KIO 919/22 WYROK dnia 19 kwietnia 2022 r.

Sygn. akt: KIO 919/22 
 

WYROK 

  z dnia 19 kwietnia 2022 r.  

Krajowa Izba Odwoławcza  

−   w składzie: 

Przewodniczący:      Anna Chudzik 

Protokolant:    

Adam Skowroński 

po  rozpoznaniu  na  rozprawie  w  dniu  19  kwietnia 

2022  r.  w  Warszawie  odwołania 

wniesionego 

do  Prezesa  Krajowej  Izby  Odwoławczej  w  dniu  1 kwietnia  2022  r.  przez  D.R. 

prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Drew-Kos D.R., 

w postępowaniu prowadzonym przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie – 

Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Bydgoszczy, 

orzeka: 

Uwzględnia  odwołanie  w  zakresie  zarzutu  dotyczącego  zaniechania  odrzucenia  oferty 

Spółdzielni Adorol w Adolfowie z uwagi na zaoferowanie rażąco niskiej ceny i nakazuje 

Zamawiającemu:  unieważnienie  czynności  wyboru  oferty  najkorzystniejszej  w  zakresie 

części 5 zamówienia, odrzucenie oferty Spółdzielni Adorol w Adolfowie na podstawie art. 

226 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 224 ust. 6 ustawy Pzp oraz powtórzenie czynności badania 

i oceny ofert; 

W pozostałym zakresie oddala odwołanie; 

Kosztami  postępowania  obciąża  Państwowe  Gospodarstwo  Wodne  Wody  Polskie  – 

Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Bydgoszczy i: 

zalicza  w 

poczet  kosztów  postępowania  odwoławczego  kwotę  15  000  zł  00  gr 

(słownie: piętnaście tysięcy złotych zero groszy) uiszczoną przez Odwołującego 

tytułem wpisu od odwołania; 

zasądza  od  Zamawiającego  na  rzecz  Odwołującego  kwotę  15  000  zł  00  gr 

(słownie: piętnaście tysięcy złotych zero groszy) stanowiącą uzasadnione koszty 

strony poniesione z tytułu wpisu od odwołania. 

Stosownie  do  art.  579  us

t.  1  i  580  ust.  1  i  2  ustawy  z  dnia  11  września  2019  r.  –  Prawo 

zamówień  publicznych  (t.j.  Dz.  U.  z  2021  r.  poz.  1129  z  późn.  zm.)  na  niniejszy  wyrok  – 

w 

terminie 14 dni od dnia jego doręczenia – przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa 

Krajowej Izby Od

woławczej do Sądu Okręgowego w Warszawie. 

Przewodniczący: 

Sygn. akt  KIO 919/22 

U z a s a d n i e n i e 

Zamawiający  –  Państwowe  Gospodarstwo  Wodne  Wody  Polskie  –  Regionalny 

Zarząd  Gospodarki  Wodnej  w  Bydgoszczy  –  prowadzi  postępowanie  o udzielenie 

zamówienia  pn.  Wykonywanie  bieżącej  konserwacji,  eksploatacji  i  utrzymania  urządzeń 

wodnych  na  terenie  Zarządu  Zlewni  w  Inowrocławiu  w  latach  2022  -  2023  –  obiekty 

hydrotechniczne. 

Wartość  zamówienia  jest  większa  niż  progi  unijne.  Ogłoszenie 

o 

zamówieniu  zostało  opublikowane  w Dzienniku  Urzędowym  Unii  Europejskiej  pod  nr 

2022/S 003-004782. 

W  dniu  1  kwietnia  2022  r.  D.R. 

prowadzący  działalność  gospodarczą  pod  nazwą 

Drew-Kos  D.R. 

wniósł  odwołanie  w  zakresie  części  nr  5  zamówienia,  zarzucając 

Zamawiającemu naruszenie: 

1)  art. 224 ust. 6 w zw. z art. 226 ust. 1 pkt 8 ustawy Pzp, poprzez zaniechanie odrzucenia 

oferty  złożonej  przez  wykonawcę  Spółdzielnia  Adorol,  mimo  że  złożone  przez  tego 

wykonawcę  wyjaśnienia  są  zdawkowe,  oparte  na  ogólnych  twierdzeniach  oraz 

niepotwierdzone  dowodami,  co  potwierdza,  że  jego  oferta  zawiera  rażąco  niską  cenę 

w 

stosunku do przedmiotu zamówienia;  

2)  art. 226 ust. 1 pkt 10 oraz art. 226 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 224 ust. 3 pkt 4 ustawy Pzp, 

poprzez  zaniechanie 

odrzucenia  złożonej  przez  Spółdzielnię  Adorol,  mimo  że  zawiera 

ona błąd w obliczeniu ceny polegający na nieuwzględnieniu w cenie wszystkich kosztów 

i  składników  wraz  z  narzutami  niezbędnych  do  realizacji  zamówienia,  w  szczególności 

kosztów koniecznych do spełnienia wymagania w zakresie minimalnego wynagrodzenia 

za pracę; 

3)  art. 226 ust. 1 pkt 7 ustawy Pzp w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 

kwietnia  1993  r.  o  zwalczaniu  nieuczciwej  konkurencji  (Dz.U.  z  2020  r.  poz.  1913), 

poprzez  za

niechanie  odrzucenia  oferty  złożonej  przez  Spółdzielnię  Adorol,  mimo  że 

została  ona  złożona  w  warunkach  czynu  nieuczciwej  konkurencji,  polegającego  na 

zaoferowaniu  ceny  poniżej  kosztów  świadczenia  usługi  w  celu  wyeliminowania 

z 

postępowania  o  udzielenie  zamówienia  pozostałych  wykonawców  i  jest  finansowana 

z 

innych źródeł; 

art.  239  ust.  1  ustawy  Pzp,  poprzez  wybór  oferty  Spółdzielni  Adorol  jako 

najkorzystniejszej, mimo  że podlega ona odrzuceniu oraz  poprzez zaniechanie wyboru 

oferty Odwołującego jako najkorzystniejszej. 

Sygn. akt  KIO 919/22 

Odwołujący  wniósł  o  nakazanie  Zamawiającemu:  unieważnienia  czynności  wyboru 

oferty  najkorzystniejszej  w  części  nr  5,  powtórzenia  czynności  badania  i  oceny  ofert, 

odrzucenia oferty Spółdzielni Adorol  i dokonania wyboru oferty Odwołującego. 

