa.  (…)  Zamawiający  nie  miał  żadnych  podstaw  by 

założyć,  że  wobec  istotnego  wzrostu  inflacji  oraz  między  innymi  cen  paliw  ceny  ofert  będą 

niższe  niż  obliczona  na  podstawie  poprzednio  realizowanego  zamówienia  wartość 

szacunkowa

” (wyrok KIO z dnia 14 kwietnia 2022 r., sygn. akt KIO 857/22).  

Właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie – zamawiający opierając 

się  na  cenie  sprzed  około  12  miesięcy,  pomijając  całkowicie  sytuację  gospodarczą,  przyjął 

określone wartości. Wartości te, już od samego początku, musiały być zatem zaniżone i nie 

pozwalałyby  na  realizację  przedmiotu  zamówienia  w  sposób  prawidłowy.  Jak  wskazuje  się  

w  orzecznictwie  KIO,  „Izba  podkreśla,  że  przepisy  Pzp  nie  zawierają  obowiązku 

zamawiającego  do  podwyższenia  kwoty,  jaką  zamawiający  zamierza  przeznaczyć  na 

sfinansowanie  zamówienia  do  ceny  najkorzystniejszej  oferty.  Nie  wymaga  także 

udawadniania  faktu  braku  możliwości  zwiększenia  kwoty  podanej  na  etapie  otwarcia  ofert. 

Jednakże  zdaniem  Izby  w  sytuacji,  kiedy  brak  wystarczającej  kwoty  na  sfinansowanie 

zamówienia  skutkuje  unieważnieniem  postępowania,  to  zamawiający  winien  wykazać,  że 

albo  cena  złożonych  ofert  jest  zbyt  wysoka  -  chociażby  w  odniesieniu  do  realizowanych 

podobnych  umów  we  wcześniejszym  okresie,  że  niezasadnym  byłoby  wydatkowanie  tak 

wysokiej  kwoty  na  realizację  takiego  zamówienia,  albo  popełniono  błąd  w  szacowaniu 

wartości zamówienia” (wyrok KIO z dnia 8 listopada 2021 r., sygn. akt KIO 3004/21).  

Opierając się na powyższych ustaleniach, w ślad za wyrokiem KIO o sygn. akt KIO 293/17 

uznać  należy,  że  zamawiający  nie  posiada  wyłącznego,  swobodnego  i  arbitralnego 

uprawnienia  do  decydowania  o  tym,  czy  zwiększyć  kwotę,  na  sfinansowanie  zamówienia, 

czy też nie. Przede wszystkim zamawiający obowiązany był zbadać, czy istnieje obiektywna 

możliwość zwiększenia tej kwoty i dopiero wówczas, w przypadku, gdy wynik badania okaże 

się  negatywny,  podjąć  decyzję  o  unieważnieniu  postępowania.  Postępowanie  o  udzielenie 

zamówienia  publicznego  w  oparciu  o  przepis  20  ust.  1  ustawy  Pzp  jest  obligatoryjnie 

prowadzone  w  formie  pisemnej.  W  przypadku  unieważnienia  postępowania,  wykonawcy 

winni mieć możliwość zapoznania się z wszelkimi okolicznościami, mającymi wpływ na tego 

rodzaju czynność zamawiającego. Zamawiający dokonując badania możliwości zwiększenia 

kwoty  na  sfinansowanie  zamówienia  winien  takie  działania  utrwalić  na  piśmie  chociażby  w 

formie protokołu z posiedzenia komisji przetargowej.  

W  niniejszej  sprawie  z

amawiający  podszedł  do  sprawy  zupełnie  bezrefleksyjnie  –  nie 

dokonał  żadnej  czynności  w  postępowaniu  między  otwarciem  ofert  a  unieważnieniem 

postępowania (badania ofert w zakresie przesłanek odrzucenia, tajemnicy przedsiębiorstwa 

czy właśnie możliwości zwiększenia budżetu), co wynika wprost z protokołu postępowania.  

