KIO 1891/21 WYROK dnia 23 sierpnia 2021 r.

Sygn. akt KIO 1891/21 

WYROK 

z dnia 23 sierpnia 2021 r. 

Krajowa Izba Odwoławcza   –   w składzie: 

Przewodniczący:     Anna Packo 
 

Protokolant:             

Marta Słoma 

Aldona Karpińska  

po  rozpoznaniu  na  rozprawie  w  dniu  20  sierpnia  2021  r.,  w  Warszaw

ie,  odwołania 

wniesionego  do  Prezesa  Krajowej  Izby  Odwoławczej  w  dniu  25  czerwca  2021  r.  przez 

wykonawc

ę    H.  M.  prowadzącego  działalność  gospodarczą  pod  nazwą  M.  – 

Specjalistyczne  Przedsiębiorstwo  Robót  Inżynieryjnych  H.  M.  z  siedzibą  

w 

Łozienicy 

w 

postępowaniu prowadzonym przez AQUANET Spółka akcyjna z siedzibą w Poznaniu 

przy udziale 

wykonawców wspólnie ubiegających się o udzielenie zamówienia Terlan Spółka 

z  ograniczoną  odpowiedzialnością  z  siedzibą  w  Poznaniu  oraz  WUPRINŻ  Spółka 

akcyjna z siedz

ibą w Poznaniu zgłaszających przystąpienie do postępowania odwoławczego 

po stronie zamawiającego 

orzeka: 

1.  oddala 

odwołanie, 

kosztami postępowania obciąża H. M. prowadzącego działalność gospodarczą pod 

nazwą M. – Specjalistyczne Przedsiębiorstwo Robót Inżynieryjnych H.M. i zalicza w 

poczet  kosztów  postępowania  odwoławczego  kwotę  20  000  zł  00  gr  (słownie: 

dwadzieścia  tysięcy  złotych  zero  groszy)  uiszczoną  przez  H.  M.  prowadzącego 

działalność gospodarczą pod nazwą MA. – Specjalistyczne Przedsiębiorstwo Robót 

Inżynieryjnych H. M. tytułem wpisu od odwołania. 

Stosownie  do  art.  579  ust.  1  i  art.  580  ust.  1  i  2 

ustawy z dnia 11 września 2019 r.  – Prawo 

zamówień publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1129) na niniejszy wyrok – w terminie 14 dni od 

dnia  jego  do

ręczenia  –  przysługuje  skarga  za  pośrednictwem  Prezesa  Krajowej  Izby 

Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Warszawie. 

Sygn. akt: KIO 1891/21 

U z a s a d n i e n i e 

Zamawiający – AQUANET Spółka Akcyjna prowadzi postępowanie o udzielenie zamówienia 

publicz

nego  na  „budowę  magistrali  i  sieci  wodociągowej  w  Kórniku”  na  podstawie  ustawy  

z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1843 z późn. 

zm.), w trybie przetargu nieograniczonego.  

Ogłoszenie o zamówieniu zostało opublikowane 23 grudnia 2020 r. w Dzienniku Urzędowym 

Unii  Europejskiej  pod  numerem  2020/S  250-

626161.  Wartość  zamówienia  jest  większa  niż 

kwoty określone na podstawie art. 11 ust. 8 ustawy Prawo zamówień publicznych.  

I Stanowisko Odwołującego  

Odwołujący  –  H.  M.  prowadzący działalność  gospodarczą pod  nazwą M.  –  Specjalistyczne 

Przedsiębiorstwo  Robót  Inżynieryjnych  H.  M.  wniósł  odwołanie  zarzucając  Zamawiającemu 

naruszenie  89  ust.  1  pkt  4  w  zw.  z  art.  90  ust.  3  ustawy  Prawo  zamówień  publicznych,  a 

także przepisów art. 22, art. 7 i art. 87 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych, mającego 

wpływ  na  wynik  postępowania,  skutkującego  pozbawieniem  Odwołującego  możliwości 

pozyskania przedmiotowego zamówienia. 

Zamawiającego  w  niniejszym  postępowaniu  naruszył  zasadę  równego  traktowania 

wykonawców  określoną  w  art.  7  ustawy  Prawo  zamówień  publicznych.  Zamawiający  dążył 

do  zdyskredytowania  oferty  Odwołującego,  czego  potwierdzeniem  jest  treść  obu  wezwań 

wystosowanych  przez  Zamawiającego,  nie  uzasadnionych  w  żaden  sposób,  nie 

znajdujących  oparcia  w  wymaganiach  określonych  w  specyfikacji  istotnych  warunków 

zamówienia,  w  szczególności  w  kryteriach  oceny  ofert  (np.  wskazanie  wątpliwości  z  uwagi 

na odległość siedziby firmy od miejsca realizacji inwestycji). 

Wezwanie  z  15  kwietnia 

2021  r.  oraz  ocena  złożonych  wyjaśnień  z  17  czerwca  2021  r. 

narusza  art.  87  ust.  1  ustawy  Prawo  zamówień  publicznych  w  szczególności  z  uwagi  na 

niewskazanie,  jakie  wątpliwości  Zamawiający  powziął  w  związku  ze  złożoną  ofertą, 

nieuprawnione  wykorzystanie  pr

ocedury  do  czynności  nie  przewidzianych  w  specyfikacji 

istotnych  warunków  zamówienia,  skutkujących  wymaganiem  od  wykonawcy  sporządzenia  i 

przedstawienia, 

w  bardzo  krótkim  czasie,  szczegółowych  dalszych  kosztorysów  nie 

znajdujących  uzasadnienia  w  dostarczonym  wykonawcom  przedmiarze  robót,  jak  również 

niedokonaniu  oceny  oferty  wraz  z  wyjaśnieniami  i  podjęciu  po  ich  złożeniu  czynności  w 

zupełnie odmiennej procedurze, objętych wezwaniem z 14 maja 2021 r. 

Zamawiający naruszył dodatkowo przepis art. 90 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych 

stosując procedurę określoną w tym przepisie pomimo braku podstaw do jej zastosowania, 

gdyż  w  świetle  wariantowego  charakteru  złożonej  oferty  jej  cena  nie  kwalifikowała  się  do 

zastosowania powołanej tam procedury. 

W  następstwie  oceny  złożonych  przez  Odwołującego  wyjaśnień  Zamawiający  naruszył 

powołane  przez  siebie  przepisy:  art.  7  ustawy  Prawo  zamówień  publicznych  –  jego 

powołanie  w  treści  rozstrzygnięcia  przez  Zamawiającego  uznać  należy  za  szczególnie 

znamienne biorąc pod uwagę sposób prowadzenia postępowania wobec Odwołującego, art. 

89  ust.  1  pkt  4  ustawy  Prawo  zamówień  publicznych  –  gdyż  Zamawiający  nie  wykazał,  iż 

oferta  Odwołującego  zawiera  rażąco  niską  cenę  lub  koszt  w  stosunku  do  przedmiotu 

zamówienia oraz art. 90 ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych – gdyż ocena złożonych 

wyjaśnień (a Zamawiający w wezwaniu do ich złożenia nie wykazał, w jakim zakresie cena 

budziła  wątpliwości  –  odwołanie  do  załącznika  uznać  należy  za  brak  jakiegokolwiek 

wyjaśnienia  ze  strony  Zamawiającego,  który  w  istocie  wprowadza  dokument  nie  znany  w 

postępowaniu)  została  dokonana  z  naruszeniem  zasad  określonych  w  ustawie  Prawo 

zamówień publicznych. 

Dodatkowo  uzasadnienie  rozstrzygnięcia  wskazuje  na  naruszenie  przez  Zamawiającego 

przepisów art. 22 ust. 1 pkt 2, art. 22 ust. 1a, art. 22c, art. 22d, art. 25 ust. 1 ustawy Prawo 

zamówień  publicznych  –  przez  ocenę  przez  Zamawiającego  złożonej  oferty  z 

uwzględnieniem  kryteriów  nie  wskazanych  w  specyfikacji  istotnych  warunków  zamówienia 

odnośnie lokalizacji, zdolności technicznej i zawodowej, zdolności ekonomicznej w sytuacji, 

gdy  oferta  spełnia  wszystkie  wymogi  określone  przez  Zamawiającego  w  specyfikacji 

istotnych warunków zamówienia. 

Odwołujący  wniósł  o  uwzględnienie  odwołania  w  całości  i  nakazanie  Zamawiającemu 

unieważnienia  czynności  odrzucenia  oferty  złożonej  przez  Odwołującego,  powtórzenia  jej 

oceny, a z ostrożności – o nakazanie Zamawiającemu unieważnienia postępowania. 

W  uzasadnieniu  odwołania  Odwołujący  wskazał,  że,  zgodnie  z  rozdziałem  3.  specyfikacji 

istotnych  warunków  zamówienia,  Zamawiający  dopuścił  składanie  w  postępowaniu  ofert 

wariantowych, nie przewidując w sytuacji ich złożenia żadnych dodatkowych szczegółowych 

wymogów. Oferta Odwołującego była oparta o założenie wykonania magistrali z rur z żeliwa 

sferoidalnego  dopuszczonych  w  specyfikacji  istotnych  warunków  zamówienia.  Zgodnie  

z informacją z otwarcia ofert jest to najkorzystniejsza oferta w postępowaniu. 

15  kwietnia 2021 r.  Zamawiający wystosował  do  Odwołującego  pozbawione jakiegokolwiek 

uzasadnienia  pismo  wzywające  do  udzielenia  wyjaśnień  dotyczących  treści  złożonej  oferty 

wskazując  w  nim:  „W  celu  weryfikacji  Państwa  oferty,  jak  również  ustalenia  stopnia 

gotowości  Państwa firmy  do  realizacji  kontraktu  prosimy  o wyjaśnienie, czy  Państwa  oferta 

uwzględnia wszystkie wymagania zawarte w SIWZ”. Zgodnie z orzecznictwem Krajowej Izby 

Odwoławczej  zamawiający  w  swoim  wezwaniu  winien  szczegółowo  określić,  co  budzi  jego 

wątpliwości  w  treści  oferty  i  w  jakim  zakresie  oczekuje  w  związku  z  tym  wyjaśnień  od 

wykonawcy.  W  piśmie  tym  Zamawiający  wskazał,  w  63  pozycjach,  jakich  w  szczególności 

wyjaśnień oczekuje. W przeważającej większości (45 przypadków) zapytania te zmierzały do 

uzyskania  szczegółowych  oświadczeń  w  zakresie  elementów  oferty  nie  wymaganych 

postanowieniami  specyfikacji  istotnych  warunków  zamówienia.  W  szczególności 

Zamawiający 

oczekiwał 

bardzo 

szczegółowego 

rozbicia 

wypełnionych 

pozycji 

przedmiarowych  na  dalsze  bardzo  szczegółowe  subpozycje,  czego  nie  przewidziano  w 

specyfikacji  istotnych 

warunków  zamówienia.  Przedmiar  dostarczał  sam  Zamawiający, 

decydując o jego formie, szczegółowości i sposobie wypełnienia. 

Odwołujący,  pismem  z  26  kwietnia  2021  r.,  wskazał  na  brak  uzasadnienia  takiego 

postępowania,  tym  bardziej,  iż  Zamawiający  w  swoim  wezwaniu  nie  wskazał,  jakie 

wątpliwości skutkowały koniecznością zastosowania procedury składania wyjaśnień, które w 

formie narzuconej  przez  Zamawiającego  stanowiłyby co najmniej  zmianę lub  negocjowanie 

złożonej  oferty  i  w  konsekwencji  naruszały  art.  87  ust.  1  ustawy  Prawo  zamówień 

publicznych. 

Dla  wykonawców  wyłącznie  wiążące  są  postanowienia  specyfikacji  istotnych  warunków 

zamówienia,  która  w  zakresie  składania  ofert  wariantowych  w  rozdziale  3.  wskazała,  iż 

dopuszcza  oferty  wariantowe  „polegające  na  możliwości  zaoferowania  przez  Wykonawcę 

innego sposobu wykonania zamówienia, aniżeli ten opisany w dokumentacji projektowej oraz 

STWiOR, tj. na możliwości wykonania magistrali DN500 i DN400 z rur z żeliwa sferoidalnego 

lub  z  rur  PE100  RC  o  parametrach  opisanych  w  dokumentacji  projektowej  oraz  STWiOR. 

Wykonawca zobligowany jest do wskazania w ofercie czy wykona zobowiązanie przy użyciu 

rur  stalowych,  czyli  zgodnie  z  dokumentacją  projektową  oraz  STWiOR,  czy  też  składa 

Zamawiającemu ofertę wariantową i będzie wykonywał zamówienie z rur PE100 RC lub z rur 

z  żeliwa  sferoidalnego”.  Szczegółowe  wymagania,  jakie  musi  spełnić  oferta  wariantowa 

opisane  zostały  w  Specyfikacji  Technicznej  Wykonania  i  Odbioru  Robót  ST-05.01  Sieci 

sanitarne 

– punkt 2, punkt 2.1.3, punkt 2.1.4, Specyfikacji Technicznej Wykonania i Odbioru 

Robót ST-00 Wymagania ogólne – punkt 2.4 oraz w umowie. Przy tym żadne z postanowień 

specyfikacji  istotnych  warunków  zamówienia  i  STWiOR  nie  przewidywało  po  stronie 

wykonawcy  składającego  ofertę  wariantową  konieczności  wykazania  innych  elementów 

kosztorysu  ofertowego  wymaganego  postanowieniem  części  11,  pkt  11.6  b)  specyfikacji 

istotnych  warunków  zamówienia  ani  rozbijania  pozycji  przedmiaru  dostarczonego  przez 

Zamawiającego  na  dalsze  subpozycje.  Tego  zaś  ewidentnie  wymagał  Zamawiający  co 

najmniej w punkcie: 2, 3 zd. pierwsze, 5, 7, 9, 12 zd. pierwsze, 14, 15, 17 zd. pierwsze, 19, 

21,  23,  25,  27,  30,  31,  33,  35,  36,  37,  38,  40,  43,  45,  46,  48,  49,  51,  52,  53  wezwania  do 

złożenia  wyjaśnień,  co  mogłoby  stanowić  niedozwolone  uzupełnienie  oferty.  Krajowa  Izba 

Odwoławcza kwestionuje w swym orzecznictwie podobne praktyki. 

W odpowiedzi Odwołujący wskazał na jednoznaczne i wyczerpujące określenie w zapisach 

części  opisowej  wycenionego  przedmiaru,  iż  „Jeżeli  nie  wskazano  inaczej  w  Umowie,  to 

Umowa  będzie  obejmowała  całość  robót,  jak  określono  w  Dokumentacji  Projektowej  

i  w  Specyfikacjach  Technicznych  Wykonania  i  Odbioru  Robót  Budowlanych,  w  oparciu  o 

stawki  jednostkowe  i  ceny  podane  w  wycenionym  Przedmiarze  Robót.  Ceny  jednostkowe  i 

wartości  podane  w  Przedmiarze  Robót  powinny  być  wartościami  globalnymi,  stanowić 

całkowitą, wszystko obejmującą wartość robót opisanych w tych pozycjach, włączając koszty 

i  wydatki  konieczne  dla  wykonania  opisanych  robót  razem  z  wszystkimi  robotami 

tymczasowymi 

i  instalacjami,  które  mogą  okazać  się  niezbędne,  oraz  zawierać  wszelkie 

ogólne  ryzyko,  obciążenia  i  obowiązki  wymienione  w  Umowie  lub  z  niej  wynikające. 

Przyjmuje  się,  że  koszty  organizacyjne,  ogólne,  zysk  i  dodatki  dotyczące  wszystkich 

zobo

wiązań  do  wykonania  przedmiotu  Umowy  są  równo  rozłożone  na  wszystkie  ceny 

jednostkowe Przedmiaru Robót. Ceny jednostkowe i wartości powinny być wprowadzone dla 

każdej  pozycji  Przedmiaru  Robót.  Pozycje  Robót  opisanych  w  Przedmiarze  Robót,  przy 

których wpisano <<zero>> lub nie umieszczono żadnej stawki lub ceny, nie będą zapłacone 

przez Zamawiającego po wykonaniu i będzie się uważało, że są pokryte przez stawki i ceny 

innych pozycji Przedmiaru Robót. Ceny jednostkowe i wartości podane przez Wykonawcę w 

wyceni

onym  Przedmiarze  Robót  stanowiącym  Kosztorys  ofertowy  powinny  uwzględniać 

wszystkie  elementy  zawarte  w  Dokumentacji  Projektowej  oraz  STWiORB,  tj.  wszystkie 

obiekty  wraz  z  wyposażeniem  oraz  czynności  i  roboty  budowlane  związane  z  ich 

wykonaniem,  zamówieniem,  dostawą,  budową,  montażem  i  uruchomieniem,  tak  aby 

zaprojektowane elementy zostały wykonane poprawnie z punktu widzenia celu jakiemu mają 

służyć,  zgodnie  z  obowiązującymi  przepisami  techniczno-budowlanymi,  normami,  zapisami 

projektów  wykonawczych  i  branżowych  specyfikacjach  wykonania  i  odbioru  robót 

budowlanych”.  Odwołujący  wskazał  jednocześnie,  iż  ofertę  złożył  mając  świadomość 

złożoności przedmiotu zamówienia, kierując się wieloletnim profesjonalnym doświadczeniem 

w zakresie realizacji podobnych robót budowlanych, uwzględniając w cenie oferty wszystkie 

wymagania  zawarte  w  specyfikacji  istotnych  warunków  zamówienia,  co  znajduje 

potwierdzenie  w  treści  formularza  ofertowego  –  wypełnionego,  podpisanego  i  złożonego  w 

postępowaniu.  Przyjęta  technologia  wykonania  robót  jest  zgodna  ze  specyfikacją  istotnych 

warunków  zamówienia,  z  uwzględnieniem  dopuszczonego  przez  Zamawiającego  wariantu 

oferty, a szczegółowe rozwiązania możliwe będą do przedstawienia w projekcie zamiennym, 

z uwzględnieniem wymogów niezbędnych dla jego zatwierdzenia. 

