KIO 1507/22 WYROK dnia 24 czerwca 2022 r.

Sygn. akt: KIO 1507/22 

WYROK

z dnia 24 czerwca 2022 r. 

Krajowa  Izba Odwoławcza  -   w składzie: 

Przewodniczący: 

Ewa Sikorska 

Członkowie:   

Justyna Tomkowska 

Agnieszka Trojanowska 

Protokolant:   

Rafał Komoń 

po  rozpoznaniu  na 

rozprawie  w  dniu  21  czerwca  2022  roku  w  Warszawie  odwołania 

wniesionego  do  Prezesa  Krajowej  Izby  Odwoławczej  w  dniu  6  czerwca  2022  r.  przez 

wykonawcę  PYSENSE  Spółka  z  ograniczoną  odpowiedzialnością  we  Wrocławiu  w 

postępowaniu  prowadzonym  przez  zamawiającego  –  PGE  Dystrybucja  Spółka  akcyjna 

Oddział w Lublinie 

przy udziale: 

A. 

wykonawcy 

Elmess  Metering  Spółka  z  ograniczoną  odpowiedzialnością  w 

Zgierzu, 

zgłaszającego  przystąpienie  do  postępowania  odwoławczego  po  stronie 

odwołującego, 

B. 

wykonawcy 

Esmetric  Spółka  z  ograniczoną  odpowiedzialnością  Spółka 

komandytowa w Warszawie, 

zgłaszającego przystąpienie do postępowania odwoławczego 

po stronie 

zamawiającego, 

orzeka: 

umarza odwołanie w zakresie zarzutów naruszenia:  

- art. 16 pkt 1 i 3 w zw. z art. 66 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/25/UE z 

dnia  16  lutego  2014  roku  w  sprawie  udzielania  zamówień  przez  podmioty  działające  w 

sektorach  gospodarki  wodnej,  energetyki,  transportu  i  usług  pocztowych,  uchylająca 

Dyrektywę  2004/17/WE z  dnia 26  lutego  2014  roku  (Dz.  Urz.UE.L  Nr  94,  str.  243)  poprzez 

wyznaczenie  zbyt  krótkiego  terminu  składania  ofert,  ograniczającego  konkurencję  i 

nieodpowiedniego do specyfiki zamówienia oraz niewystarczającego do ich przygotowanie i 

złożenia, w sytuacji, w której zgodnie z pkt. 5.1.1-5.1.11 specyfikacji warunków zamówienia 

(s.w.z.)  wraz  z  ofertą  wymagane  jest  złożenie  próbek  oraz  dotyczących  ich  pozostałych 

przedmiotowych  środków  dowodowych,  co  prowadzi  dodatkowo  do  naruszenia  zasad 

uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców oraz zasady proporcjonalności, 

-  art.  16  pkt  1,  2,  3  w  zw.  z  art.  106  ust.  1-3  oraz  w  zw.  z  art.  107  ust. 1  ustawy  z  dnia  11 

września 2019 roku – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2021 roku, poz. 1129 ze zm. – 

ustawa P.z.p.) poprzez w

skazane w sposób ogólny i niejednoznaczny wymagań w zakresie 

żądanych  przedmiotowych  środków  dowodowych,  przy  jednoczesnym  braku  przewidzenia 

możliwości  ich  uzupełnienia  w  przypadku,  gdy  złożone  przedmiotowe  środki  dowodowe 

niekompletne,  co  jest  nieproporc

jonalne  i  naruszające  zasady  uczciwej  konkurencji  i 

równego  traktowania  wykonawców  w  odniesieniu  w  szczególności  do  przedmiotowych 

środków dowodowych wskazanych w pkt. 5.1.5, 5.1.8, 5.1.9, 5.1.10, i 5.1.11 s.w.z., 

- art. 99 ust. 1, 2 i 4 oraz art. 103 ust. 3 w zw. z 16 pkt 1 i 3 ustawy P.z.p. poprzez opisanie 

przedmiotu  zamówienia  w  sposób  niejednoznaczny  i  niejasny  oraz  niedostatecznie 

wyczerpujący  i  wewnętrznie  sprzeczny,  a  także  nieproporcjonalny  do  przedmiotu 

zamówienia  i  naruszający  uczciwą  konkurencję,  w  zakresie  dotyczącym  wymagań 

bezpieczeństwa dla modemów, 

art. 436 pkt 3 ustawy P.z.p. w zw. z art. 5 oraz art. 487 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 

roku 

– Kodeks cywilny (Dz. U. 2020 r., poz. 1740 ze zm. – K.c.) w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy 

P.z.p.  p

oprzez  sporządzenie  wzoru  umowy  w  sposób  niezgodny  z  przepisami  ustawy  oraz 

naruszający  zasady  współżycia  społecznego  i  równowagę  stron  umowy  oraz  nadmiernie 

obciążający  wykonawcę  w  zakresie,  w  jakim  zamawiający  przewidział  nadmiernie  wysoki 

limit  łącznej  maksymalnej  wartości  kar  umownych  oraz  wyłączył  spod  niego  kary  z  tytułu 

odstąpienia od umowy; 

w pozostałym zakresie odwołanie oddala; 

kosztami  postępowania  obciąża  wykonawcę  PYSENSE  Spółka  z  ograniczoną 

odpowiedzialnością we Wrocławiu i: 

3.1. zalicz

a w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 15 000 zł 00 gr (słownie: 

piętnaście  tysięcy  złotych  zero  groszy)  uiszczoną  przez  wykonawcę  PYSENSE  Spółka  z 

ograniczoną odpowiedzialnością we Wrocławiu tytułem wpisu od odwołania, 

Stosownie do 

art. 579 ust. 1 i 580 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 września 2019 roku – Prawo 

zamówień publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1129 ze zm.), na niniejszy wyrok, w terminie 14 

dnia od dnia jego doręczenia, przysługuje skarga, za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby 

Odwoławczej, do Sądu Okręgowego w Warszawie. 

………………………………… 

………………………………… 

………………………………… 

Sygn. akt: KIO 1507/22 

Uzasadnienie 

Zamawiający  –  PGE  Dystrybucja  Spółka  akcyjna  Oddział  w  Lublinie  –  prowadzi 

postępowanie  o  udzielenie  zamówienia  publicznego,  którego  przedmiotem  jest  „Dostawa 

Liczników  Zdalnego  Odczytu  1  i  3-fazowych  dla  odbiorców  końcowych  przyłączonych  do 

sieci niskiego napięcia w podziale na 3 Części”. 

Postępowanie  prowadzone  jest  na  podstawie  przepisów  ustawy  z  dnia  11  września 

2019 roku (Dz. U. z 2021 roku, poz. 1129 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.z.p. 

W  dniu  6  czerwca  2022  roku  wykonawca  PYSENSE  Spółka  z  ograniczoną 

odpowiedzialnością  we  Wrocławiu  (dalej:  odwołujący)  wniósł  odwołanie  wobec  treści 

ogłoszenia o zamówieniu i warunków zamówienia ustalonych przez zamawiającego. 