Odw

ołujący przedstawił następujący stan faktyczny: 

Zgodnie  z  postanowieniami  SWZ  w  cenie  ofertowej  należało  uwzględnić  wszystkie 

koszty i składniki wraz z narzutami niezbędne do wykonania całości przedmiotu zamówienia 

w  zakresie  objętym  opisem  przedmiotu  zamówienia  oraz  Wzorem  umowy  dla  danej  części 

zamówienia.  Z  postanowień  Opisu  przedmiotu  zamówienia,  załącznika  nr  1  do  SWZ,  oraz 

załączników  do  Opisu  przedmiotu  zamówienia,  w  tym  dokumentu  pn.  „Zakres  czynności 

i 

odpowiedzialności  pracowników  Pompowni  Antoniny  i Józefowice  –  Obiekt  Antoniny-

Szamocin”  wynikał  obowiązek  uwzględnienia  specyficznych  kosztów,  takich  jak  np.  koszty 

dojazdu  na  obiekt,  koszty  wyjazdów  koordynatora  na  odbiory,  koszty  zakupu  środków 

czystości (uwzględniając, że przedmiot zamówienia obejmuje pompownie), koszt materiałów 

do  drobnych  napraw,  koszt  farb  (strażnik  melioracyjny  ma  w obowiązkach m.in.  malowanie 

części metalowych, a farba nie jest wykazana na kosztorysie), koszt sprzętu w zakresie prac 

związanych  z  wykaszaniem,  odmulaniem  itd.  W ramach  potrzeb.  Ponadto  w  pkt.  4.6  SWZ 

Zamawiający wyartykułował obowiązek zatrudnienia przez wykonawcę na podstawie umowy 

o  pracę  osób,  które  w  trakcie  realizacji  zamówienia  będą  wykonywać  czynności  określone 

w 

Opisie przedmiotu zamówienia stanowiącym załącznik nr 1 do SWZ. Dodatkowo w § 5 ust. 

1 pkt 9 Wzoru umowy wskazano, że na podstawie art. 95 ustawy Pzp, określono wymagania 

dotyczące zatrudnienia na podstawie umowy o pracę przez wykonawcę, podwykonawcę lub 

dalszego  podwykonawcę.  Zgodnie  z  pkt.  10.1.1  pkt  1  SWZ  wraz  z  ofertą  należało  złożyć 

kosztorys ofertowy, którego był przedmiar robót.  

Zgodnie  z  §  2  ust.  1  i  3  Wzoru  umowy  wynagrodzenie  za  wykonanie  przedmiotu 

umowy ma być zgodne ze sporządzonym przez Wykonawcę kosztorysem umownym, a ceny 

jednostkow

e oraz składniki cenotwórcze podane w kosztorysie umownym nie będą podlegać 

podwyższeniu. 

Odwołujący  podał,  że  kwota,  jaką  Zamawiający  zamierza  przeznaczyć  na 

sfinansowanie zamówienia, to 275 379,76 zł brutto. W Części 5 postępowania oferty złożyło 

2 wykon

awców:  Adorol z ceną 191 159,38 zł oraz Odwołujący z ceną brutto 271 221,35 zł. 

W  dniu  17  lutego  2022  r.  Zamawiający  na  podstawie  art.  224  ust.  1  ustawy  Pzp 

wezwał  wykonawcę  Adorol  do  złożenia  wyjaśnień  z  uwagi  na  fakt,  że  cena  podana  przez 

wykonawcę  w  Części  nr  5  wydaje  się rażąco  niska  w  stosunku  do  przedmiotu  zamówienia 

i 

budzi  wątpliwości  co  do  możliwości  wykonania  przedmiotu  zamówienia  zgodnie 

Sygn. akt  KIO 919/22 

z 

wymaganiami  określonymi  w  dokumentacji  postępowania.  W  wezwaniu  określono 

obowiązek złożenia dowodów jako niezbędnego elementu wyjaśnień. 

Wykonawca  Adorol  odniósł  się  do  wezwania  w  formie  jednostronicowego  pisma. 

Wskazał, że w ramach kalkulacji ceny podanej w kosztorysie ofertowym, wykonawca ustalił 

samodzielnie  jedynie  dwie  zmienne:  stawkę  roboczogodziny  oraz  ceny  materiałów  i  usług. 

Wskazał  ogólnie  na  istnienie  wyjątkowo  sprzyjających  okoliczności  realizacji  zamówienia 

spowodowanych  w  szczególności  bliskością  obiektów  objętych  zamówieniem  oraz 

gospodarstwa  spółdzielni  Adorol,  jak  również  posiadaniem  własnych  maszyn  i  urządzeń, 

jednakże nie przedstawił w tym zakresie dowodów. Ponadto wykonawca nie odniósł się do 

podania w kosztorysie ofertowym kosztów pośrednich na poziomie 0%, w tym braku wyceny 

w kosztorysie ofertowym kosztów pośrednich takich jak koszty pozapłacowe, koszty paliwa, 

koszty polisy OC oraz zysku na poziomie 0%. 

Zarzut nr 1 

Odwołujący  podniósł,  że  wyjaśnienia  złożone  przez  Adorol  potwierdziły  nierealność 

ceny oferty, były zdawkowe (1-stronicowe) oraz nie wyjaśniały kluczowych kwestii budzących 

wątpliwości  (koszt  pośredni  na  poziomie  0%,  zysk  na  poziomie  0%).  Ponadto  zawarte  tam 

twierdzenia  wykonawcy  nie  zostały  poparte  jakimikolwiek  dowodami,  co  obiektywnie 

uniemożliwiło Zamawiającemu weryfikację ich prawdziwości. Nie odnosiły się do konkretnych 

poz

ycji zawartych w kosztorysie ofertowym, nie zawierały jakiejkolwiek kalkulacji pozycji, np. 

materiałów, muszą być użyte do wykonania zamówienia. 

Odwołujący  stwierdził,  że  ze  złożonego  przez  wykonawcę  Adorol  „Kosztorysu 

ofertowego na wykonanie bieżącej konserwacji, eksploatacji i utrzymania urządzeń wodnych 

Obiekt  Antoniny 

—  Szamocin  w  okresie  od  01.03.2022  r.  do  31.12.2023  r.”  wynika,  że 

założył  on  koszty  pośrednie  realizacji  zamówienia  na  poziomie  0%  oraz  zysk  na  poziomie 

0%.  Oznacza  to,  że  wykonawca  nie  uwzględnił  w  cenie  oferty  jakichkolwiek  kosztów 

pracodawcy  ponoszonych  w  związku  z  zatrudnieniem  pracowników.  W  zakresie  kosztów 

pracy  wykonawca  przyjął  stawkę  godzinową  na  poziomie  19,70  zł/godzina,  co  przy 

uwzględnieniu  wartości  minimalnego  wynagrodzenia  za  pracę  oraz  minimalnej  stawki 

godzinowej oznacza, że stawka ta konsumowana jest w całości przez samo wynagrodzenie 

pracownika. 

Zdaniem Odwołującego powyższe oznacza, że wykonawca Adorol  skalkulował swoją 

cenę  nie  zakładając  uzyskania  jakiegokolwiek  zysku  z  tytułu  realizacji  zamówienia. 

Tymczasem w ramach wyjaśnień wykonawca Spółdzielnia Adorol nie odniósł się w ogóle do 

kosztów  pośrednich  realizacji  zamówienia  na  poziomie  0%  ani  do  założonego  zysku  na 

poziomie 

Sygn. akt  KIO 919/22 

Odwołujący  podkreślił,  że  wykonawca  Adorol  wskazał,  że  w  celu  skalkulowania 

kosztów  pracy  przyjął  stawkę  godzinową  na  poziomie  19,70  zł/godzina.  Nie  przedstawił  on 

jednak jakichkolwiek dowodów, że przy realizacji zamówienia zaangażuje osoby zatrudnione 

za  przy  uwzględnieniu  19,70  zł/  godzina.  Wykonawca  Spółdzielnia  Adorol  nie  przedstawił 

chociażby  przykładowej  zanonimizowanej  umowy  o  pracę  czy  dokumentacji  płacowej.  Nie 

była zatem możliwa weryfikacja przez Zamawiającego prawdziwości tych twierdzeń. 

