KIO 820/21 WYROK dnia 27 kwietnia 2021 r.

Sygn. akt KIO 820/21 
 

WYROK 

z dnia 27 kwietnia 2021 r. 

Krajowa Izba Odwoławcza - w składzie: 

Przewodniczący: 

Monika Kawa-

Ogorzałek 

Protokolant:   

Adam Skowroński 

po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2021r., w Warszawie 

odwołania wniesionego 

do  Prezesa  Krajowej  I

zby  Odwoławczej  w  dniu  15  marca  2021r.  przez  wykonawców 

wspólnie ubiegających się o udzielenie zamówienia Konsorcjum: EPA GREEN Sp. z o.o., 

IMPEL SYSTEM Sp. z o.o., IMPEL FACILITY SERVICES Sp. z o.o. z siedzibą lidera we 

Wrocławiu  w  postępowaniu  prowadzonym  przez  2  Wojskowy  Oddział  Gospodarczy  z 

siedzibą we Wrocławiu 

przy udziale  wykonawcy 

S&A Service Sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu zgłaszającego 

przystąpienie do postępowania odwoławczego po stronie zamawiającego 

orzeka: 

oddala odwołanie; 

2. Kosztam

i postępowania obciąża Odwołującego i: 

2.1. zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 15 000 zł 00 gr (słownie: 

piętnaście tysięcy złotych zero groszy) uiszczoną przez Odwołującego tytułem wpisu od 

odwołania; 

2.2. zasądza od Odwołującego na rzecz Zamawiającego kwotę 3 600zł 00 gr (słownie: trzy 

tysiące sześćset złotych zero groszy) stanowiącą uzasadnione koszty strony poniesione z 

tytułu wynagrodzenia pełnomocnika. 

Stosownie  do  art.  579  i  580  ust.  1  i  2 

ustawy  z  dnia  11  września  2019  r.  -  Prawo 

zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2019 ze zm.) na niniejszy wyrok - w terminie 

14  dni  od  dnia  jego  doręczenia  -  przysługuje  skarga  za  pośrednictwem  Prezesa  Krajowej 

Izby Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Warszawie. 

Przewodniczący :  ……………………………… 

Sygn. akt KIO 820/21 
 

UZASADNIENIE 

Zamawiający  -  2.  Wojskowy  Oddział  Gospodarczy  we  Wrocławiu  prowadzi  na 

podstawie  przepisów  ustawy  z  dnia  29  stycznia  2004r.  –  Prawo  zamówień  publicznych 

(Dz.U.  z  2019r.,  poz.  1843  ze  zm.;  dalej:  ”Pzp”)  postępowanie  o  udzielenie  zamówienia 

publicznego  w  trybie  przetargu  nieograniczonego  pn.  „Usługa  sprzątania  powierzchni 

wewnętrznych  budynków  w  jednostkach  i  instytucjach  administrowanych  przez  2  WOG  na 

terenie SOI nr 2 we Wrocławiu”. 

Ogłoszenie  o  zamówieniu  zostało  opublikowane  w  Dzienniku  Urzędowym  Unii 

Europejskiej w dniu 23 grudnia 2020r. pod numerem 2020/S 250-625137. 

Szacunkowa  wartość  zamówienia  stanowiącego  przedmiot  ww.  postępowania 

przekracza  równowartości  kwoty  określonej  w  przepisach  wydanych  na  podstawie  art.  11 

ust. 8 Pzp. 

W 

dniu  15  marca  2021r.  Odwołujący  –  Konsorcjum:  Epa  Green  Sp.  z.o.o,  Impel 

System  Sp.  z  .o.,  Impel  Facility  Services  Sp. 

z.  o.o.  z  siedzibą  we  Wrocławiu  wniósł 

odwołanie  od  czynności  Zamawiającego  polegających  na  wyborze  jako  najkorzystniejszej 

oferty wykonawcy S&A Service sp. z o.o. 

z siedzibą we Wrocławiu (dalej: „Przystępujący”).  

Odwołujący zarzucił Zamawiającemu naruszenie: 

art.  89  ust.  1  pkt  3  Pzp  poprzez  zaniechanie  odrzucenia  oferty 

Przystępującego pomimo, że jej złożenia stanowi czyn nieuczciwej konkurencji, 

art.  7  ust.  1  i  3  Pzp  poprzez  przeprowadzenie  ww.  postępowania  w  sposób 

niezapewniający  zachowania uczciwej  konkurencji  oraz  równego  traktowania wykonawców, 

tj.  przez  nieuprawnione  udzielenie  zamówienia  wykonawcy  wybranemu  niezgodnie  z 

przepisami Pzp, 

art.  89  ust.  1  pkt  4  w  zw.  z  art.  90  ust.  1  i  3  Pzp  poprzez  zaniechanie 

dokonania czynności polegającej na odrzuceniu oferty Przystępującego pomimo, że oferta ta 

zawiera rażąco niską cenę. 

Odwołujący w oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uwzględnienie odwołania i 

nakazanie Zamawiającemu: 

unieważnienia 

czynności 

wyboru 

oferty 

Przystępującego 

jako 

najkorzystniejszej, 

powtórzenia  czynności  badania  i  oceny  ofert  z  uwzględnieniem  oferty 

Odwołującego, dla przedmiotowego zadania, 

C. 

wy

kluczenie  wykonawcy  Przystępującego  z  postępowania  a  w  konsekwencji 

odrzucenia  założonej  przez  niego  oferty  oraz  dokonanie  wyboru  oferty  Odwołującego  jako 

najkorzystniejszej. 