Odwołujący zarzucił zamawiającemu naruszenie: 

1) art. 16 pkt 1 i 3 w zw. z art. 66 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/25/UE z 

dnia  16  lutego  2014  roku  w  sprawie  udzielania  zamówień  przez  podmioty  działające  w 

sektorach  gospodarki  wodnej,  energetyki,  transportu  i  usług  pocztowych,  uchylająca 

Dyrektywę  2004/17/WE z  dnia 26  lutego  2014  roku  (Dz.  Urz.UE.L  Nr  94,  str.  243)  poprzez 

wyznaczenie  zbyt  krótkiego  terminu  składania  ofert,  ograniczającego  konkurencję  i 

nieodpowiedniego do specyfiki zamówienia oraz niewystarczającego do ich przygotowanie i 

złożenia, w sytuacji, w której zgodnie z pkt. 5.1.1-5.1.11 specyfikacji warunków zamówienia 

(s.w.z.)  wraz  z  ofertą  wymagane  jest  złożenie  próbek  oraz  dotyczących  ich  pozostałych 

przedmiotowych  środków  dowodowych,  co  prowadzi  dodatkowo  do  naruszenia  zasad 

uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców oraz zasady proporcjonalności, 

2) art. 16 pkt 1, 2, 3 w zw. z art. 106 ust. 1-3 oraz w zw. z art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 11 

września 2019 roku – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2021 roku, poz. 1129 ze zm. – 

ustawa P.z.p.) poprzez wskazane w sposób ogólny i niejednoznaczny wymagań w zakresie 

żądanych  przedmiotowych  środków  dowodowych,  przy  jednoczesnym  braku  przewidzenia 

możliwości  ich  uzupełnienia  w  przypadku,  gdy  złożone  przedmiotowe  środki  dowodowe 

niekompletne,  co  jest  nieproporcjonalne  i  naruszające  zasady  uczciwej  konkurencji  i 

równego  traktowania  wykonawców  w  odniesieniu  w  szczególności  do  przedmiotowych 

środków dowodowych wskazanych w pkt. 5.1.5, 5.1.8, 5.1.9, 5.1.10, i 5.1.11 s.w.z., 

3) art. 99 ust. 1, 2 i 4 oraz art. 103 ust. 3 w zw. z 16 pkt 1 i 3 ustawy P.z.p. poprzez opisanie 

przedmiotu  zamówienia  w  sposób  niejednoznaczny  i  niejasny  oraz  niedostatecznie 

wyczerpujący  i  wewnętrznie  sprzeczny,  a  także  nieproporcjonalny  do  przedmiotu 

zamówienia  i  naruszający  uczciwą  konkurencję,  w  zakresie  dotyczącym  wymagań 

bezpieczeństwa dla liczników zdalnego odczytu oraz modemów, 

4) art. 436 pkt 3 

ustawy P.z.p. w zw. z art. 5 oraz art. 487 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 

roku 

– Kodeks cywilny (Dz. U. 2020 r., poz. 1740 ze zm. – K.c.) w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy 

P.z.p.  poprzez  sporządzenie  wzoru  umowy  w  sposób  niezgodny  z  przepisami  ustawy  oraz 

naruszający  zasady  współżycia  społecznego  i  równowagę  stron  umowy  oraz  nadmiernie 

obciążający  wykonawcę  w  zakresie,  w  jakim  zamawiający  przewidział  nadmiernie  wysoki 

limit  łącznej  maksymalnej  wartości  kar  umownych  oraz  wyłączył  spod  niego  kary  z  tytułu 

ods

tąpienia od umowy. 

Odwołujący  wniósł  o  uwzględnienie  odwołania  i  nakazanie  zamawiającemu 

dokonania  zmiany  ogłoszenia  o  zamówieniu  oraz  postanowień  s.w.z.  i  załączników,  w 

sposób uwzględniający argumentację odwołania zawartą w uzasadnieniu, tj.: 

1) zmianę terminu składania ofert i próbek na dzień nie wcześniejszy niż 25.10.2022 r.; 

2)  zmianę  pkt  5.2  s.w.z.  poprzez  przewidzenie  wezwania  przez  zamawiającego  do 

uzupełnienia  przedmiotowych  środków  dowodowych,  o  których  mowa  w  pkt  5.1  .  5,  5.1.8, 

5.1.9,  5.1  .10  i 

5.1.11  s.w.z.  w  wyznaczonym  terminie,  w  przypadku,  gdy  nie  zostały  one 

złożone lub będą niekompletne; 

3) modyfikację załącznika nr 1 do s.w.z. - Opis przedmiotu zamówienia (OPZ) w pkt. 3.F pkt 

8 poprzez usunięcie lit. a); 

4)  modyfikację  postanowień  OPZ  w  pkt  3.B  ppkt  1  1  i  12  poprzez  usunięcie 

dotychczasowych  wymagań  i  zastąpienie  ich  wymaganiem  stosowania  w  komunikacji 

bezpośredniej  między  licznikiem  a  systemem  pomiarowym  OSD  oraz  oprogramowaniem 

narzędziowym  oraz  w  komunikacji  przez  optozłącze  oraz  na  innych  interfejsach 

komunikacyjnych, standardu DLMS Security Suite 1 lub DLMS Security Suite 2. 

5) zmianę brzmienia §17 ust. 4 umowy, poprzez obniżenie maksymalnej łącznej wysokości 

kar umownych do poziomu 20% wartości netto umowy określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 umowy; 

6) zmianę brzmienia §17 ust. 4 umowy, poprzez usunięcie sformułowania „nie wliczając w to 

kar  z  tytułu  odstąpienia  od  umowy”,  tj.  objęcie  limitem  łącznej  maksymalnej  wysokości  kar 

umownych wszystkich kar przewidzianych w umowie. 

Odwołujący podniósł, że ma interes we wniesieniu odwołania. W wyniku naruszenia 

przez zamawiającego ww. przepisów ustawy, interes odwołującego w uzyskaniu zamówienia 

doznał  uszczerbku,  gdyż  objęta  odwołaniem  czynność  zamawiającego  (ukształtowane  w 

postępowaniu  warunki  zamówienia)  uniemożliwia  odwołującemu  ubieganie  się  o  udzielenie 

zamówienia i przygotowanie prawidłowej oferty, a tym samym, wybór jego oferty i uzyskanie 

przedmiotowego  zamówienia  może  okazać  się  niemożliwe.  Wskazał,  iż  uwzględnienie 

odwołania  doprowadzi  do  eliminacji  dokonanego  przez  zamawiającego  nadmiernie 

rygorystycznego  i  nieproporcjonalnego  do  przedmiotu  zamówienia  ograniczenia  kręgu 

potencjalnych  wykonawców,  w  tym  odwołującego,  którzy  będą  mogli  złożyć  ofertę  z  realną 

szansą  na  uzyskanie  zamówienia.  Wskazał  nadto,  iż  objęta  odwołaniem  czynność 

zamawiającego prowadzi do możliwości poniesienia szkody przez odwołującego polegającej 

na  uniemożliwieniu  odwołującemu  złożenia  oferty  i  ubiegania  się  o  udzielenie  zamówienia. 