Przepisy  ustawy  Pzp 

o  unieważnieniu  postępowania  nie  zmierzają  w  kierunku 

pozostawienia  z

amawiającemu  dowolnego  i  niczym  nieograniczonego  prawa  do 

unieważnienia  postępowania,  gdyż  jak  wyżej  wskazano  unieważnienie  postępowania  jest 

wyjątkiem  od  celu,  jaki  staje  przed  zamawiającym  wszczynającym  postępowanie  o 

udzielenie zamówienia. Wskazane w ustawie Pzp przesłanki unieważnienia postępowania - 

po  pierwsze  - 

nie  powinny  być  interpretowane  rozszerzająco,  po  drugie  -  ich  wystąpienie 

winno  być  szczegółowo  zbadane,  a  zasadność  ich  zastosowania  nie  powinna  budzić 

żadnych wątpliwości. Dlatego też nie można zaakceptować stanowiska, że w przypadku, gdy 

cena  oferty  najkorzystniejszej  (czy  oferta  z  najniższą  ceną)  jest  wyższa  niż  kwota,  jaką 

z

amawiający  zamierza  przeznaczyć  na  sfinansowanie  zamówienia,  to  zamawiający  ma 

pełna  swobodę,  czy  kwotę  tę  zwiększyć,  czy  też  unieważnić  postępowanie.  Jednocześnie, 

brak  wykazania,  jakie  czynności  zamawiający  podjął,  aby  móc  zwiększyć  kwotę  na 

sfinansowanie  zamówienia,  ale  okazały  się  one  nieskuteczne,  powinna  być  podstawą  do 

uznania  zasadności  zarzutu  o  braku  właściwego  podania  uzasadnienia  faktycznego  i 

prawnego w informacji o unieważnieniu postępowania. Zamawiający nie sprostał ciążącemu 

na  nim  obowiązku  wykazania,  iż  nie  mógł  zwiększyć  kwoty,  którą  przeznaczył  na 

sfinansowanie zamówienia do ceny najkorzystniejszej oferty. Zatem, w ocenie odwołującego, 

z

amawiający  zadeklarował  kwotę  przeznaczoną  na  sfinansowanie  zamówienia  w  sposób 

pozorny, 

a 

jej 

opublikowanie 

w 

tej 

wysokości 

miało  

w  istocie  pozwolić  gospodarzowi  postępowania  na  dowolne  i  niczym  nieograniczone 

unieważnienie  postępowania.  Analiza  kwestionowanej  czynności  pozwala  dodatkowo  na 

stwierdzenie,  że  zamawiający  nie  dokonał  jakiejkolwiek  czynności  w  celu  zweryfikowania, 

czy istnieje możliwość zwiększenia kwoty do ceny najkorzystniejszej oferty. 

Odwołujący  jako  dowody  w  sprawie  złożył  do  akt  sprawy  wydruki  z  postępowań  tego 

z

amawiającego  w  6  innych  postępowaniach,  w  których  zamawiający  zwiększył  kwoty 

przeznaczone na realizacj

ę zamówienia. 

Zamawiający  złożył  pisemną  odpowiedź  na  odwołanie,  w  której  wniósł  o  odrzucenie 

odwołania,  a  w  przypadku  nie  uwzględnienia  tego  wniosku  -  o  oddalenie  odwołania  w 

całości. 

Zamawiający  wskazał,  iż  wbrew  temu,  co  twierdzi  odwołujący,  kwota  jaką  zamawiający 

pr

zeznaczył na sfinansowanie zamówienia jest kwotą realną i odzwierciedlającą możliwości 

finansowe  tut.  Szpitala.  Zamawiający  przed  podjęciem  decyzji  o  unieważnieniu 

postępowania rozważył swoje możliwości finansowe,  w  tym możliwość zawarcia  umowy  na 

zaoferowanych przez o

dwołującego warunkach. Sytuacja finansowa Szpitala, nie pozwalała i 

nie pozwala na zwiększenie kwoty do ceny oferty odwołującego. Zamawiający jednocześnie 

nie zaprzecza, jakoby ta sama kwota została przeznaczona na sfinansowanie poprzedniego 