Dalej  Odwołujący  podniósł,  że  wykonawca  Adorol  wskazał,  że  ceny  materiałów 

określił  w  oparciu  o  dane  z  lokalnych  hurtowni  obowiązujące  w  dniu  sporządzania 

kosztorysu, zaś koszt wykonania pomiarów elektrycznych uzgodniono z ich dotychczasowym 

wykonawcą.  Nie  przedstawił  on  jednak  oferty  z  lokalnej  hurtowni  z  dnia  sporządzania 

kosztorysu  czy  korespondencji  z  lokalną  hurtownią.  Brak  również  dowodu  na  uzgodnienia 

z 

dotychczasowym  wykonawcą  pomiarów  elektrycznych.  Nie  wiadomo  również  dlaczego 

koszt  wykonania  pomiarów  elektrycznych  miałby  być  analogiczny  jak  w  przypadku 

dotychczasowego  wykonawcy,  mając  na  względzie  inflację,  rosnące  koszty  pracy  oraz 

materiałów. 

Odwołujący  zaznaczył,  że  wykonawca  Adorol  wskazał,  że  posiada  maszyny 

i 

urządzenia,  które  na  co  dzień  wykorzystywane  są  w  bieżącej  działalności,  a  w  miarę 

p

otrzeb służą wykonywaniu prac z zakresu konserwacji i utrzymania urządzeń wodnych oraz 

pozwalają,  poprzez  bieżące  wykaszanie  utrzymać  porządek  wokół  nich.  Brak  jest  jednak 

dowodów,  że  wykonawca  Spółdzielnia  Adorol  faktycznie  dysponuje  maszynami 

i 

urządzeniami.  Nie  przedstawiono  chociażby  wykazu  środków  trwałych  czy  nawet  nie 

wypisano  maszyn  i  urządzeń  z  podaniem  ich  nazw  i  zastosowania.  Zamawiający  nie  mógł 

więc dokonać weryfikacji prawdziwości twierdzeń o posiadanych maszynach i urządzeniach. 

Ponadto  Odwołujący  podniósł,  że  wykonawca  Adorol  wskazał,  że  w  bezpośredniej 

bliskości  obiektów  objętych  zamówieniem  publicznym,  działalność  łąkarsko-rybacką 

prowadzi  jeden  z  zakładów  wchodzących  w  skład  spółdzielni,  co  pozwala  uniknąć  kosztów 

dojazdu  czy  dowozu  pracow

ników  i  pozwala  optymalnie  wykorzystać  ich  czas  pracy. 

Wykonawca  nie  wskazał  jednak  dokładnej  lokalizacji  zakładu  wchodzącego  w  skład 

spółdzielni.  Nie  przedstawiono  również  przykładowej  umowy  o  pracę  osób,  które  mają  być 

zaangażowane  w  realizację  zamówienia,  gdzie  wskazano  by  konkretny  zakład  wykonawcy 

Adorol.  Zamawiający  nie  mógł  więc  ustalić,  czy  obiekt  ten  istotnie  znajduje  się 

w 

bezpośredniej  bliskości  obiektów  objętych  przedmiotem  zamówienia  ani  nie  mógł 

zweryfikować czy w umowach o prace faktycznie wskazano jako miejsce wykonywania pracy 

obiekt znajdujący się w bezpośredniej bliskości obiektów objętych przedmiotem zamówienia. 

Sygn. akt  KIO 919/22 

Zdaniem  Odwołującego,  skoro  wyjaśnienia  wykonawcy  Adorol  były  zdawkowe  (1-

stronicowe),  oparte  na  ogólnych  twierdzeniach  oraz  niepotwierdzone  dowodami,  to 

Zamawiający powinien uznać, że nie potwierdziły one realności ceny oferty tego wykonawcy. 

W  szczególności  Zamawiający  powinien  uwzględnić  fakt,  że  wykonawca  powołał  się  na 

szereg dostępnych mu okoliczności umożliwiających zaoferowanie ceny na niskim poziomie

(ustalenie  cen  materiałów  z  lokalną  hurtownią,  bezpośrednia  bliskość  obiektów  objętych 

zamówieniem  do  zakładu  wchodzącego  w  skład  spółdzielni,  zatrudnienie  osób  w  pobliskim 

zakładzie  wchodzącym  w  skład  spółdzielni;  dysponowanie  maszynami  i  urządzeniami  do 

prac z zakresu konserwacji i utrzymania urządzeń wodnych), lecz okoliczności te nie zostały 

wykazane jakimikolwiek dowodami. 

Zarzut nr 2 

Odwołujący podniósł, że zaoferowanie ceny ofertowej bez uwzględnienia wszystkich 

składników  kosztów  pracy  oraz  bez  uwzględnienia  kosztów  pośrednich  oraz  zysku  z  tytułu 

realizacji  usługi,  przy  jednoznacznych  postanowieniach  SWZ  nakazujących  uwzględnienie 

w 

cenie  ofertowej  wszystkich  kosztów  i  składników  wraz  z  narzutami  niezbędnych  do 

wykonania 

całości przedmiotu zamówienia, stanowi błąd w obliczeniu ceny. Wykonawca nie 

zastosował się bowiem do ustanowionych w niniejszym postępowaniu wymagań w zakresie 

sposobu  obliczenia  ceny  oferty  i  nie  zaoferował  ceny  uwzględniającej  realne  koszty,  które 

muszą  wystąpić  w  związku  ze  świadczeniem  usług  bieżącej  konserwacji,  eksploatacji 

i 

utrzymania urządzeń wodnych.  

Zdaniem  Odwołującego  wykonawca  Adorol  nie  uwzględnił  w  wycenie  niezbędnego 

składnika  kosztów  pracy  w  postaci  kosztów  pozapłacowych  (kosztów  pracodawcy). 

Odwołujący  podkreślił,  że  przy  kalkulacji  ceny  oferty  wykonawcy  powinni  uwzględniać  nie 

tylko  koszty  wynagrodzenia  brutto  pracowników,  ale  również  pozapłacowe  koszty  pracy, 

takie jak składki na ubezpieczenie społeczne czy Fundusz Pracy. Oznacza to, że wykonawcy 

powinni  skalkulować  realizacji  zamówienia  z  uwzględnieniem  nie  tylko  kosztów  płacowych 

(wartość  minimalnego  wynagrodzenia  za  pracę),  lecz  również  z  uwzględnieniem  składek 

emerytalnych,  rentowych,  wypadkowych,  składek  na  Fundusz  Pracy  i  FGŚP.  Ponadto 

wykonawcy  w  ramach  kosztów  pozapłacowych  powinni  uwzględnić  koszty  obligatoryjne 

w 

postaci  kosztów  urlopów  oraz  koszty  pracownicze  wprost  związane  z  wykonywaniem 

usługi:  koszty  ubrań  roboczych,  prania  ubrań  roboczych,  koszty  badań  pracowników 

i szkol

eń  BHP,  koszty  zastępstw  związanych  z  zachorowaniami.  Ponadto  pracodawca 

powinien  również  uwzględnić  konieczność  dokonywania  wpłat  na  PPK.  Tymczasem  koszty 

pozapłacowe nie zostały ujęte w kalkulacji ceny wykonawcy Adorol. Z kosztorysu ofertowego 

wynika,  że  stawka  roboczogodziny  podana  w  kosztorysie  wystarcza  jedynie  na  pokrycie 

kosztu  wynagrodzenia  brutto  pracownika  na  poziomie  minimalnej  stawki  godzinowej 

Sygn. akt  KIO 919/22 

określonej  w  §  2  rozporządzenia  Rady  Ministrów  z  dnia  14  września  2021  r.  w  sprawie 

wysokości  minimalnego  wynagrodzenia  za  pracę  oraz  wysokości  minimalnej  stawki 

godzinowej w 2022 r. (Dz. U. 2021 poz. 1690) wynoszącej 19,70 zł. 

