KIO 1625/22 WYROK dnia 22 lipca 2022 r.

Stan prawny na dzień: 19.01.2023

Sygn. akt KIO 1625/22 

WYROK 

z dnia 22 lipca 2022 r. 

Krajowa Izba Odwoławcza – w składzie: Przewodniczący: Piotr Kozłowski 

Protokolant: 

Aldona Karpińska 

po  rozpoznaniu  na  rozprawie  19  lipca  2022  r.  w  Warsz

awie  odwołania  wniesionego 

20 czerwca 2022 r. do Prezesa Krajowej Izby 

Odwoławczej  

przez wykonawc

ę: Inżynieria Wodna – Projektowanie i Wykonawstwo M.S., Lemierzyce 

[„Odwołujący”] 

w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego pn. Wykonanie bieżącej konserwacji 

utrzymania  wód  w  obszarze  działania  Zarządu  Zlewni  w  Gorzowie  Wlkp. 

(nr PO.ROZ.2810.16.2022) 

p

rowadzonym  przez  zamawiającego:  Państwowe  Gospodarstwo  Wodne  Wody  Polskie 

siedzibą  w  Warszawie  –  Regionalny  Zarząd  Gospodarki  Wodnej  w  Poznaniu 

[„Zamawiający”] 

przy  udziale  wykonawcy: 

zgłaszającego  przystąpienie  do  postępowania  odwoławczego 

po 

stronie 

Zamawiającego: 

MELIOTECH 

J. 

J.

Międzyrzecz-Wybudowanie 

[„Przystępujący”] 

orzeka: 

Uwzględnia  odwołanie  i  nakazuje  Zamawiającemu:  unieważnienie  w  częściach 

nr 14  i  15 

zamówienia  wyboru  jako  najkorzystniejszej  oferty  złożonej  przez 

Przystępującego,  a  przy  powtarzaniu  czynności  w  prowadzonym  postępowaniu, 

odrzucenie  tej  oferty 

na  podstawie  następujących  przepisów  ustawy  z  dnia 

września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1129 

ze zm.):  1)  art.  226  ust.  1  pkt  5 

–  jako  oferty,  której  treść  w  obu  wyżej 

wymienionych  częściach  zamówienia  jest  niezgodna  z  pkt  6.14  Specyfikacji 

warunków  zamówienia,  2)  art.  226  ust.  1  pkt  8  w  zw.  z  art.  224  ust.  6  –  z  uwagi 

na 

złożenie  wyjaśnień  wraz  z  dowodami,  które  nie  uzasadniły  ceny  podanej 

w ofercie 

na część nr 15 zamówienia. 

2.  Kosztami 

postępowania odwoławczego obciąża Zamawiającego i: 


Sygn. akt KIO 1625/22 

zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 15000 zł 00 gr 

(słownie: piętnaście tysięcy złotych zero groszy) uiszczoną przez Odwołującego 

tytułem wpisu od odwołania

zasądza  od  Zamawiającego  na  rzecz  Odwołującego  kwotę  19212  zł  00  gr 

(słownie:  dziewiętnaście  tysięcy  dwieście  dwanaście  złotych  zero  groszy) 

odpowiadającą kosztom postępowania odwoławczego z tytułu uiszczonego wpisu 

od  odwołania  oraz  uzasadnionych  kosztów  w  postaci  wynagrodzenia 

pełnomocnika,  opłaty  skarbowej  od  pełnomocnictwa  i  kosztów  dojazdu  na 

wyznaczone posiedzenie.  

Stosownie  do  art.  579  i  580  ustawy  z  dnia  11  września  2019  r.  –  Prawo  zamówień 

publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1129 ze zm.) na niniejszy wyrok 

– w terminie 14 dni od 

dnia  jego  dor

ęczenia  –  przysługuje  skarga  za  pośrednictwem  Prezesa  Krajowej  Izby 

Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Warszawie. 


Sygn. akt KIO 1625/22 

U z a s a d n i e n i e 

Państwowe  Gospodarstwo  Wodne  Wody  Polskie  –  Regionalny  Zarząd  Gospodarki 

Wodnej  w  Poznaniu  {dalej: 

„Zamawiający”}  prowadzi  na  podstawie  ustawy  z  dnia  11 

września  2019  r.  –  Prawo  zamówień  publicznych  (t.j.  Dz.  U.  z  2021  r.  poz.  1129  ze  zm.) 

{dalej  również:  „ustawa  pzp”  lub  „pzp”}  w  trybie  przetargu  nieograniczonego  postępowanie 

udzielenie  zamówienia  na  usługi  pn.  Wykonanie  bieżącej  konserwacji  i  utrzymania  wód 

obszarze działania Zarządu Zlewni w Gorzowie Wlkp.(nr PO.ROZ.2810.16.2022). 

Ogłoszenie  o  tym  zamówieniu  23  marca  2022  r.  zostało  opublikowane  w  Dzienniku 

Urzędowym Unii Europejskiej nr 2022/S_058 pod poz. 152398. 

Wartość tego zamówienia przekracza progi unijne. 

8  czerwca  2022 

r.  Zamawiający  zawiadomił  drogą  elektroniczną  wykonawców 

uczestniczących w powyższym postępowaniu o jego rozstrzygnięciu, w tym o wyborze jako 

najkorzystniejszej 

w  częściach  nr  14  i  15  oferty  złożonej  przez  MELIOTECH  Jarosław 

Jóźwiak, Międzyrzecz-Wybudowanie {dalej w skrócie: „Meliotech” lub „Przystępujący”}. 

20  czerwca  2022  r. 

Inżynieria  Wodna  –  Projektowanie  i  Wykonawstwo  Mariusz 

Szczeciński  z  Lemierzyc  {dalej  również:  „Odwołujący”}  wniosła  do  Prezesa  Krajowej  Izby 

Odwoławczej odwołanie od zaniechania odrzucenia oferty złożonej przez Meliotech na część 

14 i 15 zamówienia.  

Odwołujący zarzucił Zamawiającemu następujące naruszenia przepisów ustawy pzp 

{lista zarzutów}: 

1.  Art. 226 ust. 1 pkt 5 

– przez zaniechanie odrzucenia oferty Meliotechu w zakresie części 

nr  14  i  15 

zamówienia,  pomimo  że  jest  ona  niezgodna  z  treścią  pkt  6.14.  specyfikacji 

waru

nków zamówienia {dalej: SWZ}. 

2.   Art.  226  ust.  1  pkt  8  w  zw.  z  art.  224  ust.  6 

–  przez  zaniechanie  odrzucenia  oferty 

Meliotechu 

w  części  nr  15,  pomimo  przedstawienia  pozornych  i  ogólnych  wyjaśnień 

dotyczących ceny złożonej oferty, w tym nieudzielenia odpowiedzi na pytania zawarte w 

wezwaniu, do których nie załączono dowodów. 

W  związku  z  powyższymi  zarzutami  Odwołujący  wniósł  o  uwzględnienie  odwołania 

nakazanie Zamawiającemu w częściach nr 14 i 15 zamówienia {lista żądań}: 

Unieważnienia wyboru najkorzystniejszej oferty. 

2.  Odrzucenia oferty Meliotechu. 

Odwołujący  dodatkowo  sprecyzował  zarzuty  w  szczególności  przez  podanie 

następujących  okoliczności  faktycznych  i  prawnych  dla  uzasadnienia  wniesionego 


Sygn. akt KIO 1625/22 

odwołania. 

{ad pkt 1. listy zarzutów, czyli zarzut nr 1} 

{okoli

czności faktyczne} 

J

ako część załącznika nr 2 do SWZ Zamawiający dołączył przedmiary, które określały 

szczegółowy zakres robót do wykonania przez wykonawców. 

Dla  części  nr  14  zamówienia  siedem  przedmiarów  pn.:  1)  Dopływ  spod  Jasieńca 

0+000-1+987  gm.  Trzciel; 

2)  Dopływ  w  Świdwowcu  0+000-7+057  gm.  Trzciel;  3) Dopływ 

spod Sierczynek 0+000-1+610 gm. Trzciel; 

4) Dopływ z Jasieńca 0+000-8+123 gm. Trzciel; 

5)  Dopływ  z  Żydowo  0+000-8+090  gm.  Trzciel;  6)  Rakownik  0+000-3+320  gm.  Lubrza; 

7) Rakownik 0+000-3+320 gm. Lubrza 23%. 

Z kolei dla części nr 15 zamówienia sześć przedmiarów pn: 1) Obra konserwacja km 

52+275  gm.  Międzyrzecz;  2)  Paklica  0+000-6+140  gm  Międzyrzecz;  3)  Zbiornik 

Miedzichowo  8%;  4)  Zbiornik  Miedzichowo  23%;  5)  Czarna  Woda  km  0+000-2+800  gm. 

Trz

ciel, Międzyrzecz; 6) Jordanka km 0+000-3+100, 7+221-16+020 gm. Międzyrzecz. 

W  pkt  6.14. 

SWZ  Zamawiający  zamieścił  następujące  postanowienie:  Ceny  tych 

samych 

składników cenotwórczych  oraz  narzuty  kosztów (R,  M,  S,  Kp, Z) muszą  być takie 

same  dla  wszystkic

h  wycenianych  pozycji  przedmiarowych  w  całym  kosztorysie  ofertowym 

w  jego wszystkich częściach  dotyczących jednej  umowy.  Ceny materiałów  (jeżeli  dotyczy) 

określa się łącznie z kosztami zakupu i dowozu do miejsca wbudowania. 

W  złożonych  przez Meliotech  kosztorysach  ofertowych  występują różnice  w  cenach 

składników cenotwórczych.  

Dla  części  nr  14  występują  różnice  w  cenie  m-g  koparki  z  hakownicą  [kosztorysy 

nr 1), 3) i 7) 

– 95 zł, kosztorys nr 2) – 94 zł, kosztorys nr 6) – 93 zł] oraz pilarki spalinowej 

[kosztorysy nr 1), 3)-7) 

– 9 zł, kosztorys nr 2) – 8 zł]. 

Dla  części  nr  15  występują  różnice  w  cenie  m-g  krypy  [kosztorys  nr  3)  –  71  zł, 

kosztorys  nr  4) 

–  68  zł],  koparki  [kosztorys  nr  3)  –  95  zł,  kosztorys  nr  4)  –  92  zł] 

oraz 

samochodu  samowyładowczego/ciągnika  z  przyczepą  [kosztorys  nr  5)  –  71  zł, 

kosztorys nr 6) 

– 77 zł]. 

Z

amawiający  zauważył  powyższe  i  pismem  z  6  maja  2022  r.  wezwał  Meliotech 

na podstawie art. 223 ust. 1 pzp do 

złożenia wyjaśnień [patrz pkt 2. pisma].  

W  odpowiedzi  z  12  maja  2022  r.  Meliote

ch  wyjaśnił,  że  różnice  w  cenach  sprzętu 

wynikają  z  przyjęcia  różnych  założeń  i  technologii  wykonania  robót.  Podkreślił  również, 

że brał  udział  w  wizji  lokalnej,  podczas  której  ocenił  warunki  terenowe  i  dzięki  temu  we 

właściwy sposób mógł dobrać optymalny sprzęt. 