z

amówienia,  jednak  co  istotne  i  co  nie  zostało  prawdopodobnie  uwzględnione  przez 

o

dwołującego zmniejszono powierzchnię, która jest objęta przedmiotową usługą. Powyższe 

zostało uwzględnione w dokumentach zamówienia. W 2022 r. całkowita powierzchnia usługi 

ob

ejmowała 5 406,35 m

, obecnie powierzchnia ta wynosi 5 266,12 m

. Zakres zamówienia 

zmniejszył  się  zatem  o  140,23  m

.  Nie  sposób  zgodzić  się  z  tym,  że  zamawiający  nie 

dokonał  „urealnienia”  kwoty  w  ramach  przedmiotowego  postępowania.  Zamawiający  ustalił 

wartość  zamówienia  z  należytą  starannością,  biorąc  pod  uwagę  wszystkie  wymagania  i 

okoliczności  mogące  mieć  wpływ  na  sporządzenie  oferty,  w  szczególności  powierzchnię, 

czas  trwania  umowy,  jak  i  ceny  oferowane  przez  wykonawców  w  innych  postępowaniach. 

Zamawiający  ustalając  wartość  zamówienia  wziął  pod  uwagę  również  zakres  obowiązków 

w

ykonawcy,  standardy  jakościowe,  których  oczekuje,  reżimy  sanitarne,  minimalne 

częstotliwości  wykonywanych  czynności.  Ustalona  przez  zamawiającego  wartość 

zamówienia,  wbrew  twierdzeniom  odwołującego,  została  zaktualizowana  w  sposób 

odpowiadający warunkom rynkowym panującym na moment ustalenia wartości zamówienia. 

Zamawiający  szacując  wartość  zamówienia  wziął  pod  uwagę  obecną  sytuację 

gospodarczą,  a  kwota,  która  pozostała  po  ograniczeniu  zakresu  realizacji  usługi  pozwoliła 

Zamawiającemu na pokrycie szacowanego wzrostu cen w stosunku do poprzedniej umowy. 

Jednocześnie  odnosząc  się  do  podnoszonego  przez  odwołującego  wzrostu  cen  paliw, 

wskazać  należy,  że  zamawiający  szacując  wartość  zamówienia  uwzględniał  bieżące  ceny 

paliw,  które  są  niższe  aniżeli  te,  które  obowiązywały  w  momencie  szacowania  wartości 

poprzedniego  zamówienia.  Porównanie  hurtowych  cen  paliw  w  dniach  5-8  marca  2022  r.  

i  w  dniu  1  marca  2023  r.  ukazuje  spadek  cen  średnio  o  14%  za  m

(https://www.orlen.pl/pl/dla-biznesu/hurtowe-cenypaliw#paliwa-

archive).  Nadto  porównanie 

cen paliwa w w

ojewództwie śląskim, w dniu ogłoszenia poprzedniego postępowania wygląda 

następująco: 7,77 zł brutto za 1 litr, zaś na dzień 1 marca 2023 r. to 7,00 zł, a więc to spadek 

o prawie 10% (https://www.autocentrum.pl/paliwa/ceny-paliw/slaskie/). 

Jednocześnie,  co  istotne,  zamawiający  w  poprzednim  postępowaniu  nie  przewidział 

klauzul  waloryzacyjnych  (czas  trwania  umowy  nie  przekraczał  12  miesięcy),  co 

spowodowało,  

że szacując wartość  zamówienia,  zamawiający część ryzyka  związanego  ze wzrostem  cen 

wkalkulował w wartość zamówienia. 