W przypadku oferty wariantowej obowiązek szczegółowego określenia kryteriów oceny oferty 

spoczywa  na  zamawiającym,  co  potwierdza  aktualne  orzecznictwo  Krajowej  Izby 

Odwoławczej. 

Działania  Zamawiającego  ocenić  można  jedynie  bądź  jako  próbę  sanowania  braków  

w  specyfikacji  istotnych  warunków  zamówienia,  bądź  jako  próbę  zdyskredytowania  oferty 

Odwołującego,  gdyż  Zamawiający  nie  uzasadnił,  na  czym  miały  polegać  wątpliwości  co  do 

oferty lub osoby Odwołującego, tym bardziej, iż spełniał wszystkie kryteria w zakresie wiedzy 

i doświadczenia, zdolności technicznej oraz zdolności finansowej. 

W zakresie, w jakim zapytania Zamawiającego nie były niezgodne ze specyfikacją istotnych 

warunków  zamówienia Odwołujący  udzielił  wyjaśnień,  przy  czym  ich  kwestionowanie  przez 

Zamawiającego  jako  ogólnikowych  wydaje  się  działaniem  chybionym,  biorąc  pod  uwagę 

charakter  zadanych  pytań,  na  które  stanowiły  odpowiedź  (Zamawiający  przede  wszystkim 

wymagał jedynie potwierdzenia). 

14  maja  2021  r.  Zamawiający  wystosował  drugie  wezwanie  stwierdzając  (ponownie  bez 

żadnego uzasadnienia poza załącznikiem), iż „cena Państwa oferty wydaje się rażąco niska  

w stosunku do przedmiotu zamówienia i budzi wątpliwości Zamawiającego co do możliwości 

wykonania  przedmiotu  zamówienia  zgodnie  z  wymaganiami  Zamawiającego  lub 

wynikającymi  z  odrębnych  przepisów”,  przy  czym  ponownie  nie  wskazał,  na  czym  te 

wątpliwości miałyby polegać. Pomimo wcześniejszych wyjaśnień Zamawiający do wezwania 

załączył  nowy,  nieznany  w  postępowaniu  dokument  w  postaci  niewymienionego  w 

specyfikacji  istotnych  warunków  zamówienia  arkusza  .xls  z  niewskazaną  w  specyfikacji 

istotnych warunków zamówienia instrukcją wypełniania, dotyczącego skrajnie szczegółowych 

informacji związanych z realizacją zamówienia wariantowego, których wypełnienie na etapie 

składania ofert nie jest w ogóle możliwe (Zamawiający np. wymagał podania szczegółowych 

ilości  przy  braku  możliwości  określenia  powyższych  danych  przed  przystąpieniem  do 

realizacji robót). 

Zachowanie Zamawiającego w tym względzie jest pozbawione jakiejkolwiek konsekwencji – 

wpierw bowiem w piśmie z 15 kwietnia 2021 r. zażądał m.in. rozbicia pozycji kosztorysowych 

na dalsze subpozycje (wymagające w istocie dalszego przedmiarowania, gdy załączony do 

specyfikacji  istotnych  warunków  zamówienia  projekt  umowy  zakłada,  iż  projekt  zamienny 

zostanie  złożony  po  rozpoczęciu  realizacji  inwestycji),  następnie  zaś  uznał  w  oparciu  o  te 

same dane, którymi dysponował przy wystosowaniu pierwszego wezwania, iż złożona oferta 

jest  obarczona  rażąco  niską  ceną,  nie  wyjaśniając  tego.  Potwierdza  to,  że  zachowanie 

Zamawiającego nie znajdowało uzasadnienia w powołanym przez niego przepisie art. 90 ust. 

1 ustawy Prawo zamówień publicznych i było wyłącznie działaniem intencjonalnym mającym 

na celu przerzuce

nie na Odwołującego ciężaru dowodu w postępowaniu odwoławczym. Jak 

wskazała  Krajowa  Izba  Odwoławcza,  kompetencja  zamawiającego  do  zastosowania  tego 

przepisu ograniczona jest do sytuacji wątpliwości bądź to w zakresie ceny (całkowitej), bądź 

kosztu  (całkowitego),  bądź  istotnych  elementów  składowych  ceny,  a  więc  elementów 

mających wpływ na ogólną cenę ofertową. Izba wskazała, iż nawet jeśli niektóre oferowane 

ceny jednostkowe znacząco odbiegają od przyjętych w obrocie, to nie mają one wpływu na 

ocenę zaoferowanej ceny jako realnej, czyli nie noszącej znamion rażąco niskiej. 

W  niniejszej  sprawie,  z  uwagi  na  zastosowany  wariant  oferty,  brak  jest  podstaw  do 

zastosowania  art.  90  ust.  1a  ustawy  Prawo  zamówień  publicznych,  bowiem  zaoferowana 

cena całkowita oferty, uwzględniając przyjęte rozwiązanie wariantowe, nie jest niższa o 30 % 

od  wartości  zamówienia  powiększonej  o  VAT  ani  średniej  arytmetycznej  cen  wszystkich 

złożonych ofert, gdyż, z uwzględnieniem wariantowego charakteru oferty, jest ona niższa od 

budżetu  Zamawiającego  o  4,1  %,  co  potwierdza  jej  adekwatność  i  brak  uzasadnienia 

zastrzeżeń Zamawiającego do jej wysokości. Wynika to z faktu, ze w kryteriach oceny ofert 

Zamawiający  przyznawał  40  punktów  za  wykorzystanie  rury  stalowych,  30  punktów  za 

wykorzystanie  ru

r  żeliwnych  30  pkt  i  23  punkty  za  wykorzystanie  rur  PE  RC.  Budżet 

Zamawiającego  przy  założeniu  wykorzystania  rur  stalowych  to  74.877.288,  78  zł  brutto, 

zatem  budżet  rur  żeliwnych  (-10%  różnicy  w  kryterium)  to  62.397.740,65  zł  brutto.  Cena 

oferty Odwołującego po korekcie wynosi 59. 857.586,41 zł brutto. 

W związku z powyższym, pismem z 24 maja 2021 r., Odwołujący wykazał brak podstaw do 

zastosowania  narzucanej  przez  Zamawiającego  procedury,  jednocześnie  wyjaśniając 

sposób  obliczenia  ceny  ofertowej  i  załączając  dowody  potwierdzające  przyjęte  wyliczenia, 

przede  wszystkim  w  zakresie  kosztów  dostaw  realizowanych  przez  podmioty  trzecie, 

wskazując  na  posiadaną  bazę  sprzętową,  potencjał  ludzki  i  doświadczenie  umożliwiające 

zrealizowanie zamówienia za zadeklarowaną cenę ofertową. 

Zamawiający,  17  czerwca  2021  r.,  odrzucił  ofertę  Odwołującego.  Stanowisko 

Zamawiającego  jest  wadliwe  i  wymaga  skorygowania  w  wyniku  postępowania 

odwoławczego.  Dopiero w  zawiadomieniu o odrzuceniu oferty  Zamawiający  „ujawnił”  swoje 

wątpliwości co do złożonej oferty, które mają charakter następczy w stosunku do złożonych 

wyjaśnień i zmierzają jedynie do zdyskredytowania oferty oraz wskazują na niekonsekwencję 

prowadzenia  postępowania  przez  Zamawiającego.  Porównywanie  oferty  firmy  HUSAR  nie 

ma  si

ę nijak  do  ustaleń wewnętrznych  dla ceny kontraktu  przez  każdą firmę, które zależne 

jest od kondycji firmy, ilości realizowanych inwestycji, założonych marży i innych czynników, 

z  których  Zamawiający  nie  powołał  żadnego,  skutkiem  czego  twierdzenia  Zamawiającego 

uznać  należy  za  gołosłowne.  Twierdzenie  Zamawiającego,  że  żeliwo  jest  materiałem 

droższym  od  rur  stalowych,  wskazuje,  że  Zamawiający  wiedział  o  tym  na  etapie 

przygotowania  postępowania.  Skoro  Zamawiający  dysponował  taką  wiedzą,  a  treść 

zawiadomienia 

o  odrzuceniu  oferty  Odwołującego  ujawnia  szereg  wątpliwości 

Zamawiającego  co  do  takiej  technologii,  niezrozumiałe  jest,  dlaczego  Zamawiający 

skonstruował punktację w taki sposób, że przy zastosowaniu rur żeliwnych, które uważał za 

droższe, konieczne było zaoferowanie w tym wariancie niższej ceny. 

Same  wątpliwości  Zamawiającego  nie  upoważniają  go  do  zmiany  reguł  postępowania  po 

złożeniu  ofert,  w  szczególności  w  zakresie  oceny  ofert  złożonych  wariantowo  w  oparciu  

o  kryteria,  których  próżno  szukać  w  postanowieniach  specyfikacji  istotnych  warunków 

zamówienia. 

Wykonanie  inwestycji  z  rur  żeliwnych  wiąże  się  z  szybszym  czasem  wykonania  oraz  jest 

dużo  łatwiejsze  niż  w  przypadku  rur  stalowych.  Czas  ten  wpływa  na  okres  realizacji 

inwestycji,  a w konsekwencji na kosz

ty robocizny, sprzętu oraz kosztów okołobudżetowych, 

np.  noclegów  pracowników,  diet  pracowników,  kosztów  zaplecza,  kosztów  zajęcia  dróg  itd. 

Inwestycja według Zamawiającego powinna trwać do 36 miesięcy, co w przypadku układania 

rur  stalowych  może  się  okazać  okresem  minimalnym,  jednak  w  przypadku  układania  rur 

żeliwnych okres ten jest możliwy do znacznego skrócenia. Wykonanie inwestycji w szybszym 

czasie  będzie  znacznie  obniżało  koszty  dla  wykonawcy.  Dodatkowo  zaproponowana 

technologia  generuje  inne  koszty  d

otyczące  wykonania  np.  tymczasowych  dróg 

objazdowych,  których  w  przypadku  zaproponowanych  technologii  (bardzo  szybkiego  czasu 

wykonania)  można  w  znacznej  części  uniknąć.  Czas  układania  w  zaproponowanej  przez 

Odwołującego  technologii  decyduje  o  znacznym  obniżeniu  kosztów  okołorealizacyjnych  w 

stosunku  do  realizacji  w  technologii  rur  stalowych  (koszt  utrzymania  potencjału  ludzkiego, 

praca środków transportu, utrzymanie dróg dojazdowych, itp.). 

Ofertę  Odwołującego  należy  rozpatrywać  w  aspekcie  całościowym,  przy  założeniu,  że:  1) 

koszt zakupu ok. 100% materiału żeliwnego i armatury do wykonania sieci wodociągowej to 

15.432.534,95  zł  +  VAT,  2)  koszt  zakupu  materiału  –  kruszywo  granitowe  do  wykonania 

zadania to kwota 1.269.600,00 zł + VAT, 3) koszt rur przewiertowych o wartości 615.832,00 

EUR  x  4,53  zł/EUR  to  2.789.265,96  zł  +  VAT,  4)  koszt  robót  bitumicznych  –  asfalty 

uwzględnione w ofercie – ok. 945.216,09 zł + VAT, co daje w sumie kwotę 20.436.617,00 zł 

netto  i  25.137.038,91  zł  brutto.  Pozostałe  roboty  montażowe,  przewiertowe,  żelbetowe  

i  odtworzeniowe  Odwołujący  wykonuje  we  własnym  zakresie,  siłami  własnymi,  przy  użyciu 

własnych  pracowników  i  sprzętu.  Zatem  oferowana  cena  59.857.586,41  minus 

25.137.038,91 (podstawowe materiały) pozostawia do dyspozycji firmy kwotę 34.720.547,50 

zł brutto, za którą Odwołujący jest w stanie wykonać zadanie i wypracować zysk. Pozostałe 

koszty:  badania  wody,  próby,  beton  i  stal,  zakwaterowanie  ludzi,  ubezpieczenie,  zajęcia 

dróg,  itp.  to  znikomy  procent  tej  kwoty,  poza  tym  w  znacznej  części  obejmują  one  stałe 

koszty  ponoszone  w  związku  z  przyjętym  modelem  działalności  (zatrudnieni  pracownicy, 

własny  park  sprzętowy).  Zamawiający  twierdzi,  iż  nie  kwestionuje  listów  referencyjnych  na 

realizację  inwestycji  w  Swarzędzu  i  Lesznie,  które  wykazywały  spełnienie  wymogów  w 

zakresie wiedzy 

i doświadczenia, jakie mieli spełniać wykonawcy ubiegający się o udzielenie 

zamówienie, zgodnie z rozdziałem 6. specyfikacji istotnych warunków zamówienia. 

Dopiero  w  piśmie  z  15  kwietnia  2021  r.  Zamawiający  stwierdził,  iż  skoro  Odwołujący  ma 

siedzibę  w  Łozienicy,  to  doświadczenia  tego  nie  posiada,  narzucając  w  istocie  dodatkowy 

warunek sprzeczny nie tylko z art. 22 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a, art. 22c, art. 22d,  art. 25 ust. 1 

ustawy Prawo zamówień publicznych, ale też z zasadą równego traktowania wykonawców, 

określoną w art. 7 ustawy Prawo zamówień publicznych. 

Zamawiający  wskazał,  że  „znaczna  część  inwestycji  znajduje  się  na  terenach  leśnych  

o wąskich pasach roboczych”, nie wiadomo jednak, jaki miałoby mieć to wpływ na odległość 

siedziby  Odwołującego  od  miejsca  realizacji  robót.  Zdaniem  Odwołującego  sam  kontrakt  

w wykonaniu nie jest trudny, wodociąg biegnie przez tereny leśne, pobocza dróg głównych, 

drogi  polne  i  przylegające do  niezbyt  gęstej  zabudowy.  Nie  jest  on  usytuowany  w centrach 

miast,  gdzie  należy  spodziewać  się  dużych  ilości  kolizji  i  przestojów.  Odwołujący  na  rynku 

ma  nieposzlakowaną  opinię  oraz  olbrzymie  doświadczenie  i  wykonywał  dużo  trudniejsze 

inwestycje bez większych kłopotów, czego dowiódł przedkładając dodatkowe referencje. 

Wątpliwości Zamawiającego co do oceny wiedzy i doświadczenia Odwołującego nie znajdują 

uzasadnienia w ustalonych w specyfikacji istotnych warunków zamówienia kryteriach oceny 

przedmiotowych  walorów  wykonawcy  ubiegającego  się  o  udzielenie  zamówienia,  które 

Odwołujący  spełnia  w  całości.  Zamawiający  ustawił  bardzo  wysokie  warunki  udziału  

w  postępowaniu,  a  Odwołujący  spełnia  je  z  nadwyżką,  co  daje  pogląd  na  temat  kondycji 

finansowej firmy i możliwości finansowania inwestycji. 

Co 

do  oceny  Zamawiającego,  że  niektóre  odpowiedzi  Odwołującego  były  zbyt  ogólnikowe, 

Odwołujący  wskazał,  że  szczegółowe  odpowiedzi  przekazał  dla  wiodących  głównych  prac, 

które  stanowią  95  %  wartości  materiałów  dla  inwestycji,  natomiast  do  reszty  odniósł  się 

o

dpowiednio  przejrzyście  i  potwierdził  posiadaną  wiedzę  dotyczącą  specyfikacji,  kontraktu 

oraz warunków wykonania. 

Co do zarzutu niewypełnienia arkusza przedstawionego przez Zamawiającego, Odwołujący 

wypowiedział  się  co  do  jego  niedopuszczalności.  Zamawiający  przesłał  dodatkowy  arkusz 

nie  umieszczony  na  żadnym  etapie  postępowania,  który  nijak  się  ma  do  technologii 

zaproponowanej przez wykonawcę. Zamawiający podkreślił, że, aby zastosować technologię 

alternatywną,  należy  przedstawić  dokumentację  zamienną,  która  będzie  zaakceptowana 

przez  Zamawiającego.  Oczywistym  jest  w  związku  z  powyższym,  iż  tak  szczegółowe 

kalkulacje mogą być przedstawione dopiero po wykonaniu tej dokumentacji. Cena natomiast 

była ustalona na podstawie wiedzy i doświadczenia Odwołującego oraz wizji lokalnej. 

Odwołujący  posiada  swoich  pracowników  w  odpowiedniej  liczbie  do  wykonania  tej  

i jednocześnie innych inwestycji w tym samym czasie (60 osób). Koszty pracownicze muszą 

być  ponoszone  nie tylko  w  czasie  prowadzenia kontraktu  w  Kórniku.  W  czasie  zimy,  kiedy 

Odwołujący  nie  wykonuje  prac,  także  je  ponosi.  Odwołujący  na  początku  roku  planując 

budżet  roczny  zakłada  koszty  zatrudnionych  pracowników  w  kosztach  ogólnych  firmy. 

Odwołujący  posiada  również  odpowiednią  ilość  sprzętu  do  prowadzenia  zaplanowanych 

inwestycji  oraz  własne  zestawy  do  przewiezienia  tego  sprzętu,  dlatego  unika  kosztów 

dzierżawy  lub  zakupu  sprzętu  oraz  związanych  z  tym  niedogodności  (zależności  od 

podmiotów trzecich). Odwołujący przewidział wszystkie koszty związane z ubezpieczeniami, 

należytym  wykonaniem  budowy,  kosztami  zaplecza,  wykonaniem  wszystkich  prób, 

wykonania  dokumentacji  zamiennej.  Zamawiający  nie  może  wymagać  udowodnienia  stanu 

sprzętowego  czy  osobowego,  jak  również  wykazanych  realizacji,  skoro  nie  zamieścił  w 

specyfik

acji istotnych warunków zamówienia stosownych wymogów w tym względzie ponad 

wymogi, które określono.  