{okoliczności prawne} 

Z

godnie z normą prawną wynikającą z art. 226 ust. 1 pkt 5 ustawy pzp zamawiający 


Sygn. akt KIO 1625/22 

odrzuca  ofertę,  jeżeli  jej  treść  jest  niezgodna  z  warunkami  zamówienia.  Przepis  ten 

koresponduje  z  treścią  art.  218  ust.  2  ustawy  pzp,  zgodnie  z  którym  treść  oferty  musi  być 

zgodna z wymaganiami zamawiającego określonymi w dokumentach zamówienia. 

Przy czym d

efinicja pojęcia „warunki zamówienia” znajduje się w art. 7 pkt 29 ustawy 

pzp: 

Ilekroć w niniejszej ustawie jest mowa o: (…) warunkach zamówienia – należy przez to 

rozumieć  warunki,  które  dotyczą  zamówienia  lub  postępowania  o  udzielenie  zamówienia, 

wynikające  w  szczególności  z  opisu  przedmiotu  zamówienia,  wymagań  związanych 

realizacją zamówienia, kryteriów oceny ofert, wymagań proceduralnych lub projektowanych 

postanowień umowy w sprawie zamówienia publicznego. 

Ponadto  zgodnie  z  art.  137  ust.  1  ustawy  pzp  w  uzasadnionych  przypadkach 

zamawiający  może  przed  upływem  terminu  składania  ofert  zmienić  treść  SWZ.  Datą 

graniczną  dokonania  takiej  zmiany  SWZ  jest  jednak  właśnie  termin  składania  ofert. 

Po 

upływie tego terminu nie ma możliwości zarówno rozszerzania, jak i pomijania wymagań 

zapisanych  w  SWZ  przy  badaniu  ofert.,  co  potwierdza  orzecznictwo  Izby  i  doktryna 

prawnicza 

{w odwołaniu wskazano dwa wyroki, z których uzasadnień zacytowano stosowne 

fragmenty, a także zacytowano stosowny fragment jednego z komentarzy do ustawy pzp}. 

{subsumpcja} 

W  tych  okolicznościach  Odwołujący  zarzucił  Zamawiającemu  naruszenia  przepisów, 

jak  na  wstępie  odwołania,  stwierdzając,  że  skoro  Zamawiający  postawił  jednoznaczny 

wymóg,  żeby  we  wszystkich  kosztorysach  ofertowych  dla  każdej  z  część  były  takie  same 

ceny tych samym składników cenotwórczych oraz narzuty kosztów (R, M, S, Kp, Z), a oferta 

wykonawcy Meliotechu 

nie spełnia tego wymogu, oznacza to, że jest niezgodna z warunkami 

zamówienia i powinna zostać odrzucona. 

Gdyby pozostali wykonawcy wiedzieli o nieegzekwowaniu przez 

Zamawiającego tego 

wymogu na etapie badania ofert, 

również przyjęliby różne ceny dla tych samych składników 

cenotwórczych,  a  w  konsekwencji  inne  byłyby  ceny  ich  ofert.  Tym  samym  zaniechanie 

odrzucenia  oferty  Meliotechu 

doprowadziło  również  do  naruszenia  podstawowych  zasad 

prawa  zamówień  publicznych  –  uczciwej  konkurencji,  równego  traktowania  wykonawców 

or

az przejrzystości. 

W  ocenie  Odwołującego  nie  zasługują  na  uwzględnienie  tłumaczenia  Meliotechu 

wynikające z jego wyjaśnień, gdyż wymóg był jednoznaczny i kategoryczny. Jeżeli Meliotech 

nie  zgadzał  się  z  tym,  mógł  przed  terminem  składania  ofert  złożyć  odwołanie  do  Prezesa 

Krajowej Izby Odwoławczej lub zgłosić Zamawiającemu wniosek o wyjaśnienie treści SWZ. 

{ad pkt 2. listy zarzutów, czyli zarzut nr 2} 

{okoliczności faktyczne} 

W tym samym pi

śmie z 6 maja 2022 r. Zamawiający wezwał Meliotech na podstawie 


Sygn. akt KIO 1625/22 

art.  224  ust.  2  pkt  1 

pzp,  gdyż  cena  jego  oferty  na  część  nr  15  stanowi  67,81%  wartości 

zamówienia,  do wyjaśnienia  tej  ceny.  Zamawiający  wskazał,  że  wykonawca  powinien 

przedstawić  kalkulację,  a  przedstawione  zestawienie  składników  cenotwórczych  powinno 

zawierać  czytelne  i  jednoznaczne  wyliczenie  wymaganych  kosztów.  Zamawiający 

zaakcentował, że wyjaśnienia muszą zawierać w szczególności potwierdzenie: a) zgodności 

z  przepisami  dotyczącymi  kosztów  pracy,  których  wartość  przyjęta  do  ustalenia  ceny  nie 

może  być  niższa  od  minimalnego  wynagrodzenia  za  pracę  albo  minimalnej  stawki 

godzinowej,  ustalonych  na  podstawie  przepisów  ustawy  z  dnia  10  października  2002  r. 

minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz.U. z 2020 r. poz. 2207) lub przepisów odrębnych 

właściwych  dla  spraw,  z  którymi  związane  jest  realizowane  zamówienie;  b)  zgodności 

przepisami  z  zakresu  prawa  pracy  i  zabezpieczenia  społecznego,  obowiązującymi 

miejscu, w którym realizowane jest zamówienie. 

Meliotech w pi

śmie z 12 maja 2022 r. wyjaśnił w szczególności, że: 

na  kształt  ceny  wpływ  miały  oszczędności  metody  wykonania  zamówienia, 

szczególności własny, szeroki park maszyn; 

2)  u

patruje  oszczędności  w  skróceniu  czasu  wykonania  robót  dotyczących  wykaszania 

porostów  roślinnych  dzięki  użyciu  ręcznych  wykaszarek  spalinowych  zamiast  ręcznych 

kos,  przy  czym 

nakład  pracy  zgodny  z  Katalogiem  Nakładów  Rzeczowych,  czyli  0,013 

r-

g/m2jest możliwy do zmniejszenia; 

sprzyjające  warunki  terenowe,  tj.  niski  stan  wód  w  ciekach  melioracyjnych 

oraz 

znajomość  terenu  i  bliskość  lokalizacji  wykonywanych  robót  gwarantuje  sprawne 

ich prowadzenie; 

zastosował stawkę godzinową na poziomie 24,00 zł/r-g, dodatkowo koszty zatrudnienia 

pracowników  zostały  zabezpieczone  w  narzutach,  tj.  kosztach  pośrednich  (4%)  oraz 

zysku (1%), co daje stawkę godzinową 25,20 zł; 

5)  uzyska

ł  pomoc  publiczną  oraz  subwencję  finansową  udzieloną  przez  Polski  Fundusz 

Rozwoju, dzięki której rozszerzono wielkość parku sprzętowego. 

Do  wyjaśnień  Meliotech  załączył  pismo  z  28  maja  2018  r.  Zakładu  Ubezpieczeń 

Społecznych dotyczące podpisania umowy o dofinansowanie oraz decyzję w sprawie umowy 

subwencji z 18 maja 2020 r. 

{okoliczności prawne} 

Do niniejszego zagadnienia znajdą zastosowanie następujące przepisy ustawy pzp: 

1)  art.  226  ust.  1  pkt  8 

–  zamawiający  odrzuca  ofertę,  jeżeli  zawiera  rażąco  niską  cenę 

lub 

koszt w stosunku do przedmiotu zamówienia; 

2)  art.  224  ust.  5 

–  obowiązek  wykazania,  że  oferta  nie  zawiera  rażąco  niskiej  ceny 

lub kosztu spoczywa na wykonawcy; 


Sygn. akt KIO 1625/22 

3)  art. 224 ust. 6 

– odrzuceniu jako oferta z rażąco niską ceną lub kosztem, podlega oferta 

wykonawcy,  który  nie  udzielił  wyjaśnień  w  wyznaczonym  terminie,  lub  jeżeli  złożone 

wyjaśnienia wraz z dowodami nie uzasadniają podanej w ofercie ceny lub kosztu. 

Powyższe  przepisy  mają  zapobiegać  wybieraniu  ofert,  które  nie  dają  pewności, 

że zamówienie  zostanie  wykonane  i  to  bez  uszczerbku  dla  jego  jakości.  Gwarantuje  więc 

z

amawiającemu  ochronę  przed  nieuczciwymi  praktykami  wykonawców,  którzy  zaniżając 

cenę  lub  koszt  w  celu  uzyskania  zamówienia,  na  etapie  realizacji  mogą  sobie  to 

rekompens

ować  niższą  jakością  lub  domaganiem  się  dodatkowego  wynagrodzenia. 

skrajnych wypadkach zagrożone może być wykonanie całego zamówienia. Jednocześnie 

przepis chroni rzetelnych wykonawców, gdyż ułatwia eliminowanie z zamówień publicznych 

tych, którzy łamią zasady uczciwej konkurencji w zakresie ceny lub kosztu. 

W orzecznictwie Izby podkreśla się, że wyjaśnienia dotyczące ceny oferty muszą być 

konkretne  oraz  możliwe  do  weryfikacji  {w  odwołaniu  wskazano  trzy  wyroki,  z  których 

uzasadnień zacytowano stosowne fragmenty}. 

Z  orzecznictwa  Izby  wynika  również,  że  w  pewnych  sytuacjach  konieczne  jest  nie 

tylko  przedstawienie  wyczerpujących  wyjaśnień  dotyczących  ceny  oferty,  ale  również 

poparcie  ich  dowodami  {

w  odwołaniu  wskazano  trzy  wyroki,  z  których  uzasadnień 

zacytowano stosowne fragmenty}. 

N

iezależnie  od  wysokości  minimalnego  wynagrodzenia  za  pracę  wykonawca  musi 

również  wziąć  pod  uwagę  koszty  wynikające  z  przepisów  prawa  pracy  i  przepisów 

zabezpieczeniu  społecznym,  obowiązujących  w  miejscu,  w  którym  realizowane  jest 

zamówienie.  Oznacza  to,  że  wykonawca  jest  zobowiązany  wziąć  pod  uwagę  wszystkie 

koszty pracodawcy wynikające z zatrudnienia pracownika. 

W  aktualnym  stanie  prawnym,  poza  kwotą  wynagrodzenia  pracodawca  ponosi 

dodatkowo koszty 

wynikające z: 

1)  ustawy z dnia 1

3 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. 

z 2021  r.  poz.  423  ze  zm.):  a)  art.  16  ust.  1 

–  składki  na  ubezpieczenia  emerytalne 

pracowników  finansują  z  własnych  środków,  w  równych  częściach,  ubezpieczeni 

płatnicy składek (zgodnie z treścią art. 22 ust. 1 składka na ubezpieczenie emerytalne 

wynosi  19,52%  podstawy  wymiaru);  b)  art.  16  ust.  1b 

–  składki  na  ubezpieczenia 

rentowe osób,  o  których  mowa w  ust.  1 (pracowników), finansują z  własnych  środków, 

wysokości  1,5%  podstawy  wymiaru  ubezpieczeni  i  w  wysokości  6,5%  podstawy 

wymiaru płatnicy składek; c) art. 16 ust. 3 – składki na ubezpieczenie wypadkowe osób 

wymienionych  w  ust.  1  pkt  1  (pracowni

ków)  finansują  w  całości,  z  własnych  środków, 

płatnicy składek; 

2)  ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. 