Abstrahując  od  powyższego,  odwołujący  utożsamił  pojęcia  wartości  szacunkowej 

zamówienia  i  kwoty  przeznaczonej  na  sfinansowanie  zamówienia.  Wskazać  należy,  

że  zgodnie  z  przyjętą  praktyką,  kwota  jaką  zamawiający  przeznacza  na  sfinansowanie 

zamówienia, powinna odpowiadać szacunkowej wartości zamówienia, jednak żaden przepis 

ustawy prawo zamówień publicznych nie zabrania ustalenia kwoty, o której mowa w art. 222 

ust.  4  ustawy  pzp  poniżej  wartości  szacunkowej  zamówienia.  Kwota  przeznaczona  na 

sfinansowanie zamówienia wynika bardzo często z możliwości finansowych zamawiającego 

określonych  w  jego  planie  finansowym  i  nie  musi  odzwierciedlać  obiektywnej,  rynkowej 

wartości zamówienia. Jest to kwota minimalna, której nie można oczywiście zmniejszyć, ale 

można zwiększyć. Podobnie stwierdziła KIO w wyroku z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt 

KIO  1642/14,  wskazując,  że  kwota,  jaką  zamawiający  zamierza  przeznaczyć  na 

sfinansowanie  zamówienia,  "stanowi  jedynie  o  środkach  finansowych  zabezpieczonych  w 

budżecie  danej  jednostki  zamawiającej  na  sfinansowanie  konkretnego  przedsięwzięcia 

objętego postępowaniem o udzielenie zamówienia publicznego. Cel podawania tej kwoty tuż 

przed  otwarciem  ofert,  kiedy  jeszcze  zamawiający  nie  mógł  zapoznać  się  z  konkretnymi 

wycenami ofertowymi dokonanymi przez wykonawców w danym postępowaniu o udzielenie 

zamówienia publicznego, związany jest z zabezpieczeniem interesów wykonawców, aby nie 

dochodziło  do  nieuprawnionych  działań  po  stronie  zamawiającego  związanych  z 

unieważnianiem  postępowania  o  zamówienia  publiczne  z  powodu  braku  środków  na 

sfinansowanie  danego  zamówienia.  Kwota  ta  w  praktyce  najczęściej  stanowi 

odzwierciedlenie wyceny szacunkowej przedmiotu zamówienia dokonanej zgodnie z art. 32 

p.z.p.  i  następne,  powiększonej  o  wartość  podatku  VAT,  ale  nie  zawsze  musi  to  być 

faktycznie 

ta 

kwota

". 

Podobnie 

Izba 

stwierdziła  

w  wyroku  z  dnia  11  sierpnia  2011  r.,  sygn.  KIO  1645/11,  wskazując,  że:  „Co  do  zasady 

jednak, to wciąż zamawiający będzie decydował o swoim przedmiocie zamówienia (rodzaju, 

parametrach, warunkach jego realizacji, etc.) oraz przede wszystkim o kwocie jaką zamierza 

wydać na jego zakup. Jeżeli kwota taka nie będzie odpowiadała realiom rynkowym lub przez 

odzwierciedlenie jej w cena

ch ofert, regulacjom dotyczących czynów nieuczciwej konkurencji 

lub rażąco niskiej ceny, zamawiający ryzykuje, iż zamówienia w tej cenie w ogóle nie uzyska. 

Inaczej:  kwota,  którą  zamierza  wydać  na  zamówienie  jest  względnie  ograniczana  od  dołu 

przez regulac

ję art. 89 ust. 1 pkt 3 i 4 p.z.p., nie ma jednak żadnych podstaw i regulacji, aby 

wskazać  zamawiającemu  jaką  cenę  powyżej  tego  poziomu  na  swoje  zamówienie  powinien 

wydać  (poza  przepisami  regulującymi  system  finansów  publicznych  i  gospodarowanie 

środkami publicznymi, co jest jednak poza zakresem kognicji Izby)”  

Nawet  jeżeli  odwołujący  twierdzi,  że  wartość  zamówienia  nie  została  należycie 

oszacowana,  to  jednak  z

amawiający  posiada jedynie takie środki  finansowe,  które wskazał 

jako  przeznaczone  na  sfinansowan

ie  zamówienia,  a  wobec  wykazanej  w  dalszej  części 

trudnej  sytuacji  finansowej,  kwota  ta  nie  mogła  i  nie  może  zostać  zwiększona.  Dodatkowo 

wskazać należy na fakt, że zamawiający opublikował kwotę, jaką zamierza przeznaczyć na 

sfinansowanie zamówienia znacznie wcześniej aniżeli w dniu otwarcia ofert. Wykonawcy na 

etapie  składania  ofert,  znali  więc  kwotę,  którą  dysponuje  zamawiający  (dowód:  Informacja  

o  kwocie,  jaką  zamawiający  zamierza  przeznaczyć  na  sfinansowanie  zamówienia  z  dnia  

5 kwietnia 2023 r. wraz z raportem komunikatu publicznego). 