Co do zarzutu przedstawienia tylko trzech ofert kluczowych materiałów Odwołujący wskazał, 

iż właśnie te materiały stanowią 95 % kosztów materiałowych inwestycji, przy tym decydują  

o wariantowym charakterze oferty. Zamawiający myli przy tym pojęcie „materiały kluczowe”  

z materiałami niezbędnymi do wykonania inwestycji, potwierdzając jednocześnie absurdalny 

charakter  wymagań  kierowanych  przez  siebie  wezwań  –  sam  wskazał,  że  niemożliwe  było 

po złożeniu ofert wskazanie szczegółów odnoszących się do kilkuset kluczowych materiałów  

i  kilkudziesięciu  rodzajów  sprzętu.  Odwołujący  wziął  pod  uwagę  wszystkie  materiały 

niezbędne dla realizacji inwestycji i objął je złożoną ofertą, pomimo faktu, iż kluczowymi są 

jedynie trzy. 

Podobnie  bez  uzasadnienia  Zamawiający  opisuje  możliwość  oddania  wodociągu 

zabrudzonego 

– nie wiadomo, jakie doświadczenia Zamawiający ma w tym zakresie, skoro 

dopuszcza  tak  karygodne  zachowania.  Od

wołujący  nigdy  nie  spotkał  się  z  przypadkiem 

próby  oddania  sieci  wodociągowej  bez  odpowiednich  prób  i  badań.  Wszystkie  inwestycje 

muszą  spełniać  parametry  czystości  wody  zdatnej  do  picia  i  ciężko  wyobrazić  sobie,  że 

mogłoby być inaczej. 

Wszystkie  wymienion

e wyżej  okoliczności  potwierdzają  nie  tylko możliwość  realizacji  przez 

Odwołującego  inwestycji  zgodnie  z  założoną  ofertą,  ale  również  fakt,  iż  oferta  ta  została 

skalkulowana  w  sposób  rzetelny  i  prawidłowy  i  nie  jest  dotknięta  rażąco  niską  ceną. 

Czynności  Zamawiającego  podjęte w  postępowaniu oparte  są o  własne przekonanie co  do 

warunków  odnośnie  wiedzy  i  doświadczenia  stawianych  wykonawcom,  nie  znajdujących 

uzasadnienia 

w  żadnym  z  postanowień  specyfikacji  istotnych warunków zamówienia, co,  w 

ocenie  Odwołującego,  niezależnie  od  powyższych  zastrzeżeń,  skutkuje  istotną  wadą 

prowadzonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. 

II Stanowisko Zamawiającego 

Zamawiający wniósł o oddalenie odwołania w całości oraz zasądzenie od Odwołującego na 

rzecz Zamawi

ającego kosztów postępowania odwoławczego.  

W  uzasadnieniu  odwołania 

Zamawiający  wskazał,  że 

odrzucenie  oferty  Odwołującego 

zostało dokonane w oparciu o art. 90 ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych z uwagi na 

fakt,  że  Odwołujący,  mimo  powstania  po  jego  stronie  obowiązku  wykazania,  że  jego  oferta 

nie zawiera  rażąco  niskiej  ceny, tego obowiązku  nie spełnił.  Zamawiający  zobowiązany był 

do  odrzucenia  jego  oferty.  Postępowanie  odwoławcze  dotyczy  oceny  formalności,  których 

spełnienie lub nie przesądza o tym, czy dana czynność jest zgodna z przepisami prawa czy 

nie.  Zdaniem  Zamawiającego  odrzucenie  oferty  Odwołującego  było  dokonane  zgodnie  

z przepisami prawa, wobec czego brak jest podstaw do uwzględnienia odwołania.  

Zamawiający,  wbrew  twierdzeniom  Odwołującego,  nie  dążył  do  dyskredytacji  jego  oferty, 

tylko  do  tego,  aby  Odwołujący  rzetelnie  wyjaśnił,  w  jaki  sposób  skalkulował  swoją  cenę 

ofertową,  wobec  uzasadnionych  obaw  Zamawiającego,  czy  rzeczywiście  za  taką  cenę 

Odwołujący jest w stanie zrealizować rzeczoną inwestycję. Zamawiający nie ma obowiązku 

uzasadnienia  swoich  decyzji  wobec  skierowanych  do  Odwołującego  wezwań  (najpierw  o 

wyjaśnienie  treści  oferty,  a  następnie  w  sprawie  podejrzenia  rażąco  niskiej  ceny). 

Zamawiający  miał  uzasadnione  obawy  co  do  możliwości  realizacji  tego  zamówienia  za 

zaoferowaną  przez  Odwołującego  cenę.  Jeżeli  Odwołujący  nie  zgadzał  się  z  tymi 

wezwaniami, to miał prawo każdą z tych czynności zaskarżyć poprzez wniesienie odwołania. 

Brak  zaskarżenia  tych  czynności  wywoływał  określone  skutki  prawne,  a  mianowicie 

obowiązek  złożenia  szczegółowych  wyjaśnień,  bowiem  niezastosowanie  się  do  nich  mogło 

rodzić  negatywne  dla  Odwołującego  skutki  prawne,  które  nastąpiły.  Jeżeli  zamawiający 

zwraca się do wykonawcy o złożenie wyjaśnień odnośnie podejrzenia rażąco niskiej ceny (a 

miał  podstawy,  by  przypuszczać,  że  cena  w  istocie  jest  rażąco  niska),  to  powstaje  w  tym 

momencie po stronie wykonawcy obowiązek złożenia tych wyjaśnień. Ciężaru dowodowego 

Odwołujący nie udźwignął z uwagi na fakt, że nie wykazał, że złożona w postępowaniu oferta 

nie  zawiera  rażąco  niskiej  ceny.  Tym  samym  wszelkie  twierdzenia  odnoszące  się  co  do 

niezasadności  i  bezpodstawności  wezwań  należy  uznać  za  spóźnione,  zaś  czynność 

Zamawiającego  w  zakresie  odrzucenia  oferty  Odwołującego  za  uzasadnioną  i  dokonaną 

zgodnie z przepisami ustawy Prawo zamówień publicznych, bowiem Odwołujący nie wykazał 

–  mimo  takiego  obowiązku,  który  powstał  w  wyniku  wezwań  do  złożenia  wyjaśnień  treści 

oferty

–  że  jego  oferta  nie  zawiera  rażąco  niskiej  ceny,  w  związku  z  czym  Zamawiający  był 

zobowiązany do odrzucenia przedmiotowej oferty.  

Zamawiający  nie 

zgadza  się,  że  Odwołujący  nie  był  w  stanie  w  tak  krótkim  czasie 

przygotować stosownych wyjaśnień. Czas na przygotowanie wyjaśnień wynoszący 10 dni to 

czas  wystarczaj

ący,  zwłaszcza  w  kontekście  tego,  że  Odwołujący  już  na  etapie 

przygotowywania  oferty  powinien  mieć  świadomość  kosztów,  które  zobowiązany  będzie 

ponieść  z  tytułu  realizacji  zamówienia  i  ich  struktury,  Odwołujący  nie  wnioskował  też  

o  przedłużenie  tego  czasu.  Gdyby  wolą  Odwołującego  było  wyjaśnienie  wszystkich 

wątpliwości  Zamawiającego,  to  przygotowałby  rzetelnie  wyjaśnienia.  Tymczasem 

Odwołujący  nie  zamierzał  rozwiać  tych  wątpliwości,  tylko  przyjął  postawę  krytyczną  wobec 

zachowania Zamawiającego, przy czym nie skorzystał z przysługujących mu w tym zakresie 

środków  ochrony  prawnej.  Tym  samym  zarzuty  w  zakresie  zbyt  krótkiego  terminu  na 

złożenie wyjaśnień również należy uznać za spóźnione.  

Wbrew twierdzeniu Odwołującego, poprzez wskazanie w wezwaniu z 15 kwietnia 2021 r. 63 

pozycji,  co  do  których  Zamawiający  oczekiwał  wyjaśnień,  w  ten  sposób  Zamawiający 

wskazał,  jakie  elementy  oferty  Odwołującego  go  niepokoją.  Cechą  charakterystyczną 

wezwania do złożenia wyjaśnień z art. 87 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych czy z 

art. 90 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych jest właśnie to, że przedstawiane są inne 

(dodatkowe)  dokumenty,  które  nie  są  składane  wraz  z  ofertą.  Żaden  z  przepisów  ustawy 

Prawo  zamówień  publicznych  nie  nakazuje  zamawiającemu  tego,  aby  przy  jakichkolwiek 

wyjaśnieniach  (w  tym  wyjaśnieniach  ceny)  opierał  się  wyłącznie  na  dokumentach 

wymaganych  w  specyfikacji  istotnych  warunków  zamówienia.  Przy  takim  rozumieniu 

przepisów  w  przypadku  np.  modelu  wynagrodzenia  ryczałtowego  zamawiający  nie  miałby 

pr

awa  żądać  od  wykonawcy  szczegółowego  wyliczenia  ostatecznej  ceny  ryczałtowej. 

Podobnie rzecz się ma w tym postępowaniu, gdzie Zamawiający był w pełni uprawniony do 

uzyskania informacji na temat szczegółów wyliczenia poszczególnych pozycji z załączonego 

do  oferty  i  wymaganego 

w  specyfikacji  istotnych  warunków  zamówienia  kosztorysu.  Tym 

samym  to,  że  Zamawiający  oczekiwał  bardziej  szczegółowego  rozbicia,  jest  normalnym 

elementem  procedury  wyjaśnienia  zaoferowanej  ceny.  Fakt,  że  przedmiar  dostarczał 

Zamawiający nie oznacza tego, że w ramach procedury wyjaśniającej nie może on zażądać 

dodatkowych,  bardziej  szczegółowych  informacji,  gdyż  właśnie  w  celu  uzyskania  takich 

informacji 

–  których  Zamawiający  nie  miał,  a  które  mogłyby  stanowić  uzasadnienie  dla 

przyjęcia takiej ceny ofertowej – Zamawiający uprawniony był do wezwania Odwołującego o 

ich przekazanie.  

Żądanie  przez  Zamawiającego,  aby  Odwołujący  zaprezentował  bardziej  szczegółowe 

wyliczenie swojej  ceny),  nie może  być traktowane  jako uzupełnienie oferty,  na co  powołuje 

się Odwołujący. Doprecyzowanie oferty poprzez zaprezentowanie szczegółowego wyliczenia 

cen  kosztorysowych  to  normalny  element  wyjaśnienia  ceny,  mający  na  celu  wykazanie 

realności  zaoferowanej  ceny.  Nie  jest  to  też  zmiana  oferty.  Oferta  cenowa  Odwołującego 

pozostaje  bowiem  w  niezmienionej  postaci.  Tym  samym  zaprezentowanie  sposobu  dojścia 

do zaoferowanej ceny nie ma żadnego wpływu na treść zobowiązania Odwołującego.  

Niezrozumiałe  i  spóźnione  są  wywody  na  temat  obowiązku  szczegółowego  określenia 

kr

yteriów  oceny  ofert  w  przypadku  oferty  wariantowej.  Jeżeli  bowiem  Odwołujący  miał 

zastrzeżenia  do  przedmiotowego  postępowania,  w  tym  do  opisu  kryteriów  oceny  ofert,  to 

mógł swoje zastrzeżenia poczynić na tamtym etapie postępowania.  

Przesłany wraz z wezwaniem do wyjaśnień rażąco niskiej ceny arkusz .xls był dokumentem, 

przy  pomocy  którego  Odwołujący  miał  szansę  rozwiać  wątpliwości  Zamawiającego  co  do 

realności  jego  ceny.  Zamawiający  od  momentu  zapoznania  się  z  ofertą  Odwołującego 

powziął  wątpliwości  co  do  realności  jego  ceny.  Tym  samym  miał  nadzieję,  że  Odwołujący 

przynajmniej  w  ramach  tych  wyjaśnień  uprawdopodobni  realność  swojej  ceny.  Tymczasem 

Odwołujący,  zamiast  przygotować  rzetelne  wyjaśnienia,  podjął  próbę  krytyki  takiego 

zachowania Zamawiającego. Takie zachowanie Odwołującego, który nie jest w stanie złożyć 

wyjaśnień  w  żądanym  przez  Zamawiającego  zakresie,  tylko  utwierdziło  Zamawiającego  w 

tym, że skoro Odwołujący nie jest w stanie wyjaśnić swojej ceny, to może to potwierdzać, że 

zaoferowana  cena  jest 

jednak  ceną  nierealną.  Dlatego  też  Zamawiający  nie  miał  wyjścia, 

tylko musiał zwrócić się do Odwołującego o to, aby złożył wyjaśnienia w ramach procedury z 

art. 90 ustawy Prawo zamówień publicznych.  

Niezasadne są również argumenty odnoszące się do tego, że wobec niewystąpienia sytuacji, 

w  której  cena  ofertowa  jest  niższa  o  co  najmniej  30%  lub  od  średniej  arytmetycznej 

wszystkich  ofert,  Zamawiający  nie  miał  prawa  zwracać  się  do  Odwołującego  o  złożenie 

stosownych  wyjaśnień.  Art.  90  ust.  1  ustawy  Prawo  zamówień  publicznych  nakazuje 

zamawiającemu zawsze zwrócić się do wykonawcy, jeżeli ma on podejrzenie co do realności 

ceny. Wymienione w art. 90 ust. 1a ustawy Prawo zamówień publicznych przypadki to tylko 

opisane przez ustawodawcę sytuacje, w których zamawiający bezwzględnie musi zwrócić się 

do  wykonawcy  o  złożenie  takich  wyjaśnień.  Wobec  tego,  że  Zamawiający  powziął 

uzasadnione wątpliwości co do ceny zaoferowanej przez Odwołującego, uprawniony był do 

zwrócenia się do Odwołującego o złożenie stosownych wyjaśnień.  

Jako  pozbawione  racji  należy  uznać  zarzuty  Odwołującego  odnoszące  się  do  rzekomego 

nieuznania przez Zamawiającego doświadczenia Odwołującego. Zamawiający na tym etapie 

postępowania nie dokonywał bowiem jakiejkolwiek oceny posiadanego doświadczenia. 

Odw

ołujący  przedłożył  wyjaśnienia,  które  Zamawiający,  uznał  za  zbyt  ogólnikowe  

i  niewyczerpujące,  a  treść  wyjaśnień  niewystarczająco  uzasadnia  podaną  w  ofercie  cenę, 

jako  rzeczywistą,  realną,  a  w  szczególności  pokrywającą  wszystkie  niezbędne  koszty, 

umożliwiające  realizację  zamówienia  w  sposób  prawidłowy.  Złożenie  zaś  ogólnikowych 

wyjaśnień,  w  taki  sposób,  jak  uczynił  to  Odwołujący,  należy  traktować  jako  brak  złożenia 

wyjaśnień,  co  w  konsekwencji  obliguje  Zamawiającego  do  tego,  aby  taką  ofertę  odrzucić. 

Sytua

cja  bowiem  wykonawcy,  który  nie składa w  ogóle żadnych  wyjaśnień,  jest  identyczna  

z  sytuacją  wykonawcy,  który  co  prawda  składa  wyjaśnienia,  ale  ograniczają  się  one  do 

ogólnych  zapewnień,  że  cena  jest  realna,  czy  też  że  wykonawca  jest  doświadczonym 

wykonaw

cą.  

Odwołujący  przedstawił  tylko  trzy  oferty  potencjalnych  dostawców,  przy  czym  w  żaden 

sposób nie opisał tego, jak to się przekłada na zaoferowaną przez niego cenę. Odwołujący 

nie  wyjaśnił,  jakie  koszty  osobowe  przewidział  przy  realizacji  zamówienia,  tzn.  ile  osób,  

z  podziałem  na  poszczególne  funkcje  oraz  kosztami  związanymi  z  wynagrodzeniem  tych 

osób. Koszty osobowe są niezwykle istotne w kształtowaniu ceny ofertowej, a zwłaszcza w 

niniejszej  sytuacji,  gdyż  postępowanie  dotyczy  zamówienia,  w  ramach  którego  roboty 

realizowane  będą  na  kilku  frontach  jednocześnie,  co  ww.  koszty  eskaluje.  Szczegółowa 

kalkulacja  i  szacunki  Zamawiającego  w  zakresie  potencjalnego  minimalnego  kosztu 

pracowników potwierdzają powyższe i utwierdzają Zamawiającego w przekonaniu, że oferta 

Odwołującego  również  w  tym  zakresie  (który  to  zakres  stanowi  znaczącą  część  ceny 

ofertowej) jest  niedoszacowana. Odwołujący  nie  opisał,  a tym  samym  nie wykazał,  w  jakiej 

wysokości przewidział koszty związane ze zorganizowaniem bazy sprzętowej, hotelowej itp., 

co  ma  szczególnie  istotne  znaczenie  w  sytuacji,  kiedy  Odwołujący  nie  posiada  siedziby  i 

bazy sprzętowej w pobliżu miejsca prowadzenia inwestycji. Odwołujący nie przedstawił także 

żadnej  oferty  potencjalnych  podwykonawców,  którzy  mogliby  realizować  poszczególne 

zakresy  prac.  Skala  inwestycji  i  jej  wieloaspektowość  prowadzą  do  wniosku,  że  nie  da  się 

wykonać  tej  inwestycji  siłami  własnymi  bez  udziału  podwykonawców.  Odwołujący,  poza 

gołosłownym twierdzeniem, że posiada niezbędny sprzęt, nie przedstawił żadnych dowodów 

na  posiadanie  tego  sprzętu,  nie  opisał  jaki  to  sprzęt  itp.  Ponadto  nie  wskazał  kosztów 

związanych  z  tym  sprzętem  w  cenie  ofertowej.  Nie  opisał  również,  jak  przekłada  się 

posiadanie wymaganego sprzętu na ewentualne oszczędności z tym związane. Twierdzenia 

Odwołującego,  że  posiada  sprzęt  do  realizacji  inwestycji,  są  spóźnione,  gdyż  nie  były 

przytoczone  w  wyjaśnieniach  oraz  sprzęt  ten  jest  niewystarczający  do  realizacji 

przedmiotowego  zamówienia.  Odwołujący  nie  zaprezentował  również,  jakie  koszty 

materiałowe  zostały  przewidziane  w  cenie  oferty,  potwierdzone  dodatkowo  ofertami 

dostawców tych materiałów.  