Odwołujący stwierdził, że ma interes we wniesieniu odwołania, gdyż sprzeczna z ustawą ww. 

czynność  zamawiającego  w  sposób  negatywny  oddziałuje  na  możliwość  uzyskania  przed 

odwołującego przedmiotowego zamówienia. 

W odpowiedzi na odwołanie z dnia 20 czerwca 2022 roku zamawiający wniósł o: 

od

dalenie  odwołania  w  zakresie  zarzutów  nieuwzględnionych  przez 

zamawiającego; 

zasądzenie kosztów postępowania. 

Zamawiający  uwzględnił  zarzut  1  odwołania  i  zmienił  wyznaczony  termin  składania 

ofert  na  dzień  5  października  2022  r.,  a  więc  wydłużył  pierwotny  termin  o  3  miesiące  (z 

05.07.  na  05.10.2022  r.).  Zamawiający  uwzględnił  argumenty  odwołującego,  z  których 

wynika  złożoność  zamówienia  oraz  czas  konieczny  na  przygotowanie  oferty,  zwłaszcza  w 

sytuacji,  gdy  wraz  z  ofertą  wykonawca  ma  obowiązek  przedłożyć  próbkę  oferowanego 

urządzenia. 

W  ocenie  zamawiającego  termin  5  października  2022  r.  jest  wystarczający  i 

obiektywnie  umożliwiający  przygotowanie  rzetelnej  oferty  przez  wszystkich  wykonawców,  a 

więc zasada  konkurencji  w  ogłoszonym  postępowaniu nie ucierpi. Odwołujący domagał  się 

wydłużenia  terminu  składania  ofert  o  3  miesiące  i  20  dni,  zamawiający  wydłużył  o  3 

miesiące, a więc zamawiający uwzględnił żądanie odwołującego w ponad 80%. 

W świetle powyższego, zamawiający wniósł o oddalenie zarzutu. 

Zamawi

ający uwzględnił zarzut 2 i zgodnie z art. 107 ust. 2 ustawy P.z.p. przewidział 

czynność wezwania do złożenia lub uzupełnienia w wyznaczonym terminie przedmiotowych 

środków  dowodowych.  Zamawiający  podtrzymał  brak  możliwości  uzupełnienia  próbek 

urządzeń, zgodnie z punktem 5.3. s.w.z. 

Zamawiający wniósł o oddalenie zarzutów 3 i 4. 

Do  postępowania  odwoławczego  po  stronie  odwołującego  przystąpił  wykonawca 

Elmess  Metering  Spółka  z  ograniczoną  odpowiedzialnością  w  Zgierzu  (przystępujący  1). 

Przystępujący 1 poparł stanowisko odwołującego i wniósł o uwzględnienie odwołania. 

Do  postępowania  odwoławczego  po  stronie  zamawiającego  przystąpił  wykonawca 

Esmetric  Spółka  z  ograniczoną  odpowiedzialnością  Spółka  komandytowa  w  Warszawie 

(przystępujący 2). Przystępujący 2 oświadczył, że nie wnosi sprzeciwu wobec uwzględnienia 

przez  zamawiającego  zarzutów  odwołania.  W  zakresie  zarzutów  nieuwzględnionych  przez 

zamawiającego, przystępujący 2 poparł stanowisko zamawiającego i wniósł o ich oddalenie. 

Na posiedzeniu Krajowej Izby Od

woławczej w dniu 21 czerwca 2022 roku odwołujący 

oświadczył, że cofa zarzut 1, wnosi o umorzenie zarzutu nr 2, cofa zarzut 4, cofa zarzut 3 w 

zakresie żądania określonego pkt 3, str. 3 odwołania, tj. modyfikacji załącznika nr 1 do s.w.z. 

- Opis przedmiotu 

zamówienia (OPZ) w pkt 3.F pkt 8 poprzez usunięcie lit. a. 

Odwołujący  oświadczył,  że  modyfikuje  żądanie  4  na  str.  3  odwołania  poprzez 

zastąpienie  dotychczasowych  zapisów  wymaganiem  stosowania  w  komunikacji  przez 

optozłącze  oraz  innych  interfejsach  komunikacyjnych  standardu  DLMS  Security  Suite  0  z 

możliwością  późniejszej  zdalnej  aktualizacji  oprogramowania  do  standardu  DLMS  Security 

Suite  1.  Urządzenie/licznik  powinno  spełniać  wymagania  pamięciowe  i  sprzętowe  obydwu 

standardów. 

Uzasadniając  podtrzymany  zarzut  odwołujący  w  treści  odwołania  podniósł,  że  w 

punkcie 3.B ppkt 11 OPZ zamawiający wymaga, aby komunikacja przez optozłącze oraz na 

innych  interfejsach  komunikacyjnych  miała  możliwość  szyfrowania  algorytmem  AES  co 

najmniej 128 bit (HLS) dl

a protokołu odczytu danych zgodnego z DLMS/COSEM. 

Dodatkowo  w  punkcie  3.B  ppkt  12  zamawiający  wymaga,  aby  komunikacja 

bezpośrednia  między  licznikiem  a  systemem  pomiarowym  OSD  oraz  oprogramowaniem 

narzędziowym miała możliwość szyfrowania algorytmem AES co najmniej 128 bit (HLS) dla 

protokołu  odczytu  DLMS/COSEM  na  całej  ścieżce  komunikacji.  Wymagane  jest 

uwierzytelnianie licznika podczas nawiązywania komunikacji z systemem pomiarowym OSD 

oraz oprogramowaniem narzędziowym. 

Odwołujący wskazał, że biorąc pod uwagę to, że liczniki energii elektrycznej, których 

wymaga  zamawiający  są  wyposażone  w  układ  rozłącznikowy,  implikuje  to,  że  trzeba 

traktować  tego  typu  urządzenia  jako  infrastrukturę  krytyczną,  która  powinna  być 

zabezpieczona za pomocą najwyższych możliwych standardów bezpieczeństwa w zakresie 

szyfrowania, autoryzacji oraz wymiany certyfikatów. Należy również zwrócić uwagę na fakt, 

że  zamawiający  wymaga  w  punkcie  A.  3  aby  „Budowa  licznika  zapewniała  możliwość 

fizycznego użytkowania zgodnie z jego przeznaczeniem przez okres co najmniej 12 lat.” 