Nie sposób również zgodzić się z odwołującym, jakoby zamawiający nie dokonał żadnych 

czynności  przed  unieważnieniem  postępowania  i  bezrefleksyjnie  dokonał  czynności 

unieważnienia postępowania. Należy w tym miejscu wskazać, że zgodnie z brzmieniem art. 

255  ust.  1  pkt  3  p.z.p.,  z

amawiający nie ma obowiązku badania ofert, kiedy cena lub koszt 

najkorzystniejszej  oferty,  lub  oferta  z  najniższą  ceną przewyższa  kwotę, którą  zamawiający 

zamierza  przeznaczyć  na  sfinansowanie  zamówienia  i  zamawiający  nie  ma  możliwości 

zwiększenia  tej  kwoty.  Jeżeli  nawet  oferta  okazałaby  się  najkorzystniejsza  i  tak  jej  cena 

uniemożliwia  zamawiającemu  udzielenie zamówienia.  Dokonywanie więc badania ofert  (jak 

wskazuje  o

dwołujący  badanie  ofert  w  zakresie  przesłanek  odrzucenia,  tajemnicy 

przedsiębiorstwa)  i  wyboru  oferty  najkorzystniejszej  jest  przede  wszystkim  niecelowe. 

Badanie  i  ocena  ofer

t  mają  na  celu  doprowadzenie  do  wyboru  oferty  najkorzystniejszej  i 

udzielenia  zamówienia  publicznego,  a  takiej  sytuacji  nie  będzie,  jeśli  zamawiający  nie  ma 

możliwości podwyższenia kwoty, którą zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie 

zamówienia. Taką interpretację potwierdza również komentarz do p.z.p.: "w przypadku, gdy 

oferta  z  najniższą  ceną  przewyższa  kwotę,  jaką  zamawiający  zamierza  przeznaczyć  na 

sfinansowani

e  zamówienia,  postępowanie  unieważnia  się  bez  przeprowadzania  wyboru 

najkorzystniejszej  oferty.  W  takiej  sytuacji  ceny  lub  koszty  określone  we  wszystkich 

złożonych  ofertach  nie  mieszczą  się  w  limicie  ustalonym  przez  zamawiającego.  Hołdując 

racjonalności, przesłanka ta zakłada unieważnienie postępowania bez konieczności badania 

i 

oceny 

ofert  

w  celu  wyboru  oferty  najkorzystniejszej,  w  sytuacji,  gdy  od  początku  wiadomo,  że  cena 

żadnej  oferty  nie  zmieści  się  w  ustalonym  limicie,  a  zamawiający  tego  limitu  nie  zmieni. 

Sformułowanie  przepisu  ("zamawiający  unieważnia")  prowadzi  do  wniosku,  że  ustawowy 

przymus  unieważnienia  postępowania  zachodzi  od  razu,  gdy  tylko  okaże  się,  że  zachodzi 

jedna z dwóch alternatywnych przesłanek, a zamawiający nie może lub nie chce zwiększyć 

kwoty  pokrycia  finansowego

”  (Prawo  zamówień  publicznych,  Komentarz  pod  redakcją 

Huberta 

Nowaka  

i  Mateusza  Winiarza,  Urząd  Zamówień  Publicznych,  Warszawa  2021,  s.  765).  Powyższe 

potwierdza orzecznictwo KIO (np. sygn. akt: KIO 969/13), „jeżeli zamawiający po porównaniu 

cen  z  środkami,  jakimi  dysponuje  widzi,  iż  postępowanie  będzie  podlegało  unieważnieniu, 

gdyż  nie  ma  dodatkowych  środków,  które  pozwoliłyby  na  wybór  oferty  najkorzystniejszej, 

prowadzenie  czynności  badania  i  oceny  ofert  traci  sens  i  niepotrzebnie  wydłuża 

postępowanie”. 