Odwołujący podniósł, że koszty pracodawcy nie zostały uwzględnione w żadnej innej 

pozycji  kosztorysu  ofertowego  wykonawcy  Adorol, 

w  szczególności  nie  zostały  ujęte 

w 

kosztach pośrednich, których wartość zgodnie z kosztorysem wynosi 0%.  

Zdaniem  Odwołującego,  fakt  uwzględnienia  w  kalkulacji  jedynie  niepełnych  kosztów 

płacowych  wynika  z  wyjaśnień,  w  których  wykonawca  wskazał  jedynie  na  uwzględnienie 

w 

cenie  stawki  godzinowej  pracowników  na  poziomie  stawki  minimalnej,  nie  odnosząc  się 

w 

żaden  sposób  do  kosztów  pozapłacowych  (kosztów  pracodawcy).  Odwołujący  stwierdził, 

że  koszty  pracodawcy  dla  minimalnego  wynagrodzenia  w  2022r.  (tj.  3010,00  zł  brutto) 

wynoszą  616,46  zł  i  obejmują:  ubezpieczenie  emerytalne  293,78  PLN,  ubezpieczenie 

rentowe  195,65  PLN,  ubezpieczenie  wypadkowe  50,27  PLN,  Fundusz  Pracy  73,75  PLN, 

FGŚP  3,01  PLN.  Stawka  19,70  w  ofercie  nie  obejmuje  tych  kwot.  Nie  ma  ich  również 

w 

kosztach  pośrednich,  ponieważ  w  ofercie  Adorol  wynoszą  one  „0”.  W  rezultacie  podana 

przez  wykonawcę  stawka  19,70  zł  jest  niewystarczająca  dla  pokrycia  wszystkich  kosztów 

koniecznych  do  spełnienia  wymagań  dotyczących  zatrudnienia  pracowników  w  zakresie 

mi

nimalnego wynagrodzenia za pracę. 

Zdaniem  Odwołującego  wykonawca  powinien  uwzględnić  co  najmniej  21,67  zł  za 

godzinę  (z  kosztami  pracodawcy),  która  to  kwota  wynika  z  podzielenia  kwoty  3626,46  zł 

(minimalne miesięczne wynagrodzenie z kosztami pracodawcy) / 167,33 (średnia miesięczna 

ilość godzin pracy w 2022r.).  

Zdaniem  Odwołującego  brak  uwzględnienia  kosztów  pozapłacowych  w  kalkulacji 

ceny  stanowi  błąd  w  obliczeniu  ceny  polegający  na  nieuwzględnieniu  w  cenie  ofertowej 

kosztów  pracy  w  minimalnej  wymaganej  przepisami  prawa  wysokości.  Powyższe  oznacza 

również, że oferta wykonawcy Adorol podlega odrzuceniu z uwagi na fakt, że jest niezgodna 

z przepisami ustawy Pzp, w tym art. 224 ust. 3 pkt 4, z którego wynika, że wartość kosztów 

pracy  przyjęta  do  ustalenia  ceny  nie  może  być  niższa  od  minimalnego  wynagrodzenia  za 

pracę albo minimalnej stawki godzinowej, ustalonych na podstawie przepisów ustawy z dnia 

10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. z 2020 r. poz. 2207). 

Odwołujący  podniósł,  że  podstawą  do  stwierdzenia  błędu  w  obliczeniu  ceny  jest 

również określenie wysokości kosztów pośrednich oraz zysku na poziomie 0%. Z kosztorysu 

ofertowego  wynika,  że  wykonawca  Adorol  nie  uwzględnił  wystąpienia  w  przypadku 

niniejszego  zamówienia  żadnych  kosztów  pośrednich,  jak  również  nie  założył  uzyskania 

żadnego  zysku  z tytułu realizacji  zamówienia.  Powyższe potwierdzają  złożone  wyjaśnienia, 

Sygn. akt  KIO 919/22 

w których wykonawca wskazał wprost, że ustalił i wycenił jedynie dwie zmienne kosztorysu:  

stawkę  roboczogodziny  i  stawkę  materiałów  i  usług.  Zdaniem  Odwołującego  koszty 

pośrednie  muszą  wystąpić  w  przypadku  realizacji  niniejszych  usług.  Typowym  przykładem 

takich 

kosztów  pośrednich  mogą  być  m.in.  koszty  kredytu,  najmu  biura,  usług 

telekomunikacyjnych  (poczta,  telefon).  Po

nadto  muszą  wystąpić  również  takie  rodzaje 

kosztów  pośrednich,  jak  koszty  pracodawcy,  koszty  ubezpieczenia  polisy  OC  firmy,  koszty 

dojazdu  na  obiekt,  koszt  odzieży roboczej,  koszt  wyjazdów  koordynatora  na  odbiory,  koszt 

zakupu  środków  czystości,  koszt  paliwa,  koszt  materiałów  do  drobnych  napraw,  koszt  farb 

strażnik  melioracyjny  ma  w  obowiązkach  m.in.  malowanie  części  metalowych,  a  farba  nie 

jest  wykazana  na  kosztorysie)

,  koszt  sprzętu  w  zakresie  prac  związanych  z  wykaszaniem, 

odmulaniem itd. w ramach potrzeb. 

Są to koszty obligatoryjne, wynikające z wymagań opisu 

przedmiotu zamówienia oraz wzoru umowy. Brak uwzględnienia kosztów pośrednich w cenie 

ofertowej,  uwzględniając  treść  pkt  6.5  SWZ,  stanowi  błąd  w  obliczeniu  ceny  skutkujący 

koniecznością odrzucenia oferty na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 10 ustawy Pzp. 

Ponadto Odwołujący podniósł, że brak uwzględnienia w kalkulacji jednocześnie zysku 

oraz  kosztów  pośrednich,  które  muszą  wystąpić  w  przypadku  niniejszego  zamówienia, 

oznacza,  że  z  tytułu  realizacji  zamówienia  wykonawca  poniesie  stratę.  Zdaniem 

Odwołującego  nie  wiadomo,  w  jaki  sposób  wykonawca  Adorol  ma  zamiar  zrealizować 

należycie  zamówienie  w  przypadku  braku  uwzględnienia  w  wycenie  m.in.  kosztów 

pracodawcy, kosztów paliwa niezbędnego do wykonania prac w zakresie obkaszania oraz do 

dojazdów  na  obiekt  i  wyjazdów  na  odbiory,  kosztów  pracy  sprzętu  oraz  osiągnąć  z  tego 

tytułu zysk. Odwołujący zaznaczył, że ewentualne finansowanie zamówienia z innych źródeł 

jest  działaniem  niedozwolonym.  Stwierdził,  że  nieuwzględnienie  kosztów  obligatoryjnych 

w 

połączeniu  z  brakiem  wykazania  zysku  z  tytułu  realizacji  zamówienia  stanowi  błąd 

w 

obliczeniu ceny. Przedmiotowy błąd nie podlega wyjaśnieniom ani poprawie, zatem oferta 

wykonawcy powinna zostać odrzucona na podstawie art. 226 ust. 1 pkt 10 ustawy Pzp. 