Odwołujący  podniósł,  że  zgodnie  z  obowiązującymi  standardami  i  normami 

bezpieczeństwa,  a  także  profesjonalną  wiedzą  odwołującego  w  tym  zakresie  (odwołujący 

jest  aktywnym  członkiem  DLMS  User  Association),  powyższe  wymagania  stanowią 

zagrożenie  bezpieczeństwa  komunikacji  oraz  zawierają  niedoprecyzowane  wymagania  w 

zakresie  warstwy  security  DLMS/COSEM  w  licznikach  energii  stanowiących  przedmiot 

dostawy.  Treść  opisu  przedmiotu  zamówienia  w  tym  zakresie  jest  niekompletna  i 

niej

ednoznaczna,  co  uniemożliwia  złożenie  prawidłowych  i  porównywanych  ofert.  Przede 

wszystkim wymaganie pkt 3.B.11 tj. określenie wymagania szyfrowania algorytmem AES co 

najmniej  128  bit,  jest  sformułowane  w  sposób  niejednoznaczny  i  niewyczerpujący: 

Mechanizm 

AES  musi  definiować  tryb szyfrowania  blokowego.  Siła  algorytmu  szyfrującego 

bazuje  na  długości  klucza  oraz  trybie  szyfrowania  blokowego.  Przykładowo,  jeśli  klucz  jest 

nawet  długości  256  bitów  w  trybie  ECB  (Electronic  Codebook),  czyni  to  algorytm  bardzo 

słabym i podatnym na ataki. Tryb ECB nie powinien być używany. Najlepszym rozwiązaniem 

jest  tryb  GCM  (Galois  Counter  Mode).  Dodatkowo  wymaganie  samego  algorytmu  AES  nie 

chroni  przed  tzw.  atakiem  zwrotnym  (Reply  Attack).  Wymaganie  nie  definiuje  w  żadnym 

zakresie  autentykacji  danych    podpisu  cyfrowego,  MAC,  itp.  Postawione  przez 

zamawiającego  wymagania  OPZ  nie  specyfikują  dokładnego  poziomu  bezpieczeństwa. 

Standard  DLMS,  który  jest  powszechnie  implementowany  w  infrastrukturze  pomiarowej, 

definiuje 3 poziomy bez

pieczeństwa DLMS Security Suite 0, 1 oraz 2. DLMS Security Suite 0 

oznacza wyłącznie szyfrowanie za pomocą symetrycznych kluczy, a DLMS Security 1 oraz 2 

wykorzystanie  szyfrowania  asymetrycznego  o  różnej  długości  klucza  i  wykorzystanie 

infrastruktury  klucza  publicznego  (PKI)  do  autoryzacji,  autentykacji  oraz  szyfrowania.  Aby 

wdrożyć  w  pełni  bezpieczny  system  komunikacji  z  licznikami,  które  mają  być 

wykorzystywane  przez  kolejne  12  lat,  komunikacja  DLMS/COSEM  musi  implementować 

infrastrukturę  klucza  publicznego  w  ramach  minimum  DLMS  Security  Suite  1,  a  najlepiej 

DLMS  Security  Suite  2.  W  ramach  asymetrycznego  szyfrowania  bazującego  na  PKI  wciąż 

wykorzystywane  są  symetryczne  klucze  AES  do  szyfrowania  danych.  Infrastruktura  PKI 

służy  do  uzgadniania  symetrycznych  kluczy  i  podpisu  cyfrowego,  co  nie  jest  możliwe  bez 

infrastruktury  PKI.  Przy  czym,  wykorzystywanie  infrastruktury  klucza  publicznego  PKI  jest 

bez  wątpienia  korzystniejszym  dla  zamawiającego  rozwiązaniem:      W  sytuacji,  gdy  do 

zabezpieczenia  liczników  nie  jest  wykorzystywana  infrastruktury  klucza  publicznego  PKI: 

Producent  liczników  musi  preinstalować  symetryczne  klucze  inicjalizacyjne  w  licznikach 

podczas  produkcji.  Przynajmniej  KEK  (Key  for  Key  Encryption)  musi  zostać  zainstalowany. 

Używając tych inicjalizacyjnych kluczy OSD jest w stanie zmienić te klucze na swoje własne. 

Pojawia się problem jak przetransportować w bezpieczny sposób te inicjalizacyjne klucze od 

producenta  liczników  do  zakładu  energetycznego.  Klucze  inicjalizacyjne  są  wygenerowane 

przez pr

oducenta liczników, więc zakład energetyczny (OSD) nie ma 100% pewności, że nie 

nastąpił wyciek kluczy. OSD nie ma kontroli nad tym procesem. Każdy kto posiada te klucze 

inicjalizacyjne może spersonalizować licznik na nowe klucze. Nie ma żadnej autoryzacji tego 

procesu.  W  sytuacji,  gdy  do  zabezpieczenia  liczników  jest  wykorzystywana  infrastruktury 

klucza  publicznego  PKI:  Producent  liczników  musi  preinstalować  tzw.  kotwicę  zaufania 

(„Trust  Anchor”)  podczas  produkcji  liczników.  To  jest  klucz  publiczny  w  certyfikacie  CA. 

Certyfikat pochodzi od zakładu energetycznego (OSD). Zakład energetyczny (OSD) posiada 

klucz prywatny, który jest powiązany z tym kluczem publicznym. Zakład energetyczny (OSD) 

nie  ujawnia  nikomu  klucza  prywatnego.  Nawet  producent  liczników  go  nie  potrzebuje. 

Producent  liczników  nie  musi  instalować  żadnych  sekretnych  kluczy  prywatnych  na  etapie 

produkcji. „Trust Anchor” CA jest wystarczający. Certyfikat CA jest publiczną informacją. Nie 

jest  wymagany  żaden  bezpieczny  kanał  przesyłania CA  od  zakładu  energetycznego  (OSD) 

do producenta liczników.  

Inny  certyfikat  (sygnatura,  KA)  jest  wysyłany  do  licznika.  Jest 

sprawdzany przez CA. Tylko certyfikat podpisany za pomocą prywatnego klucza przez OSD 

jest  akceptowany.  Klucze  symetryczne  są  potwierdzane  i  uzgadniane  przez  algorytm  DH 

(Diffie-

Hellman) pomiędzy licznikiem a systemem HES. Dzięki wykorzystaniu algorytmu DH 

nikt  inny  nie  zna  tych  kluczy.  Licznik  produkowany  jest  z  kluczem  publicznym  w  postaci 

kotwicy zaufania (Trust Anchor) zakładu energetycznego (OSD). Tylko zakład energetyczny 

może  spersonalizować  licznik  z  wykorzystaniem  swojego  prywatnego  klucza.  Aby 

zabezpieczyć  infrastrukturę  licznikową  należy  skorzystać  ze  standardu  bezpieczeństwa, 

który  jest  w  tym  momencie  rekomendowany  przez  DLMS  User  Association.  Zalecane  jest 

wdrożenie  DLMS  Security  Suite  2  z  pełną  infrastrukturą  PKI  oraz  dłuższymi  kluczami  384-

bitowymi  - 

tego  typu  rozwiązanie  jest  najbezpieczniejsze  i  powinno  stanowić,  jeśli  nie 

wymaganie  obligatoryjne,  to  przynajmniej  opcjonalny  wymóg,  dodatkowo  punktowany  w 

ramach  pozacenowego  kryterium  oceny  ofert.  W  podstawowej  wersji  może  zostać 

wykorzystany DLMS Security Suite 1 z pełną infrastrukturą PKI oraz kluczami 256-bitowymi. 