Jednocześnie,  co  należy  wskazać,  przed  podjęciem  decyzji  o  unieważnieniu 

przedmiotowego  postępowania,  Dział  Zamówień  Publicznych  wystąpił  zarówno  do  Głównej 

Księgowej Szpitala, jak i do Dyrektora placówki, wskazując, jakie kwoty zostały zaoferowane. 

Niezwłocznie zorganizowano również spotkanie, na którym omówiono ewentualną możliwość 

podwyższenia  kwoty  przeznaczonej  na  sfinansowanie  zamówienia  (dowód:  wiadomości  e-

mail  z  dnia  14  kwietnia  2023  r.  dla  wykazania  faktu  konsultac

ji  poczynionych  z  dyrekcją 

szpitala). 

W  trakcie  spotkania  przedstawiono  sytuację  materialną  Szpitala  i  ustalono,  że 

zwiększenie  kwoty  do  ceny  oferty  najkorzystniejszej  nie  jest  możliwe  ze  względu  na  złą 

sytuację  finansową  Szpitala.  Placówka  zmaga się z  ogromnym  zadłużeniem,  problemami  z 

finansowaniem  bieżących  wydatków  oraz  z  terminową  realizacją  płatności.  Środki  z 

Narodowego  Funduszu  Zdrowia  przekazywane  są  nieregularnie  i  nie  zawsze  w 

odpowiednich kwotach. Szpital „tnie” koszty, a pomimo tego ponosi straty finansowe. W 2022 

r. 

Szpital 

odnotował 

stratę  

w  wysokości  10  831  322,73  zł.  Bieżący  rok  przedstawia  jeszcze  trudniejsze  położenie 

szpitala  bowiem  już  na  31  marca  2023  r.,  placówka  odnotowuje  stratę  na  poziomie  3  771 

882,14  zł.  Mając  jednocześnie  na  uwadze  środki  pieniężne  w  kasie  i  na  rachunkach  w 

kwocie 160 356,11 zł oraz stan zobowiązań krótkoterminowych przekraczający 30 mln zł na 

31 marca 2023 r. uznać należy, że sytuacja Szpitala jest bardzo trudna (dowód: notatka ze 

spotkania  w  sprawie 

przetargu  na  usługę  sprzątania  z  dnia  17  kwietnia  2023  r.;  rachunek 

zysków  i  strat  sporządzony  za  okres  od  1  stycznia  2023  r.  do  31  marca  2023  r.;  bilans 

aktywów i pasywów na dzień 31 marca 2023 r.). 

Zamawiający  nie  ma  więc  obiektywnej  możliwości  zwiększenia  kwoty  przeznaczonej  na 

sfinansowanie  zamówienia.  Nie  sposób  w  tym  miejscu  nie  wskazać  również  tego,  

że zamawiający jest - zgodnie z art. 9 pkt 11) Ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach 

publicznych  - 

jednostką  sektora  finansów  publicznych.  Zgodnie  z  art.  44  ust.  3  Ustawy  

o finansach publicznych zobowiązany jest do dokonywania wydatków publicznych: 

. w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: 

a. 

uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, 

b. 

optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów; 

w sposób umożliwiający terminową realizację zadań; 

w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań. 

Zamawiający  unieważniając  przedmiotowe  postępowanie,  ogłosił  kolejne.  Złożona  oferta 

mieści się w cenie jaką przewidziano na sfinansowanie zamówienia, a jednocześnie kwota ta 

jest  niższa  aniżeli  zaoferowana  w  tym  postępowaniu.  Powyższe  pozwoliło  zamawiającemu 

na  wykreowanie  oszczędności,  co  w  obecnej  sytuacji  Szpitala  jest  nie  do  przecenienia 

(d

owód: informacja z otwarcia ofert z dnia 2 maja 2023 r.). 