Zarzut nr 3 

Odwołujący  podniósł,  że  zaoferowanie  ceny  nieuwzględniającej  wszystkich 

składników  kosztów  pracy,  kosztów  pośrednich  oraz  zysku  z  tytułu  realizacji  zamówienia, 

czyli  wycena  usługi  poniżej  kosztów  jej  świadczenia,  stanowi  czyn  nieuczciwej  konkurencji 

w rozumieniu art. 3 ust. 1 i art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. 

W  ocenie  Odwołującego  działanie  wykonawcy  Adorol  jest  działaniem  co  najmniej 

naruszającym  dobre  obyczaje  kupieckie,  zgodnie  z  którymi  usługodawca/sprzedawca 

w 

warunkach  uczciwej konkurencji  oferuje  cenę realną,  uwzględniającą wszystkie elementy 

świadczenia  usługi.  Działanie  wykonawcy  narusza  również  interes  innych  przedsiębiorców, 

Sygn. akt  KIO 919/22 

którzy  wycenili  swoje  oferty  w  sposób  realny,  uwzględniając  przy  tym  obligatoryjne  koszty 

świadczenia usługi. Zdaniem Odwołującego działanie to miało również charakter utrudniania 

innym  przedsiębiorcom  dostępu  do  rynku  bowiem  sprowadzało  się  do  utrudnienia 

wykonawcom,  którzy  rzetelnie  wycenili  swoje  oferty,  dostępu  do  zamówienia,  poprzez 

zaoferowanie wynagrodzenia, z którym nie sposób konkurować w sposób uczciwy i zgodny 

z zasadami uczciwej konkurencji. 

Odwołujący zaznaczył, że w przedmiotowym postępowaniu  

cena  oferty  stanowiła  najbardziej  istotne  kryterium  oceny  ofert  w  postępowaniu  o  wadze 

Podkreślił,  że  zaoferowanie  w  ofercie  ceny  nieuwzględniającej  kosztów  związanych 

z 

zatrudnieniem  pracowników  tzw.  kosztów  pracodawcy,  przy  jednoczesnym  zaoferowaniu 

kosztów  pośrednich  wynoszących  0,00  zł  oraz  zysku  wynoszącego  0,00  zł,  uniemożliwia 

jakiekolwiek konkurowanie z taką ofertą. 

Zdaniem  Odwołującego,  działanie  takie  zakłóca  w  sposób  oczywisty  konkurencję, 

wyklucza  całkowicie  możliwość  konkurowania  i  jako  takie  nie  odpowiada  zasadom  i  celom 

postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. 

Odwołujący zaznaczył, że Zamawiający w żaden sposób nie dopuścił zewnętrznego 

finansowania  kosztów  związanych  ze  świadczeniem  usługi.  Zamawiający  wymagał  wprost 

w 

wycenie  ujęcia  wszystkich  kosztów  wykonywania  usługi,  jakie  poniesie  wykonawca. 

Tymczasem  tzw.  „finansowanie  skrośne”  jest  jednym  z  czynów  nieuczciwej  konkurencji,  co 

podkreśla się w orzecznictwie KIO. W orzecznictwie tym wskazuje się m.in., że cena oferty, 

w  której  uwzględniono  finansowanie  kosztów  wykonania  zamówienia  z  innych  źródeł  niż 

wynagrodzenie umowne, 

jest ceną rażąco niska. Skoro Zamawiający wymagał w warunkach 

zamówienia,  aby  wykonawcy  w  wycenie  ujęli  wszystkie  koszty  wykonywania  zamówienia, 

jakie poniosą w związku z jego realizacją, to nie było dopuszczalne założenie finansowania 

skrośnego.  

Zarzut nr 4 

Odwołujący  wskazał,  że  zarzut  ten  ma  charakter  wynikowy  w  stosunku  do 

wcześniejszych  zarzutów.  Gdyby  Zamawiający  prawidłowo  ocenił  ofertę  Spółdzielni  Adorol 

złożoną w Części nr 5, dokonałby jej odrzucenia. 

Na  podstawie  dokumentacji  przedmiotowego  postępowania  oraz  biorąc  pod 

uwagę stanowiska stron, Izba ustaliła i zważyła, co następuje: 

Izba ustaliła, że Odwołujący spełnia określone w art. 505 ust. 1 ustawy Pzp przesłanki 

korzystania  ze  środków  ochrony  prawnej,  tj.  ma  interes  w uzyskaniu  zamówienia, 

a 

naruszenie  przez  Zamawiającego  przepisów  ustawy  Pzp  może  spowodować  poniesienie 

przez niego szkody polegającej na nieuzyskaniu zamówienia.  

Sygn. akt  KIO 919/22 

Izba ustaliła następujący stan faktyczny: 

Zgodnie  z  punktem  4 

SWZ,  przedmiotem  zamówienia  jest  wykonywanie  bieżącej 

konserwacji,  eksploatacji  i  utrzymania  urządzeń  wodnych  na  terenie  Zarządu  Zlewni 

w 

Inowrocławiu  w  latach  2022-2023  roku  –  obiekty  hydrotechniczne  Szczegółowy  opis 

przedmiotu  zamówienia  zawiera  Załącznik  Nr  1  do  SWZ.  Przedmiot  zamówienia  został 

podzielony na 7 części: 1- NW Mogilno, 2 – NW Chodzież, 3 – NW Inowrocław, 4 – NW Żnin, 

– Antoniny-Szamocin, 6 – NW Więcbork, 7 – NW Nakło. 

W  punkcie 6  SWZ  Zamawiający określił m.in.  następujące  postanowienia dotyczące 

sposobu obliczenia ceny oferty: 

W  Formularzu  oferty  należy  podać  ryczałtową  wartość  netto  za  realizację  całego 

zamówienia, do której, na potrzeby oceny ofert, należy dodać kwotę podatku VAT obliczoną 

wg  właściwej  stawki,  których  suma  stanowić  będzie  cenę  brutto  (z  podatkiem  VAT)  za 

realizację danej części zamówienia. 

Cena  ofertowa  winna  obejmować  wszystkie  koszty  i  składniki  wraz  z  narzutami 

niezbędne  do  wykonania  całości  przedmiotu  zamówienia  w  zakresie  objętym  opisem 

przedmiotu zamówienia oraz Wzorem umowy dla danej części zamówienia. 

Cena podana przez Wykonawcę nie będzie zmieniana w toku realizacji zamówienia i nie 

będzie podlegała waloryzacji. 

Wartość  części  5  zamówienia  została  przez  Zamawiającego  oszacowana  na  kwotę 

254.342,46  z

ł  netto.  Podana  przez  Zamawiającego  przed  otwarciem  ofert  kwota,  jaką 

zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia to 275.379,76 zł brutto. 

W  postępowaniu  zostały  złożone  oferty  na  część  5  zamówienia  z  następującymi 

cenami: 

−  oferta Odwołującego: 271.221,35 zł,  

−  oferta Spółdzielni „Adorol”: 191 159,38 zł. 