Sygn. akt KIO 1625/22 

Dz.  U.  z  2021  r.  poz.  1100): 

a)  składka  na  Fundusz  Pracy  wynosząca  2,0%  podstawy 

wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe, natomiast składka na Fundusz 

Solidarnościowy to 0,45% tej podstawy, finansowana i opłacana przez płatnika składek 

(pracodawcę); 

ustawy  z  dnia  13  lipca  2006  r.  o  ochronie  roszczeń  pracowniczych  w  razie 

niewypłacalności pracodawcy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 7): a) stopa procentowa składki 

na  FGŚP  wynosi  0,10%  kwoty  od  której  obliczane  są  składki  na  ubezpieczenia 

emerytalne  i  rentowe,  s

kładka  jest  finansowana  i  opłacana  przez  płatnika  składek 

(pracodawcę). 

Łączny dodatkowy koszt zatrudnienia pracownika (poza kwotą wynagrodzenia brutto) 

wynosi więc 20,48% wysokości wynagrodzenia. 

Obowiązek  uwzględnienia  doliczenia  do  kosztów  wynagrodzenia  również  kosztów 

pracodawcy  znajduje  również  potwierdzenie  w  orzecznictwie  Izby  {w  odwołaniu  wskazano 

trzy wyroki, z których uzasadnień zacytowano stosowne fragmenty}. 

Wreszcie  w  orzecznictwie  Izby 

dopuszcza  się  ponowne  wezwanie  do  złożenia 

wyjaśnień  tylko  w  sytuacji,  gdy  wykonawca  już  za  pierwszym  razem  udzielił  konkretnych, 

spójnych  wyjaśnień,  które  tylko  w  niektórych  kwestiach  wymagają  doprecyzowania  czy 

uzupełnienia.  Natomiast  nie  można  ponownie  wzywać  o  wyjaśnienia  wykonawcy,  który 

jedynie  dla  formalności  udzielił  zamawiającemu  odpowiedzi,  ale  którego  pierwotne 

wyjaśnienia,  z  uwagi  na  ich  ogólnikowość  i  lakoniczność,  w  żaden  sposób  nie  tłumaczą, 

skąd  wynika taka, a nie inna cena oferty. Stanowiłoby to bowiem w istocie danie wykonawcy 

drugiej  szansy  na  udzielenie  wyjaśnień  dotyczących  zaoferowanej  ceny,  co  stoi 

sprzeczności  z  zasadami  równego  traktowania  wykonawców  i  uczciwej  konkurencji 

{w 

odwołaniu wskazano trzy wyroki, z których uzasadnień zacytowano stosowne fragmenty}. 

{subsumpcja} 

W  tych  okolicznościach  Odwołujący  zarzucił  Zamawiającemu  naruszenia  przepisów, 

jak na wstępie odwołania, stwierdzając, co następuje. 

Po  pierwsze,  odnośnie  ogólnikowości  wyjaśnień  złożonych  przez  Meliotech, 

który przykładowo  pisze  o  własnym  szerokim  parku  maszyn.  Ponieważ  brak  jest 

jakichkolwiek  konkretnych  informacji,  jakimi  dokładnie  maszynami  dysponuje,  Zamawiający 

nie może ocenić, czy to twierdzenie jest zgodne z rzeczywistością. 

Brak 

również  informacji,  o  ile  dokładnie  (do  jakiej  wartości)  Meliotech  jest  w  stanie 

skrócić czas wykonywania czynności, co przy podanej stawce roboczogodziny umożliwiałoby 

byłoby  ustalenie,  jakie  dokładnie  oszczędności  może  wygospodarować  Wykonawca. 

Bez 

tego złożone oświadczenie należy uznać z podejście życzeniowe. 

Sprzyjające  warunki  terenowe  nie  są  żadnym  wyznacznikiem  dla  Meliotechu  na  tle 


Sygn. akt KIO 1625/22 

innych  wykonawców,  gdyż  każdy  z  nich  będzie  mógł  skorzystać  ze  niskiego  stanu  wód 

oraz 

bliskości lokalizacji wykonanych robót. 

Za konkretne nie mogą również zostać uznane informacje o pomocy publicznej oraz 

subwencji  finansowej.  Pomoc  publiczna  z  Zakładu  Ubezpieczeń  Społecznych  została 

udzielona  w  2018  r.  Wykonawca  w  żaden  sposób  nie  wykazał,  w  jaki  sposób  pomoc 

udzielona  cztery 

lata  temu  wpływa  na  cenę,  jaką  zaoferował  w  tym  postępowaniu 

udzielenie zamówienia publicznego. Nie jest również znana kwota pomocy ani cel, na jaki 

mogła zostać przeznaczona.  

Z  kolei  subwencja  udzielona  przez  Polski  Fundusz  Rozwoju 

została  ona  udzielona 

w 2020  r.

,  czyli  dwa  lata  temu.  W  tym  przypadku  Meliotech  wskazał  wprawdzie  kwotę 

subwencji  (wynika  ona  z  załączonej  decyzji  z  18  maja  2020  r.).  Brak  jednak  jakichkolwiek 

informacji,  w  jaki  dokładnie  sposób  Wykonawca  wykorzystał  tę  subwencję  i  w  jaki  sposób 

wpłynęła ona na możliwość obniżenia ceny.  

Meliotech 

nie wskazał również, jaki dokładnie przewiduje zysk w związku z realizacją 

zamówienia oraz czy kalkulował jakąkolwiek rezerwę na nieprzewidziane wydatki. 

Po  drugie,  odnośnie  niezałączenia  dowodów,  że  Meliotech  załączył  jedynie  pisma 

Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz z Polskiego Funduszu Rozwoju, z których jednak 

niewiele wynika w kontekście wykazania wpływu na możliwość obniżenia ceny oferty. 

W  tym  przypadku 

niezbędnymi  dowodami  były:  1)  wykaz  posiadanych  maszyn 

sprzętu  (wraz  z  ewentualnymi  dowodami  potwierdzającymi  dysponowanie),  2)  umowy 

pracę  lub  listy  płac  dokumentujące  wynagrodzenie,  jakie  Wykonawca  wypłaca  swoim 

pracownikom.  Bez  powyższych  dowodów  Zamawiający  nie  miał  możliwości  oceniania, 

czy 

wykonawca  Meliotech  jest  w  stanie  wykonać  zamówienie  za  cenę  wskazaną  w  jego 

ofercie. 

Po  trzecie,  odnośnie  nieuczynienia  zadość  wezwaniu  Zamawiającego,  że  Meliotech 

w  

wyjaśnieniach wskazał jedynie, że zastosował stawkę godzinową na poziomie 24,00 zł/r-g 

oraz  że  koszty  zatrudnienia  pracowników  zostały  zabezpieczone  w  narzutach,  tj.  kosztach 

pośrednich  (4%)  oraz  zysku  (1%),  co  daje  stawkę  godzinową  25,20  zł.  Na  podstawie  tak 

złożonych wyjaśnień trudno ustalić, czy stawka godzinowa na poziomie 24,00 zł/r-g stanowi 

(i) wynagrodzenie, które pracownik otrzymuje „na rękę”, (ii) wynagrodzenie brutto, czy może 

(iii)  wynagrodzenie  brutto  powiększone  o  obowiązkowe  koszty  dotyczące  prawa  pracy 

zabezpieczenia  społecznego.  Nie  wiadomo  również,  czego  ma  dotyczyć  stawka  25,20 

zł/r-g.  

W  związku  z  powyższym  nie  jest  możliwa  weryfikacja,  czy  Wykonawca  uwzględnił 

zaoferowanej  przez  siebie  cenie  obowiązkowe  koszty  dotyczące  prawa  pracy 

zabezpieczenia  społecznego  pracowników,  choć  jest  to  istotny  element  ceny  oferty, 


Sygn. akt KIO 1625/22 

Zamawiający wymagał złożenia wyjaśnień w tym zakresie.  

Ponadto  w  treści  wezwania  Zamawiający  wymagał,  aby  Meliotech  przedstawił 

kalkulację,  w  tym  przedstawione  zestawienie  składników  cenotwórczych  zawierało czytelne 

i jednoznaczne  wyliczenie  wymaganyc

h  kosztów.  Wykonawca  Meliotech  całkowicie 

zignorował to wymaganie. 

Po  czwarte,  że  w  powyżej  opisanych  okolicznościach  faktycznych  i  prawnych 

Meliotech nie może być ponownie wezwany do złożenia wyjaśnień 

W  odpowiedzi 

na  odwołanie  z  7  lipca  2022  r.  Zamawiający  wniósł  o  jego  oddalenie 

odwołania, w szczególności z następujących powodów uznając je za niezasadne. 

{ad zarzutu nr 1} 

Zamawiający  podał  następujące  brzmienie  pkt  6.12.  SWZ:  Podane  w  przedmiarach 

robót podstawy nakładów w postaci odpowiednich tablic KNR użyte są w celu pełniejszego 

opisu  robót.  Podana  podstawa  nie  stanowi  obowiązującej  Wykonawcy  podstawy 

przy 

kalkulacji ceny. Podstawą dla Wykonawcy może być jego kalkulacja własna wynikająca 

z 

rachunku  ekonomicznego,  wykonanego  w  oparciu  o  zapisy  treści  SWZ,  natomiast  opis, 

rozmiar  rzeczowy  i  zakres  czynności  do  wykonania  są  obligatoryjne.  Kalkulowanie  cen 

pozycji kosztorysowych według kalkulacji własnej dopuszczalne jest wyłącznie w przypadku 

opisania takiej pozycji jako „ANALOGIA” lub „WYCENA WŁASNA”. 

W

edług  Zamawiającego  możliwość  zastosowania  kalkulacji  indywidualnej 

w kosztorysie  ofertowym 

oznaczała  dopuszczenie  określenia  przez  wykonawcę  własnych 

czynników  cenotwórczych  w  postaci  doboru  sprzętu,  przy  pomocy  którego  wykonane 

zostaną prace wyszczególnione w przedmiarze. 

Zamawiający  stwierdził,  że  ponieważ  Meliotech  zastosował  we  wskazanych 

odwołaniu  pozycjach  kosztorysowych  kalkulację  indywidualną,  dobierając  sprzęt 

zależności od warunków terenowych, w tym dostępności do kanałów, oraz zakresu robót, 

k

ażdy  rodzaj  sprzętu  stanowił  inny  czynnik  cenotwórczy.  Zastosowano  np.  różne  wielkości 

koparek  o  innych  cenach  za  m-

g,  ale  ten  sam  model  miał  już  tą  samą  cenę. 

Zakwestionowane przez Odwołującego  się  pozycje  różnią  się  przyjęciem  różnych  założeń  i 

technol

ogii wykonania robót. Nie jest to niezgodne z SWZ ani z przepisami pzp. 

Zamawiający  oświadczył,  że  wyjaśnienia  złożone  w  tym  zakresie  przez  Meliotech 

zostały przez niego ocenione jako spójne i wyczerpujące. 