Dodatkowo,  na  rozprawie, 

zamawiający  powołał  dowód  w  postaci  umowy  zawartej 

pomiędzy  zamawiającym  a  ZUS,  w  której  strony  doszły  do  porozumienia  w  zakresie 

rozłożenia  na  raty  zaległych  składek  jakie  winien  tej  instytucji  zapłacić  zamawiający. 

Jednocześnie  zamawiający  podkreślił,  że  w  zeszłym  roku  miał  decyzję  tego  organu  o 

odroczeniu  zapłaty  tych  składek,  w  tym  roku  natomiast  ZUS  nie  zgodził  się  na  ich 

odroczenie, 

rozkładając tę spłatę na raty. 

Izba ustaliła i zważyła, co następuje. 

Izba stwierdziła, że nie zachodzą przesłanki do odrzucenia odwołania, o których stanowi 

przepis art. 528 ustawy Pzp. 

Zamawiający  prowadzi  postępowanie  o  udzielenie  zamówienia  publicznego 

z  zastosowaniem  przepisów  ustawy  Prawo  zamówień  publicznych  wymaganych  przy 

procedurze,  której  wartość  szacunkowa  zamówienia  przekracza  kwoty  określone 

w przepisach wydanych na podstawie art. 3 

ustawy Prawo zamówień publicznych. 

Krajowa  Izba  Odwoławcza  stwierdziła,  że  odwołujący  posiada  interes  w  uzyskaniu 

przedmiotowego  zamówienia,  kwalifikowanego  możliwością  poniesienia  szkody  w  wyniku 

naruszenia  przez  zamawiającego  przepisów  ustawy,  o  których  mowa  w  art.  505  ust.  1 

ustawy Pzp, 

co uprawniało go do złożenia odwołania. 

Uwzględniając  dokumentację  z  przedmiotowego  postępowania  o  udzielenie 

zamówienia  publicznego,  jak  również  biorąc  pod  uwagę  oświadczenia  i  stanowiska 

stron, 

oraz  uczestnika  postępowania  odwoławczego,  złożone  w  pismach 

procesowych, jak też podczas rozprawy Izba stwierdziła, iż odwołanie nie zasługuje na 

uwzględnienie. 

W ocenie Krajowej Izby Odwoławczej zarzuty odwołującego są bezzasadne.  

Izba  w  całości  podziela  stanowisko  prezentowane  przez  zamawiającego  i  dodatkowo 

wskazuje, co następuje. 

Zdaniem  Izby 

czynność  zamawiającego  była  prawidłowa.  Wskazać  bowiem  należy,  

iż  przepis  art.  255  pkt  3  ustawy  Pzp,  jasno  precyzuje  okoliczności,  w  jakich  zamawiający 

unieważnia  postępowanie,  cyt.  „Zamawiający  unieważnia  postępowanie  o  udzielenie 

zamówienia,  jeżeli  cena  lub  koszt  najkorzystniejszej  oferty  lub  oferta  z  najniższą  ceną 

przewyższa kwotę, którą zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia, 

chyba  że  zamawiający  może  zwiększyć  tę  kwotę  do  ceny  lub  kosztu  najkorzystniejszej 

oferty

”. 

Z 

omawianego  przepisu  jednoznacznie  wynika,  że  w  przypadku,  gdy  oferta  z  najniższą 

ceną  przewyższa  budżet  zamawiającego,  jaki  przewidział  na  realizację  zamówienia,  to 

zamawiający  unieważnia  postępowanie.  Ustawodawca  jednoznacznie  określił,  że  jeżeli 

została  spełniona  wskazana  przesłanka,  to  zamawiający  ma  możliwość  unieważnienia 

postępowania. Przepis nie nakłada na zamawiającego szczegółowego uzasadnienia podjętej 

decyzji.  Wszelkie  okoliczności  z  tym  związane  pozostają  po  stronie  zamawiającego. 