Postępowanie  odwoławcze  nie  służy  temu,  żeby  dopiero  na  tym  etapie  Odwołujący 

przedstawiał  dowody,  które  mają  potwierdzać  realność  jego  ceny.  Wyjaśnienia  wraz  

z  dowodami  należało  przedstawić  Zamawiającemu  na  etapie  wyjaśnień.  Stąd  wszelkie 

załączone  do  odwołania  czy  przedłożone  na  rozprawie  dowody  winny  być  przez  KIO 

pominięte. 

Przedmiotem postępowania jest wyłonienie wykonawcy części inwestycji, której przedmiotem 

jest  wybudowanie  magistrali  wodociągowej  i  sieci  rozdzielczych  w  celu  zasilenia  w  wodę 

gminy  Kórnik,  a  także  częściowo  gminy  Mosina.  W  ramach  inwestycji  wybudowane  ma 

zostać  około  15.666,8  m  magistrali  oraz  14.173,57  m  sieci  rozdzielczej.  Całość  inwestycji 

składa się z kilku etapów. Stopień skomplikowania inwestycji jest – wbrew temu co twierdzi 

Odwołujący – wysoki, m.in. ze względu na konieczność wykonywania prac na kilku frontach 

robót  jednocześnie,  konieczność  synchronizacji  prac  z  innymi  wykonawcami  w  związku  

z symultaniczną realizacją innych inwestycji z inwestycją związanych, miejsce realizacji prac 

na  terenach  leśnych  (spełnienie  warunków  nałożonych  przez  Lasy  Państwowe),  obszary 

chronione  objęte  ochroną  konserwatora  zabytków  (układ  przestrzenny  majątku  ziemskiego 

Rogalin),  bliskie  sąsiedztwo  infrastruktury  energetycznej,  przebieg  przez  pola  orne,  gdzie 

wykonawca  musi  zapewnić  ciągły  dojazd  rolnikom,  przebieg  przez  miejsca,  w  których 

występuje  gęsta  zabudowa  mieszkalna,  konieczność  realizacji  prac  wzdłuż  drogi 

wojewódzkiej  o  dużym  natężeniu  ruchu,  połączenie  z  istniejącym  wodociągiem  w 

miejscowości  Kórnik.  Brak  zrozumienia  powyższego  utwierdza  Zamawiającego  w 

przypuszczeniu, że oferta Odwołującego była znacząco niedoszacowana. Wszystkie opisane 

powyżej  zależności  wpłynęły  na  decyzję  Zamawiającego  w  sprawie  oczekiwań  co  do 

materiału,  z  którego  będzie  wykonana  magistrala  wodociągowa  oraz  przyjętego  kryterium 

jakościowego związanego z zastosowanym materiałem dla rur magistrali DN500 i DN400.  

Zgodnie z zapisami rozdziału 3. specyfikacji istotnych warunków zamówienia dokumentacja 

projektowa  oraz  STWiOR  przewiduje  tylko  jeden  materiał  do  budowy  rur  magistrali 

wodociągowej DN500 i DN400 tj. rury stalowe, Zamawiający dopuszcza natomiast składanie 

ofert  wariantowych,  o  których mowa w  art.  83  ust.  1 ustawy  Prawo  zamówień  publicznych, 

polegające na możliwości zaoferowania innego sposobu wykonania zamówienia niż opisany 

w  dokumentacji  projektowej  oraz  STWiOR,  tj.  na  możliwości  wykonania  magistrali  DN500  

i  DN400  z  rur  z  żeliwa  sferoidalnego  lub  z  rur  PE100  RC  o  parametrach  opisanych  

w  dokumentacji  projektowej  oraz  STWiOR. 

Jednocześnie  w  rozdziale  14.  specyfikacji 

istotnych  warunków  zamówienia  Zamawiający  opisał,  w  jaki  sposób  i  za  pomocą  jakich 

kryteriów  dokona  oceny  wszystkich  złożonych  ofert  w  przedmiotowym  postępowaniu. 

Zamawiający przy ocenie ofert będzie brał pod uwagę materiał, z jakiego wykonana zostanie 

magistrala wodociągowa (40%). Odwołujący zaoferował wykonanie magistrali wodociągowej 

z rur z żeliwa sferoidalnego. Zaoferowanie przez Odwołującego takiej oferty spowodowało u 

niego konieczność nie tylko uwzględnienia w cenie oferty droższego materiału, ale również 

uwzględnienia  konieczności  zmiany  dokumentacji  projektowej  w  taki  sposób,  aby 

dostosować  ją  do  montażu  rur  z  żeliwa  sferoidalnego.  Dokumentacja  załączona  jako  opis 

przedmiotu  zamówienia  została  przygotowana  dla  rur  stalowych.  Zamawiający  umożliwił 

zmianę dokumentacji projektowej tylko w zakresie deklarowanego materiału dla rur DN400 i 

DN500,  nie  dając  zgody  na  zmiany  trasy  bądź  innych  rozwiązań  projektowych 

niewynikających z ww. zmiany materiału. Zmiana ta nie umożliwia wzrostu wynagrodzenia i 

terminu realizacji zamówienia. W opinii Zamawiającego konieczność zmiany dokumentacji, a 

co  za  tym  idzie,  krótszy  termin  realizacji  i  droższy  materiał  powodują  większy  koszt 

inwestycji.  

W szczególności wątpliwości Zamawiającego wzbudził fakt, iż oferta Odwołującego nie jest 

jedyną  ofertą  wariantową  złożoną  w  przedmiotowym  postępowaniu.  Ofertę taką  złożyła  też 

firma  Husar  Budownictwo  Inżynieryjne  S.A.  (wariant  w  postaci  zastosowania  rur  z  żeliwa 

sferoidalnego),  która  była  najdroższą  ofertą  w  postępowaniu,  wyższą  od  oferty 

Odwołującego o ponad 56% (93.478.769,96 zł brutto).  

Biorąc  powyższe  pod  uwagę,  Zamawiający,  15  kwietnia  2021  r.,  wystosował  do 

Odwołującego pismo w trybie art. 87 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych, w którym 

wyspecyfikował  wszystkie  kluczowe  elementy  mające  wpływ  na  prawidłowe  wykonanie 

przedmiotu  zamówienia  przy  uwzględnieniu  faktu  złożenia  przez  Odwołującego  oferty 

wariantowej 

i  wezwał  Odwołującego  do  złożenia  wyjaśnień  tych  kluczowych  elementów, 

które  w  ocenie  Zamawiającego  musiały  zostać  uwzględnione  w  jego  ofercie,  gdyż  ich  brak 

powodowałby  niemożność  należytego  wykonania  przedmiotu  zamówienia.  Odwołujący 

zarzuca Zamawiającemu w  tym  względzie działanie niezgodne  z  przepisami ustawy  Prawo 

zamówień publicznych. Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych w toku 

badania 

i  oceny  ofert  Zamawiający  ma  pełne  prawo  wymagać  od  wykonawców  wyjaśnień 

dotyczących  treści  złożonych  ofert.  Wyjaśnienia  te  nie  mogą  prowadzić  do  jakichkolwiek 

negocjacji  złożonej  oferty.  Żaden  z  przywołanych  przez  Odwołującego  punktów 

przedmiotowego  pisma  nie  wskazywał  na  zamiar  prowadzenia  przez  Zamawiającego 

jakichkolwiek negocjacji złożonej przez Odwołującego oferty. Tak jak wskazał Odwołujący, w 

wycenionym przedmiarze robót podane ceny powinny być wartościami globalnymi, stanowić 

całkowitą, wszystko obejmującą wartość robót opisanych w danych pozycjach. W związku z 

tym  Odwołujący,  wyceniając  swoją  ofertę,  musiał  wziąć  pod  uwagę  elementy  składowe,  o 

których  wyjaśnienie  zwrócił  się  Zamawiający  w  przedmiotowym  piśmie,  chyba  że  nie 

uwzględnił  ich  w  złożonej  ofercie.  Złożone  przez  Odwołującego  26  kwietnia  2021  r. 

wyjaśnienia  okazały  się  ogólnikowe  i  zawierały  jedynie  stwierdzenia  o  nieprawidłowym 

działaniu  Zamawiającego.  Przesłane  przez  Odwołującego  wyjaśnienia  w  żaden  sposób  nie 

potwierdziły  realności  złożonej  oferty  w  kontekście  zaoferowanego  rozwiązania 

materiałowego przez Odwołującego.  

Oferta Odwołującego jest niższa o 20,1% od budżetu Zamawiającego (oferta Odwołującego 

–59.857.586,41  zł  brutto,  kosztorys  inwestorski  Zamawiającego  –  74.877.288,78  zł  brutto) 

oraz niższa o 23,5% od średniej arytmetycznej wszystkich ofert (78.205.384,21 zł brutto). Z 

wiedzy 

Zamawiającego 

pozyskanej  na  etapie  przygotowania  postępowania  wynika,  że 

cena za rury żeliwne wraz z ich ułożeniem była wyższa od ceny za rury stalowe wraz z ich 

ułożeniem  o  około  40%,  co  potęguje  wątpliwości  Zamawiającego  w  odniesieniu  do  oferty 

Odwołującego.  

W  związku  z  powyższym  oraz  biorąc  pod  uwagę  wcześniejsze  wyjaśnienia  Odwołującego, 

Zamawiający, 14 maja 2021 r., wezwał Odwołującego, zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy Prawo 

zam

ówień publicznych do wyjaśnień sposobu wyliczenia ceny oferty. W piśmie skierowanym 

do  Odwołującego  Zamawiający  szczegółowo  wyspecyfikował  pozycje,  których  wycena 

budziła  jego  wątpliwości  i  które  powinien  szczegółowo  wyjaśnić  Odwołujący.  Ponadto 

poinformow

ał  go  o  konieczności  dołączenia  do  przedstawionych  wyjaśnień  dowodów 

potwierdzających  przedkładane  wyjaśnienia.  W  celu  ułatwienia  Odwołującemu 

przygotowania wyjaśnień Zamawiający załączył wzór w postaci tabeli w formacie .xls, który 

mógł, ale nie musiał, wykorzystać Odwołujący w przygotowaniu swoich odpowiedzi.  

24  maja 2021  r. Odwołujący złożył  odpowiedź.  Jak w  przypadku  procedury  z  art. 87  ust.  1 

ustawy  Prawo  zamówień  publicznych,  wyjaśnienia  Odwołującego  okazały  się  ogólnikowe  

i  zawierały  jedynie  stwierdzenia  o  nieprawidłowym  działaniu  Zamawiającego.  Przesłane 

przez  Odwołującego  wyjaśnienia  w  żaden  sposób  nie  potwierdziły  realności  ceny  złożonej 

oferty.  Twierdzenia  Odwołującego,  iż  Zamawiający  wprowadził  dodatkowy  dokument  do 

postępowania,  który  miał  stanowić  podstawę  do  oceny  oferty  Odwołującego,  nie  znajdują 

potwierdzenia  w  faktach.  Zgodnie  z  treścią  pisma  stanowiącego  wezwanie  do  złożenia 

wyjaśnień sposobu wyliczenia ceny oferty: „W celu ułatwienia Zamawiający załącza wzór ze 

wskazówkami  do  wypełnienia  załączonej  tabeli,  z  zastrzeżeniem,  że  podane  ilości  są  tylko 

przykładowe. Złożone wyjaśnienia oceniane będą także pod kątem podanych przez Państwa 

składników wyceny. Zamawiający zaleca przedstawienie wyjaśnień w w/w zakresie w formie 

tabelarycznej w odni

esieniu do pozycji kosztorysu ofertowego.” Nie można więc twierdzić, że 

Zamawiający  narzucił  Odwołującemu  konieczność  wypełnienia  dodatkowego  dokumentu  

w postaci tabeli w formacie .xls. Zamawiający przygotował niniejszą tabelę w celu ułatwienia 

Odwołującemu  złożenia  wyjaśnień,  ale  nie  narzucał  mu  konieczności  jej  wykorzystania.  

Z  powyższego  jasno  wynika,  iż  w  celu  oceny  złożonych  przez  Odwołującego  wyjaśnień, 

Zamawiający będzie brał pod uwagę ich merytoryczną treść, a nie formę ich przedstawienia.  

Twierd

zenie Odwołującego, że 45 pozycji w zakresie wystosowanego przez Zamawiającego 

pisma,  zmierza  do  uzyskania  szczegółowych  oświadczeń  w  zakresie  elementów  oferty  nie 

wymaganych  specyfikacją  istotnych  warunków  zamówienia  jest  niezgodne  z  prawdą. 

Zamawiający,  zarówno  w  piśmie,  jak  i  w  załączonej  proponowanej  tabeli,  wskazał  tylko 

materiały  i  czynności,  które  są  niezbędne  do  prawidłowej  realizacji  inwestycji.  Zdaniem 

Zamawiającego, żeby rzetelnie przygotować wycenę i wypełnić tabelę elementów scalonych, 

Odwołujący  powinien  posiadać  pełną  wiedzę  na  temat  całego  zakresu  prac  oraz  cen 

wszystkich  materiałów  wchodzących  w  skład  zamówienia,  opartych  na  cenach 

jednostkowych  uzyskanych  od  dostawców  materiałów,  jak  również  ewentualnych 

podwykonawców.  Jeśli  Odwołujący  otrzymałby  oferty  od  dostawców  oraz  podwykonawców 

na  etapie  składania  ofert  oraz  przygotował  w  sposób  wyczerpujący  pełną  wycenę 

zamówienia,  to  bez  problemu  byłby  w  stanie  wypełnić  tabelę  zaproponowaną  przez 

Zamawiającego.  

Odwołujący podnosił również, że wypełnienie proponowanej tabeli na etapie składania ofert 

nie jest w ogóle możliwe, ponieważ Zamawiający np. wymagał podania szczegółowych ilości. 

W związku z tym Zamawiający powziął kolejne wątpliwości wobec rzetelności Odwołującego 

w  zakresie  przygotowania  of

erty,  bowiem  zastanawiające  jest  to,  na  jakiej  podstawie 

Odwołujący  policzył  i  zaoferował  cenę  za  wykonanie  przedmiotu  zamówienia.  Jedyną 

możliwością  policzenia  ceny  jest  pomnożenie  ilości  przez  cenę  jednostkową.  Załączony  do 

postępowania przedmiar jest przedmiarem scalonym i Odwołujący przygotowując się do jego 

wypełnienia  najpierw  zbiera  ceny  jednostkowe  i  robi  kalkulację  szczegółową.  Dopuszczona 

zmiana dotyczy tylko materiału, z którego będą wykonane rury DN400 i DN500, a pozostałe 

elementy  pozostają  bez  zmian.  W  związku  z  tym  Odwołujący,  posiadając  kompletną 

dokumentację  projektową,  jest  w  stanie  szczegółowo  policzyć  ilości  materiałów  w  celu 

rzetelnego przygotowania oferty.  

Załączone  przez  Odwołującego  trzy  oferty  dostawców  są  opatrzone  datą  po  terminie 

składania  ofert.  Odwołujący  nie  przedstawił  żadnej  oferty  dostawcy  bądź  podwykonawcy 

otrzymanej przed terminem składania ofert, co pokazuje, że jego wycena ofertowa nie opiera 

się  na  cenach  uzyskanych  od  dostawców  materiałów.  Dodatkowo  przesłane  oferty 

do

stawców nie wyjaśniają w sposób wyczerpujący poprawności wyceny przygotowanej przez 

Odwołującego.  Zastanawiające  dla  Zamawiającego  jest  także  wskazanie  przez 

Odwołującego w ofercie ceny dla rur żeliwnej DN1000, która w projekcie Zamawiającego jest 

rurą  stalową  i  nie  podlega  zmianie  materiału.  Dodatkowo  zastanawiające  są  także  kolejne 

pozycje w ofercie dotyczące zasuw firmy Saint Gobain dla średnic powyżej DN300, które nie 

znajdują  się  w  dostępnym  katalogu  tej  firmy.  Odwołujący  przedstawił  także  ofertę  cenową 

firmy  Colas  Polska  Sp.  z  o.o.  na  dostawę  kruszywa  granitowego,  która  określa  cenę  na 

poziomie  52,90  zł  za  tonę.  W  ramach  inwestycji  wykonana  ma  zostać  nawierzchnia 

tłuczniowa  (warstwa  górna)  na  warstwie  dolnej  –  grubość  po  zagęszczeniu  8  cm  wraz  z 

profil

acją  poboczy.  Wartość,  jaką  podał  Odwołujący  dla  tej  pozycji  to  12  zł/m

.  Pozostali 

oferenci  wycenili  tę  pozycję  na:  28,05  zł  netto,  29,94  zł  netto,  17,50  zł  netto.  W  ramach 

inwestycji  wykonana  ma  zostać  także  nawierzchnia  tłuczniowa  (warstwa  górna)  wraz  z 

wyprofilowaniem nawierzchni istniejącej tłuczniowej – grubość po zagęszczeniu 10 cm wraz 

z  profilacją  poboczy.  Wartość,  jaką  podał  Odwołujący  dla  tej  pozycji  to  16  zł/m

.  Pozostali 

oferenci wycenili tą pozycję na: 33,17 zł netto, 32,66 zł netto, 23,00 zł  netto. Według oferty 

cenowej firmy Colas dostawa kruszywa to 52,90 zł za tonę, czyli 116,38 zł za m

 , co daje: 

koszt  materiału  na  warstwę  8  cm  –  9,31  zł/m

;  koszt  materiału  na  warstwę  10  cm  –  11,64 

zł/m

. Na wykonanie wszystkich pozostałych robót takich jak: roboty przygotowawcze, roboty 

pomiarowe, 

badania, 

prace 

sprzętu, 

robociznę, 

kosztów 

ogólnych  

i  zysków  Odwołującemu  pozostaje  odpowiednio  kwota  2,69  zł/m

i  4,36  zł/m

.  Mając  na 

względzie także oferty pozostałych oferentów, kwoty te są na nierealnie niskim poziomie.  