DLMS  Security  Suite  0,  czyli  tylko  szyfrowanie  symetryczne  kluczami  AES  jest 

skompromitowane  i  nie  zapewnia  żadnego  poziomu  bezpieczeństwa  i  nie  może  być 

stosowane  dla  rozwiązań,  które  mają  działać  przez  kolejne  12  lat.  Na  rynku  istnieje  wiele 

artykułów  naukowych,  które  opisują  problem  braku  bezpieczeństwa  w  protokole 

DLMS/COSEM  z  wykorzystaniem  luk  w  zabezpieczeniach  dla  DLMS  Security  Suite  0 

(AES128)  oraz  metody  ataków.  Wszystkie  organizacje  rządowe  zajmujące  się 

bezpieczeństwem  w  Europie  oraz  USA  nakazują  stosowanie  mechanizmów  i  algorytmów 

bazujących  na  tzw.  krzywych  eliptycznych  oraz  infrastrukturze  klucza  publicznego  PKI. 

Dokładnie  te  mechanizmy  implementuje  standard  DLMS  Security  Suite  1  oraz  DLMS 

Security Suite 2. 

Przystępujący 1 poparł stanowisko odwołującego. 

Zamawiający podtrzymał dotychczasowe stanowisko, wniósł o oddalenie odwołania. 

W  zakresie  podtrzymanego  przez  odwołującego  zarzutu  zamawiający  podniósł,  że 

opis przedmiotu zamówienia powinien odpowiadać uzasadnionym i rzeczywistym potrzebom 

zakupowym  zamawiającego.  Określenie  wymagań  dotyczących  przedmiotu  zamówienia 

należy  do  zamawiającego,  który  jest  gospodarzem  postępowania  i  nabywcą  określonego 

zamówienia.  Zamawiający  przywołał  wyrok  Krajowej  Izby  Odwoławczej  z  dnia  17  stycznia 

2008  r.,  sygn.  akt  KIO/UZP  80/07,  w  którym  Izba  stwierdziła,  iż  zamawiający  ma  prawo 

opisać swoje potrzeby w taki sposób, aby przedmiot zamówienia spełniał jego wymagania i 

zaspokajał potrzeby, pod warunkiem, że dokonany opis nie narusza konkurencji ani równego 

traktowania wykonawców. 

Zamawiający podkreślił, że jego wymagania w zakresie bezpieczeństwa dla liczników 

są zgodne z zapisami rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 22 marca 2022 r. 

w  sprawie  systemu  pomiarowego  oraz  najlepszą  wiedzą,  doświadczeniem  i  praktyką 

zamawiającego.  Przedmiotowe  wymagania  są  wymaganiami  minimalnymi  i  nie  wykluczają 

urządzeń,  które  zapewniają  wyższy  poziom  bezpieczeństwa.  Zapisy  rozporządzenia,  o 

którym  mowa  powyżej,  były  konsultowane  przed  opublikowaniem  w  szerokim  gronie 

podmiotów  zaangażowanych  w  polską  energetykę,  w  tym  z  operatorami  systemów 

dystrybucyjnych  oraz  producentami  liczników  energii  elektrycznej.  Zwiększenie  wymagań 

minimalnych  w  zakresie  bezpieczeństwa  określonych  w  rozporządzeniu  Ministra  Klimatu  i 

Środowiska z  dnia 22 marca  2022 r.  w  sprawie systemu pomiarowego może  prowadzić  do 

ograniczenia  rynku  dla  potencjalnych  wykonawców.  Jednocześnie  zastosowanie  wyższego 

poziomu bezpieczeństwa dla  oferowanych  urządzeń nie  eliminuje  żadnego z  wykonawców. 

W  związku  z  powyższym  zamawiający  podtrzymuje  wymagania  minimalne  dla 

bezpieczeństwa LZO. 

Zamawiający  podniósł,  że  odwołujący  stawia  konkretne  wymagania  co  do  opisu 

przedmiotu  zamówienia,  natomiast  nie  wskazuje,  jakie  konkretne  zasady  i  przepisy  P.z.p. 

naruszył  zamawiający  opisując  przedmiot  zamówienia.  Zamawiający  wskazał,  iż  nie  ma 

ob

owiązku  dokonywania  opisu  przedmiotu  zamówienia  w  sposób  najbardziej  dogodny  dla 

ewentualnych wykonawców. Dopóki odwołujący nie wykaże, że opis przedmiotu zamówienia 

narusza normy wynikające z ustawy P.z.p., dopóty tej czynności zamawiającego nie można 

uzn

ać  za  niezgodną  z  ustawą  P.z.p.,  nawet  jeśli  ukształtowanie  tych  wymagań  dla 

odwołującego  czy  też  innych  potencjalnych  wykonawców  byłoby  korzystniejsze  czy  też 

bardziej uzasadnione. 

W świetle powyższego, zamawiający wniósł o oddalenie zarzutu. 

Przystępujący  2  podtrzymał  dotychczasowe  stanowisko,  wniósł  o  oddalenie 

odwołania. 

Izba ustaliła, co następuje: 

W  pkt.  2  OPZ  zamawiający  wymaga  wykonania  przedmiotu  zamówienia  zgodnie  z 

normami, a w szczególności z następującymi normami: 

- DLMS UA 1000-2 ED. 10 

- DLMS UA 1000-1 ED. 14 

lub  normami  je  zastępującymi  wydanymi  odpowiednio  przez  Polski  Komitet 

Normalizacyjny albo DLMS User Association 

36.  Komunikacja z  licznikiem  przez  optozłącze  oraz  wszystkie dostępne elektryczne 

interfejsy  komunikacyjn

e  musi  odbywać  się  wyłącznie  w  protokole  DLMS  w  wersji  co 

najmniej 14. 

W  punkcie  3.B  ppkt  11  OPZ  zamawiający  wymaga,  aby  komunikacja  przez 

optozłącze  oraz  na  innych  interfejsach  komunikacyjnych  miała  możliwość  szyfrowania 

algorytmem  AES  co  najmniej  128  bit 

(HLS)  dla  protokołu  odczytu  danych  zgodnego  z 

DLMS/COSEM. 