Jednocześnie  ustawodawca  dał  możliwość  zamawiającemu  uniknięcia  obowiązku 

unieważnienia postępowania, ale w sytuacji, w której zamawiający dysponując dodatkowymi 

środkami  finansowymi,  będzie  mógł  zwiększyć  posiadaną  przez  siebie  kwotę  do  ceny  lub 

kosztu najkorzystniejszej oferty. 

Jednocześnie podkreślić należy, iż okoliczności związane ze 

zwiększeniem  kwoty  przeznaczonej  na  finansowanie  zamówienia  dotyczą  stricte 

zamawiającego,  który  będąc  dysponentem  środków  publicznych,  obracając  się  w  ramach 

posiadanego 

budżetu  jednostki,  mając  na  względzie  swoje  zamierzenia  inwestycyjne  oraz 

bieżącą  działalność  jako  jedyny  właściwy  podmiot  jest  w  stanie  ocenić  i  ustalić  czy  budżet 

jednostki pozwala mu na zwiększenie pierwotnie ustalonej kwoty. Żaden z wykonawców nie 

posi

ada  uprawnienia  do  kształtowania  budżetu  zamawiającego,  a  co  za  tym  idzie  nie  jest 

możliwe  żądanie  wykonawcy  (roszczenie)  o  zwiększenie  kwoty  i  zawarcie  umowy.  To 

zamawiający pozostający w świadomości swoich możliwości i ograniczeń jest dysponentem 

tego  przepisu.  Dlatego  też  Izba  stwierdziła,  że  odwołujący  niezasadnie  podnosi  wadliwości  

w  czynnościach  zamawiającego.  Fakt,  iż  w  innych  postępowaniach,  w  większości 

dotyczących  poprzedniego  roku  (dowody  zgłoszone  przez  odwołującego),  zamawiający 

zwiększał  kwoty,  pozostaje  irrelewantne  w  kontekście  bieżącego  roku  i  przedmiotowego 

postępowania. Sytuacja podmiotów związanych z ochroną zdrowia jest powszechnie znana i 

o

kolicznościami ogólnie znanymi jest ich kondycja finansowa. Dlatego też nie sposób czynić 

zarzutu  zamawiającemu,  który  pozostając  w  reżimie dyscypliny finansów  publicznych, musi 

liczyć  się  z  każdą  wydaną  złotówką.  Skoro  zatem  zamawiający,  po  analizie  swoich 

możliwości finansowych (notatka z 17 kwietnia 2023 r.) ustalił, że nie jest w stanie zwiększyć 

kwoty  na  sfinansowanie  zamówienia,  to  zasadnym  było  podjęcie  decyzji  o  unieważnieniu 

przedmiotowego postępowania.  

Jak  słusznie  wskazał  zamawiający,  powoływane  przez  odwołującego  wyroki  dotyczyły 

zupełnie innych stanów faktycznych, albowiem w postępowaniach tych zamawiający nie byli 

w stanie 

wykazać, dlaczego unieważnili postępowanie (art. 255 pkt 3 ustawy Pzp) w sytuacji, 

gdy szacunek wartości zamówienia znacznie przekraczał kwotę jaką zamawiający zamierzał 

przeznaczyć  na  finansowanie  zamówienia.  W  przedmiotowym  postępowaniu  mamy  zgoła 

inn

ą  sytuację,  albowiem  zamawiający  utożsamił,  na  jednakowym  poziomie,  wartość 

szacunkową zamówienia z kwotą jaką zamierzał przeznaczyć na finansowanie zamówienia. 

Oznacza  to,  że  zamawiający  nie  dysponował  dodatkowymi  środkami,  które  mógłby 

ewentualnie uruchomić. 

Biorąc pod uwagę powyższe, orzeczono jak w sentencji. 

O kosztach postępowania orzeczono stosownie do wyniku sprawy na podstawie art. 575 

ustawy Pzp 

oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 

r. w 

sprawie szczegółowych rodzajów kosztów postępowania odwoławczego, ich rozliczania 

oraz  wysokości  i  sposobu  pobierania  wpisu  wysokości  wpisu  od  odwołania  (Dz.  U.  poz. 

Przewodniczący: 

…………………………