Odwołujący  w  piśmie  z  24  maja  2021  r.  nie  wskazał  żadnego  zestawienia  posiadanego 

sprzętu, zestawienie przedstawił dopiero w odwołaniu. Zestawienie to pokazuje również, że 

Odwołujący  nie  posiada  całego  sprzętu  niezbędnego  do  wykonania  zamówienia.  Brak  jest 

np. wiertnic, które są niezbędne do wykonania odcinków bezwykopowych dla długości 2000 

m,  brak  jest  dźwigów,  brak  jest  wciskarek,  równiarek,  urządzeń  do  pogrążania  ścianek  i 

sprzętu do technologii bezwykopowych, które planuje realizować siłami własnymi. W związku  

z  powyższym,  do  ceny oferty  należy doliczyć  sprzęt  brakujący,  co  w  przypadku  technologii 

bezwykopowych stanowi koszt kilku milionów zł.  

Odwołujący  wskazuje  również  na  posiadany  potencjał  ludzki.  Z  załączonych  do  odwołania 

dokumentów  wynika,  że  Odwołujący  zatrudnia  60  osób.  Przy  założeniu,  że  obsługa 

księgowa,  sekretariat,  kadry,  pion  menadżerski,  dział  ofertowania  itp.  to  około  20  osób, 

można przyjąć, że do realizacji inwestycji Odwołujący zamierza skierować około 40 osób. W 

ocenie  Zamawiającego  jest  to  liczba  osób  zdecydowanie  zbyt  niska,  zwłaszcza  że  prace 

mają  być  prowadzone  na  czterech  frontach  jednocześnie.  Dla  każdego  frontu  robót 

potrzebne są brygady sieciowe, brygady konstrukcyjne, odtworzeniowe oraz brygady do prac 

związanych  z  przewiertami  i  przygotowaniem  komór  technologicznych,  a  także  pracownicy 

potrzebni  do  prac  wyburzeniowych,  rozbiórkowych,  zabezpieczenia  i  ochrony  drzew  oraz 

innych  organizacyjnych  budowy  (zamawian

ie  materiałów,  pozwolenia  itp.).  Należy  doliczyć 

także brygady do prac pozostałych, tj. wyburzeniowych, prace rozbiórkowych, zabezpieczeń, 

ochrony  i  wycinki  drzew  oraz  innych  prac  związanych  z  organizacją  budowy  (zamawianie 

materiałów,  sprawy  administracyjne  –  pozwolenia  i  uzgodnienia,  ochrona  obiektów,  sprawy 

socjalne  itp.).  Do  wykonania  tych  prac  Zamawiający  szacuje  konieczność  zatrudnienia  95 

osób.  Do  tego  dochodzi  kadra  kierownicza  (która  nie  wymaga  zatrudnienia  na  umowę  o 

pracę)  wyspecyfikowana  przez  Zamawiającego w  liczbie 15  osób.  To  zdecydowanie więcej 

niż  liczba  osób,  którymi  dysponuje  Odwołujący,  a  Odwołujący  deklaruje,  że  jednocześnie 

prowadzi również inne inwestycje. Odwołujący wielokrotnie podkreślał, że inwestycję będzie 

wykonywał  tylko  siłami  własnymi  (poza  wykonaniem  robót  bitumicznych).  Dodatkowo  koszt 

związany  z  zakwaterowaniem  tak  dużej  liczby  pracowników,  koszt  diet,  dojazdów, 

przerzucenia całego sprzętu i organizacji zaplecza i bura budowy nie jest kosztem znikomym 

w  skali  w  całej  inwestycji,  a  koszt  ten  również  nie  mógł  zostać  uwzględniony  w  pełnym 

zakresie.  Przy  założonym  czasie  trwania  inwestycji  36  miesięcy  koszt  zatrudnienia  95 

pracowników, przy nawet tylko wynagrodzeniu minimalnym, daje wartość 36 x 95 x 2800 = 

9.576.000. Do tego na

leży doliczyć koszt zakwaterowania takiej ilości pracowników, diety itp.  

Odwołujący  nie  wskazał,  jaki  będzie  koszt  przewiezienia  sprzętu  z  bazy  Odwołującego  na 

teren budowy. Dodatkowy koszt związany z pracą sprzętu to paliwo. Inwestycja rozciąga się 

na długości około 20 km, a na dużej części trasy nie ma możliwości składowania urobku na 

odkład.  Odwołujący  będzie  zmuszony  wozić  urobek  na  place  składowania,  za  których 

wynajem  musi  również  zapłacić  oraz  ponieść  koszt  paliwa  wynikający  z  ciągłego  wożenia 

urobk

u.  Taka  sama  sytuacja  jest  z  placami  budowy.  Z  uwagi  na  rozległy  teren  budowy 

Zamawiający  zaproponował  3  place  budowy,  ale  koszt  wynajęcia  tych  placów,  ochrony, 

zorganizowania  zaplecza  budowy,  podłączenia  odpowiednich  mediów  jest  kosztem 

Odwołującego.  

Kol

ejnym  elementem,  który  porusza Odwołujący,  są oszczędności  z tytułu skrócenia czasu 

realizacji  inwestycji  o  połowę.  Zdaniem  Odwołującego  takie  skrócenie  umożliwia  zmiana 

materiału rur i szybsze ich układanie. Zamawiający nie podziela stanowiska Odwołującego. 

Zdaniem  Zamawiającego  czas  realizacji  robót  będzie  taki  sam,  m.in.  z  powodu  przyjętej  

w dokumentacji szybkiej metody badania spoin oraz długości odcinków rur. Odwołujący nie 

jest  także  uprawniony  do  znaczącej  zmiany  technologii  wykonania  robót,  ponieważ  nie 

pozwala  na  to  wąski  pas  roboczy  w  lasach  oraz  niewielka  ilość  miejsca  wzdłuż  drogi 

wojewódzkiej,  co  znacznie  utrudni  realizację  robót.  Dodatkowo,  z  załączonej  przez 

Odwołującego  oferty  na  rury  żeliwne  wynika,  że  sieci  rozdzielcze  dla  etapu  I  c.a  oraz  II  a 

będzie  wykonywał  także  przy  użyciu  rur  żeliwnych.  W  porównaniu  z  rurami  PE,  które 

Zamawiający również przewidział dla tych etapów, jest to realizacja znacznie dłuższa. Fakt, 

że  Odwołujący  musi  wykonać  projekt  zamienny,  na  który  Zamawiający  przewidział  dwa 

miesiące,  także  wydłuża  czas  realizacji  zadania.  To  wszystko  pokazuje,  że  przyjęty  przez 

Odwołującego materiał nie spowoduje skrócenia czasu trwania inwestycji, ale go wydłuży.  

Odwołujący  w  swoim  odwołaniu  wskazuje,  że  ofertę  należy  rozpatrywać  całościowo  i  tylko 

cztery  elementy  są  istotne  i  mają  wpływ  na  cenę:  koszt  zakupu  materiału  żeliwnego  i 

armatury,  koszt  zakupu  kruszywa,  koszt  rur  przewiertowych  oraz  koszt  robót  bitumicznych 

(razem 

w  ofercie  Odwołującego  20.436.617,00  zł  netto).  Zdaniem  Odwołującego  pozostałe 

elementy  stanowią  znikomy  koszt  zadania  i  pozostała  kwota,  jaką  wylicza  Odwołujący  – 

34.720.547,50  zł  brutto  (28.228.087,40  zł  netto)  jest  wystarczające  na  pozostałe  prace  i 

zakładany zysk.  

Według  wyliczeń  Zamawiającego  pozostałe  znaczące  elementy,  na  które  m.in  Odwołujący 

planuje wydać maksymalnie 28.228.087,40 zł netto to koszt 37.638.274,13 złotych netto. 

Także  inne  pozycje  wskazują  na  znaczne  rozbieżności  pomiędzy  ofertą  Odwołującego  a 

kosztorysem inwestorskim i pozostałymi ofertami. 

Powyższe  pokazuje,  że  kwoty  przyjęte  przez  Odwołującego  są  znacząco  niższe  niż 

założenia  Zamawiającego,  a  także  kwoty  wynikające  z  ofert  pozostałych  oferentów. 

Wątpliwości  Zamawiającego  wzbudziła  niska  cena  całkowita  oferty  Odwołującego,  a 

potwierdziły  je  szczegółowe  wyliczenia  Odwołującego,  które  w  sposób  jednoznaczny 

pokazują,  że  przyjęte  przez  niego  ceny  znacząco  odbiegają  od  przewidywań 

Zamawiającego,  a  także  standardów  rynkowych  (wynikających  również  z  ofert  pozostałych 

oferentów). 

Zgodnie z dyspozycją art. 90 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych to na wykonawcy, 

co  do  którego  zaistniało  podejrzenia  zaproponowania  rażąco  niskiej  ceny,  spoczywa 

obowiązek  wykazania,  że  oferta  takiej  ceny  nie  zawiera.  W  przedmiotowym  postępowaniu, 

pomimo wezwań Zamawiającego, Odwołujący nie wykazał, a nawet nie uprawdopodobnił, że 

przedstawiona  przez  niego  oferta  rażąco  niskiej  ceny  nie  zawiera.  Wręcz  przeciwnie  – 

przedstawione wyjaśnienia potwierdziły wątpliwości Zamawiającego. 

W związku z tym Zamawiający, na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 90 ust. 3 ustawy 

Prawo zamówień publicznych, odrzucił ofertę Odwołującego. 

Odwołujący  zarzuca  również  Zamawiającemu  naruszenie  następujących  przepisów  ustawy 

Prawo zamówień publicznych: art. 22 ust. 1 pkt 2, art. 22 ust. 1a, art. 22c, art. 22d, art. 25 

ust. 1. Również ten zarzut nie znajduje jednak potwierdzenia w stanie faktycznym i prawnym. 

Zgodnie  bowiem  z  pkt  2.3.  specyfikacji  istotnych  warunków  zamówienia  postępowanie  jest 

prowadzone  zgodnie  z  zasadami  przewidzianymi 

dla  tzw.  „procedury  odwróconej”,  o  której 

mowa  w  art.  24aa  ust.  1  i  2  ustawy  Prawo  zamówień  publicznych.  Stosownie  do 

przywołanych przepisów Zamawiający najpierw dokona oceny ofert, a następnie zbada, czy 

wykonawca, którego oferta została oceniona jako najkorzystniejsza, nie podlega wykluczeniu 

oraz  spełnia  warunki  udziału  w  postępowaniu.  W  przypadku,  gdy  wykonawca  ten  nie 

potwierdzi,  że  spełnia  warunki  udziału  w  postępowaniu  lub  nie  podlega  wykluczeniu, 

Zamawiający  na  podstawie  art.  26  ust.  1  ustawy  Prawo  zamówień  publicznych  wezwie 

kolejnego  wykonawcę,  który  złożył  ofertę  najwyżej  ocenioną  spośród  pozostałych  ofert,  do 

przedłożenia  stosownych  dokumentów.  Z  powyższego  jasno  wynika,  iż  Zamawiający  nie 

mógł naruszyć wymienionych przepisów, gdyż wszystkie odnoszą się do warunków udziału 

w postępowaniu. Zamawiający jest obecnie na etapie dokonywania oceny ofert i nie zajmuje 

się  w  tej  chwili  badaniem  spełniania  przez  oferentów  (w  tym  Odwołującego)  warunków 

udziału  w  postępowaniu.  Mając  to  na  względzie,  stwierdzić  należy,  że  również  w  tym 

zakresie  żadne  z  przepisów  ustawy  Prawo  zamówień  publicznych  nie  zostały  przez 

Zamawiającego naruszone. 

III Stanowisko Przystępującego  

Przyst

ąpienie do postępowania odwoławczego po stronie zamawiającego zgłosili wykonawcy 

wspólnie ubiegający się o udzielenie zamówienia Terlan Sp. z o.o. i WUPRINŻ S.A.  

Zdaniem Przystępującego odwołanie uznać należy za bezzasadne i jako takie podlega ono 

oddaleniu. 

Przystępujący zwrócił uwagę, że Odwołujący kwestionuje czynności wezwania do wyjaśnień 

z 15 kwietnia 2021 r. oraz z 14 maja 2021 r., podczas gdy 

zarzuty dotyczące obu wezwań są 

spóźnione.  Odwołujący,  jeżeli  uważał,  że  są  one  bezzasadne  i  nieuprawnione,  mógł  był  je 

wcześniej  zaskarżyć,  czego  nie  uczynił.  W  konsekwencji  pozostają  one  dla  wykonawcy 

wiążące.  W  szczególności  Odwołujący  był  i  jest  związany  wezwaniem  z  14  maja  2021  r.,  

a w konsekwencji powinien był złożyć takie wyjaśnienia, jakich oczekiwał Zamawiający. Stąd 

też zbędna jest jakakolwiek polemika z tymi twierdzeniami Odwołującego, które odnoszą się 

do zasadności wezwań.  

Istotą  sporu jest  ocena tego,  czy  Odwołujący  wykazał  wyjaśnieniami z  24 maja  2021  r.,  że 

złożona przez niego oferta została prawidłowo skalkulowana i nie zawiera w związku z tym 

ceny  rażąco  niskiej.  Przy  czym  punktem  odniesienia  tej  oceny  pozostaje  wezwanie 

Zamawiającego,  które  wyznaczało  minimalny  zakres  wyjaśnień.  Nie  budzi  wątpliwości,  że 

wezwanie Zamawiającego w trybie art. 90 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych było 

precyzyjne  co  do  zakresu  elementów  oferty  wymagających  szczegółowych  wyjaśnień  ze 

strony  wykonawcy  w  zakresie  kalkulacji  ich  ceny.  Zamawiający  do  wezwania  załączył 

bowiem zestawienie tabelaryczne wszystkich pozycji z kosztorysu ofertowego Odwołującego  

z  zaznaczeniem  tych  spośród  nich,  które  wymagają  wyjaśnienia.  Wątpliwości 

Zamawiającego  dotyczyły  blisko  130  pozycji  zawartych  w  poszczególnych  przedmiarach  – 

72 pozycji z przedmiaru dla etapu Ia, 28 pozycji z przedmiaru dla etapu IB, 10 pozycji etapu 

IIa, 19 pozycji dla etapu Ic.a. 

Suma wartości pozycji budzących wątpliwości Zamawiającego 

to  blisko  94%  ceny  ofertowej  Mazur

.  Zamawiający  dokonał  przy  tym  precyzyjnego  rozbicia 

zakwestionowanych  pozycji  na  te  elementy,  które  wymagały  podania  szczegółowych 

informacji.  Z  tak  przedstawionego  rozbicia  j

asne  pozostawało,  jakiego  rodzaju  informacji 

Zamawiający wymagał od wykonawca celem wykazania, że zaoferowana przez niego cena 

nie  jest  ceną  rażąco  niską.  Zamawiający  wyróżnił  bowiem  kluczowe  kategorie  dla  każdej 

pozycji  dotyczące  kosztów:  i)  niezbędnych  materiałów,  ii)  pracy  sprzętu,  iii)  robocizny  oraz  

iv) 

kategorię kosztów pośrednich, zysku i innych pozostałych kosztów. 

Oczekiwane  ze  strony  Zamawiającego  informacje  w  żaden  sposób  nie  odbiegały  od 

standardowego  doszczegółowienia  minimalnego  zakresu  informacji,  niezbędnych  do 

wyjaśnienia  ceny.  Oczywiste  jest,  że  aby  wyjaśnić  koszty  realizacji  robót  budowlanych,  za 

każdym  razem,  bez  względu  na  formę  podania  tych  informacji,  niezbędne  jest  podanie 

podstawowych  składników  kosztowych,  a  te  są  dokładnie  takie,  jakich  oczekiwał 

zamawiający,  tj.  koszty  materiałów,  robocizny,  pracy  sprzętu  oraz  pozostałe  koszty,  w  tym 

koszty pośrednie (ogólne). 

Załączona  do  wezwania  tabela  miała  jedynie  charakter  pomocniczy,  a  jej  wypełnienie 

zmierzało  do  ułatwienia  Odwołującemu  sformułowania  prawidłowych  wyjaśnień,  aby  

w  precyzyjny  sposób  odnosiły  się  one  do  wszelkich  wątpliwości  Zamawiającego. 

Zamawiający  nie  narzucił  Odwołującemu  formy  wyjaśnień,  a  jedynie  zalecił  wypełnienie 

odpowiednich  pozycji  załączonej  tabeli  (ceny  jednostkowe,  przyjęty  obmiar  i  wartość 

poszczególnych  pozycji),  aby  rozwiać  wszelkie  wątpliwości  co  do  sposobu  skalkulowania 

ceny.  Odwołujący  mógł  zastosować  się  do  sugestii  Zamawiającego  i  złożyć  wyjaśnienia 

poprzez  wypełnienie  ww.  pozycji,  ale  mógł  równie  dobrze  wyjaśnienia  te  przedstawić  w 

jakiejkolwiek  innej  formie,  np.  opisowej,  byleby  odnosiły  się  do  tych  pozycji,  które  wskazał 

Zamawiający i zawierały wymaganą treść, tj. w sposób szczegółowy odnosiły się do sposobu 

skalkulowania ceny 

w zakresie materiałów, kosztów pracy (robocizny), sprzętu oraz kosztów 

ogólnych i pośrednich. 