W punkcie 3.B ppkt 12 zamawiający wymaga, aby komunikacja bezpośrednia między 

licznikiem  a  systemem  pomiarowym  OSD  oraz  oprogramowaniem  narzędziowym  miała 

możliwość  szyfrowania  algorytmem  AES  co  najmniej  128  bit  (HLS)  dla  protokołu  odczytu 

DLMS/COSEM  na  całej  ścieżce  komunikacji.  Wymagane  jest  uwierzytelnianie  licznika 

podczas nawiązywania komunikacji z systemem pomiarowym OSD oraz oprogramowaniem 

narzędziowym. 

Stan  faktyczny  Izba  ustaliła  na  podstawie  dokumentacji  postępowania,  w  tym  w 

szczególności  Opisu  Przedmiotu  Zamówienia,  stanowiącego  załącznik  nr  1  do  specyfikacji 

warunków zamówienia. 

Izba zważyła, co następuje: 

Zarzuty 

1, 4 oraz 3 w zakresie żądania określonego pkt 3, str. 3 odwołania podlegają 

umorzeniu na podstawie art. 568 pkt 1 ustawy P.z.p.

Zarzut 2 odwołania podlega umorzeniu na podstawie art. 522 ust. 4 ustawy P.z.p. 

W pozostałym zakresie odwołanie jest bezzasadne i podlega oddaleniu. 

W pierwszej kolejności Izba stwierdziła, że odwołujący jest uprawniony do korzystania 

ze środków ochrony prawnej na podstawie art. 505 ust. 1 ustawy P.z.p. Okoliczność ta nie 

była pomiędzy stronami sporna. 

Odwołujący podniósł zarzut naruszenia art. 99 ust. 1, 2 i 4 oraz art. 103 ust. 3 w zw. z 

16  pkt  1  i  3  ustawy  P.z.p.  poprzez  opisanie  przedmiotu  zamówienia  w  sposób 

niejednoznaczny  i  niejasny  oraz  niedostatecznie  wyczerpujący  i  wewnętrznie  sprzeczny,  a 

także  nieproporcjonalny  do  przedmiotu  zamówienia  i  naruszający  uczciwą  konkurencję,  w 

zakresie dotyczącym wymagań bezpieczeństwa liczników zdalnego odczytu. 

Unormowania  zawarte  w  art.  99  ust.  1  i  nast.  ustawy  P.z.p.  regulują  zasady 

sporządzania  przez  zamawiającego  opisu  przedmiotu  zamówienia.  Zgodnie  z  ust.  1, 

przedmiot  zamówienia  opisuje  się  w  sposób  jednoznaczny  i  wyczerpujący,  za  pomocą 

dostatecznie  dokładnych  i  zrozumiałych  określeń,  uwzględniając  wymagania  i  okoliczności 

mogące  mieć  wpływ  na  sporządzenie  oferty.  W  myśl  ust.  2,  zamawiający  określa  w  opisie 

przedmiotu  zamówienia  wymagane  cechy  dostaw,  usług  lub  robót  budowlanych.  Cechy  te 

mogą  odnosić  się  w  szczególności  do  określonego  procesu,  metody  produkcji,  realizacji 

wymaganych  dostaw,  usług  lub  robót  budowlanych,  lub  do  konkretnego  procesu  innego 

etapu ich cyklu życia, nawet jeżeli te czynniki nie są ich istotnym elementem, pod warunkiem 

że  są  one  związane  z  przedmiotem  zamówienia  oraz  proporcjonalne  do  jego  wartości  i 

celów.  Stosownie  do  ust.  4,  przedmiotu  zamówienia  nie  można  opisywać  w  sposób,  który 

mógłby  utrudniać  uczciwą  konkurencję,  w  szczególności  przez  wskazanie  znaków 

towarowych,  patentów  lub  pochodzenia,  źródła  lub  szczególnego  procesu,  który 

charakteryzuje  produkty  lub  usługi  dostarczane  przez  konkretnego  wykonawcę,  jeżeli 

mogłoby  to  doprowadzić  do  uprzywilejowania  lub  wyeliminowania  niektórych  wykonawców 

lub produktów.  

Wskazane  wyżej  regulacje  zamawiający  obowiązany  jest  stosować  opisując 

przedmiot  zamówienia.  Naruszenie  którejkolwiek  z  nich  naraża  zamawiającego  na 

zakwestionowanie opisu przedmiotu zamówienia w drodze wniesionego odwołania. Niemniej 

jednak, dla skuteczności podnoszonych w tym zakresie zarzutów nie wystarczy stwierdzenie, 

że sporządzony przez zamawiającego opis przedmiotu zamówienia narusza wskazane wyżej 

przepisy ustawy P.z.p., ale odwołujący winien wykazać słuszność swego stanowiska poprzez 

odpowiednią argumentację i przedłożenie stosownych wniosków dowodowych. 

Tymczasem,  w  rozpoznawanym  przypadku,  odwołujący  nie  uzasadnił  swego 

stanowiska  w  sposób  skuteczny.  Odwołujący  podniósł,  że  wymaganie  pkt.  3.B.11,  tj. 

określenie wymagania szyfrowania algorytmem AES co najmniej 128 bit, jest sformułowane 

w  sposób  niejednoznaczny  i  niewyczerpujący,  ponieważ  mechanizm  AES  musi  definiować 

tryb  szyfrowania  blokowego  i  wymaganie  nie  definiuje  w  żadnym  zakresie  autentykacji 

danych.  Odwołujący  zdaje  się  pomijać  okoliczność,  że  zamawiający  wskazał  w  OPZ  na 

konieczność  wykonania  zgodnie  z  protokołem  DLMS.  Wydaje  się,  że  w  sytuacji,  w  której 

uczestnikami  postępowania  o  udzielenie  zamówienia  są  profesjonaliści,  winni  oni  znać 

wszelkiego  rodzaju  normy  i  dokumenty  zawierające  specyfikę  wymagań  zawartych  w 

dokumentacji przedmiotowego postępowania.  

Izba  przeprowadziła  dowody  ze  złożonych  przez  przystępującego  2  dokumentów: 

„Audyt  bezpieczeństwa  implementacji  protokołu  komunikacyjnego  DLMS/COSEM  Smart 

Grid”  oraz  „Raport  techniczny.  Architektura  i  protokoły  DLSM/COSEM”  o skonstatowała, że 

zawierają one informacje dotyczące trybu szyfrowania blokowego oraz autentykacji danych:  

„Audyt…” Rozdział 2 „Kontekst i powiązane prace”: „DLMS/COSEM obsługuje trzy poziomy 

mechanizmów  uwierzytelniania:  (…)  najniższy  (…),  niski  (…)  i  wysoki  poziom 

bezpieczeństwa  (HLS).  (…)  Uwierzytelnianie  HLS  może  wykorzystywać  jeden  z  pięciu 

dostępnych mechanizmów, przedstawionych w tabeli 2.2.” 

„Raport…” pkt 9.2.3.7 „Pakiet zabezpieczeń”: 

„Pakiety  zabezpieczeń  DLMS/COSEM  (…)  są  oparte  na  pakiecie  NSA  Suite  B  i  zawierają 

algorytmy  kryptograficzne  do  uwierzytelniania,  szyfrowania,  uzgadniania  kluczy,  podpisu 

cyfrowego i mieszania specyficznych dla: 

1. uwierzy

telnianie i szyfrowanie: stosuje się Advanced Encryption Standard (AES) zgodnie z 

FIPS PUB 197, z kluczami o rozmiarach 128 i 256 bitów. AES stosuje się z trybem działania 

Galois/Counter (GCM) określonym w NIST SP 800-38D:2007”. 

pkt 9.4.2.2.3 „Nazwa mechanizmu uwierzytelniania COSEM” 

Uwierzytelnianie  klienta,  serwera  lub  obu  jest  jednym  z  aspektów  bezpieczeństwa 

uwzględnionych  w  specyfikacji  DLMS/COSEM.  Określono  trzy  poziomy  zabezpieczeń 

uwierzytelniania: 

(…) 

3.  Uwierzytelnianie wysokiego poziomu 

zabezpieczeń (HLS)…”. 

Wskazując na powyższe Izba stwierdziła, że zarzut opisania przedmiotu zamówienia 

w sposób niejednoznaczny i niewyczerpujący, w zakresie, w jakim nie zawiera niezbędnych 

danych odnośnie trybu szyfrowania blokowego i autentykacji danych, jest nieuzasadniony. 

Odwołujący  podniósł,  że  postawione  przez  zamawiającego  wymagania  OPZ  nie 

specyfikują  dokładnego  poziomu  bezpieczeństwa.  Wskazał,  że  standard  DLMS,  który  jest 

powszechnie  implementowany  w  infrastrukturze  pomiarowej,  definiuje  3  poziomy 

bezpieczeństwa DLMS Security Suite 0, 1 oraz 2. DLMS Security Suite 0 oznacza wyłącznie 

szyfrowanie  za  pomocą  symetrycznych  kluczy,  a  DLMS  Security  1  oraz 2  –  wykorzystanie 

szyfrowania  asymetrycznego  o  różnej  długości  klucza  i  wykorzystanie  infrastruktury  klucza 

publicznego (PKI) do autoryzacji, autentykacji oraz szyfrowania. 

Izba nie podziela stanowiska odwołującego, jakoby zamawiający nie określił poziomu 

bezpieczeństwa. Izba przeprowadziła dowód z dokumentu „Raport techniczny. Architektura i 

protokoły  DLSM/COSEM”  pkt  9.2.3.7  „Pakiet  zabezpieczeń”  tabela  27  –  Pakiety 

bezpieczeństwa  DSLM/COSEM  i  stwierdziła,  że  pakiet  zabezpieczeń  AES-GCM-128 

odpowiada w protokole DLSM poziomowi Security Suite 0. 

W  dalszej  kolejności  odwołujący  podniósł,  że  –  aby  wdrożyć  w  pełni  bezpieczny 

system  komunikacji  z  licznikami,  które  mają  być  wykorzystywane  przez  kolejne  12  lat  – 

komunikacja  DLMS/COSEM  musi  implementować  infrastrukturę  klucza  publicznego  w 

ramach  minimum  DLMS  Security  Suite  1,  a  najlepiej  DLMS  Security  2.  Stwie

rdził,  że 

wykorzystywanie  infrastruktury  klucza  publicznego  PKI  jest  bez  wątpienia  korzystniejszym 

dla zamawiającego rozwiązaniem. 

Izba  wskazuje,  że  zamawiający  ma  prawo  opisać  przedmiot  zamówienia  w  sposób 

uwzględniający jego uzasadnione potrzeby. Zamawiający realizuje określone cele statutowe i 

ma  najlepszą  wiedzę  w  zakresie  tego,  w  jaki  sposób  mogą  one  zostać  osiągnięte.  To 

zamawiający  jako  gospodarz  postępowania  określa  zakres  zarówno  przedmiotowy,  jak  i 

podmiotowy, charakteryzujący cel, jaki zamierza osiągnąć. Zasada swobody kontraktowania 

uprawnia  wykonawców  do  składania  propozycji  co  do  modyfikacji  określonych  zapisów 

dokumentacji postępowania, ale zamawiający, w zależności od własnych interesów i potrzeb, 

może, lecz nie musi ich uwzględniać.  

Odwołujący  podniósł,  że  –  aby  zabezpieczyć  infrastrukturę  licznikową  –  należy 

skorzystać ze standardu bezpieczeństwa, który jest w tym momencie rekomendowany przez 

DLMS  User  Association.  Wskazał,  że  zalecane  jest  wdrożenie  DLMS  Security  Suite  2  z 

pełną infrastrukturą PKI oraz dłuższymi kluczami 384-bitowymi. W podstawowej wersji może 

być  wykorzystany  DLMS  Security  Suite  1  z  pełną  infrastrukturą  PKI  oraz  kluczami  256-

biotwymi. 

Izba  nie  podziela  stanowiska  odwołującego.  Odwołujący  nie  udowodnił,  że 

rekomendowanym  st

andardem  bezpieczeństwa  jest  DLMS  Security  Suite  2.  W 

szczególności  nie  wynika to  ze  złożonych  przez  odwołującego  dowodów.  Mimo  że  w  treści 

odwołania  odwołujący  podnosi,  że  istnieje  szereg  artykułów  naukowych,  które  opisują 

problem  braku  bezpieczeństwa  w  protokole  DLMS/COSEM,  żaden  taki  artykuł  nie  został 

przez odwołującego przedłożony. 

Izba przeprowadziła dowód z dokumentów przedłożonych przez przystępującego 2: 

-  BSI 

–  Wytyczne  techniczne  Federalnego  Urzędu  ds.  Bezpieczeństwa  Informacji  pt. 

„Mechanizmy kryptograficzne: Zalecenia i długości kluczy” 

„Bezpieczeństwo w DLMS” White Book DLMS User Association 

i  ustaliła,  że  wymagany  przez  zamawiającego  standard  bezpieczeństwa  odpowiada 

aktualnym  wymogom  rekomendowanym  w  tych  dokumentach.  W  szczególności  z 

doku

mentu  „Mechanizmy  kryptograficzne…”  wynika,  że  „W  przypadku  nowych  aplikacji 

kryptograficznych należy używać tylko szyfrów blokowych, których rozmiar bloku wynosi co 

najmniej  128  bitów.  Następujące  szyfry  blokowe  są  zalecane  do  stosowania  w  nowych 

systemach  kryptograficznych:  AES-

128…”  (str.  25).  Z  kolei  dokument  „Bezpieczeństwo  w 

DLMS” zawiera informację na temat oferowania przez DLMS trzech zestawów zabezpieczeń 

(pakiety  bezpieczeństwa  0,  1  i  2)  i  wskazuje,  że  „Koncepcja  pakietów  bezpieczeństwa 

zapewnia, 

że  specyfikacja  bezpieczeństwa  DLMS  jest  gotowa  na  przyszłość:  mechanizmy 

bezpieczeństwa mogą być używane w ten sam sposób z nowymi pakietami bezpieczeństwa, 

które  mogą  być  dodane  w  przyszłości,  aby  dotrzymać  kroku  najnowszym  osiągnięciom 

kryptografii”.  

Odwołujący na rozprawie w dniu 21 czerwca 2022 roku złożył jako dowód w sprawie 

wyciąg z przepisów rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 22 marca 2022 roku 

w sprawie systemu pomiarowego (Dz. U. poz. 788) m.in. na okoliczność wykazania, że cały 

system pomiarowy powinien umożliwiać podnoszenie (upgrade) poziomu bezpieczeństwa do 

wyższych  standardów,  podczas  gdy  w  wymaganiach  OPZ  dla  liczników  nie  przewidziano 

takiej możliwości. 

Izba wskazuje, że ten zarzut nie został podniesiony w treści odwołania, zatem Izba – 

na zasadzie art. 555 ustawy P.z.p. 

– nie mogła tego zarzutu rozpoznać. 

Wskazane wyżej rozporządzenie zostało złożone również na okoliczność wykazania, 

że  należy  kierować  się  odpowiednimi  normami  technicznymi,  co  w  przypadku  wymagania 

wykorzystywania  przez  liczniki  oferowane  w  postępowaniu  protokołu  DLMS/COSEM 

wskazuje,  że  powinno  się  stosować  standard  opisu  warstwy  bezpieczeństwa  zgodny  z  tą 

normą, czyli DLMS Security Suite 0, 1 i 2. Na tę okoliczność odwołujący przedłożył również 

d

owody:  wyciąg  z  dokumentu  „Zabezpieczenie  i  ochrona  prywatności  systemów 

informatycznych oraz organizacji”, wyciąg z dokumentu „Bezpieczeństwo w DLMS”, wyciąg z 

dokumentu  „Wymagania  bezpieczeństwa  dla  zamawianych  liczników  energii  i 

koncentratorów danych” 

Izba  przenalizowała  wskazane  wyżej  dowody  i  skonstatowała,  że  okoliczności,  na 

jakie zostały one złożone, nie budzą wątpliwości. Niemniej jednak Izba ponownie podkreśla, 

że zamawiający w treści OPZ zawarł wymagane w tym zakresie informacje, na co wskazuje 

treść pkt. 3.B 11 i 12 OPZ. 

Odwołujący  wskazał  również  na  załącznik  nr  1  do  rozporządzenia  „Minimalne 

wymagania  techniczno-

funkcjonalne  dla  liczników  zdalnego  odczytu.  Bezpieczeństwo  – 

kategoria 1 (kolumna pierwsza), pkt 10.4, 10.5 i 10.12 na okoliczność wykazania, że opisane 

wymagania w zakresie uwierzytelniania, autoryzacji, certyfikatów oraz zabezpieczenia przed 

powielaniem  i  modyfikacją  danych,  są  możliwe  tylko  w  przypadku  zastosowania 

infrastruktury klucza publicznego, opisanego w wymaganiach DLMS Security Suite 1 oraz 2.  

Zgodnie z pkt. 10.4 załącznika: 

„Dostęp  do  wszystkich  interfejsów  komunikacyjnych  licznika  zdalnego  odczytu  jest 

realizowany  wyłącznie  po  uwierzytelnieniu.  W  przypadku  interfejsu  komunikacyjnego,  o 

którym mowa w pkt. 7.3.2. jest wymagane szyfrowanie komunikacji” 

Zgodnie z pkt. 10.5 załącznika: 

„Licznik  zdalnego  odczytu  ma  funkcjonalność  zdalnej  i  lokalnej  zmiany  certyfikatu 

(klucza) do uwierzytelniania na poszczególnych interfejsach komunikacyjnych.” 

Zgodnie z pkt. 10.12 

załącznika: 

„Każde  polecenie  przesyłania  między  systemem  zdalnego  odczytu  a  licznikiem 

zdalnego odczytu ma zabezpieczenie przed powieleniem, repliką oraz modyfikacją”. 

Izba  przeanalizowała  wskazane  pozycje  i  nie  stwierdziła,  by  zawierały  one  wymóg 

zastosow

ania  klucza  publicznego.  Zawierają  one  wymogi  w  zakresie  uwierzytelniania  i 

szyfrowania komunikacji, jednakże bez wskazania na konieczność wykorzystywania do tego 

klucza publicznego. 

Izba  wskazuje  natomiast  na  pozycję  10.11  tegoż  załącznika,  z  którego  wynika 

konieczność zapewnienia „Dwukierunkowej komunikacji między systemem zdalnego odczytu 

a  licznikiem  zdalnego  odczytu  jest  uwierzytelniana  i  szyfrowana  algorytmem  o  długości 

klucza  128  bitów  według  specyfikacji  AES  lub  równoważnej  zapewniającej  ten  sam  lub 

wyższy poziom bezpieczeństwa.” Uwarunkowania te zamawiający uwzględnił w pkt. 3.B 11 i 

12 OPZ Tym samym zarzut niezgodności zapisów OPZ z przepisami rozporządzenia należy 

uznać za nieuzasadniony.  

Izba  odmówiła  przeprowadzenia  dowodów  z  dokumentacji  z  innych  postępowań    o 

udzielenie zamówienia publicznego z uwagi na fakt, że nie mają one istotnego znaczenia dla 

rozstrzygnięcia  sprawy  (argumentacja  a contrario  z  art.  531  ustawy  P.z.p.).  Izba  wskazuje, 

że przedmiotem rozstrzygnięcia jest  ustalenie,  czy  czynności  zamawiającego nie  naruszają 

przepisów  ustawy.  Wymaga  to  ustalenia  stanu  faktycznego  i  jego  skonfrontowania  z 

normami  prawnymi.  Okoliczność,  że  w  innych  postępowaniach  zamawiający  dokonywali 

analogicznych  lub  innych  czynności  nie  ma  wpływu  na  ustalenie,  czy  w  rozpoznawanym 

przypadku czynności zamawiającego są zgodne z prawem.   

Z uwagi na powyższe orzeczono jak na wstępie.  

O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono na podstawie art. 575 ustawy z 

dnia  11  września  2019  r.  –  Prawo  zamówień  publicznych,  stosownie  do  wyniku 

postępowania  oraz  na  podstawie  §  8  ust.  2  pkt  1  w  zw.  z  §  9  ust.  3  pkt  2  rozporządzenia 

Prezesa  Rady  Ministrów  z  dnia  30  grudnia  2020  r.  w  sprawie  szczegółowych  rodzajów 

kosztów  postępowania odwoławczego,  ich  rozliczania oraz  wysokości  i  sposobu pobierania 

wpisu od odwołania (Dz. U. z 2020 r. poz. 2437). 

Przewodniczący: 

……………………………… 

……………………………… 

………………………………