Pismem z 17 lutego 2022 r. Zamawiający wezwał  wykonawcę Adorol, na podstawie 

art.  224  ust.  1  ustawy  Pzp,  do 

złożenia  wyjaśnień  dotyczących  zaoferowanej  ceny. 

Zamawiający wskazał w wezwaniu:  

W związku z tym, że cena oferty Części nr 5 Wykonawcy Spółdzielnia „Adorol” w Adolfowie 

jest  niższa  o  ponad  30%  od  wartości  zamówienia  powiększonej  o  należny  podatek  od 

towarów  i  usług,  ustalonej  przed  wszczęciem  postępowania  zgodnie  z  art.  36  ust.  1  i  2 

ustawy  PZP  i 

wydaje  się  rażąco  niska  w  stosunku  do  przedmiotu  zamówienia,  w  związku 

z 

czym  budzi  wątpliwości  co  do  możliwości  wykonania  przedmiotu  zamówienia  zgodnie 

Sygn. akt  KIO 919/22 

z 

wymaganiami  określonymi  w  dokumentacji  postępowania,  Zamawiający  wzywa 

Wykonawcę do udzielenia wyjaśnień, w tym złożenia dowodów, w zakresie wyliczenia ceny 

lub kosztu, lub ich istotnych części składowych. (…) 

W odpowiedzi na wezwanie wykonawca Adorol złożył następujące wyjaśnienia: 

W  odpowiedzi  na  Wezwanie  do  udzielenia  wyjaśnień,  Zarząd  Spółdzielni  „Adorol” 

w 

Adolfowie  informuje,  że  cena  oferty,  wynikająca  z  kosztorysu,  tylko  w  dwóch  zmiennych 

została przez nas ustalona – stawce godzinowej i cenie materiałów i usług. 

Stawka  godzinowa  w  wysokości  19,70  zł  za  godzinę  to  obecnie  obowiązująca  w  kraju 

minimalna stawka godzinowa. 

Koszty materiałów określono na podstawie danych uzyskanych z lokalnych hurtowni w dniu 

sporządzania  kosztorysu.  Koszty  wykonania  pomiarów  elektrycznych  uzgodniono  z  ich 

dotychczasowym wy

konawcą. 

Istotnym  jest,  że  w  bezpośredniej  bliskości  obiektów  objętych  zamówieniem  publicznym 

prowadzi  działalność  łąkarsko-rybacką  jeden  z  zakładów  wchodzących w  skład  spółdzielni. 

Wszystkie  osoby  zaangażowane  w  bieżącą  konserwację  obiektu  tutaj  pracują.  Pozwala  to 

uniknąć  kosztów  dojazdu  czy  dowozu  pracowników  oraz  optymalnie  wykorzystać  ich  czas 

pracy.  Wszyscy  znają  obiekt,  posiadają  długoletnie  doświadczenie  w  wykonywaniu 

obowiązków  wynikających  z  zamówienia,  co  umożliwia  ograniczenie  do  minimum  nadzoru 

i 

kontroli.  Spółdzielnia  zatrudnia  pracowników,  którzy  mogą  natychmiast  przystąpić  do 

usuwania wszelkiego typu awarii obiektów. 

Gospodarstwo  posiada  maszyny  i  urządzenia,  które  na  co  dzień  wykorzystywane  są 

w 

bieżącej  działalności,  a  w  miarę  potrzeb  również  do  prac  z  zakresu  konserwacji 

i utrzymaniu  urz

ądzeń  wodnych  oraz  pozwalają,  poprzez  systematyczne  wykaszania, 

utrzymać porządek wokół nich. 

Reasumując: bliskość obiektów objętych zamówieniem Część nr 5 Obiekty hydrotechniczne 

na  terenie  Nadzoru  Wodnego  Chodzież  Antoniny  Szamocin  i  gospodarstwa  Spółdzielni 

„Adorol” stwarza spółdzielni wyjątkowo korzystne warunki realizacji tego zamówienia. 

Do wyjaśnień nie zostały dołączone żadne dowody. 

W  dniu  22  marca  2022  r.  Zamawiający  poinformował  o  wyborze  oferty  wykonawcy 

Adorol jako najkorzystniejszej w części 5 zamówienia. 

Sygn. akt  KIO 919/22 

Zgodnie z  art.  224 ust. 2 pkt  1 ustawy  Pzp,  w przypadku  gdy  cena całkowita oferty 

złożonej  w  terminie  jest  niższa  o  co  najmniej  30%  od  wartości  zamówienia  powiększonej 

o 

należny  podatek  od  towarów  i  usług,  ustalonej  przed  wszczęciem  postępowania  lub 

średniej  arytmetycznej  cen  wszystkich  złożonych  ofert  niepodlegających  odrzuceniu  na 

podstawie  art.  226  ust.  1  pkt  1  i  10,  zamawiający  zwraca  się  o  udzielenie  wyjaśnień, 

o 

których mowa w ust. 1, chyba że rozbieżność wynika z okoliczności oczywistych, które nie 

wymagają wyjaśnienia. 

Zgodnie  z  art.  224  ust.  5  ustawy  Pzp,  o

bowiązek  wykazania,  że  oferta  nie  zawiera 

rażąco niskiej ceny lub kosztu spoczywa na wykonawcy. 

Art.  224  ust.  6  ustawy  Pzp  stanowi,  że  odrzuceniu,  jako  oferta  z  rażąco  niską  ceną 

lu

b  kosztem,  podlega  oferta  wykonawcy,  który  nie  udzielił  wyjaśnień  w  wyznaczonym 

terminie, lub jeżeli złożone wyjaśnienia wraz z dowodami nie uzasadniają podanej w ofercie 

ceny lub kosztu. 

Stosownie  do  art.  226  ust.  1  pkt  8  ustawy  Pzp  Zamawiający  odrzuca  ofertę,  jeżeli 

zawiera rażąco niską cenę lub koszt w stosunku do przedmiotu zamówienia. 

Na  wstępie  podkreślić  należy,  że  rozstrzygając  sprawę  w  kontekście  przywołanych 

wyżej przepisów Izba bada czynność Zamawiającego polegającą na ocenie złożonych przez 

wyko

nawcę  wyjaśnień  i  prawidłowość  decyzji  o nieodrzuceniu  oferty  tego  wykonawcy. 

Przedmiotem  odwołania  może  być  bowiem  czynność  lub  zaniechanie  zamawiającego  (art. 

519 pkt 1 i 2 

ustawy Pzp). Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wymagało odpowiedzi na 

pytanie, 

czy  na  podstawie  złożonych  przez  wykonawcę  Adorol  wyjaśnień  Zamawiający  był 

uprawniony do wniosku, że zaoferowana cena nie jest rażąco niska. 