Dodatkowo  Zamawiający  powołał  się  na  to,  że  jego  stanowisko  znajduje  oparcie 

w uzasadnieniu  wyroku  z  15  czerwca  2020  r.  sygn.  akt  KIO  773/20, 

w  którym  Izba 

następująco  odniosła  się  do  zbliżonego  zarzutu.  Nie  potwierdził  się  również  zarzut 

Odwołującego  jakoby  Przystępujący  zastosował  różne  stawki  dla  takich  samych  pozycji 


Sygn. akt KIO 1625/22 

kosztowych,  w  sytuacji  gdy  pkt  21.13  SIWZ  nakazuje  stosowanie  takich  samych  stawek 

dla 

takich samych pozycji kosztowych. Przystępujący odniósł się tutaj do pozycji 98 i pozycji 

724,  których  ceny  jednostkowe  wynoszą  odpowiednio  500,00  zł  i  125,40  zł.  Zasadność 

omawianego  zarzutu  wymagała  w  pierwszej  kolejności  wykazania  przez  Odwołującego, 

iż zakwestionowane przez niego pozycje dotyczą takich samych prac, wymagających takich 

samych  nakładów  i  umiejętności.  Z  opisu  zaś  zakwestionowanych  przez  Odwołującego 

pozycji wynika, że z poz. 98 i 724 dotyczą innych wylotów, a każda pozycja opisana została 

jako  „WYCENA  WŁASNA”.  Zatem  nie  mają  tych  samych  podstaw  KNR,  co  sugerowałoby 

konieczność zastosowania tych samych nakładów. Wyloty umiejscowione są w różnych km 

rzeki  i  sposób  dopasowania  materaca  gabionowego  do  rurociągu  zależy  od  warunków 

panujących  przy  tych  wylotach.  Wymagają  również  użycia  różnego  sprzętu  i  czasu,  stąd 

„WYCENA  WŁASNA”  przy  tych  pozycjach.  Zatem  nie  są  to  te  same  pozycje,  choć  mają 

podobny opis. Tym samym Izba uznała zarzut za niezasadny. 

{ad zarzutu nr 2} 

W  ocenie  Zamawiającego  złożone  przez  Meliotech  wyjaśnienia  były  wyczerpujące, 

gdyż  wynika  z  nich,  w jaki  sposób  wykonawca dokonał  ustalenia ceny oferty,  stąd  rozwiały 

wątpliwości.  

Zamawiający  podał,  że  ponieważ  zgodnie  z  wytycznymi  jego  wydziału  zamówień 

publicznych  stawka  roboczogodziny  na  2022  r. 

(łącznie  z  kosztami  pracodawcy)  wynosi 

21,72  zł,    we  wszystkich  postepowaniach  przetargowych  stawka  ta  jest  odniesieniem,  a  

\w tym przypadku stawka zastosowana przez Meliotech 

wynosi 24,00 zł. 

Zamawiający  dodał,  że  Zarząd  Zlewni  w  Gorzowie  Wlkp.  w  ubiegłych  latach 

kilkukrotnie zawierał umowy z Meliotechem w zakresie konserwacji cieków, a prace zawsze 

wykonywane były należycie i w terminach zakreślonych umową.  

Zamawiający  stwierdził, że ponieważ załączone do  wyjaśnień  dokumenty  dotyczące 

uzyskania  dofinansowania  i  subwencji  nie  budziły  wątpliwości  co  do  ich  prawdziwości,  tym 

samym 

stanowią  gwarancję terminowego  wykonania zamówienia po  wskazanych  w  ofercie 

cenach. 

Dodał,  że  złożone  wyjaśnienia  dotyczące  ceny  w  sytuacji  przekroczenia  granicznej 

wartości  nieco  ponad  2%  komisja  uznała  za  wystarczające,  prawdziwe  oraz  gwarantujące 

poprawne i terminowe wykonanie przedmiotu zamówienia. 

Ponieważ  odwołanie  nie  zawierało  braków  formalnych,  a  wpis  od  niego  został 

uiszczony 

– podlegało rozpoznaniu przez Izbę. 

W  toku  czynności  formalnoprawnych  i  sprawdzających  Izba  nie  stwierdziła, 

aby 

odwołanie podlegało odrzuceniu  


Sygn. akt KIO 1625/22 

Z  uwagi  na  brak  podstaw  do  odrzuce

nia  odwołania  lub  umorzenia  postępowania 

odwoławczego, Izba skierowała sprawę do rozpoznania na rozprawie, podczas której Strony 

podtr

zymały  dotychczasowe  stanowisko,  przy  czym  Odwołujący  dodatkowo  ustosunkował 

się do odpowiedzi na odwołanie w swoim piśmie z 18 lipca 2022 r. 

Natomiast 

Przystępujący  wniósł  o  oddalenie  odwołania,  poparł  Zamawiającego 

i podn

iósł, co następuje. 

{ad zarzutu nr 1} 

Przystępujący  zwrócił  uwagę  na  pkt  6.13.  SWZ,  regulujący  sposób  sporządzenia 

kosztorysów  ofertowych,  które  miały  mieć  charakter  uproszczony,  jednocześnie  z  tego 

postanowienia  nie 

wynika  obowiązek  skonkretyzowania  typu  (modelu)  użytego  sprzętu. 

Ponadto Zamawiający zastrzegł sobie możliwość w toku badania oferty zażądania informacji 

bardziej  szczegółowych.  De  facto  w  odniesieniu  do  kwestii  wyceny  analogicznych  pozycji 

kosztorysów  miało  to  miejsce,  a  Zamawiający  uznał  te  wyjaśniania  za  prawidłowe 

wystarczające.  Dzięki  posiadanemu  doświadczeniu  w  wykonywaniu  tego  typu  zamówień, 

tym na rzecz Zamawiającego, a także dokonaniu wizji lokalnej Przystępujący był w stanie 

w  szeregu  pozycji  dot

yczących  takich  samych  prac  zidentyfikować  możliwości  użycia 

lżejszego sprzętu, co pozwoliło mu na określenie w tych pozycjach niższej stawki pracy tego 

sprzętu.  Jednocześnie  reguła  z  pkt  6.14.  SWZ  została  zachowana,  gdyż  w  analogicznych 

uwarunkowaniach terenowych przewidziano taką sama stawkę.  

{ad zarzutu nr 2} 

Przystępujący 

nie 

kwestionuje 

prawidłowości 

stanowiska 

Odwołującego, 

że przedmiotem  rozpoznania  w  tej  sprawie  jest  prawidłowość  czynności  Zamawiającego, 

która  z  kolei  dotyczy  złożonych  mu  wyjaśnień.  Zgłoszone  przez  Przystępującego  wnioski 

dowodowe  nie  mają  na  celu  uzupełnienia  tych  wyjaśnień,  a  ukazanie  sytuacji  w  szerszym 

kontekście,  potwierdzającym  doświadczenie  i  kwalifikacje  wykonawcy,  o  których  mowa 

wyjaśnieniach. 

Według Przystępującego należy mieć także na uwadze także, że zamówienie dotyczy 

działalności prowadzonej przez Zamawiającego, co oznacza, że ma on odpowiednią wiedzę 

i  

kompetencję  do  oceny,  czy  przedstawione  mu  wyjaśnienia  są  wiarygodne.  Przy  czym 

Zamawiający prawidłowo uwzględnił również informacje, które wynikają już ze złożonej oferty 

w kontekście opisu przedmiotu zamówienia. 

Po  przeprowadzeniu  rozprawy, 

uwzględniając  zgromadzony  materiał  dowodowy, 

jak 

również  biorąc  pod  uwagę  oświadczenia  i  stanowiska  wyrażone  ustnie 

na rozprawie i 

odnotowane w protokole, Izba ustaliła i zważyła, co następuje: 


Sygn. akt KIO 1625/22 

art.  505  ust.  1  pzp  wynika,  że  legitymacja  do  wniesienia  odwołania  przysługuje 

wykonawcy,  jeżeli  ma  lub  miał  interes  w  uzyskaniu  zamówienia  oraz  poniósł  lub  może 

ponieść szkodę w wyniku naruszenia przez zamawiającego przepisów ustawy. 

W  ocenie  Izby  Odwołujący  wykazał,  że  ma  interes  w  uzyskaniu  przedmiotowego 

zamówienia, zarówno w części 14., jak i części 15., gdyż złożył ofertę w tym postępowaniu 

udzielenie  zamówienia  na  te  części.  Jednocześnie  może  ponieść  szkodę  w  związku 

zarzucanymi  Zamawiającemu  naruszeniami  przepisów  ustawy  pzp,  gdyż  zaniechanie 

odrzucenia  oferty 

złożonej  przez  Przystępującego  uniemożliwia  Odwołującemu  uzyskanie 

przedmi

otowego  zamówienia  w  częściach  nr  14  i  15,  na  co  mógłby  w  przeciwnym  razie 

liczyć. 

Izba ustaliła następujące okoliczności jako istotne: 

O  ile  b

rzmienie  postanowień  z  pkt  6.12.  i  6.14.  SWZ,  treść  oferty  Meliotechu 

w zakr

esie  niektórych  pozycji  przedmiarów,  treść  jego  wyjaśnień  i  treść  wezwania 

wystosowanego  przez  Zamawiającego  do  ich  złożenia  zostały  adekwatnie  przedstawione 

odwołaniu  lub  odpowiedzi  na  odwołanie  i  nie  są  sporne,  o  tyle  konieczne  jest  ustalenie, 

co z nich wynika, 

gdyż w tym zakresie nie ma już zgody pomiędzy stronami tego sporu. 

Ponieważ  postanowienia  z  pkt  6.12.  SWZ  (podnoszone  przez  Odwołującego), 

pkt 

6.13.  (podkreślone  przez  Przystępującego)  i  z  pkt  6.14.  SWZ  (wskazywane  przez 

Zamawiającego)  zostały  zamieszczone  w  ramach  opisu  wymaganego  sposobu  obliczenia 

ceny ofert

y, nie ma wątpliwości, że kształtują one, każde w zakresie swojego zastosowania, 

w sposób wiążący ten aspekt treści oferty. 

W celu ustalenia 

relacji zachodzących pomiędzy tymi postanowieniami co do zakresu 

ich zastosowania celowe jest ich uprzednie przytoczenie 

w takiej kolejności, w jakiej zostały 

zamieszczone w SWZ: 

6.12 Podane w przedmiarach robót podstawy nakładów w postaci odpowiednich tablic KNR 

użyte  są  w  celu  pełniejszego  opisu  robót.  Podana  podstawa  nie  stanowi  obowiązującej 

Wykonawcy  podstawy  przy  kalkulacji  ceny.  Podstawą  dla  Wykonawcy  może  być  jego 

kalkulacja  własna  wynikająca  z  rachunku  ekonomicznego,  wykonanego  w  oparciu  o  zapisy 

treści  SWZ,  natomiast  opis,  rozmiar  rzeczowy  i  zakres  czynności  do  wykonania  są 

obligatoryjne.  Kalkulowanie  cen  pozycji  kosztorysowych  według  kalkulacji  własnej 

dopuszczalne  jest  wyłącznie  w  przypadku  opisania  takiej  pozycji  jako  „ANALOGIA” 

lub 

„WYCENA WŁASNA”. 


Sygn. akt KIO 1625/22 

W celu obliczenia ceny oferty należy wykonać kosztorys ofertowy w formie kosztorysu 

uproszczonego,  z  wyszczególnieniem  opisu  zgodnego  z  „Przedmiarem  robót”  –  dla  danej 

części zamówienia – stanowiącym załącznik do SWZ, ilości przedmiarowej, jednostki miary, 

ceny  jednostkowej  oraz  wartości  stanowiącej  iloczyn  ilości  przedmiarowej  i  ceny 

jednostkowej.  Zamawiający  zastrzega  sobie  prawo,  na  każdym  etapie  postępowania, 

zażądać  od  Wykonawcy  przedstawienia  dla  każdej  pozycji  kosztorysowej  –  kalkulacji 

wykonanej metodą szczegółową. 

6.14  Ceny  tych  samych  składników  cenotwórczych  oraz  narzuty  kosztów  (R,  M,  S,  KP,  Z) 

muszą  być  takie  same  dla  wszystkich  wycenianych  pozycji  przedmiarowych  w  całym 

kosztorysie  ofertowym  i  w  jego  wszystkich  częściach  dotyczących  jednej  umowy. 

Ceny 

materiałów (jeżeli dotyczy) określa się łącznie z kosztami zakupu i dowozu do miejsca 

wbudowania. 

Postanowienie  pkt  6.13.  określa  po  prostu,  że  na  potrzeby  złożenia  oferty  w  celu 

wyceny przedmiotu zamówienia wystarczające jest sporządzenie kosztorysu uproszczonego, 

a  dopiero  na  ewentualne  od

rębne  wezwanie  Zamawiającego  w  toku  badania  oferty 

konieczne  będzie  przedstawienie  kalkulacji  metodą  szczegółową.  Przy  czym  z  pkt  6.15. 

wynika dodatkowo,  że  wykonawca, z  którym zostanie zawarta umowa będzie zobowiązany 

przedstawić kosztorys szczegółowy. 

kolei treść zdania pierwszego pkt 6.12. stanowi de facto opisanie tego, co powinno 

być  standardem  przy  wykorzystywaniu  katalogów  nakładów  rzeczowych  w  zamówieniach 

publicznych.  O  ile  d

la  potrzeb  opisu  przedmiotu  zamówienia  zamawiający  może  korzystać 

z kata

logów  poprzez  wskazanie  w  przedmiarze  konkretnego  symbolu  (nazwy  katalogu, 

numeru,  tablicy),  o  tyle  katalogi  te  nie 

powinny  być  obligatoryjną  podstawą  kalkulacji  ceny 

oferty  przez  wykonawcę.  Natomiast  dla  potrzeb  opisu  sposobu  obliczenia  ceny  oferty 

zamawi

ający  może  wskazać  podane  w  przedmiarze  KNR-y  jako  informację  pomocniczą 

dla w

ykonawców, do wykorzystania na zasadzie dobrowolności przy opracowaniu kosztorysu 

ofertowego.  Wykonawca  dla  obliczenia  ceny  oferty 

powinien  mieć  bowiem  możliwość 

korzystania przy ustaleniu cen jednostkowych 

w kosztorysie opracowanym metodą kalkulacji 

uproszczonej  z  dowolnych  podstaw,  w  tym  z  KNR-

ów,  jeśli  uzna  je  za  odpowiednie. 

Przy czym  z

danie  drugie  pkt  6.13.  określa  wymagany  przez  Zamawiającego  sposób 

zasygnalizowania  przez  wy

konawcę  skorzystania  z  możliwości  wyceny  według  kalkulacji 

własnej,  ale  w  oparciu  –  jak  to  podkreślono  w  poprzednim  zdaniu  –  „zapisy  SIWZ”, 

przez co 

należy rozumieć informacje wynikające z opisu przedmiotu zamówienia. 

Niezależnie od powyższych uregulowań, które mają charakter typowy dla zamówień 

na  roboty  budowlane

,  w  pkt  6.14.  Zamawiający  wprowadził  na  potrzeby  tego  zamówienia 

wymaganie,  aby  dla  wszystkich  pozycji 

przedmiarów  z  takim  samym  opisem  wycena 


Sygn. akt KIO 1625/22 

poszczególnych  składników  cenotwórczych  (czyli  robocizny,  materiałów  i  sprzętu) 

oraz narzut

ów  kosztów  pośrednich  i  zysku  była  taka  sama  w  ramach  danej  części 

zamówienia. Ta szczególna regulacja, de facto ograniczająca swobodę kształtowania przez 

wykonawcę  treści  oferty,  została  skorelowana  z  wprowadzeniem  dla  umów  w  sprawie 

poszczególnych części tego zamówienia wynagrodzenia kosztorysowego, którego wysokość 

ma być ustalona na podstawie kosztorysu powykonawczego odzwierciedlającego faktycznie 

wykonany zakres prac, ale z zastosowaniem czynników cenotwórczych właśnie z kosztorysu 

ofertowego  uproszczonego 

[co  wynika  wprost  z  §  2  i  3  wzoru  umowy,  stanowiącego 

załącznik nr 7 do SWZ], co zapewne miało na celu uproszczenie rozliczenia wynagrodzenia 

przysługującego wykonawcy. 

Reasumując,  uregulowanie  wynikające  z  pkt  6.14.  ma  charakter  obligatoryjny, 

zarazem  odrębny  w  stosunku  do  tego,  co  zostało  uregulowane  w  poprzedzających 

pkt 

6.12. i 6.13. Innymi słowy skorzystanie przez wykonawcę z oczywistej możliwości wyceny 

poszczególnych  pozycji  kosztorysu  ofertowego  w  oparciu  o  kalkulację  własną  w  żaden 

sposób  nie  zwalnia  z  obowiązku  zastosowania,  w  odniesieniu  do  tak  samo  opisanych 

przedmiarach  danej  części  zamówienia  pozycji,  identycznej  wyceny  cen  jednostkowych 

robocizny, materiału i sprzętu, a także tego samego poziomu narzutów kosztów pośrednich 

i zysku. 

Prawidłowość  powyżej  interpretacji  potwierdza  również  fakt,  że  gdy  Zamawiający 

po 

przeanalizowaniu  kosztorysów  ofertowych  zidentyfikował  tak  samo  opisane  pozycje 

odmienną wyceną pracy sprzętu, pomimo informacji o dokonaniu kalkulacji indywidualnej, 

wezwał  w  tym  zakresie  Melioitech  do  złożenia  wyjaśnień,  co  byłoby  oczywiście  zbędne, 

gdyby  posłużenie  się  wyceną  własną  w  jakikolwiek  sposób  wyłączało  obowiązek 

zastosowania się do pkt 6.14. SWZ. 

Z  kolei  wyjaśnienia  Meliotechu  –  sprowadzające  się  do  wskazania  kilku  różnych 

modeli  koparek  czy  pilarek  jako  uzasadnienia  dla  odmiennej  wyceny  kosztu  pracy  tego 

sprzętu  w  tak  samo  opisanych  pozycjach  kosztorysów  danej  części  –  stanowią  w  istocie 

doprecyzowanie treści oferty po upływie terminu składania ofert. Wykonawca w ten sposób 

de facto 

potwierdził  niezastosowanie  się  zarówno  do  pkt  6.14.  SWZ,  jak  i  pkt  6.12.  SWZ, 

skoro  w 

tym  ostatnim  zastrzeżono,  że  podstawą  wyceny  indywidulanej  ma  być  wyłącznie 

treść SWZ (czyli opisu przedmiotu zamówienia), a nie „aktualne warunki terenowe” ustalone 

rzekomo dzięki przeprowadzeniu wizji lokalnej, na co powołał się Meliotech. 

Reasumując nie było sporne, że Meliotech w kosztorysach ofertowych dla części 14. 

i   15.  z

amówienia  zastosował,  w  zakresie  adekwatnie  odzwierciedlonym  w  odwołaniu, 

dla 

niektórych  pozycji  z  takim  samym  opisem  odmienną  wycenę  kosztów  pracy  sprzętu 

(koparki  z  hakownicą  i  pilarki  spalinowej  w  części  14.  oraz  koparki  i  samochodu 


Sygn. akt KIO 1625/22 

samowyładowczego  lub  ciągnika  z  przyczepą  w  części  15.).  Natomiast  Zamawiający, 

pomimo  że  dostrzegł  niezgodność  treści  kosztorysów  ofertowych  Meliotechu  z  warunkiem, 

który ustanowił w pkt 6.14. SWZ, ostatecznie odstąpił od jego egzekwowania. 

Na  podobnej  zasadzie  postąpił  Zamawiający  przy  badaniu  ceny  oferty  Meliotechu 

części  15.  Wpierw  powziął  wątpliwości  co  do  tego,  czy  cena  ta  nie  jest  rażąco  niska 

stosunku  do  przedmiotu  zamówienia  w  tej  części  i  adekwatnie  do  tego  sformułował 

szczegółowe  wezwanie,  aby  następnie  odstąpić  od  jego  egzekwowania.  O  ile  z  treści 

wezwania  jednoznacznie  wynikało  bowiem  oczekiwanie  przedstawienia  szczegółowej 

kalkulacji poszczególnych pozycji kosztorysu ofertowego, o tyle  poza wszelkim sporem jest 

fakt, że złożone przez Meliotech wyjaśnienia jej nie zawierają. Z kolei wyjaśnienia odnośnie 

kosztów  pracy  jedynie  częściowo  czynią  zadość  wezwaniu,  gdyż  –  jak  trafnie 

zidentyfikowano  to  w  odwołaniu  –  nie  odniesiono  się  w  nich  do  kosztów  pracodawcy 

związanych  z  zatrudnianiem  pracownika.  Wreszcie  –  na  co  również  zwrócono  uwagę 

odwołaniu  –  zadeklarowana  w  wyjaśnieniach  oszczędność  dzięki  skróceniu  czasu 

wykaszania  porostów  gęstych  twardych  ze  skarp  jest  nieweryfikowalna,  gdyż  zarówno 

w kosztorysie ofertowym

, jak i w wyjaśnieniach wskazano nakłady z przedmiarów. Co więcej, 

w  pozycjach  ko

sztorysów  ofertowych  dotyczących  tych  prac  Meliotech  nie  wskazał, 

że wycenił  je  na  podstawie  kalkulacji  indywidualnej,  co  czyni  późniejsze  wyjaśnienia 

niewiarygodnymi. 

Złożenie  dopiero  na  rozprawie  przez  Przystępującego  dodatkowych  dokumentów 

dla uzasadnie

nia  przyjętych  kosztów  zatrudnienia  pracowników  czy  wykazania  zakresu 

parku  maszynowego,  którym  dysponuje,  które  mogły  być  złożone  w  ramach  wyjaśnień 

złożonych  na  wezwanie  Zamawiającego,  dodatkowo  potwierdzają  że  wyjaśnienia  te  były 

niewystarczające. 

Reasu

mując,  wbrew  temu,  co  twierdził  Zamawiający,  nie  otrzymał  w  wyjaśnieniach 

uzasadnienia  faktycznie 

potwierdzającego,  że  cena  oferty  Meliotechu  została  prawidłowo 

skalkulowana 

w odniesieniu do przedmiotu zamówienia objętego częścią 15. 

W tych okolicznościach Izba stwierdziła, że zarzuty odwołania są zasadne. 

Izba  stwierdziła,  że  Odwołujący  zasadnie  domaga  się  odrzucenia  oferty  złożonej 

przez 

Przystępującego w obu częściach z uwagi na niezgodność jej treści z warunkami tego 

zamówienia,  a  w  odniesieniu  do  części  15.  dodatkowo  z  uwagi  na  złożenie  wyjaśnień, 

które nie uzasadniają ceny określonej w ofercie za wykonanie tej części zamówienia. 


Sygn. akt KIO 1625/22 

Art. 226 ust. 1 pkt 5 pzp nakazuje zamawiającemu odrzucenie oferty, jeżeli jej treść 

jest niezgodna z warunkami zamówienia, przez które – według definicji zawartej w art. 7 pkt 

29  pzp 

–  należy  rozumieć  warunki  dotyczące  zamówienia  lub  postępowania  o  udzielenie 

zamówienia,  wynikające  w  szczególności  z  opisu  przedmiotu  zamówienia,  wymagań 

związanych  z  realizacją  zamówienia,  kryteriów  oceny  ofert,  wymagań  proceduralnych 

lub 

projektowanych postanowień umowy w sprawie zamówienia publicznego. 

Powyższy przepis jest odpowiednikiem art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 stycznia 

2004  r. 

–  Prawo  zamówień  publicznych  {dalej:  „popzp”},  który  stanowił,  że  zamawiający 

odrzuca  ofertę,  jeżeli  jej  treść  nie  odpowiada  treści  specyfikacji  istotnych  warunków 

zamówienia.  Nie  budzi  wątpliwości,  że  na  podstawie  –  zarówno  obecnie  obowiązującego, 

jak i poprzednio 

–  tak  sformułowanego  przepisu  odrzuceniu  podlega  oferta,  której  treść  – 

rozumiana  jako  oświadczenie  woli  wykonawcy  (zawartość  merytoryczna  oferty)  –  nie 

odpowiada warunkom zamówienia w odniesieniu do zakresu, rodzaju lub sposobu realizacji 

przedmiotu zamówienia. Innymi słowy, jeżeli zachodzi niezgodność treści oferty z warunkami 

zamówienia  polegająca  na  niezgodności  zobowiązania  wykonawcy  wyrażonego  w  jego 

ofercie  ze 

świadczeniem,  którego  zaoferowania  wymagał  zamawiający  w  dokumentach 

zamówienia.  Stąd  zamawiający  powinien  zweryfikować,  czy  oferowane  mu roboty 

budowlane, dostawy lub usługi odpowiadają tym wymaganiom co do rodzaju, zakresu, ilości, 

jakości, warunków realizacji i innych elementów, jakie uznał za istotne dla zaspokojenia jego 

potrzeb, jeżeli znalazło to odzwierciedlenie w ramach opisu przedmiotu zamówienia. 

Jednakże  nie  tylko  treść  wynikająca  explicite  ze  złożonej  oferty,  ale  również 

nieskonkretyzowanie  tej 

treści  przez  wykonawcę  w  sposób  lub  w  zakresie  wymaganym 

przez 

zamawiającego,  może  być  podstawą  do  stwierdzenia  niezgodności  oferty  z  treścią 

specyfikacji, gdyż – co do zasady – niedopuszczalne jest precyzowanie i poprawianie treści 

złożonej  oferty,  w  szczególności  z  uwagi  za  naczelne  zasady  równego  traktowania 

wykonawców i zachowania uczciwej konkurencji.  

Jak  dostrzegano  w  doktrynie  i  orzecznictwie,.  w 

zakresie  zastosowania  przesłanki 

odrzucenia  oferty  z  art.  89  ust.  1  pkt  2  popzp  [obecnie  art.  226  ust.  1  pkt  5]  mieści  się 

bowiem  również  sporządzenie  oferty  w  inny  sposób,  niż  żądał  tego  zamawiający,  o 

ile 

niezgodność  taka  dotyczy  elementów  treści  oferty  w  aspekcie  formalnym  i  materialnym, 

choć  nie  może  tu  chodzić  wyłącznie  o  niezgodność  sposobu  spełnienia  tych  aspektów 

[por. 

J.  Pieróg  w:  Prawo  zamówień  Publicznych.  Komentarz,  wyd.  C.H.  Beck,  Warszawa 

2009].  Innymi  słowy  niezgodność  treści  oferty  z  treścią  specyfikacji  może  polegać 

na 

sporządzeniu  i  przedstawieniu  oferty  w  sposób  niezgodny  z  wymaganiami  specyfikacji, 

zaznaczeniem,  że  chodzi  tu  o  wymagania  specyfikacji  dotyczące  sposobu  wyrażenia, 

opisania  i  potwierdzenia  zobowiązania  (świadczenia)  ofertowego,  a  więc  wymagania co  do 


Sygn. akt KIO 1625/22 

treści oferty, a nie wymagania co do jej formy, które również zamieszczane są w specyfikacji 

[por.  np.  uzasadnienie  wyroku  Izby  z  13  listopada  2013  r.  sygn.  akt  KIO  2478/13].  Takie 

stanowisko  jest  tym  bardziej  uzasadnione  w  aktualnym  stanie  prawnym,  gdy  ustawodawca 

zdecydował  się  uczynić  punktem  odniesienia  dla  oceny  zgodności  treści  oferty  z  treścią 

specyfikacji  „warunki  zamówienia”,  które  tak  zdefiniował,  że  obejmują  one  nie  tylko  treść 

opisu przedmiotu za

mówienia czy warunki umowy. 

Aby  zapewnić  możliwość  sprawdzenia  zgodności  treści  oferty  z  warunkami 

zamówienia,  z  jednej  strony  art.  20  ust.  1  pzp  obliguje  zamawiającego,  aby  prowadził  całe 

postępowanie  o udzielenie  zamówienia  w  formie  pisemnej,  w  tym  art.  133  ust.  1  pzp 

nakazuje 

udostępnienie  specyfikacji  (art.  37  ust.  2  popzp),  która  ma  zawierać 

szczególności  opis  przedmiotu  zamówienia,  określenie  terminu  wykonania  zamówienia, 

opis sposobu przygotowania oferty, 

sposób obliczenia ceny oferty, opis kryteriów oceny ofert 

wraz  z  podaniem  wag  tych  kryteriów  i  sposobu  oceny  ofert,  projektowane  postanowienia 

umowy  w  sprawie  zamówienia  publicznego,  istotne  warunki  umowy  w  sprawie  zamówienia 

publicznego oraz opis sposobu przygotowania ofert (art. 134 ust. 1 pkt 4, 6, 14, 17, 18, 20; 

art.  36  ust.  1  pkt  3,  4,  10,  12  13  i  16  popzp).  Z  drugiej  strony  art.  63  ust.  1  pzp  zastrzega 

pod 

rygorem  nieważności  dla  oferty  składanej  przez  wykonawcę  w  postępowaniu 

udzielenie  zamówienia  o  wartości  zamówienia  powyżej  progów  unijnych  formę 

elektroniczną (art. 10a ust. 5 popzp;  przy czym w jeszcze dawniejszym stanie prawnym była 

to forma pisemna pod rygorem nieważności), a według art. 218 ust. 2 pzp treść takiej oferty 

musi 

być zgodna z wymaganiami zamawiającego określonymi w dokumentach zamówienia 

(w art. 82 ust. 3 popzp 

mowa była o zgodności treści oferty z treścią specyfikacji). 

W  doktrynie  i  orzecznictwie  przyjmuje  się  również,  że  rozumienie  terminu  oferta 

należy  opierać  na  art.  66  §  1  Kodeksu  cywilnego,  zgodnie  z  którym  jest  nią  oświadczenie 

drugiej stronie woli zawarcia umowy, jeżeli określa istotne postanowienia tej umowy. Z uwagi 

na odpłatny charakter zamówień publicznych, nieodzownym elementem treści oferty będzie 

zawsze  określenie  ceny  za  jaką  wykonawca  zobowiązuje  się  wykonać  zamawiane 

świadczenie.  W  pozostałym  zakresie  to  zamawiający  określa  w  specyfikacji  wymagany  od 

wykonawcy  zakres  i  sposób  konkretyzacji  oświadczenia  woli,  który  będzie  podstawą  dla 

oceny  zgodności  treści  złożonej  oferty  z  merytorycznymi  wymaganiami  opisu  przedmiotu 

zamówienia.  

Niezależnie od charakteru niezgodności, aby zastosować podstawę odrzucenia oferty 

z  art.  226  ust.  1  pkt  5  pzp 

musi  być  możliwe  uchwycenie  na  czym  konkretnie  taka 

niezgodność  polega,  czyli  co  i  w  jaki  sposób  w  ofercie  nie  jest  zgodne  z  konkretnie 

wskazanymi, skwantyfikowanymi i ustalonymi jednoznacznie 

warunkami zamówienia. 

W  ustalonych  powyżej  okolicznościach  Zamawiający  bezpodstawnie  zaniechał 


Sygn. akt KIO 1625/22 

odrzucenia oferty Przystępującego pomimo oczywistej niezgodności jej treści z wymaganym 

w SWZ sposobem określenia treści kosztorysu ofertowego. 

Zgodnie z art. 224 ust. 1 pzp j

eżeli zaoferowana cena lub koszt, lub ich istotne części 

składowe,  wydają  się  rażąco  niskie  w  stosunku  do  przedmiotu  zamówienia  lub  budzą 

wątpliwości  zamawiającego  co  do  możliwości  wykonania  przedmiotu  zamówienia  zgodnie 

wymaganiami  określonymi  w  dokumentach  zamówienia  lub  wynikającymi  z  odrębnych 

przepisów,  zamawiający  żąda  od  wykonawcy  wyjaśnień,  w  tym  złożenia  dowodów 

w zakresie wyliczenia ceny lub kosztu, lub ich i

stotnych części składowych. 

Przy czym według art. 224 ust. 2 pzp w przypadku gdy cena całkowita oferty złożonej 

w terminie je

st niższa o co najmniej 30% od: 1) wartości zamówienia powiększonej o należny 

podatek  od  towarów  i  usług,  ustalonej  przed  wszczęciem  postępowania  lub  średniej 

arytmetycznej  cen  wszystkich  złożonych  ofert  niepodlegających  odrzuceniu  na  podstawie 

art. 

226  ust.  1  pkt  1 i  10,  zamawiający  zwraca  się o udzielenie wyjaśnień,  o których mowa 

ust.  1,  chyba  że  rozbieżność  wynika  z  okoliczności  oczywistych,  które  nie  wymagają 

wyjaśnienia;  2)  wartości  zamówienia  powiększonej  o  należny  podatek  od  towarów  i  usług, 

zaktualizowanej z uwzględnieniem okoliczności, które nastąpiły po wszczęciu postępowania, 

w szczególności istotnej zmiany cen rynkowych, zamawiający może zwrócić się o udzielenie 

wyjaśnień, o których mowa w ust. 1. 

Art. 224 ust. 3 pzp stanowi, że wyjaśnienia, o których mowa w ust. 1, mogą dotyczyć 

szczególności:  1)  zarządzania  procesem  produkcji,  świadczonych  usług  lub  metody 

budowy;  2) 

wybranych  rozwiązań  technicznych,  wyjątkowo  korzystnych  warunków  dostaw, 

usług  albo  związanych  z  realizacją  robót  budowlanych;  3)  oryginalności  dostaw,  usług 

lub 

robót  budowlanych  oferowanych  przez  wykonawcę;  4)  zgodności  z  przepisami 

dotyczącymi kosztów pracy, których wartość przyjęta do ustalenia ceny nie może być niższa 

od 

minimalnego  wynagrodzenia  za  pracę  albo  minimalnej  stawki  godzinowej,  ustalonych 

na 

podstawie przepisów ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu 

za  pracę  (Dz.  U.  z  2020  r.  poz.  2207)  lub  przepisów  odrębnych  właściwych  dla  spraw, 

którymi  związane  jest  realizowane  zamówienie;  5)  zgodności  z  prawem  w  rozumieniu 

przepisów  o  postępowaniu  w  sprawach  dotyczących  pomocy  publicznej;  6)  zgodności 

z przepisami  z  zakresu  p

rawa  pracy  i  zabezpieczenia  społecznego,  obowiązującymi 

miejscu,  w  którym  realizowane  jest  zamówienie;  7)  zgodności  z  przepisami  z  zakresu 

ochrony  środowiska;  8)  wypełniania  obowiązków  związanych  z  powierzeniem  wykonania 

części zamówienia podwykonawcy. 

P

rzy  czym  art.  224  ust.  4  pzp  stanowi,  że  w  przypadku  zamówień  na  roboty 

budowlane lub usługi, zamawiający jest obowiązany żądać wyjaśnień, o których mowa w ust. 


Sygn. akt KIO 1625/22 

1, co  

najmniej w zakresie określonym w ust. 3 pkt 4 i 6. 

Według art. 224 ust. 5 pzp obowiązek wykazania, że oferta nie zawiera rażąco niskiej 

ceny lub kosztu spoczywa na wykonawcy. 

Art.  224  ust.  6  pzp  stanowi,  że  odrzuceniu,  jako  oferta  z  rażąco  niską  ceną 

lub kosztem,  podlega  oferta  wyk

onawcy,  który  nie  udzielił  wyjaśnień  w  wyznaczonym 

terminie, l

ub jeżeli złożone wyjaśnienia wraz z dowodami nie uzasadniają podanej w ofercie 

ceny lub kosztu. 

Z kolei zgodnie z art. 226 ust. 1 pkt 8 pzp zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli 

zawiera rażąco niską cenę lub koszt w stosunku do przedmiotu zamówienia. 

Ponadto 

na  mocy  art.  537  pkt  1  pzp  ciężar  dowodu,  że  oferta  nie  zawiera  rażąco 

niskiej  ceny,  spoczywa  na  wykonawcy,  który  ją  złożył,  jeżeli  jest  stroną  albo  uczestnikiem 

postępowania odwoławczego. 

Ponieważ  ustawa  z  dnia  29  stycznia  2004  r.  –  Prawo  zamówień  publicznych  {dalej: 

„popzp”}  zawierała  analogiczne  uregulowania,  w  przeważającej  mierze  zachowuje 

aktualność  dorobek  doktryny  i  orzecznictwa  wypracowany  na  tle  stosowania  poprzednio 

obowiązujących przepisów. 

N

ależy  rozważyć,  co  oznacza  termin  „rażąco  niska  cena”.  Jak  trafnie  wskazano 

wyroku  Sądu Okręgowego w  Katowicach  z  28  kwietnia 2008  r.  sygn.  akt  XIX Ga 128/08 

przepisy ustawy pzp nie określają definicji pojęcia rażąco niskiej ceny. Punktem odniesienia 

do jej określenia jest przedmiot zamówienia i przyjąć można, że cena rażąco niska to taka, 

która  jest  nierealistyczna,  niewiarygodna  w  porównaniu  do  cen  rynkowych  podobnych 

zamówień  i  ewentualnie  innych  ofert  złożonych  w  toku  postępowania  o  udzielenie 

zamówienia publicznego. 

Przy  braku  takiej  legalnej  definicji 

„rażąco  niskiej  ceny”  orzecznictwo  sądów 

okręgowych  oraz  Krajowej  Izby  Odwoławczej,  a  wcześniej  orzecznictwo  arbitrażowe, 

wypracowało  pewne  cząstkowe  lub  opisowe  rozumienie  tego  pojęcia.  I  tak  w  wyroku  Izby 

z 28 marca 2013 r. sygn. akt KIO 592/13 

zauważono, że o cenie rażąco niskiej można mówić 

wówczas, gdy oczywiste jest, że przy zachowaniu reguł rynkowych wykonanie umowy przez 

wykonawcę byłoby dla niego nieopłacalne. Ponadto w wyroku z 4 sierpnia 2011 r. sygn. akt 

KIO 1562/11 

wskazano, że cena rażąco niska w stosunku do przedmiotu zamówienia będzie 

ceną  odbiegającą  od  jego  wartości,  a  rzeczona  różnica  nie  będzie  uzasadniona 

obiektywnymi  względami  pozwalającymi  danemu  wykonawcy,  bez  strat  i  finansowania 

wykonania  zamówienia  z  innych  źródeł  niż  wynagrodzenie  umowne,  zamówienie  to 

wykonać.  W  podsumowaniu  stwierdzono,  że  cena  rażąco  niska  jest  ceną  nierealistyczną, 

nieadekwatną  do  zakresu  i  kosztów  prac  składających  się  na  dany  przedmiot  zamówienia, 

zakładającą wykonanie zamówienia poniżej jego rzeczywistych kosztów i w takim sensie nie 

jest ceną rynkową, tzn. generalnie niewystępującą na rynku, na którym ceny wyznaczane są 


Sygn. akt KIO 1625/22 

m.in.  poprzez  ogólną  sytuację  gospodarczą  panującą  w  danej  branży  i  jej  otoczeniu 

biznesowym, postęp technologiczno-organizacyjny oraz obecność i funkcjonowanie uczciwej 

konkurencji  podmiotów  racjonalnie  na  nim  działających.  Podobnie  według  powszechnie 

przywoływanej  w    doktrynie  i  orzecznictwie  definicji  zawartej  w  uzasadnieniu  wyroku  Sądu 

Okręgowego  w  Katowicach  z  30  stycznia  2007  r.  sygn.  akt  XIX  Ga  3/07  o  cenie  rażąco 

niskiej  można  mówić  wówczas,  gdy  oczywiste  jest,  że  przy  zachowaniu  reguł  rynkowych 

wykonanie umowy przez wykonawcę byłoby dla niego nieopłacalne. Rażąco niska cena jest 

to  cena  niewiarygodna,  oderwana  całkowicie  od  realiów  rynkowych.  Przykładem  może  być 

oferowanie  towarów  poniżej  kosztów  zakupu  lub  wytworzenia  albo  oferowanie  usług 

za 

symboliczną  kwotę.  Natomiast  Sąd  Okręgowy  w  Krakowie  w  uzasadnieniu  wyroku  z  23 

kwietnia  2009  r.  sygn.  akt  XII  Ga  88/09 

wskazał  następujące  kryteria  określające  cenę 

rażąco  niską:  odbieganie  całkowitej  ceny  oferty  od  cen  obowiązujących  na  danym  rynku 

taki sposób, że nie ma możliwości realizacji zamówienia przy założeniu osiągnięcia zysku; 

zaoferowanie  ceny,  której  realizacja  nie  pozwala  na utrzymanie  rentowności  wykonawcy 

na 

tym zadaniu; niewiarygodność ceny z powodu oderwania jej od realiów rynkowych. 

Ponadto  w  opinii  prawnej  Urzędu  Zamówień  Publicznych  {dalej:  „UZP”}  dotyczącej 

ceny  rażąco  niskiej  (opublikowanej  w  serwisie  internetowym  UZP)  zbieżnie  z  powyższym 

wskazano,  m.in.,  że  ustawa  pzp  wprowadzając  możliwość  odrzucenia  oferty 

przez 

zamawiającego  z  powodu  rażąco  niskiej  ceny,  nie  precyzuje  jednak  tego  pojęcia. 

Nie 

definiują  go  również  przepisy  dyrektyw  Unii  Europejskiej  będące  u  podstaw 

prz

edmiotowej  regulacji.  Znaczenia  tego  wyrażenia  nie  wyjaśnia  również  orzecznictwo 

Europejskiego  Trybunału  Sprawiedliwości.  Mając  na  względzie  cel  przedmiotowej  regulacji 

wydaje  się,  iż  za  ofertę  z  rażąco  niską  ceną  można  uznać  ofertę  z  ceną  niewiarygodną, 

n

ierealistyczną  w  porównaniu  do  cen  rynkowych  podobnych  zamówień.  Oznacza  to  cenę 

znacząco  odbiegającą  od cen  przyjętych,  wskazującą  na  fakt  realizacji zamówienia poniżej 

kosztów wytworzenia usługi, dostawy, roboty budowlanej. 

Pomimo  generalnej  adekwatności  powyższych  definicji,  występowanie  w  nich, 

po pierwsze 

–  nieostrych  terminów  definiujących  (takich  jak  „nierealistyczność”, 

„niewiarygodność”,  „nieadekwatność”,  „znaczne  odbieganie”  etc.),  po  drugie  –  terminów 

niewyraźnych  (takich  jak  „nieopłacalność”,  „koszt  wytworzenia”,  „rentowność  na  zadaniu”), 

powoduje,  że  mają  one  ograniczoną  przydatność  przy  rozstrzyganiu  konkretnych 

przypadków  wystąpienia  rażąco  niskiej  ceny.  W  szczególności  powyższe  definicje 

nie 

wyjaśniają, jakiego rodzaju koszty przedsiębiorstwa ma pokrywać cena ofertowa ani nie 

wskazują  do  jakich  wskaźników  lub  progów  rentowności  postulat  opłacalności  ceny  się 

odnosi  (np.  w  jakim  stopniu  zaoferowana  cena  ma  wpływać  na  wynik  finansowy  całej 

jednostki  lub  jej  inne  wskaźniki  ekonomiczne,  chociażby  wskaźniki  płynności  finansowej). 


Sygn. akt KIO 1625/22 

Wydaje  się,  że  co  do  zasady  rażąco  niską  będzie  cena  niepokrywająca  średniego 

jednostkowego  kosztu  zmiennego  wykonania,  czyli  pogarszająca  wynik  finansowy 

przedsiębiorstwa.  Zawsze  jednak  konieczne  jest,  aby  cena  oferty  była  rażąco  niska 

stosunku do przedmiotu zamówienia, a dokładniej  – jak wynika z  przywołanych powyżej 

wypowiedzi  orzecznictwa  i  opinii  UZP 

–  jego  wartości  rynkowej.  W    konsekwencji  wartość 

rynkowa  przedmiotu  zamówienia,  obejmująca  jego  pełny  zakres  i    wszystkie  konieczne 

do 

jego  wykonania  nakłady  kosztowe,  ustalana  przez  porównanie  cen  występujących 

danej  branży  dla  określonego  asortymentu,  stanowić  będzie  punkt  odniesienia  dla  ceny 

rażąco niskiej. 

Kluczowe  znaczenie  dla  tej  sprawy  ma  norma  prawna  wynikająca  z  art.  224  ust.  6 

ustawy  pzp,  zgodnie  z  którą,  jeżeli  złożone  wyjaśnienia  wraz  z  dowodami  nie  uzasadniają 

podanej  w  ofercie ceny (hipoteza),  oferta ta podlega odrzuceniu jako  oferta  z rażąco niską 

ceną  (dyspozycja).  Obecnie  obowiązująca  regulacja  wprost  odzwierciedla  interpretację 

poprzednio  obowiązującego  art.  90  ust.  3  popzp,  który  literalnie  stanowił,  że  zamawiający 

odrzuca ofertę wykonawcy, jeżeli dokonana ocena wyjaśnień wraz ze złożonymi dowodami 

potwierdza,  że  oferta  zawiera  rażąco  niską  cenę  w  stosunku  do  przedmiotu  zamówienia. 

Oczywiste  było  bowiem,  że  za  takie  „potwierdzenie”,  które  rzadko  wprost  wynika 

ze 

złożonych  wyjaśnień  wraz  z  dowodami,  należy  również  poczytać  sytuację,  w  której  nie 

potwierdzają one,  że cena  oferty  nie jest rażąco  niska.  De lege lata  nie może  być również 

wątpliwości,  że  niewykazanie  przez  wezwanego  do  wyjaśnień  wykonawcę,  że  cena  jego 

oferty nie jest rażąco niska mieści się w zakresie hipotezy normy prawnej dotyczącej oferty 

zawierającej  rażąco  niską  cenę  w  stosunku  do  przedmiotu  zamówienia,  którą  w  takiej 

sytuacji,  zgodnie  z 

dyspozycją  tej  normy,  zamawiający  obowiązany  jest  odrzucić  (art.  226 

ust. 1 pkt 8 pzp). 

Przy czym 

– jak już powyżej wspomniano – według normy art. 537 pkt 1 pzp (art. 190 

ust.  1a  popzp)  ciężar  dowodu,  że  oferta  nie  zawiera  rażąco  niskiej  ceny,  spoczywa 

na 

wykonawcy,  który  ją  złożył,  jeżeli  jest  stroną  albo  uczestnikiem  postępowania 

odwoławczego.  Jednocześnie  z  art.  224  ust.  5  pzp  (art.  90  ust.  2  popzp)  wynika, 

że obowiązek  ten  spoczywa  na  wykonawcy  już  na  etapie  składania  wyjaśnień 

zamawiającemu.  Oznacza  to,  że  w  toku  postępowania  odwoławczego  Izba  bada 

prawidłowość  dokonanej  przez  zamawiającego  oceny  złożonych  mu  wyjaśnień  i  dowodów, 

dodatkowe  okoliczności  i  dowody  zgłoszone  na  ich  potwierdzenie  przez  przystępującego 

nie mogą być brane pod uwagę. 

Ponadto  skoro  według  art.  513  pkt  1  i  2  pzp  (art.  180  ust.  1  popzp)  odwołanie 

przysługuje  na  niezgodną  z  przepisami  ustawy  czynność  lub  zaniechanie  czynności, 

do 

której  zamawiający  był  obowiązany  na  podstawie  ustawy,  dokonując  oceny  czynności 


Sygn. akt KIO 1625/22 

zamawiającego  polegającej  na  wyborze  oferty  przystępującego  po  udzieleniu  przez  niego 

wyjaśnień  dotyczących  ceny  tej  oferty,  odwołujący  jest  zobligowany  li  tylko  do  poważenia 

prawidłowości dokonanej przez zamawiającego oceny tych wyjaśnień. W konsekwencji Izba 

zobligowana  jest  wyłącznie  do  zbadania,  czy  wyjaśnienia  złożone  zamawiającemu  przez 

wezwanego wykonawcę uzasadniły należycie cenę jego oferty. 

Wreszcie zauważyć należy, że zgodnie z art. 555 pzp (art. 192 ust. 7 popzp) Izba nie 

może  orzekać  co do  zarzutów,  które  nie były  zawarte w  odwołaniu.  Przy  czym  stawianego 

przez  wykonawcę  zarzutu  nie  należy  rozpoznawać  wyłącznie  pod  kątem  wskazanego 

przepisu  prawa,  ale  przede  wszystkim  jako  wskazane  okoliczności  faktyczne, 

które podważają  prawidłowość  czynności  zamawiającego  i  mają  wpływ  na  sytuację 

wykonawcy  wnoszącego  odwołanie  (zob.  wyrok  Sądu  Okręgowego  w  Gdańsku  z  25  maja 

2012 r. sygn. akt XII Ga 92/12). W konsekwencji odwołanie od zaniechania odrzucenia oferty 

jako  zawierającej  rażąco  niską  cenę,  która  była  przedmiotem  badania  pod  tym  względem, 

może  ograniczać  się  do  podważania  prawidłowości  oceny  przez  zamawiającego  złożonych 

przez wezwanego wykonawcę wyjaśnień wraz z dowodami. 

Reasumując,  z  przywołanych  powyżej  przepisów  wynika,  że  w  toku  postępowania 

odwoławczego  nie  można  już  uzupełnić  uprzednio  złożonych  wyjaśnień,  w  tym  zgłosić 

dowodów, gdyż kognicja Izby ogranicza się do zbadania w kontekście zarzutów odwołania, 

czy wyjaśnienia złożone zamawiającemu zostały przez niego prawidłowo ocenione. 

W tej sprawie w odwołaniu – jak to powyżej zrelacjonowano i potwierdzono w ramach 

poczynionych  ustaleń  –  wystarczająco  adekwatnie  sprecyzowano  okoliczności,  które 

świadczą  o  tym,  że  Zamawiający  nie  miał  podstaw  faktycznych,  aby  pozytywnie  ocenić 

złożone na jego żądanie wyjaśnienia. 

Należy podkreślić, że nawet przed obarczeniem wykonawcy wezwanego w trybie art. 

224 ust. 1 pzp (90 ust. 1 popzp) obowiązkiem uregulowanym aktualnie wprost w art. 224 ust. 

5  pzp  (art.  90  ust.  2  popzp),  konsekwe

ntnie  wskazywano  w  orzecznictwie,  że  dla 

zakwalifikowania  oferty  do  dalszego  postępowania  nie  jest  wystarczające  złożenie 

jakichkolwiek  wyjaśnień,  lecz  wyjaśnień  odpowiednio  umotywowanych,  przekonujących,  że 

zaproponowana  oferta  nie  zawiera  rażąco  niskiej  ceny  [por.  uzasadnienia  wyroków 

Sądu Okręgowego w Warszawie wydanych: 5 stycznia 2007 r. sygn. akt V Ca 2214/06, 13 

lutego 2014 r. sygn. akt V Ca 3765/13 (dotyczył wyroku Izby z 22 października 2013 r. sygn. 

akt  KIO  2354/13)  oraz  17  lutego  2014 r.  sygn.  a

kt V Ca 3547/13 (dotyczył wyroku Izby z 7 

października  2013  r.  sygn.  akt:  KIO  2216/13,  KIO  2221/13].  Jak  trafnie  wskazał  Sąd 

Okręgowy w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 8 czerwca 2006 r. sygn. akt V Ca 459/06, 

postępowanie  wyjaśniające  ma  utwierdzić  zamawiającego,  że  dokonana  przez  niego 

wstępna  ocena  oferty  jest  prawidłowa  lub  nie.  Jeśli  lektura  wyjaśnień  pozostawia  istotne 


Sygn. akt KIO 1625/22 

wątpliwości co do tego, że wykonanie przedmiotu zamówienia za cenę wskazaną w ofercie 

jest możliwe, zamawiający jest zobowiązany do odrzucenia oferty. 

Zaznaczenia  przy  tym  wymaga,  że  w  tej  sprawie  przy  badaniu  prawidłowości 

dokonanej  przez  Zamawiającego  oceny  wyjaśnień  za  właściwy  punkt  odniesienia  należało 

przyjąć  wyłącznie  treść  złożonych  mu  wyjaśnień,  gdyż  wezwanie  Zamawiającego  w  trybie 

art. 

224  ust.  1  pzp  wszczęło  procedurę,  w  której  Przystępujący  obciążony  został  ciężarem 

wykazania  prawidłowości  zaoferowanej  ceny,  a  złożenie  wyjaśnień  niepotwierdzających  tej 

okoliczności  skutkować  powinno  odrzuceniem  jego  oferty,  bez  stwarzania  mu  kolejnych 

możliwości  złożenia  bardziej  szczegółowych  czy  też  lepiej  udokumentowanych  wyjaśnień. 

Jak słusznie podkreśla się bowiem w orzecznictwie Izby, skierowanie powtórnego wezwania 

do 

złożenia wyjaśnień możliwe jest tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach i może 

dotyczyć  wykonawcy,  który  rzetelnie  złożył  pierwsze  wyjaśnienia,  np.  gdy  w  świetle 

złożonych wcześniej wyjaśnień pojawiły się u zamawiającego nowe wątpliwości. Izba w pełni 

podziela pogląd wyrażony uprzednio m.in. w wyroku z 13 października 2014 r. sygn. akt KIO 

2025/14  oraz  w  wyroku  z  28  lipca  2017  r.  sygn.  akt  1431/17,  że  ponowienie  wezwania 

nie 

może stanowić próby ratowania oferty, wówczas gdy wykonawca składa wyjaśnienia zbyt 

ogólne,  niekonkretne,  nierzeczowe,  niepoparte  faktami,  wykonawca ma  bowiem  obowiązek 

dołożyć  wszelkich  starań,  aby  na  pierwsze  wezwanie  zamawiającego  rzetelnie  wyjaśnić 

okoliczności, które uzasadniają wysokość ceny jego oferty. Zamawiający nie może wzywać 

jednak  wykonawcy  kilkakrotnie  do  uszczegółowienia  i  skonkretyzowania  ogólnikowych 

twierdzeń  podanych  wcześniej,  gdyż  prowadziłoby  to  do  naruszenia  zasady  uczciwej 

konkurencji i równego traktowania wykonawców, polegającego na sugerowaniu wykonawcy, 

jakie wyjaśnienia powinien ostatecznie złożyć. 

Reasumując, w rozpoznawanej sprawie skutecznie została podważona prawidłowość 

zaakceptowania 

przez  Zamawiającego  złożonych  przez  Meliotech  wyjaśnień,  gdyż  –  jak to 

powyżej ustalono – nie uzasadnił w nich ceny oferty na część 15. zamówienia, co obligowało 

Zamawiającego do jej odrzucenia. 

Mając  powyższe  na  uwadze,  Izba  stwierdziła,  że  naruszenie  przez  Zamawiającego 

art. 226 ust. 1 pkt 5 oraz art. 226 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 224 ust. 6 

ustawy pzp miało wpływ 

na 

wynik prowadzonego przez niego postępowania o udzielenie zamówienia – wobec czego 

– działając na podstawie art. 554 ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 lit. a oraz b ustawy pzp – orzekła, 

jak w pkt 1. sentencji. 

O kosztach postępowania odwoławczego w tej sprawie, na które złożył się uiszczony 

wpis  od  odwołania  oraz  uzasadnione  koszty  Odwołującego  w  postaci  wynagrodzenia 

pełnomocnika,  kosztów  dojazdu  na  wyznaczone  posiedzenia  i  opłaty  od  pełnomocnictwa, 


Sygn. akt KIO 1625/22 

orzeczono 

– w pkt 2. sentencji – stosownie do jej wyniku na podstawie art. 557 ustawy pzp 

w  

zw. z § 5 pkt 1 i 2 lit. a, b, d oraz § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów 

z  dnia  30  grudnia  2020  r.  w  sprawie  szczegółowych  rodzajów  kosztów  postępowania 

odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania (Dz. 

U. poz. 2437) 

– obciążając nimi Zamawiającego.