Dodatkowo  Zamawiający  wymagał  podania  szczegółów  dokonanej  kalkulacji  do  pozycji 

kosztorysu  ofertowego  wyróżnionych  w  załączonej  tabeli.  Oznacza  to,  że  wyjaśnienia  nie 

mogły  być  oparte  wyłącznie  na  matematycznym  rozbiciu  ceny,  ale  miały  również  zawierać 

informacje  o  elementach,  które  umożliwiły  wykonawcy  skalkulowanie  poszczególnych  cen 

składowych  na  przyjętym  poziomie.  Opis  tych  elementów  jest  kluczowy  dla  oceny,  jakie 

okoliczności  wpłynęły  na  możliwość skalkulowania przez  Odwołującego ceny  na tak niskim 

poziomie.  Szczególny  nacisk  Zamawiający  położył  na  obowiązek  wskazania  kosztów 

zorganizowania  zaplecza,  pobytu  pracowników  i  innych  kosztów  z  tym  związanych,  co 

Zamawiający  uzasadniał  faktem,  że  Odwołujący  posiada  siedzibę  firmy  w  znacznym 

oddaleniu od miejsca budowy (Zamawiający ocenia ten koszt jako znaczący). Zamawiający 

zwrócił  również  uwagę  w  treści  wezwania  na  konieczność  załączenia  dowodów  do  pozycji 

dotyczących  wycenionego materiału i sprzętu  (oferty  dostawców materiałów  lub  dokumenty 

potwierdzające  własność  materiałów,  oferty  na  wynajęcie  sprzętu  lub  dokumenty 

potwierdzające jego posiadanie). 

W  ocenie  Przystępującego  na  gruncie  niniejszej  sprawy  kluczowa  pozostaje  ocena,  czy 

Odwołujący wykazał wyjaśnieniami z 24 maja 2021 r., że złożona przez niego oferta została 

prawidłowo  skalkulowana  i  nie  zawiera  w  związku  z  tym  ceny  rażąco  niskiej  –  

z uwzględnieniem wymagań wynikających z wezwania Zamawiającego. Tymczasem analiza 

złożonych  wyjaśnień  jest  podstawą  jednoznacznej  oceny,  że  Odwołujący  nie  podołał  temu 

obowiązkowi, skupiając się głównie na kwestionowaniu zasadności samego wezwania. 

Jeśli chodzi o merytoryczny zakres wyjaśnień, to Odwołujący dosłownie w jednym akapicie 

wskazał na: posiadane doświadczenie w realizacji inwestycji w regionie, dzięki któremu jest  

w  stanie  w  szybkim  tempie  zmobilizować  zasoby  niezbędne  dla  realizacji  zamówienia  

i dokonać ich przemieszczenia; dostęp do kluczowych firm podwykonawców oraz hurtowni, 

oferujących  cenny  niższe  od  cen  rynkowych;    własne  zaplecze  w  zakresie  nadzorowania  

i  kontrolowania  przebiegu  inwestycji,  w  tym  zarządzania  kosztami  i  ryzykiem  inwestycji; 

stabilną  sytuację  finansową,  umożliwiającą  realizację  inwestycji  środkami  własnymi,  bez 

ko

nieczności jej kredytowania; własny park sprzętowy, obejmujący m.in. koparki, ładowarki, 

samochody ciężarowe, przyczepy, naczepy, maszyny do robót drogowych i inne w ilości 83 

sztuk; dodatkowo Odwołujący załączył kilka ofert na wybrane materiały. 

Przede ws

zystkim Odwołujący w żaden sposób (np. tabelaryczny, opisowy, z użyciem KNR, 

lub  w  jakikolwiek  inny  sposób)  nie  odniósł  się  do  wyceny  poszczególnych  128  pozycji,  o 

które pytał Zamawiający. Z wyjaśnień Odwołującego w żaden sposób nie da się wyczytać jak 

te 

poszczególne pozycje zostały wycenione. 

Powyższe  oznacza,  że  Odwołujący  nie  uczynił  zadość  wezwaniu  do  wyjaśnienia  ceny, 

którego  nie  zakwestionował,  a  więc  było  dla  niego  wiążące.  Już  sam  ten  fakt  musiał 

skutkować  odrzuceniem  oferty.  Skoro  bowiem  Zamawiający  wezwał  Odwołującego  do 

wyjaśnienia  wątpliwych  pozycji,  to  obowiązkiem  wykonawcy  było  na  to  wezwanie 

odpowiedzieć i te pozycje wyjaśnić. Ogólne wyjaśnienia Odwołującego (abstrahując od braku 

odniesienia  się  do  wątpliwych  128  pozycji)  nie  odnoszą  się  (niekiedy  wcale,  niekiedy 

niewystarczająco) do podstawnych elementów kosztotwórczych takich jak koszty: materiału, 

robocizny,  pracy  sprzętu,  pozostałych  kosztów  bezpośrednich  oraz  kosztów  pośrednich  i 

ogólnych. Zamawiający wskazał w wezwaniu (poprzez odniesienie się do tabeli), że oczekuje 

wyjaśnienia tych grup kosztów. 

Odwołujący  przedłożył  kilka  ofert  na  wybrane  materiały.  Niemniej  nie  jest  to  wystarczające 

dla  uznania,  że  ten  element  kosztów  został  odpowiednio  wyjaśniony.  Materiały,  które  są 

wskazane w załączonych ofertach, odnoszą się jedynie do 59 pozycji ze 128, o które pytał 

Zamawiający.  To  oznacza,  że  prawie  70  wątpliwych  pozycji  w  ogóle  nie  zostało 

wyjaśnionych  w  zakresie  materiałów.  Odwołujący  nie  odniósł  także  tych  materiałów  do 

poszczególnych pozycji, o które pytał Zamawiający. 

Odwołujący nie odniósł się do kosztów pracy (robocizny), pomijając je całkowicie, nie podjął 

nawet  próby  przybliżenia  przyjętych  w  tym  zakresie  założeń.  Nie  jest  wiadomo,  ile  łącznie 

osób Odwołujący  zamierza wyznaczyć  do  realizacji  zamówienia,  jak  kształtuje  się struktura 

wynagrodzenia tego personelu, jaki czas pracy Odwołujący przyjął do realizacji zamówienia 

itp.  Te  elementy  są  kluczowe  dla  ustalenia  kosztów  pracy,  bowiem  koszt  pracy  personelu 

(pracowników) wyznaczają dwie zasadnicze zmienne, tj. koszt roboczogodziny (uzależniony 

od  wysokości  wynagrodzenia  i  różnych  pozapłacowych  narzutów),  jak  i  niezbędny  nakład 

czasu pracy. Nie znając tych danych Zamawiający nie był w stanie zweryfikować wyjaśnień 

Odwołującego.  Warto  bowiem  zauważyć,  że  zaniżenie  choćby  jednej  zmiennej  może 

skutkować  istotnym  niedoszacowaniem  oferty.  O  lakoniczności  wyjaśnień  Odwołującego 

świadczy  też  to,  że  Odwołujący  nawet  nie  wskazał  sumarycznego  kosztu  robocizny  dla 

całości  zamówienia  (co  i  tak  byłoby  niewystarczające).  Brakuje  również  dodatkowych 

informacji,  dotyczących  kosztów  zorganizowania  zaplecza  dla  pracowników.  Tymczasem 

Zamawiający  w  treści  wezwania  wskazał  na  istotny  charakter  tych  informacji:  „Dodatkowo 

prosimy  o  podanie  przyjętych  kosztów  zorganizowania  zaplecza,  pobytu  pracowników  i 

innych kosztów z tym związanych. Z uwagi na fakt, że Wykonawca posiada siedzibę firmy w 

znacznym oddaleniu od miejsca budowy, Zamawiający ocenia ten koszt jako znaczący”. 

Odwołujący  nie  wyjaśnił  także  istotnego  kosztu,  jakim  jest  koszt  pracy  sprzętu  (który  jest 

niezbędny  do  realizacji  zamówienia).  Wyjaśnienia  ograniczyły  się  do  ogólnikowego 

wskazania, że posiada własny park sprzętowy. Ta informacja ma ograniczone znaczenie, bo 

własna  baza  sprzętowa  może  (ale  nie  zawsze  tak  jest)  faktycznie  w  pewnym  stopniu 

redukować koszty pracy sprzętu (np. o wysokość marży na wynajmie takiego sprzętu), choć 

nie  ma  to  przesądzającego  znaczenia  dla  wyceny  całości  zadania.  Jednakże  posiadanie 

własnego  sprzętu  nie  oznacza,  że  nie  generuje  on  kosztów  przy  realizacji  zamówienia. 

Oczywiste  jest  bowiem,  że  praca  sprzętu  zawsze  wiąże  się  m.  in.  z  takimi  kosztami  jak: 

paliwa, konserwacji, przeglądów, napraw, ubezpieczeń, przechowywania, amortyzacji itp. Te 

wszystkie  koszty  składają  się  na  koszt  tzw.  motogodziny.  Drugim  elementem  składającym 

się  na  koszt  pracy  sprzętu  jest  nakład  czasowy  pracy  poszczególnych  jednostek  (ilość 

motogodzin).  Iloczyn  tych  dwóch  zmiennych  stanowi  koszt  pracy  sprzętu.  Tymczasem 

Odwołujący nie podał nie tylko tych zmiennych, ale nawet całościowo tego kosztu. 

Odwołujący  nie  odniósł  się  do  pozostałych  kosztów  (bezpośrednich)  oraz  kosztów 

pośrednich  (ogólnych).  Pozostałe  koszty  bezpośrednie  to  m.in.  takie  jak  koszty: 

przygotowania  dokumentacji,  koszty  zajęcia  pasa  ruchu  drogowego,  koszty  utylizacji 

odpadów,  koszty  finansowania  zamówienia  (każdy  bowiem  wykonawca  zanim  otrzyma 

wynagrodzenie  od  zamawiającego,  musi  wcześniej  zapłacić  podwykonawcom  czy 

dostawcom materiałów), koszty obsługi prawnej, koszty nadzoru nad jakością wykonawstwa, 

koszty  wadium,  zabezpieczenia  należytego  wykonania  kontraktu,  itp.  Koszty  pośrednie  i 

ogólne  to  także  istotna  grupa  kosztów,  jakie  musi  ponieść  każdy  przedsiębiorca.  Koszty 

ogólnego  zarządu  to,  zgodnie  z  art.  28  ust  3  ustawy  o  rachunkowości,  koszty  ogólne  i 

administracyjno-

gospodarcze niestanowiące kosztów wytworzenia produktu. W konsekwencji 

koszty ogólne zarządu obejmują wydatki związane z kierowaniem całokształtem działalności 

wykonawcy.  Będą  to  koszty  związane  z  utrzymaniem  zarządu  jednostki  oraz  komórek 

organizacyjnych 

o  charakterze  ogólnozakładowym,  a  w  szczególności:  utrzymanie  biur, 

budynków, magazynów, utrzymanie terenu, ochrona mienia, bezpieczeństwo i higiena pracy, 

szkolenia pracowników, koszty dotyczące podatków i opłat lokalnych. Ilość tych kosztów jest 

znaczna, 

a Odwołujący całkowicie je pominął w swoich wyjaśnieniach, nawet nie wskazując, 

jaki  jest  ich  procentowy  udział  w  całości  ceny.  To  także  musiało  skutkować  odrzuceniem 

oferty  Odwołującego,  albowiem  tego  rodzaju  lakoniczne  wyjaśnienia  z  całą  pewnością  nie 

obaliły domniemania rażąco niskiej ceny, jakie powstało wskutek skierowania do wykonawcy 

wezwania do jej wyjaśnienia. 

Odwołujący dopiero w odwołaniu wskazuje na dodatkowe okoliczności, których nie zawierały 

wyjaśnienia  rażąco  niskiej  ceny  z  24  maja  2021  r.,  w  tym  takie  jak:  krótszy  czas 

wykonywania  prac  przy  wykorzystaniu  rur  żeliwnych  w  porównaniu  z  rurami  stalowymi,  co 

obniża koszty po stronie wykonawcy (koszt utrzymania potencjału ludzkiego, praca środków 

transportu,  utrzyman

ia  dróg  dojazdowych  itp.);  koszty  materiału  żeliwnego  i  armatury  do 

wykonania  sieci  wodociągowej,  kruszywa  granitowego,  rur  przewiertowych,  robót 

bitumicznych (łącznie na kwotę 25.137.038,91 zł brutto); stan zatrudnienia u Odwołującego 

(ok. 60 osób na umowę o pracę). 

Zamawiający  nie  ocenia  przesłanek  odrzucenia  oferty  wykonawcy  ze  względu  na  rażąco 

niską  cenę  na  podstawie  informacji  zawartych  w  odwołaniu,  lecz  na  podstawie  informacji 

zawartych  w  wyjaśnieniach  rażąco  niskiej  ceny.  Wszelkie  nowe  okoliczności,  twierdzenia, 

dowody, które nie były przedmiotem wyjaśnień ze strony Odwołującego w toku postępowania 

o  udzielenie  zamówienia,  nie mogą  wpłynąć  na  zmianę  decyzji  Zamawiającego  i  nie  mogą 

przesądzać  o  jej  nieprawidłowości.  W  konsekwencji  te  informacje  należy  uznać  za 

spóźnione.  Okoliczności  podniesione  w  odwołaniu  wskazują  jednoznacznie,  że  Odwołujący 

musiał mieć świadomość niezwykle ubogiego zakresu merytorycznego złożonych wyjaśnień, 

skoro  poszerzył  swoją  argumentację  o  wątki  nie  przedstawione  w  treści  wyjaśnień.  Nie 

zmienia  to  jednak  faktu,  że  są  to  działania  spóźnione  i  nie  mające  wpływu  na  ocenę 

prawidłowości  decyzji  podjętych  przez  Zamawiającego.  Poza  tym  nawet  te  dodatkowe 

okoliczności nie przesądzają o tym, że Odwołujący nie zaoferował ceny rażąco niskiej. Nadal 

argumentacja Odwołującego bazuje na ogólnikowych sformułowaniach, bez szczegółowego i 

wyczerpującego wyjaśnienia, jaki jest wpływ tych okoliczności na sposób skalkulowania ceny 

ofertowej  w  jej  podstawowych  elementach,  będących  przedmiotem  zapytań  ze  strony 

Zamawiającego. 

W  związku  z  ogólnikowym  i  lakonicznym  charakterem  złożonych  przez  Odwołującego 

wyjaśnień w zakresie rażąco niskiej ceny, brak jest podstaw do ewentualnego unieważnienia 

przez Izbę czynności wyboru oferty i zobowiązania Zamawiającego do ponownego wezwania 

ww.  wykonawcy  do  udzielenia  wyjaśnień  dodatkowych  lub  uzupełniających.  Zamawiający 

mógłby  wyłącznie  wówczas  wezwać  Odwołującego  do  udzielenia  dodatkowych  wyjaśnień, 

gdyby  pierwsze  wyjaśnienia  zostały  złożone  w  sposób  należyty,  tj.  odnosiły  się  do 

konkretnych  kwestii  poruszanych  w  treści  wezwania,  a  po  zapoznaniu  się  z  tymi 

wyjaśnieniami po stronie Zamawiającego pojawiły się nowe wątpliwości lub zagadnienia do 

wyjaśnienia.  

Zamawiający  mógłby  wezwać  Odwołującego  jedynie  do  ponownego  wyjaśnienia  tych 

samych  okoliczności,  co  należałoby  uznać  za  niedopuszczalne.  Skoro  wykonawca  nie 

dołożył  należytej  staranności  w  przygotowywaniu  wyjaśnień  co  do  ceny  ofertowej, 

Zamawiający  nie  miał  i  nie  ma  obowiązku  dalszego  dopytywania  go  w  tym  zakresie. 

Naruszałoby  to  zasadę  równego  traktowania  wykonawców  i  zachowania  uczciwej 

konkurencji. 

IV Stanowisko Izby 

Rozpatrując  złożone  odwołanie  Izba  stwierdziła,  że  zgodnie  z  art.  92  ust.  2  ustawy  z  dnia  

11 września 2019 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo zamówień publicznych (Dz.U  

z  2019  r.  poz.  2020)  do  czynności  w  postępowaniu  o  udzielenie  zamówienia  publicznego 

stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. 

U.  z  2019  r.,  poz.  1843  z  późn.  zm.),  natomiast  do  postępowania  odwoławczego  przepisy 

ustawy  z  dnia  11  września  2019  r.  –  Prawo  zamówień  publicznych  (Dz.  U.  z  2021,  poz. 

Odwołujący zarzucił Zamawiającemu naruszenie: art. 89 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 90 ust. 3, 

art. 22, art. 7  i art. 87 ust. 1, art. 90 ust. 1 , art. 22 ust. 1 pkt 2, art. 22 ust. 1a, art. 22c, art. 

22d, art. 25 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych. 

Przywołane przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych stanowią: 

Art. 7: 1. Zamawiający przygotowuje i przeprowadza postępowanie o udzielenie zamówienia 

w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji i równe traktowanie wykonawców 

oraz zgodnie z zasadami proporcjonalności i przejrzystości. 

1a.  Zamawiający,  w  zakresie  określonym  w  Porozumieniu  Światowej  Organizacji  Handlu  

w sp

rawie zamówień rządowych i w innych umowach międzynarodowych, których stroną jest 

Unia Europejska, zapewnia wykonawcom z państw-stron tego porozumienia i wykonawcom  

z państw-stron tych umów oraz robotom budowlanym, dostawom i usługom pochodzącym z 

tych pa

ństw, traktowanie nie mniej korzystne niż traktowanie wykonawców pochodzących z 

Unii Europejskiej oraz robót budowlanych, dostaw i usług pochodzących z Unii Europejskiej. 

2.  Czynności  związane  z  przygotowaniem  oraz  przeprowadzeniem  postępowania  o 

udzieleni

e zamówienia wykonują osoby zapewniające bezstronność i obiektywizm. 

3. Zamówienia udziela się wyłącznie wykonawcy wybranemu zgodnie z przepisami ustawy. 

Art. 22 ust. 1 pkt 2: O udzielenie zamówienia mogą ubiegać się wykonawcy, którzy spełniają 

warunki  udz

iału  w  postępowaniu,  o  ile  zostały  one  określone  przez  zamawiającego  

w ogłoszeniu o zamówieniu lub w zaproszeniu do potwierdzenia zainteresowania. 

Art.  22  ust.  1a:  Zamawiający  określa  warunki  udziału  w  postępowaniu  oraz  wymagane  od 

wykonawców  środki  dowodowe  w  sposób  proporcjonalny  do  przedmiotu  zamówienia  oraz 

umożliwiający  ocenę  zdolności  wykonawcy  do  należytego  wykonania  zamówienia,  

w szczególności wyrażając je jako minimalne poziomy zdolności. 

Art.  22c:  1.  W  odniesieniu  do  warunków  udziału  w  postępowaniu  dotyczących  sytuacji 

finansowej  lub  ekonomicznej,  zamawiający  może  wymagać  w  szczególności:  1)  aby 

wykonawcy  posiadali  określony minimalny  roczny  obrót,  w tym  określony minimalny roczny 

obrót w obszarze objętym zamówieniem; 2) aby wykonawcy przedstawili informacje na temat 

ich rocznych sprawozdań finansowych wykazujących, w szczególności stosunek aktywów do 

zobowiązań; 

posiadania 

przez 

wykonawcę 

odpowiedniego 

ubezpieczenia 

odpowiedzialności cywilnej. 

2. Zamawiający nie może wymagać, aby minimalny roczny obrót, o którym mowa w ust. 1 pkt 

1,  przekraczał  dwukrotność  wartości  zamówienia,  z  wyjątkiem  należycie  uzasadnionych 

przypadków  odnoszących  się  do  przedmiotu  zamówienia  lub  sposobu  jego  realizacji. 

Zamawiający wskazuje w specyfikacji istotnych warunków zamówienia lub protokole powody 

zastosowania takiego wymogu. 

3.  Zamawiający  może  wymagać  informacji,  o  których  mowa  w  ust.  1  pkt  2,  jeżeli  określi  

w specyfikacji istotnych warunków zamówienia przejrzyste i obiektywne metody i kryteria, na 

podstawie których uwzględnia te informacje. 

4. Jeżeli zamówienie jest podzielone na części, przepisy ust. 1-3 stosuje się do każdej z tych 

części. Zamawiający może określić minimalny roczny obrót także w odniesieniu do więcej niż 

jednej  części  zamówienia,  na  wypadek,  gdyby  wykonawcy,  którego  oferta  została  wybrana 

jako najkorzystniejsza, przyznano kilka części zamówienia do realizacji w tym samym czasie. 

5.  Jeżeli  zamówienie  oparte  na  umowie  ramowej  jest  udzielane  w  przypadkach,  o  których 

mowa  w 

art.  101a  ust.  1  pkt  2  lit.  b

lub c, wymóg posiadania minimalnego rocznego obrotu 

oblicza  się  na  podstawie  przewidywanej  maksymalnej  wielkości  zamówień,  które  będą 

realizowane  w  tym  samym  czasie,  lub,  w  przypadku  braku  takich  informacji,  na  podstawie 

wartości umowy ramowej. W przypadku dynamicznego systemu zakupów wymóg posiadania 

minimalnego  rocznego  obrotu  wyliczany  jest  na  podstawie  przewidywanej  maksymalnej 

wielkości zamówień, które mają być objęte tym systemem. 

Art.  22d:  1.  Oceniając  zdolność  techniczną  lub  zawodową  wykonawcy,  zamawiający  może 

postawić  minimalne  warunki  dotyczące  wykształcenia,  kwalifikacji  zawodowych, 

doświadczenia,  potencjału  technicznego  wykonawcy  lub  osób  skierowanych  przez 

wykonawcę do realizacji zamówienia, umożliwiające realizację zamówienia na odpowiednim 

poziomie jakości. 

2. Zamawiający może, na każdym etapie postępowania, uznać, że wykonawca nie posiada 

wymaganych  zdolności,  jeżeli  zaangażowanie  zasobów  technicznych  lub  zawodowych 

wykonawcy  w  inne  przedsięwzięcia  gospodarcze  wykonawcy  może  mieć  negatywny  wpływ 

na realizację zamówienia. 

3.  W  postępowaniu  o  udzielenie  zamówienia,  którego  przedmiot  stanowią  dostawy 

wymagające  wykonania  prac  dotyczących  rozmieszczenia  lub  instalacji,  usługi  lub  roboty 

budowlane,  zamawiający  może  oceniać  zdolność  wykonawcy  do  należytego  wykonania 

zamówienia  w  szczególności  w  odniesieniu  do  jego  rzetelności,  kwalifikacji,  efektywności  i 

doświadczenia.  W  takim  przypadku  zamawiający  może  wymagać  od  wykonawców 

wskazania  w  ofercie  lub  we  wniosku  o  dopuszczenie  do  udziału  w  postępowaniu  imion  i 

nazwisk  osób  wykonujących  czynności  przy  realizacji  zamówienia  wraz  z  informacją  o 

kwalifikacjach zawodowych lub doświadczeniu tych osób. 

Art.  25  ust.  1:  W  postępowaniu  o  udzielenie  zamówienia  zamawiający  może  żądać  od 

wykonawców  wyłącznie  oświadczeń  lub  dokumentów  niezbędnych  do  przeprowadzenia 

postępowania. Oświadczenia lub dokumenty potwierdzające: 1) spełnianie warunków udziału 

w 

postępowaniu  lub  kryteria  selekcji,  2)  spełnianie  przez  oferowane  dostawy,  usługi  lub 

roboty  budowlane  wymagań  określonych  przez  zamawiającego,  3)  brak  podstaw 

wykluczenia 

–  zamawiający  wskazuje  w  ogłoszeniu  o  zamówieniu,  specyfikacji  istotnych 

warunków zamówienia lub zaproszeniu do składania ofert. 

Art.  87  ust.  1:  W  toku  badania  i  oceny  ofert  zamawiający  może  żądać  od  wykonawców 

wyjaśnień  dotyczących  treści  złożonych  ofert.  Niedopuszczalne  jest  prowadzenie  między 

zamawiającym  a  wykonawcą  negocjacji  dotyczących  złożonej  oferty  oraz,  z  zastrzeżeniem 

ust. 1a i 2, dokonywanie jakiejkolwiek zmiany w jej treści. 

Art. 89 ust. 1 pkt 4: Zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli zawiera rażąco niską cenę lub koszt  

w stosunku do przedmiotu zamówienia. 

Art. 90 ust. 1: Jeżeli zaoferowana cena lub koszt, lub ich istotne części składowe, wydają się 

rażąco niskie w stosunku do przedmiotu zamówienia i budzą wątpliwości zamawiającego co 

do  możliwości  wykonania  przedmiotu  zamówienia  zgodnie  z  wymaganiami  określonymi 

przez  zamawiającego  lub  wynikającymi  z  odrębnych  przepisów,  zamawiający  zwraca  się  

o  udzielenie  wyjaśnień,  w  tym  złożenie  dowodów,  dotyczących  wyliczenia  ceny  lub  kosztu,  

w szczególności w zakresie:  

1)  oszczędności  metody  wykonania  zamówienia,  wybranych  rozwiązań  technicznych, 

wyjątkowo  sprzyjających  warunków  wykonywania  zamówienia  dostępnych  dla  wykonawcy, 

oryginalności  projektu  wykonawcy,  kosztów  pracy,  których  wartość  przyjęta  do  ustalenia 

ceny nie może być niższa od minimalnego wynagrodzenia za pracę albo minimalnej stawki 

godzinowej,  ustalonych  na  podstawie  przepisów  ustawy  z  dnia  10  października  2002  r.  

o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz.U. z 2018 r. 

poz. 2177

2) pom

ocy publicznej udzielonej na podstawie odrębnych przepisów; 

3)  wynikającym  z  przepisów  prawa  pracy  i  przepisów  o  zabezpieczeniu  społecznym, 

obowiązujących w miejscu, w którym realizowane jest zamówienie; 

4) wynikającym z przepisów prawa ochrony środowiska; 

5) powierzenia wykonania części zamówienia podwykonawcy. 

Art. 90 ust. 3: Zamawiający odrzuca ofertę wykonawcy, który nie udzielił wyjaśnień lub jeżeli 

dokonana  ocena  wyjaśnień  wraz  ze  złożonymi  dowodami  potwierdza,  że  oferta  zawiera 

rażąco niską cenę lub koszt w stosunku do przedmiotu zamówienia. 

Na wstępie Izba stwierdziła, że nie zachodzi żadna z przesłanek skutkujących odrzuceniem 

odwołania,  opisanych  w  art.  528  ustawy  Prawo  zamówień  publicznych  z  2019  r.,  

a  Odwołujący  ma  interes  we  wniesieniu  odwołania  w  rozumieniu  art.  505  ust.  1  ustawy 

Prawo  zamówień  publicznych  z  2019  r.  Przepis  ten  stanowi,  że  środki  ochrony  prawnej 

przysługują wykonawcy, uczestnikowi konkursu oraz innemu podmiotowi, jeżeli ma lub miał 

interes 

w  uzyskaniu  zamówienia  lub  nagrody  w  konkursie  oraz  poniósł  lub  może  ponieść 

szkodę  w  wyniku  naruszenia  przez  zamawiającego  przepisów  ustawy  (ustawy  Prawo 

zamówień publicznych). 

Jakkolwiek  Izba  uznała,  że  wszelkie  zarzuty  odwołania  dotyczące  wezwań  Zamawiającego  

z  15  kwietnia  2021  r.  i  14 

maja  2021  r.  są  spóźnione,  a  kwestie  wezwań  tych  mogą  być 

rozpatrywane  wyłącznie  w  kontekście  późniejszego  odrzucenia  oferty  Odwołującego. 

Zgodnie bowiem  z  dyspozycją  art.  515  ust.  1  pkt  1  ustawy  Prawo zamówień  publicznych  z 

2019  r.  odwołanie  wnosi  się,  w  przypadku  zamówień,  których  wartość  jest  równa  albo 

przekracza  progi  unijne,  w  terminie:  a)  10  dni  od  dnia  przekazania  informacji  o  czynności 

zamawiającego stanowiącej podstawę jego wniesienia, jeżeli informacja została przekazana 

przy  użyciu  środków  komunikacji  elektronicznej,  b)  15  dni  od  dnia  przekazania informacji  o 

czynności  zamawiającego  stanowiącej  podstawę  jego  wniesienia,  jeżeli  informacja  została 

przekazana w sposób inny niż określony w lit. a. Odwołanie zaś zostało wniesione dopiero 

25 czerwca 2021 r.  

Niezależnie od powyższego należy jednak zauważyć, że  – jak wynika zarówno z treści art. 

87 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych („w toku badania i oceny ofert zamawiający 

może żądać od wykonawców wyjaśnień dotyczących treści złożonych ofert”), jak i art. 90 ust. 

1 ustawy  Prawo zamówień  publicznych  („jeżeli  zaoferowana cena lub  koszt,  lub  ich istotne 

części  składowe,  wydają  się  [zamawiającemu]  rażąco  niskie  w  stosunku  do  przedmiotu 

zamówienia  i  budzą  wątpliwości  zamawiającego  co  do  możliwości  wykonania  przedmiotu 

zamówienia zgodnie  z  wymaganiami  określonymi  przez  zamawiającego”)  –  wezwania takie 

nie  są  obarczone  żadnymi  szczególnymi  warunkami  nałożonymi  na  zamawiających.  

W przypadku więc wyjaśnień z art. 87 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych, wystarczą 

wątpliwości zamawiającego co do treści oferty, zaś wyjaśnień z art. 90 ust. 1 ustawy Prawo 

zamówień publicznych – wątpliwości co do poprawności ceny oferty, tj. czy nie jest ona zbyt 

niska w stosunku do przedmiotu zamówienia. Art. 90 ust. 1a pkt 1 ustawy Prawo zamówień 

publicznych  jest  przepisem  szczególnym  i  zawarte  tam  wskazania  procentowe  regulują 

wyłącznie  jedną  sytuację  –  w  której  ustawodawca  nałożył  na  zamawiających  obowiązek 

wezwania wykonawców do wyjaśnień poziomu ceny („w przypadku gdy cena całkowita oferty 

jest niższa o co najmniej 30% od wartości zamówienia powiększonej o należny podatek od 

towarów  i  usług  lub  średniej  arytmetycznej  cen  wszystkich  złożonych  ofert,  zamawiający 

zwraca się o udzielenie wyjaśnień”). 

Ze  względu  na  charakter  wezwania  –  czy  to  z  art.  87  ust.  1,  czy  też  art.  90  ust.  1  ustawy 

Prawo  zamówień  publicznych  –  oczywiste jest,  że  wezwanie  nie  musi  dotyczyć  wszystkich 

wykonawców  biorących  udział  w  postępowaniu,  a  jedynie  tych,  których  wątpliwości 

zamawiającego dotyczą – których oferta jest niejasna merytorycznie lub której cena jest dla 

zamawiającego  niepokojąco  niska.  Naruszenie  uczciwej  konkurencji  i  równego  traktowania 

wykonawców  mogłoby  natomiast  nastąpić  nie  w  sytuacji,  w  której  zostanie  wezwany  tylko 

jeden  wykonawc

a  (np.  ten  z  najniższą  ceną),  lecz  w  której  nie  zostaną  wezwani  wszyscy 

wykonawcy,  których  takie  same  okoliczności  dotyczą.  Podobnie  –  jeśli  nie  zostaną 

odrzucone wszystkie oferty zawierające daną wadę będącą powodem odrzucenia. Nie miało 

miejsca w niniej

szym postępowaniu. 

Co  zaś  do  żądania  dodatkowych  dokumentów  w  stosunku  do  wskazanych  w  art.  25  ust.  1 

ustawy Prawo zamówień publicznych – dokumenty, o których mowa w tym przepisie, nie są  

w  ogóle  dokumentami,  o  których  mowa  w  art.  87  ust.  1  czy  art.  90  ust.  1  ustawy  Prawo 

zamówień  publicznych.  Podstawą  ich  żądania  są  właśnie  wskazane  przepisy,  w 

szczególności  art.  90  ust.  1  ustawy  Prawo  zamówień  publicznych,  który  wprost  mówi  o 

przedstawieniu  dowodów  (które  ze  swojej  istoty  nie  będą  się  znajdować  w  ofercie). 

Sporządzenie tego typu załączników do wezwania do wyjaśnień rzeczywiście, jak wskazał to 

Przystępujący,  jest  częstą  praktyką  zamawiających  –  co  więcej,  co  do  zasady  ocenianą 

pozytywnie,  gdyż  w  swoim  założeniu  ułatwiającą  wykonawcom  ukierunkowanie  składanych 

wyjaśnień  na  oczekiwania  zamawiających.  To,  że  akurat  w  niniejszym  postępowaniu  treść 

samego  wezwania,  jak  też  sporządzonego  przez  Zamawiającego  załącznika  (notabene 

będącego  integralną  częścią  wezwania),  nie  spotkała  się  z  aprobatą  Odwołującego,  jest 

odrębną kwestią, która nie będzie przez Izbę oceniana ze względu na to, że, jak wskazano 

powyżej, sama treść wezwań takiej ocenie Izby nie podlega. 

Co zaś do naruszenia przepisów art. 22 ust. 1 pkt 2, art. 22 ust. 1a, art. 22c, art. 22d ustawy 

Prawo  zam

ówień  publicznych  –  nie  mają  one  w  ogóle  zastosowania  w  niniejszej  sprawie. 

Zamawiający  nie  wykluczył  Odwołującego  z  postępowania  z  powodu  wystąpienia 

okoliczności, o których mowa w tych przepisach, jak też w ogóle się do tych okoliczności nie 

odnosił. Poruszenie zaś w ramach wyjaśnień oferty kwestii lokalizacji siedziby Odwołującego 

nie  było  związane  z  oceną  jego  zdolności  do  wykonania  zamówienia,  ale  z  kosztami  jego 

wykonania,  które  się  z  tą  lokalizacją  wiążą  –  jak  wskazał  Zamawiający  zwłaszcza  koszt 

relo

kacji pracowników i sprzętu. 

W zakresie podlegającym rozpoznaniu, tj. zarzutu naruszenia art. 89 ust. 1 pkt 4 w związku  

z  art.  90  ust.  3  ustawy  Prawo  zamówień  publicznych,  Izba  ustaliła,  iż  stan  faktyczny 

postępowania  (w  szczególności  treść  specyfikacji  istotnych  warunków  zamówienia,  treść 

oferty  Odwołującego,  treść  wezwań  do  wyjaśnień  i  udzielonych  przez  Odwołującego 

wyjaśnień) nie jest sporny między Stronami i Przystępującym.  

Po  zapoznaniu  się  z  przedmiotem  sporu  oraz  argumentacją  Stron  i  Przystępującego,  

w 

oparciu  o  stan  faktyczny  ustalony  na  podstawie  dokumentacji  postępowania 

przetargowego  przedstawionej  przez  Zamawiającego  oraz  pism  i  stanowisk  Stron  i 

Przystępującego  przedstawionych  podczas  rozprawy  Izba  ustaliła  i  zważyła,  co  następuje: 

odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. 

Zamawiający odrzucił ofertę Odwołującego powołując się na art. 89 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 

90  ust.  3  ustawy  Prawo  zamówień  publicznych,  zgodnie  z  którymi  zamawiający  odrzuca 

ofertę, jeżeli zawiera rażąco niską cenę lub koszt w stosunku do przedmiotu zamówienia, jak 

też  odrzuceniu  podlega  oferta  wykonawcy,  który  nie  udzielił  wyjaśnień  lub  jeżeli  dokonana 

ocena  wyjaśnień  wraz  ze  złożonymi  dowodami  potwierdza,  że  oferta  zawiera  rażąco  niską 

cenę lub koszt w stosunku do przedmiotu zamówienia. 

Jako  podstawę  faktyczną odrzucenia oferty  Zamawiający powołał fakt,  że w  odpowiedzi  na 

wezwanie  do  wyjaśnień  oferty  z  15  kwietnia  2021  r.  z  26  kwietnia  2021  r.  Odwołujący 

odmówił szczegółowego rozbicia cen, o które prosił Zamawiający – odmówił odpowiedzi na 

26  pytań  wskazując,  iż  wystosowane  zapytanie  pozbawione  jest  podstaw  prawnych,  w 

zakresie zaś pozostałych pytań potwierdził tylko lakonicznie wykonanie zamówienia zgodnie 

ze  specyfikacją  istotnych  warunków  zamówienia.  W  związku  z  brakiem  wystarczających 

wyjaśnień  Zamawiający  nie  był  w  stanie  ocenić,  czy  przyjęcie  oferty  Odwołującego  będzie 

gwarantowało  należyte  wykonanie  przedmiotu  zamówienia.  W  związku  z  powyższym,  z 

uwagi  na  powstałe  wątpliwości  i  brak  ich  wyjaśnienia,  Zamawiający  wezwał  Odwołującego 

do wyjaśnień zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych, do wyjaśnienia 

cen, które w ocenie Zamawiającego budzą wątpliwości i wydają się rażąco niskie.   

W odpowiedzi, 24 maja 2021 r., 

Odwołujący poinformował Zamawiającego, że w jego ocenie 

brak  jest  podstaw  do  zastosowania  procedury  opisanej  w  art.  90  ust.  1  ustawy  Prawo 

zamówień  publicznych,  a  jego  oferta  jest  niższa  od  budżetu  Zamawiającego  tylko  o  4,1% 

(według  Zamawiającego  oferta  ta  jest  niższa  o  20,1%  od  budżetu  Zamawiającego  oraz  

o  23,5%  od  średniej  arytmetycznej  wszystkich  ofert).  Z  wiedzy  Zamawiającego  wynika,  że 

cena za rury żeliwne wraz z ich ułożeniem jest wyższa od ceny za rury stalowe wraz z ich 

ułożeniem  o  około  40%,  co  potęguje  wątpliwości  Zamawiającego.  Odwołujący  przedłożył 

wyjaśnienia,  które  Zamawiający  uznał  za  zbyt  ogólnikowe  i  niewyczerpujące,  a  treść 

wyjaśnień niewystarczająco uzasadnia podaną w ofercie cenę jako rzeczywistą, realną, a w 

szczególności  pokrywającą  wszystkie  niezbędne  koszty,  umożliwiające  realizację 

zamówienia w sposób prawidłowy. Złożenie zaś ogólnikowych wyjaśnień, w taki sposób jak 

uczynił to Odwołujący, należy traktować jako brak złożonych wyjaśnień, co w konsekwencji 

obliguje  Zamawiającego  do  tego,  aby  taką  ofertę  odrzucić.  Sytuacja  bowiem  wykonawcy, 

który nie składa w ogóle żadnych wyjaśnień, jest identyczna z sytuacją wykonawcy, który co 

prawda  składa  wyjaśnienia,  ale  ograniczają  się  one  do  ogólnych  zapewnień,  że  cena  jest 

realna, czy też że wykonawca jest doświadczonym wykonawcą. W tym zakresie funkcjonuje 

od  wielu  lat  ukształtowana  linia  orzecznicza  Krajowej  Izby  Odwoławczej.  W  przesłanym 

wezwaniu 

o  udzielenie  wyjaśnień  Zamawiający  udostępnił  Odwołującemu  gotowy  arkusz 

kalkulacyjny 

z wyszczególnionymi najważniejszymi materiałami i formularzem podziału ceny, 

który wraz z dowodami, w ocenie Zamawiającego, w sposób wyczerpujący umożliwiał pełne 

wyjaśnienie złożonej oferty. Wykonawca z tej propozycji nie skorzystał i załączył wyjaśnienie 

bez  podania  szczegółowych  danych.  Odwołujący  w  treści  swoich  wyjaśnień  zarzucił 

Zamawiającemu  próbę  zdyskredytowania  oferty  z  uwagi  na  odległość  siedziby  od  miejsca 

realizacji  inwestycji  i  na  potwierdzenie  możliwości  realizacji  inwestycji  w  tej  lokalizacji 

załączył  referencje  potwierdzające  realizację  robót,  jak  też  wskazał  na  doświadczenie  w 

realizacji  inwestycji 

w  sąsiadującym  rejonie  i  rozeznanie  w  zakresie  dostępnych  firm 

podwykonawczych, nie przedstawiając żadnych listów intencyjnych bądź umów o współpracy 

z  żadną  z  firm  podwykonawczych.  W  ocenie  Zamawiającego  wskazane  założenia 

realizacyjne są też niemożliwe do zrealizowania z uwagi na przyjętą technologię realizacji i 

możliwość oddania odcinka dopiero po przeprowadzonych próbach szczelności, które mogą 

się odbywać tylko  pomiędzy  komorami,  co  Zamawiający precyzyjnie opisał  w  dokumentacji 

projektowej. 

Odwołujący  powołał  się  też  na  30-letnie  doświadczenie  na  rynku  i  z  tego 

powodu  znacznie  lepsze  warunki  handlowe  i  niższe  ceny  od  podwykonawców  i  hurtowni. 

Zdaniem 

Zamawiającego  doświadczenie  wykonawcy  przy  analizie  ceny  oferty  może  być 

brane  pod  uwagę  wyłącznie  jako  dodatkowa  okoliczność,  która  w  żaden  sposób  nie  może 

przesądzać  o  tym,  czy  akurat  ta  cena,  w  tym  konkretnym  postępowaniu  została  należycie 

skalkulowana.  Obowiązkiem  wykonawcy  jest  przede  wszystkim  złożenie  konkretnych 

wyjaśnień  popartych  dowodami,  odnoszących  się  do  zaoferowanej  ceny.  Odwołujący 

przedstawił  też  trzy  oferty  od  producentów  –  na  rury  żeliwne,  rury  przeciskowe  oraz 

kruszywo  granitowe,  które  (tylko  trzy  materiały)  nie  urealniają  ceny  oferty.  Zamawiający  w 

swoim  wezwaniu  zwrócił  szczególną  uwagę  na  konieczność  wyjaśnienia  m.in.  cen  komór 

technologicznych, a zwłaszcza cen przyjętej armatury, która dla tak dużych średnic stanowi 

znaczny  koszt  inwestycji  i  nie jest  materiałem  ogólnodostępnym  a  także  materiałów  i  robót 

związanych  z  odtworzeniem  nawierzchni.  Przesłane  trzy  oferty  w  żaden  sposób  nie 

wyjaśniają  nierealnych,  zdaniem  Zamawiającego,  cen  dotyczących  m.in.  komór 

technologicznych  i  nawierzchni  drogowych.  Dodatkowo  przesłanie  ofert  od  dostawców  to 

tylko „sucha” informacja, która nie obrazuje tego, jak to się przekłada na zaoferowaną cenę, 

co  było  obowiązkiem  Odwołującego.  Odwołujący  nie  wyjaśnił  też,  jakie  koszty  osobowe 

przewidział  przy  realizacji  zamówienia,  tzn.  ile  osób  przewidział  to  realizacji  zamówienia,  z 

podziałem na poszczególne funkcje oraz kosztami związanymi z wynagrodzeniem tych osób. 

Koszty  osobowe  są  niezwykle  istotne  w  kształtowaniu  ceny  ofertowej.  Nie  opisał,  a  tym 

samym  nie  wykazał,  w  jakiej  wysokości  przewidział  koszty  związane  ze  zorganizowaniem 

bazy  sprzętowej,  hotelowej  itp.,  co  ma  szczególnie  istotne  znaczenie  w  sytuacji,  kiedy 

wykonawca nie posiada siedziby, bazy sprzętowej w pobliżu miejsca prowadzenia inwestycji. 

Odwołujący  nie  przedstawił  żadnej  oferty  potencjalnych  podwykonawców,  którzy  mogliby 

realizować  poszczególne  zakresy  prac.  Odwołujący,  poza  gołosłownym  twierdzeniem,  że 

posiada niezbędny sprzęt, nie przedstawił dowodów na posiadanie tego sprzętu, nie opisał, 

jaki  to  sprzęt  itp.  Ponadto  nie  wskazał  kosztów  związanych  z  tym  sprzętem  w  cenie 

ofertowej.  Nie  opisał  również,  jak  przekłada  się  posiadanie  wymaganego  sprzętu  na 

ewentualne  oszczędności  z  tym  związane.  Wykonawca  nie  zaprezentował,  jakie  koszty 

materiałowe  zostały  przewidziane  w  cenie  oferty,  potwierdzone  dodatkowo  ofertami 

dostawców  tych  materiałów.  Nie  wskazał  też,  na  jakim  poziomie  przyjął  inne  koszty 

niezbędne  do  realizacji  umowy,  np.  koszty  ubezpieczeń,  zabezpieczenia  należytego 

wykonania  umowy,  zorganizowania  zaplecza  budowy,  koszty  zarządu,  energii  elektrycznej, 

koszty  dokonania  zmian  w  dokumentacji  projektowej,  opłaty  administracyjne  

i  inne  wynikające  z  uzyskanych  decyzji,  koszt  wody  do  płukania  całej  magistrali,  koszty 

związane  z  ochroną  drzew,  koszty  dzierżawy  tymczasowych  placów  składowych.  Tym 

samym  przedłożone  wyjaśnienia  nie  zostały  przygotowane  rzetelnie  i  są  bardzo  ogólne,  w 

większości niepoparte dowodami. Ponowne wezwanie Odwołującego do złożenia wyjaśnień 

mogłoby  zostać  potraktowane  jako  naruszenie  art.  7  ust.  1  ustawy  Prawo  zamówień 

publicznych.  

Biorąc  pod  uwagę  wskazane  w  uzasadnieniu  odrzucenia  oferty  Odwołującego  wady 

wyjaśnień  udzielonych  przez  Odwołującego  pismem  z  24  maja  2021  r.  (z  odwołaniem  do 

wyjaśnień  udzielonych  26  kwietnia  2021  r.  na  wezwanie  z  15  kwietnia  2021  r.),  opisane 

powyżej,  które,  jak  ustaliła  Izba,  pokrywają  się  ze  stanem  faktycznym,  Izba  uznała,  że 

odrzucenie oferty Odwołującego nie jest nieprawidłowe z proceduralnego punktu widzenia.  

Również  stanowisko  Zamawiającego  zaprezentowane  w  odpowiedzi  na  odwołanie  oraz 

podczas rozprawy jest logiczne i przekonujące.  

Izba  przy  tym  nie  odnosi  się  do  częściowego  wskazania,  które  założenia  cenowe 

Odwołującego  są  nierealne,  gdyż  ich  nie  oceniała  ze  względu  na  wadę  samych  wyjaśnień  

w  postaci  braku  kompleksowych,  wym

aganych  wyjaśnień.  Izba  nie  będzie  powtarzała  tych 

braków wskazując jedynie, że zostały one prawidłowo wskazane w uzasadnieniu odrzucenia 

oferty i zostały już wymienione powyżej.  

Niezależnie  bowiem  od  tego,  czy  Odwołujący  uważał,  że  jego  oferta  jest  prawidłowa  pod 

względem  ceny,  zobowiązany  był  do  zastosowania  się  do  wezwania  Zamawiającego 

skierowanego  w  trybie  art.  90  ust.  1  ustawy  Prawo  zamówień  publicznych  i  udzielenie  mu 

wyjaśnień  na  takim  poziomie  szczegółowości,  o  jaki  został  poproszony.  Sam  fakt,  że  nie 

zgadzał  się  z  wezwaniem,  czy  też  uważał  pytania  Zamawiającego  za  zbędne,  zbyt 

drobiazgowe i obszerne, nie zwalniał go z tego obowiązku. Dodatkowo, niezależnie od tego, 

że  Odwołujący  nie  skorzystał  z  formularza  wyceny  przygotowanego  przez  Zamawiającego, 

nie udzielił też wyjaśnień „zamiennych” w żadnej innej formie, skupiając się, jak podkreślali 

Zamawiający i Przystępujący, głównie na negowaniu wezwania.  

Odwołujący  oczywiście  miał  prawo  takie  wezwanie  zanegować,  ale  jednocześnie  powinien 

zaakceptować konsekwencje, jakie to ze sobą niesie, a przewidziane w art. 90 ust. 3 ustawy 

Prawo  zamówień  publicznych.  Zgodnie  bowiem  z  tym  przepisem,  jeśli  wykonawca  nie 

przedstawi  wyjaśnień  albo  przedstawi  wyjaśnienia,  które  nie  pozwolą  zamawiającemu  na 

dokonanie  pozytywnej  oceny  oferty,  oferta  taka  podlega  odrzuceniu 

–  i  nie  ma  w  tym 

przypadku znaczenia obiektywny fakt, że kwestionowana cena oferty być może nie jest ceną 

rażąco  niską.  To  powinno  bowiem  zostać  wykazane  w  ramach  przedmiotowych  wyjaśnień. 

Jednocześnie z  art.  90 ust.  2 ustawy  Prawo  zamówień  publicznych  wynika wyraźnie, że to 

wykonawca  ma  udowodnić  zamawiającemu,  że  cena  nie  jest  rażąco  niska.  Wyjaśnienia 

składane  w  trybie  art.  90  ustawy  Prawo  zamówień  publicznych,  obowiązkowe  przed 

odrzuceniem  oferty  wykon

awcy  na  podstawie  art.  89  ust.  1  pkt  4  ustawy  Prawo  zamówień 

publicznych,  służą  bowiem  temu,  aby  dać  wykonawcy  szansę  na  wyjaśnienie  swojej  oferty  

i  udowodnienie,  że  jest  ona  prawidłowa  –  Odwołujący  zaś  tej  szansy  nie  wykorzystał, 

pomimo  że  Zamawiający  w  rzeczywistości  dał  mu  taką  szansę  dwukrotnie  –  stosując  na 

wstępie wezwanie w  trybie art.  87  ust.  1 ustawy  Prawo  zamówień  publicznych,  pomimo  że 

jego  charakter  bardziej  odpowiadał  wezwaniu  z  art.  90  ust.  1  ustawy  Prawo  zamówień 

publicznych. 

O kosztach pos

tępowania odwoławczego orzeczono na podstawie art. 557 i art. 575 ustawy  

z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych oraz § 2 ust. 2 pkt 2, § 5, § 8 ust. 

2  rozporządzenia  Prezesa  Rady  Ministrów  z  dnia  30  grudnia  2020  r.  w  sprawie 

szczegółowych  rodzajów  kosztów  postępowania  odwoławczego,  ich  rozliczania  oraz 

wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania (Dz.U. z 2020 r. poz. 2437). 

Zgodnie  z  dyspozycją  art.  557  ustawy  Prawo  zamówień  publicznych  w  wyroku  oraz  

w  postanowieniu  kończącym  postępowanie  odwoławcze  Izba  rozstrzyga  o  kosztach 

postępowania  odwoławczego.  Zgodnie  z  art.  575  ustawy  Prawo  zamówień  publicznych 

s

trony  oraz  uczestnik  postępowania  odwoławczego  wnoszący  sprzeciw  ponoszą  koszty 

postępowania odwoławczego stosownie do jego wyniku. 

Z  §  2  ust.  2  pkt  2  ww.  rozporządzenia  wynika,  że  wysokość  wpisu  wnoszonego  

w  postępowaniu  o  udzielenie  zamówienia  na  roboty  budowlane  o  wartości  przekraczającej 

progi  unijne,  o  których  mowa  w  art.  3  ust.  1  ustawy  Prawo  zamówień  publicznych,  wynosi 

0 złotych.  

Zgodnie  z  §  5  rozporządzenia  do  kosztów  postępowania  odwoławczego,  zalicza  się  wpis  

i  uzasadnione  koszty  stron  postępowania  odwoławczego,  ewentualnie  koszty  uczestnika 

postępowania  odwoławczego,  który  przystąpił  po  stronie  zamawiającego  i  wniósł  sprzeciw,  

w  wysokości  określonej  na  podstawie  rachunków  lub  spisu  kosztów,  złożonych  do  akt 

sprawy. 

Z  kolei  §  8  ust.  2  zdanie  pierwsze  rozporządzenia  stanowi,  że  w  przypadku  oddalenia 

odwołania przez Izbę koszty ponosi odwołujący. 

Zamawiający  nie  złożył  żadnego  wniosku  kosztowego.  W  związku  z  powyższym  Izba 

uwzględniła uiszczony przez Odwołującego wpis w wysokości 20.000 złotych. 

W związku z powyższym Izba orzekła jak w sentencji. 

Przewodniczący:      ……………………..… 

Przewodniczący:      ……………………..…