Ponadto  podkreślenia  wymaga,  że  w  świetle  powyższych  przepisów  skierowanie 

wezwania do wyjaśnienia ceny oferty powoduje powstanie po stronie wykonawcy obowiązku 

przedstawienia rzetelnych, wyczerpujących i popartych dowodami wyjaśnień co do sposobu 

kalkulacji  ceny,  przyjętych  założeń,  uwzględnionych  czynników  kosztotwórczych  i  innych 

okoliczności  mających  wpływ  na  wysokość  zaoferowanej  ceny.  Jak  bowiem  wynika 

z 

przepisów  art.  224  ust.  5  i  6  ustawy  Pzp,  na  wykonawcy  spoczywa  ciężar  wykazania 

prawidłowości  ceny,  a  niewywiązanie  się  z tego  obowiązku  skutkuje  koniecznością 

odrzucenia oferty.  Zatem  konsekwencją  złożenia wyjaśnień,  które  nie  pozwalają stwierdzić, 

że zaoferowana cena jest realna, nie są wyczerpujące i poparte dowodami, jest – w świetle 

przywołanych przepisów ustawy – obowiązek odrzucenia oferty.  

W rozpoznawanej sprawie w  ocenie  Izby nie ma  wątpliwości,  że  wykonawca Adorol 

w 

złożonych  wyjaśnieniach  nie  wykazał  prawidłowości  zaoferowanej  ceny.  Złożone 

wyjaśnienia  są  wyjątkowo  lakoniczne,  wręcz  kilkuzdaniowe,  stanowią  zbiór  ogólników 

Sygn. akt  KIO 919/22 

i 

gołosłownych  oświadczeń,  niepozwalających  choćby  w  minimalnym  stopniu  zweryfikować 

poprawności  dokonanej  przez  wykonawcę  kalkulacji.  Zostały  sformułowane  w taki  sposób, 

że  mogłyby  zostać  złożone  w innych  postępowaniach,  nie  przedstawiają  bowiem  założeń 

i 

szczegółów kalkulacji dla potrzeb konkretnego przedmiotu zamówienia i określonych przez 

Zamawiającego wymagań.  

Jedyna  konkretna  informacja,  jaka  pojawia  się  w  wyjaśnieniach  (tj.  przyjęta  przez 

wykonawcę stawka godzinowa w wysokości 19,70 zł) nie tylko nie przemawia za uznaniem 

ceny za realną, ale wręcz prowadzi do wniosku przeciwnego. Jak bowiem słusznie wskazał 

Odwołujący,  nie  uwzględnia  ona  obowiązkowych  kosztów  obciążających  pracodawcę, 

a 

związanych  ze  składkami  emerytalnymi,  rentowymi,  wypadkowymi,  a  także  składkami  na 

Fundusz  Pracy  i  FGŚP.  Obliczenia  przedstawione  w  tym  zakresie  przez  Odwołującego  są 

wiarygodne  i  mają  oparcie  w  przepisach  prawa.  Co  więcej,  wykonawca  Adorol  podał 

w 

kosztorysie  ofertowym,  że  nie  przewiduje  żadnych  kosztów  pośrednich,  z  których 

dodatkowe  koszty  pracodawcy  mogłyby  zostać  pokryte.  W  kosztorysie podano  również,  że 

wykonawca nie zakłada żadnego zysku, co tym bardziej podaje w wątpliwość prawidłowość 

kalkulacji ceny i choćby minimalną opłacalność realizacji zamówienia dla wykonawcy, który 

przecież działa w celu osiągnięcia zysku. Wykonawca w ogóle nie odniósł się do tej kwestii 

w 

złożonych wyjaśnieniach. 

Pozostałe informacje przedstawione w  wyjaśnieniach  w  żadnej  mierze nie wykazują 

realności ceny. Wykonawca powołał się na to, że koszty materiałów zostały skalkulowane na 

podstawie  danych  uzyskanych  z  loka

lnych  hurtowni,  jednak  nie tylko  nie przedstawił  takich 

ofert  jako  dowodów,  ale  nawet  nie  wskazał  oferowanych  przez  hurtownie  cen  w  treści 

wyjaśnień. Powołał się również na to, że koszty wykonania pomiarów elektrycznych uzgodnił 

z ich dotychczasowym wykona

wcą, nie przedstawiając w tym zakresie żadnych szczegółów 

ani  dowodów  potwierdzających  dokonanie takich  uzgodnień. Wykonawca  wskazał  także  na 

posiadanie własnych maszyn i urządzeń, które mogą być użyte do wykonania zamówienia, 

nie  tylko  nie  przedstawiając  na  tę  okoliczność  żadnych  dowodów  (takich  jak  chociażby 

ewidencja środków trwałych), ale nawet nie wskazując, o jakie maszyny i urządzenia chodzi. 

W 

odniesieniu  do  wszystkich  wskazanych  wyżej  okoliczności  wykonawca  nie  wykazał,  czy 

i 

jakiego rzędu oszczędności mogą one powodować. 

Podobne  uwagi  dotyczą  fragmentu  wyjaśnień  odnoszącego  się  do  tego,  że 

w 

bezpośredniej  bliskości  obiektów  objętych  zamówieniem  prowadzi  działalność  łąkarsko-

rybacką  jeden  z  zakładów  wchodzących  w  skład  spółdzielni,  w  którym  pracują  wszystkie 

osoby  zaangażowane  w  bieżącą  konserwację  obiektu.  Nie  przedstawiono  w  tym  zakresie 

żadnych  szczegółowych  informacji  (jak  np.  lokalizacji  wskazanego  zakładu,  liczby  jego 

pracowników,  którzy  będą  wykonywać  zamówienie,  szacowanych  oszczędności  z  tego 

Sygn. akt  KIO 919/22 

tytułu),  które  pozwoliłyby  ocenić,  czy  rzeczywiście  jest  to  okoliczność  pozwalająca  obniżyć 

cenę oferty. 

Odnosząc  się  do  stanowiska  Zamawiającego  przedstawionego  w  odpowiedzi  na 

odwołanie  przede  wszystkim  wskazać  należy,  że  nieuprawnione  jest  wyprowadzanie  przez 

Zamawiającego  wniosku  o  realności  ceny  z  faktu  realizacji  przez  wykonawcę  Adorol 

wcześniejszych  zamówień  za  podobnie  niskie  ceny.  Ocena  w  tym  zakresie,  zgodnie 

z 

przepisami  ustawy,  powinna  być  dokonana  na  podstawie  złożonych  przez  wykonawcę 

wyjaśnień  w  prowadzonym  obecnie  postępowaniu.  Jeżeli  wyjaśnienia  te  są  tak  dalece 

wadliwe, jak to wskazano we wcześniejszej części uzasadnienia, to wiedza Zamawiającego 

o  realizacji  wcześniejszych  zamówień  nie  może  być  argumentem  uzasadniającym  uznanie 

oferty  za 

prawidłową.  Nieprawidłowe  jest  opieranie  się  przez  Zamawiającego  na  swojej 

znajomości  wykonawcy  i  sposobu  wykonywania  przez  niego  zamówień,  bez  uwzględnienia 

jakości złożonych wyjaśnień. Izba podziela stanowisko Odwołującego, że współpraca między 

wykonawc

ami  a  zamawiającymi  nie  może  być  czynnikiem  zwiększającym  szanse  na 

uzyskanie  przyszłych  zamówień.  Dopuszczenie  takiej  możliwości  prowadziłoby  do 

przyznania Zamawiającemu niedopuszczalnego w postępowaniach o udzielenie zamówienia 

poziomu uznaniowości i godziłoby w podstawowe zasady udzielania zamówień publicznych. 