Sygn. akt KIO 820/21 
 

Ponadto Odwołujący  wniósł  o zobowiązanie Zamawiającego  do  przedłożenia do  akt 

sprawy: 

- u

mów wraz z załącznikami, ze szczególnym uwzględnieniem zestawienia kosztów i 

cen realizacji  tego  samego  zadania polegającego  na  sprzątaniu powierzchni  wewnętrznych 

budynków w jednostkach i instytucjach administrowanych przez 2 WOG na terenie SOI nr 2 

we  Wrocławiu,  wykonywanych  przez  Przystępującego  w  okresie  bezpośrednio 

poprzedzającym  zadanie  będące  przedmiotem  niniejszego  postępowania  -  na  okoliczność 

faktycznych kosztów i warunków realizacji zlecanych Wykonawcy zadań, 

-  ewentualnych  odpowiedzi  P

rzystępującego,  w  zakresie  tego  samego  zadania 

polegającego  na  sprzątaniu  powierzchni  wewnętrznych  budynków  w  jednostkach  i 

instytucjach  administrowanych  przez  2  WOG  na  terenie  SOI  nr  2  we  Wrocławiu, 

wykonywanych przez Wykonawcą w okresie bezpośrednio poprzedzającym zadanie będące 

przedmiotem  niniejszego  postępowania,  na  wezwania  Zamawiającego  do  udzielenia 

wyjaśnień,  w  tym  złożenia  dowodów,  dotyczących  wyliczenia  ceny  na  ten  sam  przedmiot 

zamówienia  -  na  okoliczność  faktycznych  kosztów  i  warunków  realizacji  zlecanych 

Wykonawcy zadań, 

Odwołujący  uzasadniając  zarzuty  odwołania  wskazał,  że  nie  zgadza  się  z 

czynnościami  Zamawiającego  polegającymi  na  braku  wezwania  Przystępującego  na 

podstawie  art.  90  Pzp  do  udzielenia  wyjaśnień,  w  tym  złożenia  dowodów,  dotyczących 

wyliczenia ceny lub kosztu we wskazanych w ustawie zakresach, a w dalszym etapie braku 

wykluczeniu 

Przystępującego  i  odrzuceniu  jego  ofert,  a  w  konsekwencji  na  dokonaniu 

wyboru ofert Odwołującego jako najkorzystniejszych. W ocenie Odwołującego Zamawiający 

w sposób nienależyty zbadał i ocenił treść przedłożonych mu dokumentów, w szczególności 

treść Tabeli „B" w Załączniku nr 1 do SIWZ zatytułowanym Formularz ofertowy, z której jasno 

wynika, że Przystępujący zaproponował cenę rażąco niską za usługi: 

D

odatkowego sprzątania powierzchni wewnętrznych budynków do 24 razy w roku na 

zlecenie Kierownika SOI - 

oferowana kwota to 0,02 zł za 1 m2, 

sprzątania pokoi gościnnych 180 razy w roku - oferowana kwota to 0,02 zł za 1 m2, 

Prania firan i zasłon - oferowana kwota to 1 zł na 1 m2, 

Czyszczenia żaluzji, rolet i verticali - oferowana kwota to 1 zł na 1 m2. 

Odwołujący  stwierdził,  iż  powyższe  ceny  są  rażąco  niskie  w  stosunku  do  realnych 

kosztów,  bowiem  nie  jest  możliwe  znalezienie  oferty  rynkowej,  w  ramach  której 

przedsiębiorca  zaoferuje  posprzątanie  50  m2  mieszkania  za kwotę  1  zł,  a taki  byłby  koszt, 

gdyby przyjąć cennik Przystępującego, w którym zobowiązuje się sprzątać 1 m2 za kwotę 2 

gr.  W  opinii 

Odwołującego koszty  związane z  realizacją tej  usługi  są  wyższe.  Zamawiający 

Sygn. akt KIO 820/21 
 

nie  powinien  zatem  dopuścić  do  powierzenia  realizacji  zamówienia  przez  Przystępującego, 

gdyż jego oferta nie zapewnia właściwego wykonania. 

Odwołujący  podkreślił,  że  Pzp  nie  zawiera  legalnej  definicji  rażąco  niskiej  ceny, 

jednak  zgodnie  z 

ukształtowanym  orzecznictwem  i  doktryną  przyjmuje  się,  że  cena  rażąco 

niska  to  taka,  która  jest  nierealistyczna,  niewiarygodna  w  porównaniu  do  cen  rynkowych 

podobnych zamówień, której zastosowanie przy uwzględnieniu zachowania reguł rynkowych 

skutkuje  b

rakiem  opłacalności  wykonania  zamówienia.  W  każdym  przypadku  ewentualne 

wystąpienie  rażąco  niskiej  ceny  jest  oceniane  z  odniesieniem  do  konkretnego  przedmiotu 

zamówienia  i  z  uwzględnieniem  indywidualnych  okoliczności  danego  zamówienia,  w  tym 

sposobu jego r

ealizacji, wartości, uwarunkowań danego rynku. 

Podkreślił,  że  Przystępujący  nie  jest  w  stanie  zrealizować  sprzątania  dodatkowego 

powierzchni  wewnątrz  budynków  i  sprzątania  pokoi  gościnnych,  po  cenach  jednostkowych 

wskazanych w ofercie tj. za 2 grosze za m2

, jak również prania firan i czyszczenia żaluzji, za 

kwotę 1 zł/m2. Zauważył, że Przystępujący nie wykazał, jak skonstruował obecną ofertę, aby 

zgodnie  z  zasadami  ekonomii  zagwarantować  pokrycie  wszelkich  kosztów  związanych  z 

realizacją przedmiotu zamówienia, np.: wynagrodzenie pracowników, koszty napraw sprzętu 

i  zakupu  narzędzi,  koszty  zakupów  potrzebnych  środków  czystości,  mimo  iż  wiedzą 

powszechną  jest,  iż  ceny  materiałów  i  pracy  są  obecnie  wyższe  niż  w  latach  poprzednich. 

Odwołujący  podkreślił,  że  Przystępujący  w  Tabeli  A  tego  samego  załącznika  za  te  same 

usługi  sprzątania  powierzchni  wewnątrz  budynków  w  dni  robocze  żąda  kwoty  65  razy 

wyższej tj. 1.13 zł za m2. 

W  konsekwencji,  zdaniem  Odwołującego,  Zamawiający  miał  obowiązek  zwrócić  się 

do 

Przystępującego  o  udzielenie  wyjaśnień,  w  tym  do  złożenie  dowodów,  dotyczących 

wyliczenia ceny za omawiane usługi. Istotne jest – zdaniem Odwołującego - aby badanie cen 

jednostkowych,  dotyczyło  wartości,  które  stanowią  samodzielną  podstawę  rozliczania 

wynagrodzenia za 

wykonanie poszczególnych elementów, składających się na zamówienie. 

Taki  charakter  mają  analizowane  wyżej  usługi.  Dlatego  zaproponowane  ceny  jednostkowe 

Przystępującego powinny zostać zbadane przez Zamawiającego, który wówczas uznałby je 

za  rażąco  niskie,  nierealistyczne  i  niewiarygodne  w  kontekście  aktualnej  sytuacji  rynkowej, 

niezależnie czy przekładają się na rażąco niską cenę w odniesieniu do całego zamówienia. 

Należy  bowiem  podkreślić,  iż  podstawowymi  czynnikami  tworzącymi  koszt  są  koszty  ludzi, 

sprzętu i chemii a mimo to Przystępujący w jednych pozycjach podniósł ceny (Tabela A poz. 

1  Załącznika  nr  1  do  SIWZ)  a  w  innych  obniżył  o  kilkaset  procent  (Tabela  B  poz.  1 

Załącznika nr 1 do SIWZ). 

Odwołujący  wskazał, że powyższe zachowanie  Przystępującego stanowi dodatkowo 

podstawę  do  stwierdzenia  dokonania  przez  niego  manipulacji  cenowej  w  ramach 

postępowania  o  udzielenie  zamówienia  publicznego  a  ponadto  popełnienia  czynu 

Sygn. akt KIO 820/21 
 

nieuczciwej  konkurencji  polegającego  na  utrudnianiu  w  sposób  sprzeczny  z  dobrymi 

obyczajam

i  dostępu  do  rynku  przez  innych  wykonawców  oraz  w  sposób  naruszający 

uzasadnione  interesy  Zamawiającego.  W  ocenie  Odwołującego,  zaoferowanie  przez 

Przystępującego  rażąco  niskich  cen  do  części  prac  umożliwiło  manipulowanie  cenami  za 

prace  najczęściej  realizowane  przy  zachowaniu  pozorów  konkurencyjności  oferty. 

Akceptacja takiego sposobu działania prowadziłaby, zdaniem Odwołującego, do zachwiania 

uczciwej  konkurencji  w  postępowaniu,  ponieważ  wykonawca  na  skutek  niedozwolonego 

sposobu  kształtowania  cen  uzyskuje  znaczną  przewagę  konkurencyjną.  Odwołujący 

podkreślił także, że ceny jednostkowe wskazane w Tabeli B są cenami niższymi od kosztów 

świadczenia  usług,  które  mają  być  rozliczane  według  tych  cen.  Oferta  Przystępującego  w 

zakresie  ww.  pozycji  została  wyceniona  nie  tylko  bez  uwzględnienia  zysku  i  kosztów 

pobocznych,  ale  poniżej  kosztów  własnych,  tym  samym  stanowi  czyn  nieuczciwej 

konkurencji.  

W  takich  okolicznościach  wybór  oferty  Przystępującego  jako  najkorzystniejszej  był 

nieuzasadniony.  Takie  działanie  Zamawiającego  doprowadziło  także  do  naruszenia  art.  7 

Pzp, przez uniemożliwienie realizacji zasady uczciwej konkurencji pomiędzy wykonawcami. 

W  odpowiedzi  na  odwołanie  Zamawiający  wniósł  o  oddalenie  odwołania  w  całości. 

Podkreślił,  że  dokonał  szacunkowej  wartości  zamówienia  z  dochowaniem  należytej 

staranności  w  oparciu  o  ceny  rynkowe.  Wyjaśnił  ponadto,  że  w  sprawie  nie  zaistniały 

przesłanki  nakazujące  Zamawiającemu  postępowanie  zgodne  z  dyspozycją  art.  90  Pzp,  a 

skoro  nie  mia

ła  miejsca  konieczność  badania  rażąco  niskiej  ceny  samo  odwołanie  jako 

pozbawione  usprawiedliwionych  podstaw  winno  ulec  oddaleniu  w  całości.  Zamawiający 

podkreślił,  że  analizując  złożoną  w  toku  postępowania  ofertę,  ustalił,  że  jest  ona  niższa  o 

28,54%  od  wartości  szacunkowej  zamówienia,  powiększonej  o  VAT  -  skutkiem  czego  brak 

jest obowiązku po stronie Zamawiającego aby wzywać do złożenia wyjaśnień. Nadto zwrócił 

uwagę,  że  usługi  określone  w  tabeli  B  formularza  ofertowego,  to  czynności  realizowane 

jedynie  na  zlecenie  Zamawiającego  (co  do  których  brak  jest  roszczenia  o  zapłatę),  nie 

stanowią  one  istotnej  części  zamówienia.  Nie  sposób  jest  uznać  by  zgodnie  z  zasadami 

logiki,  doświadczenia  życiowego  i  prowadzenia  działalności  gospodarczej  z  nastawieniem 

osiągania  zysku,  kalkulować  oferty  (czy  też  obliczać  zysk)  w  oparciu  o  te  czynności, 

ponieważ  istnieje  prawdopodobieństwo  graniczące  z  pewnością,  iż  z  tytułu  tych  usług  (z 

tabeli B) Zamawiający nie wypłaci ani złotówki. Istotne elementy składowe oferty znajdują się 

jedynie  w  tabeli  A  formularza  ofertowego  - 

część  gwarantowana.  Fakt  natomiast,  iż  oferta 

Przystępującego  w  tabeli  A  -  czynności  obowiązkowe  -  zawiera  wyższą  wycenę  niż  oferta 

Odwołującego o 13,1% prowadzić może jedynie do wniosku, iż Przystępujący lepiej rozumie 

ryzyko  ekonomiczne  związane  ze  spełnieniem  warunków  zamówienia  zawierając  w  sobie 

Sygn. akt KIO 820/21 
 

obliczenia kosztów i zysku w oparciu o czynności stałe, czyli odnosi się i opiera na istotnych 

częściach zamówienia. 

Przystępujący  w  piśmie  procesowym  z  dnia  6  kwietnia  2021r.  wniósł  o  oddalenie 

odw

ołania.  Podkreślił,  że  nie  był  wzywany  przez  Zamawiającego  do  złożenia  wyjaśnień 

dotyczących  zaoferowanej  ceny,  co  wyłącza  możliwość  odrzucenia  przez  Zamawiającego 

jego oferty na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 4 oraz art. 90 ust. 3 Pzp, ponieważ Zamawiający 

nie  może  odrzucić  oferty  wykonawcy  jako  rażąco  niskiej  bez  przeprowadzenia  procedury  z 

art.  90  ust.  1  Pzp  - 

nie  może  bowiem  zakładać,  że  w  wyniku  wyjaśnień  wykonawcy 

zamawiający nie uzna tej ceny za skalkulowaną prawidłowo. Wniosek o zaoferowaniu rażąco 

ni

skiej ceny może być wywiedziony dopiero po wyczerpaniu procedury jej wyjaśnienia. Tym 

samym  zarzut  zaniechania  dokonania  czynności  polegającej  na  odrzuceniu  oferty 

Przystępującego pomimo, że oferta ta zawiera rażąco niską cenę jest chybiony. 

Przystępujący  wskazał,  że  sformułowanie  „budzą  wątpliwości",  w  art.  art.  90  ust.  1, 

wskazuje  na  wrażenie  Zamawiającego  charakteryzujące  się  dużym  stopniem 

subiektywności.  Przepisy  Pzp  w  tym  zakresie  nie  wskazują  żadnych  przesłanek 

uzasadniających  konieczność  wezwania  wykonawcy  do  złożenia  wyjaśnień.  Zamawiający 

może powziąć wątpliwości w oparciu o szereg czynników, w tym doświadczenie nabyte przy 

udzielaniu  tego  rodzaju  usług,  znajomość  cen  obowiązujących  na  rynku,  ceny  innych  ofert 

złożonych  w  postępowaniu  itp.  W  niniejszym  postępowaniu  Zamawiający  wątpliwości  nie 

miał.  Zgodnie  z  art.  90  ust.  1  Pzp  zamawiający  zwraca  się  o  udzielenie  wyjaśnień  „jeżeli 

zaoferowana  cena  lub  koszt,  lub  ich  istotne  części  składowe,  wydają  się  rażąco  niskie  w 

stosunku  do  przedmiotu  zamówienia  i  budzą  wątpliwości  zamawiającego  co  do  możliwości 

wykonania  przedmiotu  zamówienia  zgodnie  z  wymaganiami  określonymi  przez 

zamawiającego  lub  wynikającymi  z  odrębnych  przepisów.  Istotnymi  częściami  składowymi 

ceny lub kosztu będą te części składowe ceny lub kosztu, które ze względu na wielkość lub 

rozmiar  oraz  wartość  stanowią  przede  wszystkim  istotny  element  przy  obliczaniu  ceny.  W 

niniejszym  postępowaniu  przedmiotem  zamówienia  jest  usługa  sprzątania  powierzchni 

wewnętrznych  budynków  w  jednostkach,  instytucjach  i  obiektach  wojskowych  kompleksów 

administrowanych przez 2. WOG we Wrocławiu na terenie Sekcji Obsługi Infrastruktury (SOI) 

nr 2. W rozdziale III SIWZ pkt. 7 Zamawiający wskazał, że „Pod pojęciem „kluczowe części 

zamówienia"  rozumie  się  sprzątanie  powierzchni  wewnętrznych  budynków  w  dni  robocze, 

których zakres i wymagania dotyczące ich realizacji zostały określone w tabeli A formularza 

ofertowego". Tym 

samym za istotne części składowe należy uznać usługi wymienione w pkt. 

od 1 do 5 Tabeli A. 

Pozostałe usługi stanowią uzupełnienie prac realizowanych na bieżąco. 

Przystępujący  zauważył,  że  Odwołujący  zarzucił  mu  rażąco  niską  cenę  w  zakresie 

prania firan, zasłon, czyszczenia żaluzji, rolet i verticali, natomiast sam zaoferował niniejsze 

Sygn. akt KIO 820/21 
 

usługi  w  wartości  o  połowę  niższej. W  ramach  ofert  złożonych  na  ten  okres  dla  SOI  3  czy 

SOI 7 Odwołujący zaoferował wykonanie niniejszej usługi w wartości 0,50zł za m2 (Dowód nr 

1, Dowód nr 2). Wobec powyższego trudno Przystępującemu uznać zasadność stawianych 

zarzutów przez Odwołującego, kiedy sam oferuje usługi w wartościach o połowę niższej niż 

wartość  zaproponowana  przez  Przystępującego.  Tym  samym  cena  Przystępującego jest  w 

pełni ceną rynkową i słusznie nie wzbudziła wątpliwości Zamawiającego. Podnoszone przez 

Odwołującego  sprzątanie  pokoi  gościnnych  stanowiące  usługę  realizowaną  jedynie  na 

ewentualne  zgłoszenie  Kierownika  SOI  obejmuje  powierzchnie  stanowiącą  0,003  % 

obsługiwanej  na  bieżąco  powierzchni  wewnętrznej.  Trudno  uznać  ją  za  istotną  składową 

ceny. 

Ponadto  Odwołujący  mylnie  porównuje  1:1  usługę  sprzątania  powierzchni  wewnętrznych 

budynków  w  Tabeli  A  z  usługą  dodatkową  w  Tabeli  B.  Gdyby  była  to  ta  sama  usługa 

Zamawiający  nie  wymagałby  jej  wyceny  dwukrotnie.  Nie  są  to  usługi  tożsame,  Tabela  B 

dotyczy  usługi  dodatkowej,  uzupełniającej  do  bieżącego  sprzątania,  bezcelowe  jest  więc 

porównywanie tych cen. 

W  konsekwencji  zarzut  ten  jest  bezzasadny.  Również  w  opinii  Przystępującego, 

p

ozostałe  zarzuty  Odwołującego  są  nietrafione.  Czynem  nieuczciwej  konkurencji  jest 

działanie  sprzeczne  z  prawem  lub  dobrymi  obyczajami,  jeżeli  zagraża  lub  narusza  interes 

innego  przedsiębiorcy.  Celem  takiego  działania  jest  uzyskanie  przewagi  nad  innymi 

wykonawcami  wedle  przyjętych  przez  zamawiającego  kryteriów  oceny  ofert.  Zgodnie  z 

opisem  kryteriów  oceny  zawartej  w  SIWZ,  którymi  Zamawiający  będzie  się  kierował  przy 

wyborze oferty - 

to cena brutto oferty za dwa lata, tzn. oferta z najniższą ceną brutto za dwa 

lata  za  pełny  zakres.  Ponadto  wszystkie  usługi  ujęte  w  Formularzu  ofertowym  objęte  są  ta 

sama stawka Vat 23%. 

Odwołujący, pomimo zarzucenia Przystępującemu manipulacji cenowej, w żaden sposób nie 

wykazał  jak  konkretnie  wycena  usług  przez  Przystępującego  naruszyła  jego  interes  i  na 

czym 

konkretnie  polegało  cyt.:  „manipulowanie  cenami  za  prace  najczęściej  realizowane". 

Odwołujący ograniczył się jedynie do ogólnikowych stwierdzeń, bez wykazania konkretnych 

działań Przystępującego i wpływu ich na konkurencyjność jego oferty. 

Krajowa  Izba  O

dwoławcza  uwzględniając  dokumentację  z  przedmiotowego 

postępowania  o  udzielenie  zamówienia  publicznego,  jak  również  oświadczenia, 

stanowiska stron złożone w trakcie rozprawy, ustaliła i zważyła, co następuje: 

Odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie. 

Sygn. akt KIO 820/21 
 

M

ając  na  uwadze  treść  art.  92  ust.  2  ustawy  z  dnia  11  września  2019  r.  Przepisy 

wprowadzające  ustawę  -  Prawo  zamówień  publicznych  (Dz.U.  z  2019  poz.  2020),  do 

postępowań  odwoławczych  oraz  postępowań  toczących  się  wskutek  wniesienia  skargi  do 

sądu, o których mowa w ustawie uchylanej w art. 89, wszczętych po dniu 31 grudnia 2020 r., 

dotyczących  postępowań  o  udzielenie  zamówienia  wszczętych  przed  dniem  1  stycznia 

2021r.,  stosuje  się  przepisy  ustawy,  o  której  mowa  w art.  1,  Izba  do  postępowania 

odwoławczego  w  przedmiotowej  sprawie  zastosowała  przepisy  ustawy  z  dnia  11  września 

2019  r.  - 

Prawo  zamówień  publicznych  (Dz.  U.  z  2019  r.,  poz.  2019  ze  zm.,  dalej  jako 

„ustawa  nPzp”).  Do  rozpoznania  odwołania  zastosowanie  natomiast  znajdowały  przepisy 

Pzp obowiązujące w dacie wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia.   

Izba  dopuściła  do  udziału  w  postępowaniu  wykonawcę  S&A  Service  Sp.  z  o.o.  z 

siedzibą  we  Wrocławiu  zgłaszającego  przystąpienie  do  postępowania  odwoławczego  po 

stronie Zamawiającego stwierdzając, że spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 

525 ust. 1-3 ustawy nPzp.  

Izba  stwierdziła,  iż  nie  została  wypełniona  żadna  z  przesłanek  skutkujących 

odrzuceniem  odwołania  na  podstawie art.  528  ustawy  nPzp  i  skierowała  sprawę  na 

rozprawę. 

Izba  ustaliła,  że  Odwołujący  spełnia  określone  w  art.  505  ust.  1  nowej  ustawy  Pzp 

przesłanki korzystania ze środków ochrony prawnej, tj. ma interes w uzyskaniu zamówienia, 

a 

naruszenie  przez  Zamawiającego  przepisów  ustawy  Pzp  może  spowodować  poniesienie 

przez niego szkody 

polegającej na nieuzyskaniu zamówienia.  

Izba dopuściła i przeprowadziła dowody z treści SIWZ, odpowiedzi na odwołanie oraz 

pisma procesowego Przystępującego, a z dowodów przedłożonych przez Odwołującego na 

rozprawie. 

Na podstawie ww. dokumentów Izba ustaliła, że stan faktyczny sprawy nie jest sporny 

i  został  przedstawiony  w  odwołaniu,  odpowiedzi  na  odwołanie  adekwatnie  do  treści 

przywołanych powyżej dokumentów. 

Izba zważyła: 

Po  pierwsze,  nie  potwierdził  się  zarzut  zaniechania  odrzucenia  oferty 

Przystępującego  na  podstawie  art.  89  ust.  1  pkt  4  Pzp. Wskazać  należy,  że  zastosowanie 

sankcji  wynikającej  z  powyższego  przepisu  możliwe  jest  dopiero  w  momencie  ustalenia 

przez Zamawiającego, że cena oferty danego wykonawcy zawiera cenę rażąco niską. To zaś 

możliwe  jest  dopiero  po  obligatoryjnym  wezwaniu  wykonawcy  przez  Zamawiającego  do 

złożenia wyjaśnień dotyczących ceny oferty i jej istotnych części składowych. Brak natomiast 

Sygn. akt KIO 820/21 
 

przeprowadzenia  procedury  wezwania  opartej  na  podstawie  art.  90  ust.  1  lub  ust.1a  Pzp 

s

kutkuje brakiem możliwości zastosowania przepisu art. 89 ust. 1 pkt 4 Pzp.  

Jak  natomiast 

ustaliła  Izba,  w  niniejszym  postępowania  Przystępujący  nie  był 

wzywany  przez  Zamawiającego  do  złożenia  wyjaśnień  w  zakresie  realności  zaoferowanej 

przez niego ceny oferty 

z uwagi na brak wystąpienia ustawowych przesłanek warunkujących 

jej  przeprowadzenia.  Powyższe  skutkuje  natomiast  stwierdzeniem,  że  sformułowane  przez 

Odwołującego  zarzuty  naruszenia  ww.  art.  89  ust.  1  pkt  4  oraz  art.  90  ust.  3  Pzp  należało 

uznać za przedwczesne, a w konsekwencji podlegające oddalaniu. 

Kolejno  rozstrzygnięcia  Izby  wymagała  okoliczność,  czy  w  rozpoznawanym  stanie 

faktycznym Zamawiający winien powziąć wątpliwości co do realności cen wskazanych przez 

Przystępującego w Tabeli B Formularza ofertowego. 

Uwzględniając  zaprezentowane  przez  strony  postępowania  odwoławczego 

wyjaśnienia  i  dowody  Izba  stwierdziła,  że  Odwołujący  nie  zdołał  wykazać,  że  po  stronie 

Zamawiającego  takie  wątpliwości  winny  powstać,  a  ponadto  stwierdziła,  że  Zamawiający 

wykaz

ał  zasadność  nieskorzystania  przez  niego  w  procedury  wynikającej  z  art.  90  ust.  1 

Pzp.   

Wskazać należy, że zgodnie z art. 90 ust. 1 Pzp, jeżeli zaoferowana cena lub koszt, 

lub  ich  istotne  części  składowe,  wydają  się  rażąco  niskie  w  stosunku  do  przedmiotu 

zamówienia  i  budzą  wątpliwości  zamawiającego  co  do  możliwości  wykonania  przedmiotu 

zamówienia  zgodnie  z wymaganiami  określonymi  przez  zamawiającego  lub  wynikającymi  z 

odrębnych  przepisów,  zamawiający  zwraca  się  o  udzielenie  wyjaśnień,  w  tym  złożenie 

dowodów, dotyczących wyliczenia ceny lub kosztu, w szczególności w zakresie:  

1)  oszczędności  metody  wykonania  zamówienia,  wybranych  rozwiązań  technicznych, 

wyjątkowo  sprzyjających  warunków  wykonywania  zamówienia  dostępnych  dla  wykonawcy, 

oryginalności  projektu  wykonawcy,  kosztów  pracy,  których  wartość  przyjęta  do  ustalenia 

ceny nie może być niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalonego na podstawie 

art. 2 ust. 3-

5 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę 

(Dz. U. Nr 200, 

poz. 1679, z późn. zm.);  

2) pomocy publicznej udzielonej na podstawie odrębnych przepisów.  

3)  wynikającym  z  przepisów  prawa  pracy  i  przepisów  o  zabezpieczeniu  społecznym, 

obowiązujących w miejscu, w którym realizowane jest zamówienie;  

4) wynikającym z przepisów prawa ochrony środowiska;  

5) powierzenia wykonania części zamówienia podwykonawcy.  

Z kolei s

tosownie do art. 90 ust. 1a Pzp, w przypadku gdy cena całkowita oferty jest 

niższa o co najmniej 30% od:  

1) wartości zamówienia powiększonej o należny podatek od towarów i usług, ustalonej przed 

wszczęciem  postępowania  zgodnie  z  art.  35  ust.  1  i  2  lub  średniej  arytmetycznej  cen 

Sygn. akt KIO 820/21 
 

wszystkich złożonych ofert, zamawiający zwraca się o udzielenie wyjaśnień, o których mowa 

w  ust.  1,  chyba  że  rozbieżność  wynika  z  okoliczności  oczywistych,  które  nie  wymagają 

wyjaśnienia;  

2)  wartości  zamówienia  powiększonej  o  należny  podatek  od  towarów  i  usług, 

zaktualizowanej z uwzględnieniem okoliczności, które nastąpiły po wszczęciu postępowania, 

w szczególności istotnej zmiany cen rynkowych, zamawiający może zwrócić się o udzielenie 

wyjaśnień, o których mowa w ust. 1. 

Nie było sporne między stronami, że w rozpoznawanej sprawie cena całkowita oferty 

Przystępującego nie była niższa o co najmniej 30% od średniej arytmetycznej ofert oraz od 

wartości zamówienia powiększonej o podatek VAT.  

Odnosząc się do kwestii zaistnienia przesłanek wezwania do wyjaśnień na podstawie 

art.  90  ust.  1  Pzp,  podkreślić  należy,  że  zgodnie  z  tym  przepisem  Zamawiający  ma 

obowiązek wezwać wykonawcę do złożenia wyjaśnień, w sytuacji gdy cena lub koszt, lub ich 

istotne  części  składowe,  wydają  się  rażąco  niskie  w  stosunku  do  przedmiotu  zamówienia 

i 

budzą  wątpliwości  co  do  możliwości  wykonania  przedmiotu  zamówienia  zgodnie 

z 

wymaganiami określonymi przez zamawiającego lub wynikającymi z odrębnych przepisów. 

W  świetle  tego  przepisu  dla  powstania  obowiązku  wezwania  do  wyjaśnień  nie  jest 

wystarczające,  że  jakikolwiek  element  oferty  budzi  wątpliwości  co  do  realności  wyceny, 

przepis  ten  wprost  stanowi,  że  dotyczy  to  tylko  elementów  istotnych.  Ustawa  nie  określa, 

według  jakich  kryteriów  należy  oceniać  kwestię  istotności  elementu  składowego  ceny.  W 

ocenie  Izby  należy  przyjąć,  że  istotne  są  te  elementy,  których  wartościowy  udział  w 

przedmiocie  zamówienia  jest  znaczny  lub  od  których  –  ze  względu  na  ich  merytoryczne 

znaczenie 

– zależy osiągnięcie zasadniczych celów, dla których zamówienie jest udzielane. 

Chodzi  więc  o  elementy  istotne  pod  względem  wartościowym  lub  merytorycznym,  mogące 

zaważyć  na  powodzeniu  zamówienia  jako  całości.  Podkreślenia  wymaga,  że  w 

postępowaniu  odwoławczym  ciężar  dowodu,  że  zaistniały  określone  w  art.  90  ust.  1  Pzp 

przesłanki  wezwania  do  wyjaśnień,  obciążał  –  na  zasadach  ogólnych  –  Odwołującego. 

Odwołujący był  więc zobowiązany  wykazać, że cena całkowita oferty lub takie jej elementy 

składowe,  które  mają  charakter  istotny,  są  tak  niskie,  że  obiektywnie  powinny  wzbudzić 

wątpliwości co do ich realności. 

Zarzuty  odwołania sprowadzają się do  zakwestionowania części  składowych ceny  – 

Odwołujący podważył realność wyceny czterech pozycji wskazanych w Tabeli B Formularza 

ofertowego, tj. wyceny: 

Dodatkowego sprzątania powierzchni wewnętrznych budynków do 24 razy w roku na 

zlecenie Kierownika SOI - 

oferowana kwota to 0,02 zł za 1 m

sprzątania pokoi gościnnych 180 razy w roku - oferowana kwota to 0,02 zł za 1 m

Prania firan i zasłon - oferowana kwota to 1 zł na 1 m

Sygn. akt KIO 820/21 
 

Czyszczenia żaluzji, rolet i verticali - oferowana kwota to 1 zł na 1 m

W tym miejscu wskazać należy, że w rozdziale III SIWZ pkt. 7 Zamawiający wskazał, 

że:  „Pod  pojęciem  „kluczowe  części  zamówienia”  rozumie  się  sprzątanie  powierzchni 

wewnętrznych budynków w dni robocze, których zakres i wymagania dotyczące ich realizacji 

zostały  określone  w  tabeli  A  formularza  ofertowego.”.  Z  powyższego  wprost  wynika,  że 

czynności  wskazane  w  Tabeli  B  nie  stanowią  istotnej  części  zamówienia,  są  to  bowiem 

usługi dodatkowe do usługi głównej wycenianej przez wykonawców w Tabeli A. 

Kolejno 

Izba  stwierdziła,  że  Odwołujący  –  wbrew  ciążącemu  na  nim  obowiązkowi  – 

nie  wykazał  zaistnienia  okoliczności,  które  obligowałyby  Zamawiającego  do  wezwania 

Przystępującego  do  wyjaśnień.  Odwołujący  w  uzasadnieniu  całkowicie  pominął  ustawową 

przesłankę  istotności  kwestionowanych  elementów  składowych  ceny.  Stanowisko 

Odwo

łującego zaprezentowane w odwołaniu oraz na rozprawie zmierzało do wykazania, że 

wycena  ww.  pozycji  Tabeli  B 

jest rażąco niska. Odwołujący przedstawił  w tym zakresie nie 

tylko  porównanie  do  cen  obowiązujących  na  rynku,  ale  także  wskazał  na  konieczność 

uwzg

lędnienia w cenie ww. pozycji wszystkich czynników kosztotwórczych, tj. kosztów pracy, 

sprzętu  i  chemii.  Odwołujący  całkowicie  pominął  jednak  najważniejszy  aspekt,  od  którego 

ustawa uzależnia obowiązek przeprowadzenia procedury wyjaśniającej, tj. aspekt istotności 

kwestionowanych pozycji cenowych. Odwołujący ani w odwołaniu, ani podczas rozprawy nie 

podjął  nawet  próby  wykazania,  że  objęte  zarzutami  składniki  ceny  mają  w  jakimkolwiek 

znaczeniu charakter istotny.  

Wskazać  natomiast  należy,  że  jak  wyjaśniał  Zamawiający,  pozycje  wskazane  w 

Tabeli B Formularza oferty są nieistotne z punktu widzenia ceny oferty, a ponadto wyjaśnił, 

że  w  latach  2019-2020 z  tytułu usług  zawartych  w  tabeli  B  wydatkował  kwotę  184,50 zł  za 

wszystkie wymienione tam usługi. Zamawiający wyjaśnił, że usługi wskazane w Tabeli B są 

to  usługi  o  charakterze  dodatkowym  do  usługi  głównej  wymienionej  w  Tabeli  A,  a  ponadto 

wskazywał, że istnieje duże prawdopodobieństwo, że usługi te nie będą zlecane.  

Uwzględniając  więc  powyższe  stanowisko  Izba  stwierdziła,  że  usługi  wskazane  w 

Tabeli  B  nie  mogą  wpłynąć  na  to,  że  realizacja  zamówienia  zgodnie  z  wymaganiami 

Zamawiającego  jest  zagrożona  i  może  skutkować  dla  wykonawcy  stratą.  Wobec  braku 

wykazania przez  Odwołującego  ich  istotnego  znaczenia wynikającego z innych niż  wartość 

okoliczności, należy uznać, że zarzuty odwołania nie mogły być uznane za zasadne. 

W związku z więc z faktem, że Odwołujący całkowicie pominął ustawową przesłankę, 

od której uzależnione jest powstanie obowiązku wezwania do wyjaśnień,  to już tylko z tego 

powodu zarzuty należało uznać za niezasadne. Na marginesie zauważyć należy, że pomimo 

kwestionowania  cen  zaproponowanych  przez  Przystępującego,  to  sam  Odwołujący  –  jak 

wyjaśnił  i  wskazał  Zamawiający  –  za  usługę  wskazaną  w  pozycji  2  Tabeli  A  „Sprzątanie 

Sygn. akt KIO 820/21 
 

powierzchni wewnętrznych w stołówce żołnierskiej (2 razy dziennie, 7 dni w tyg.)” zaoferował 

stawkę  1  gr/m2,  a  za  „Sprzątanie  powierzchni  wewnętrznych  budynków  (dni  robocze)”  2 

gr/m2. 

Ponadto,  jak  wskazał  Zamawiający,  Przystępujący  zaoferował  wyższą  cenę  od 

Odwołującego za usługi stanowiące istotny składnik zamówienia, tj. wymienione w Tabeli A, 

co  również  uzasadnia  brak  powstania  wątpliwości  co  do  realności  ceny  po  stronie 

Zamawiającego.  

Nie mogą mieć wpływu na ocenę zarzutów przedłożone przez Odwołującego dowody 

w  postaci  cen 

za  usługę  sprzątania,  bowiem  po  pierwsze  wskazać  należy,  że  z  dowodu 

pochodzącego ze strony kalkulatora budowlanego wynika, że cennik dotyczy sprzątania biur 

po  remoncie,  a  taka  usługa  nie  jest  objęta  niniejszym  postępowaniem.  Ponadto  z 

przedłożonych  dowodów  nie  wynika  na  jakiej  podstawie  ceny  z  nich  wynikające  zostały 

obliczone i w odniesieniu do jakiej powierzchni, tj. czy dotyczą sprzątania hali czy biura, co w 

sposób istotny wpływa na wysokość cen.  

Wobec niewykaz

ania przez Odwołującego okoliczności, od których zależy powstanie 

obowiązku wezwania do wyjaśnień dotyczących elementów składowych ceny, zarzuty w tym 

zakresie  należy  uznać  za  niezasadne.  Skoro  Odwołujący  nie  wykazał,  aby  przepis  art.  90 

ust. 1 Pzp znajdow

ał w rozpoznawanej sprawie zastosowanie, odwołanie jest niezasadne.  

Kolejno 

Izba  uznała,  iż  nie  doszło  w  niniejszym  postępowaniu  także  do  naruszenia 

przepisu art. art. 89 ust. 1 pkt 3 Pzp, zgodnie z którym Zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli jej 

złożenie  stanowi  czyn  nieuczciwej  konkurencji  w  rozumieniu  przepisów  o  zwalczaniu 

nieuczciwej  konkurencji.  Stosownie  natomiast  do  art.  3  ust.  1  u.z.n.k.  czynem  nieuczciwej 

konkurencji  jest  działanie  sprzeczne  z  prawem  lub  dobrymi  obyczajami,  jeżeli  zagraża  lub 

narus

za interes innego przedsiębiorcy lub klienta. Ponadto zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 1 i 5 

tej ustawy czynem nieuczciwej konkurencji jest utrudnianie innym przedsiębiorcom dostępu 

do  rynku,  w  szczególności  przez  sprzedaż  towarów  lub  usług  poniżej  kosztów  ich 

wytworzenia  lub  świadczenia  albo  ich  odprzedaż  poniżej  kosztów  zakupu  w  celu  eliminacji 

innych przedsiębiorców, a także działanie mające na celu wymuszenie na klientach wyboru 

jako  kontrahenta  określonego  przedsiębiorcy  lub  stwarzanie  warunków  umożliwiających 

podmiotom trzecim wymuszanie zakupu towaru lub usługi u określonego przedsiębiorcy. 

Izba  stwierdziła,  że  Odwołujący  nie  zdołał  wykazać,  że  Przystępujący  działał 

sprzecznie z prawem lub dobrymi obyczajami w sposób zagrażający lub naruszający interes 

in

nego przedsiębiorcy oraz, że działał w celu utrudnienia innym przedsiębiorcom dostępu do 

rynku lub w celu eliminacji innych przedsiębiorców. Okoliczność, że Przystępujący kalkulując 

ceny oferty wyżej  wycenił usługi wskazane w Tabeli A, stanowiące istotny składnik ceny, a 

niżej wycenił usługi dodatkowe, które będą sporadycznie realizowane i nie stanowią istotnej 

części  zamówienia,  wynika  z  przyjętej  przez  Przystępującego  taktyki  biznesowej.  Nie 

prowadzi  natomiast  do  eliminacji  z  rynku  innych  wykonawców  ani  nie  wypełnia  przesłanek 

Sygn. akt KIO 820/21 
 

zawartych  w  art.  3  ust.  1  u.z.n.k.  Ponadto  wskazać  należy,  że  Odwołujący  nie  wykazał  z 

jakimi normami prawnymi i dobrymi obyczajami działania Przystępującego są sprzeczne. W 

związku  z  tym  nie  ma  podstaw  do  stwierdzenia,  że  oferta  Przystępującego  podlega 

odrzuceniu  na  podstawie  art.  89  ust.  1  pkt  3  Pzp. 

Izba  za  nieudowodnione  uznała  także 

twierdzenia  Odwołującego  jakoby  Przystępujący  „manipulował  cenami  za  prace  najczęściej 

realizowane”. 

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, Izba stwierdziła, że Zamawiający nie naruszył 

przepisów art. art. 89 ust. 1 pkt 4, art. 90 ust. 1 i 3, art. 89 ust. 1 pkt 3 Pzp oraz art. 7 ust. 1 i 

3 Pzp. 

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji. 

O  kosztach  postępowania  odwoławczego  Izba  orzekła  na  podstawie  art.  557  i  575 

Pzp  z  2019  r.  w  zw.  z  §  8 ust.  2  pkt  1 rozporządzenia Prezesa  Rady  Ministrów  w  sprawie 

szczegółowych  rodzajów  kosztów  postępowania  odwoławczego,  ich  rozliczania  oraz 

wysokości  i  sposobu  pobierania  wpisu  od  odwołania  z  dnia  30  grudnia  2020  r.  (Dz.  U.  z 

2020r. poz. 2437). 

Przewodniczący:…………………………………………………