Słuszne jest zatem stanowisko Odwołującego, że w zakresie oceny wyjaśnień rażąco niskiej 

ceny  Zamawiający  ma  obowiązek  opierania  się  na  treści  tych  wyjaśnień,  a  nie  swoich 

dotychczasowych doświadczeniach wynikających ze współpracy z wykonawcą. 

Nieprawidłowa  jest  także  argumentacja  Zamawiającego,  że  Odwołujący  nie 

udowodnił,  dlaczego  nie  jest  możliwe  wykonanie  zamówienia  za  zaoferowaną  przez 

wykonawcę Adorol cenę. Odnosząc się do tego stanowiska Izba wskazuje, że zgodnie z art. 

537  pkt  1  i  2  ustawy  Pzp,  w  postępowaniu  odwoławczym  ciężar  dowodu,  że  oferta  nie 

zawiera rażąco niskiej ceny, spoczywa na wykonawcy, który ją złożył, jeżeli jest stroną albo 

uczestnikiem postępowania odwoławczego albo na zamawiającym, jeżeli wykonawca, który 

złożył  ofertę,  nie  jest  uczestnikiem  postępowania  odwoławczego.  Zatem  to  nie  Odwołujący 

był obciążony obowiązkiem dowodowym, wystarczające jest, że trafnie sformułował zarzuty 

odwołania,  wskazując  wszystkie  okoliczności  faktyczne  przemawiające  za  wadliwością 

wyjaśnień i należycie to uargumentował. Nie był natomiast zobowiązany do dowodzenia, że 

za  zaoferowaną  cenę  nie  da  się  wykonać  zamówienia.  Skoro  wykonawca  Adorol  nie 

przystąpił do postępowania odwoławczego w celu podjęcia próby obrony swojej oferty, to na 

Zamawiającym  spoczywał  ciężar  wykazania,  że  złożone  wyjaśnienia  potwierdziły  realność 

ceny. Z obowiązku tego Zamawiający się nie wywiązał. 

Odnosząc  się  do  argumentacji  Zamawiającego,  że  wezwanie  do  wyjaśnień  miało 

chara

kter czysto formalny, stanowiło powtórzenie przepisów ustawy i nie zawierało żadnych 

Sygn. akt  KIO 919/22 

wyspecyfikowanych  wątpliwości,  Izba  wskazuje,  że  skierowanie  do  wykonawcy  ogólnego 

wezwania,  bez  sformułowania  precyzyjnych  pytań,  nie  zwalnia  z  obowiązku  złożenia 

wyczerp

ujących wyjaśnień. Jeśli Zamawiający nie wskazał w wezwaniu, jakie kwestie należy 

w wyjaśnieniach uwzględnić, wykonawca zobowiązany jest wykazać prawidłowość kalkulacji 

ceny  we  wszystkich  jej  aspektach. 

Ponadto,  nieprawidłowe  jest  traktowanie  przez 

Zamawia

jącego wezwania do wyjaśnień, jako czynności o charakterze wyłącznie formalnym. 

Wezwanie  to  ma  na  celu  umożliwienie  Zamawiającego  realnego  zbadania  prawidłowości 

zaoferowanej  ceny  i  powoduje  określone  w  przepisach  ustawy  konsekwencje  (obciążenie 

wykonawcy 

ciężarem dowodu, rygor odrzucenia oferty). Traktowanie takiego wezwania jako 

jedynie formalnej realizacji obowiązku ustawowego należy ocenić jednoznacznie negatywnie. 

Podsumowując,  złożone  przez  wykonawcę  Adorol  wyjaśnienia  są  tak  ogólne 

i 

gołosłowne, że w najmniejszym nawet stopniu nie wyjaśniają prawidłowości kalkulacji ceny. 

Jest  to  więc  sytuacja  równoważna  z  niezłożeniem  żadnych  wyjaśnień.  Zatem  zaniechanie 

odrzucenia  oferty  ww.  wykonawcy 

w  takich  okolicznościach  stanowiło  naruszenie  art.  226 

ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 224 ust. 6 ustawy Pzp

, co uzasadniało uwzględnienie odwołania. 

Odnosząc się do kolejnych zarzutów podniesionych w odwołaniu, Izba stwierdziła, że 

o ile 

wszystkie twierdzenia faktyczne Odwołującego potwierdzają, że cena była rażąco niska, 

to n

iezasadne jest wywodzenie z tych samych okoliczności zarzutu błędu w obliczeniu ceny. 

Przyjmując  stanowisko  przeciwne  można  byłoby  w  każdym  przypadku  rażąco  niskiej  ceny 

mówić  jednocześnie  o  błędzie  w  obliczeniu  ceny.  Zaniżenie  kosztów  (czy  też  raczej 

ni

epotwierdzenie  w  wyjaśnieniach,  że  nie  są  one  zaniżone),  nie  uzasadnia  zdaniem  Izby 

powielania podstaw prawnych odrzucenia oferty. Dla sytuacji 

niedoszacowania tych kosztów 

ustawa Pzp przewiduje bowiem szczególną przesłankę odrzucenia oferty, tj. art.  226 ust. 1 

pkt 8. 

Podobnie, zdaniem Izby, 

należy ocenić zarzut dotyczący złożenia oferty w warunkach 

czynu nieuczciwej konkurencji. 

Podkreślić przy tym należy, że w tym zakresie obowiązuje – 

odmiennie  niż  ma  to  miejsce  w  przypadku  zarzutu  rażąco  niskiej  ceny  –  klasyczny  rozkład 

ciężaru  dowodu,  zatem  to  Odwołujący  musiałby  wykazać  i  udowodnić  wystąpienie 

wszystkich  ustawowych  znamion 

popełnienia  takiego  czynu.  W  ocenie  Izby,  na  podstawie 

złożonych  wyjaśnień  można  dojść  do  wniosku,  że  wykonawca  Adorol  nie  wykazał 

prawidłowości kalkulacji kosztów pracy czy też że prawdopodobne jest przyjęcie przez tego 

wykonawcę  założenia  zastosowania  finansowania  krzyżowego,  nie  jest  to  jednak 

wystarczające  do  uwzględnienia  zarzutu  dotyczącego  złożenia  oferty  w  warunkach  czynu 

nieuczciwej konkurencji. 

Wobec powyższego orzeczono, jak w sentencji.  

Sygn. akt  KIO 919/22 

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 557, art. 574 i art. 575 ustawy 

Pzp oraz § 5 pkt 1 oraz § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 

grudnia  2020  r.  w 

sprawie  szczegółowych  rodzajów  kosztów  postępowania  odwoławczego, 

ich  rozliczania 

oraz  wysokości  i  sposobu  pobierania  wpisu  od  odwołania  (Dz.  U.  z 2020  r. 

poz.  2437). 

Izba  obciążyła  całością  kosztów  postępowania  Zamawiającego,  biorąc  pod 

uwagę, że rozstrzygnięcie odwołania jest zgodne z żądaniem Odwołującego. Część, w jakiej 

odwołanie  oddalono,  odnosi  się  jedynie  do  dodatkowych  podstaw  prawnych  odrzucenia 

oferty, jednak całość odwołania dotyczy tego samego zaniechania Zamawiającego, opartego 

na  tych  samych  podstawach  faktycznych. 

W  związku  z  tym  Izba  stwierdziła,  że  

odpowiedzialność za wynik postępowania odwoławczego w całości ponosi Zamawiający. 

Przewodniczący: