KIO 331/20 WYROK dnia 2 marca 2020 r.

KIO 331/20 

Sygn. akt: KIO 331/20 

WYROK 

z dnia 2 marca 2020 r. 

Krajowa Izba Odwoławcza – w składzie: 

Przewodniczący:     Klaudia Szczytowska-Maziarz 

Protokolant:            

Piotr Cegłowski 

po rozpoznaniu na  rozprawie w dniu  2 marca 2020 r. w Warszawie 

odwołania wniesionego 

do  Pr

ezesa  Krajowej  Izby  Odwoławczej  17  lutego  2020  r.  przez  wykonawców  wspólnie 

ubiegających  się  o  udzielenie  zamówienia  –  konsorcjum    firm  w  składzie:  Eneris 

Ekologiczne  Centrum  Utylizacji  sp.  z  o.o.  (lider),  Chemeko  Sy

stem  sp.  z  o.o.,  Zakład 

Zagospodarowania Odpadów, AG Complex sp. z o.o., Epa Green z siedzibą dla lidera 

w  Rusku  w 

postępowaniu  prowadzonym  przez  Ekosystem  sp.  z  o.o.  we  Wrocławiu, 

działającą w imieniu i na rzecz Gminy Wrocław z siedzibą we Wrocławiu 

przy 

udziale wykonawców wspólnie ubiegających się o udzielenie zamówienia – konsorcjum 

firm w składzie: FBSerwis Wrocław sp. z o.o. (lider), FBSerwis S.A. z siedzibą dla lidera 

w  Bielanach  Wrocławskich,  zgłaszających  przystąpienie  do  postępowania  odwoławczego 

po stronie zamawiającego 

orzeka: 

1.  o

ddala odwołanie, 

kosztami postępowania obciąża wykonawców wspólnie ubiegających się o udzielenie 

zamówienia – konsorcjum  firm w składzie: Eneris Ekologiczne Centrum Utylizacji 

KIO 331/20 

sp.  z  o.o.  (lider),  Chemeko  System  sp.  z 

o.o.,  Zakład  Zagospodarowania 

Odpadów, AG Complex sp. z o.o., Epa Green z siedzibą dla lidera w Rusku i: 

zalicza  w  poczet  kosztów  postępowania  odwoławczego  kwotę  15  000  zł  00  gr 

(słownie:  piętnaście  tysięcy  złotych  zero  groszy)  uiszczoną  przez  wykonawców 

wspólnie  ubiegających  się  o  udzielenie  zamówienia  –  konsorcjum    firm  

w składzie: Eneris Ekologiczne Centrum Utylizacji sp. z o.o. (lider), Chemeko 

System  sp.  z  o.o.,  Zakład  Zagospodarowania  Odpadów,  AG  Complex  

sp.  z  o.o.,  Epa  Green  z  siedzibą  dla  lidera  w  Rusku    tytułem  wpisu  od 

odwołania, 

zasądza  od  wykonawców  wspólnie  ubiegających  się  o  udzielenie  zamówienia  – 

konsorcjum  firm w składzie: Eneris Ekologiczne Centrum Utylizacji sp. z o.o. 

(lider), Chemeko System sp. z o.o., Zakład Zagospodarowania Odpadów, AG 

Complex  sp.  z  o.o.,  Epa  Green  z  siedzibą  dla  lidera  w  Rusku  na  rzecz 

Ekosystem sp. z o.o. we Wrocławiu, działającej w imieniu i na rzecz Gminy 

Wrocław z  siedzibą we  Wrocławiu  kwotę  3  600 zł  00  gr  (słownie:  trzy  tysiące 

sześćset złotych zero groszy), stanowiącą uzasadnione koszty strony poniesione 

z ty

tułu wynagrodzenia pełnomocnika. 

KIO 331/20 

Stosownie  do  art.  198a  i  198b  ustawy  z  dnia  29  stycznia  2004  r.  Prawo  zamówień 

publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1843) na niniejszy wyrok - w terminie 7 dni od dnia jego 

doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej do 

Sądu Okręgowego we Wrocławiu. 

Przewodniczący:      ………………….… 

KIO 331/20 

U z a s a d n i e n i e 

W odniesieniu do zadania 1 i 3 postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, 

prowadzonego  w  trybie  przetargu  nieograniczonego  przez  Gminę  Wrocław,  w  imieniu  i  na 

rzecz  której  działa  Ekosystem  Sp.  z  o.o.  (dalej  „zamawiający”)  na  „Całoroczne  utrzymanie 

czystości  i  porządku  na  terenie  gminy  Wrocław  z  podziale  na  5  zadań:  (…)”  wykonawcy 

wspólnie  ubiegający  się  o  udzielenie  zamówienia  –  konsorcjum  firm  w  składzie:  Eneris 

Ekologiczne  Centrum  Utylizacji  sp.  z  o.o.  (lider),  Chemeko-System  s

p.  z  o.o.,  Zakład 

Zagospodarowania  Odpadów,  „Ag-Complex"  sp.  z  o.o.  i  Epa  Green  sp.  z  o.o.  (dalej 

„odwołujący”)  wniósł  odwołanie  wobec  wyboru  jako  najkorzystniejszej  oferty  konsorcjum 

FBSerwis Wrocław sp. z o.o. z FBSerwis S.A.(dalej „przystępujący”) dla zadania nr 1 – Stare 

Miasto oraz dla zadania nr 3 

– Krzyki. 

Odwołujący  zarzucił  zamawiającemu  naruszenie  następujących  przepisów  ustawy  

z  dnia  29  stycznia  2004  r.  Prawo  zamówień  publicznych  (t.j.  Dz.  U.  z  2019  r.  poz.  1843) 

[dalej „ustawa Pzp”]: 

art. 89 ust. 1 pkt 3, poprzez zaniechanie odrzucenia oferty przystępującego pomimo, 

że jej złożenia stanowi czyn nieuczciwej konkurencji, 

art. 7 ust. 1 i 3, poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niezapewniający 

zachowania  uczciwej  konkurencji  oraz  równego  traktowania  wykonawców,  tj.  przez 

nieuprawnione  udzielenie  zamówienia  wykonawcy  wybranemu  niezgodnie  

z przepisami ustawy, 

3.  art. 89 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 90 ust. 1 i 3, poprzez  zaniechanie odrzucenia oferty 

przystępującego pomimo, że oferta ta zawiera rażąco niską cenę. 

Odwołujący wniósł o zobowiązanie zamawiającego do przedłożenia do akt sprawy: 

umów  wraz  z  załącznikami  ze  szczególnym  uwzględnieniem  Załącznika  – 

Zestawienie  kosztów  zadania  zawartych  z  przystępującym  (wówczas  pod  nazwą 

TRANS-

FORMERS  WROCŁAW  Sp.  z  o.o.)  w  2013,  2015  r.,  2017  r.  na  ten  sam 

przedmiot  zamówienia,  uwzględniające  dzielnice  Stare  Miasto  i  Krzyki  o  numerach 

postępowania:  6/2013,  1/2015,  5/2016  na  okoliczność  faktycznych  kosztów  

i  warunków  realizacji  zlecanych  zadań  w  dzielnicach  Stare  Miasto  i  Krzyki  

w bezpośrednio wcześniejszych okresach, 

2.  ewentualnych Odpowiedzi przyst

ępującego (wówczas pod nazwą TRANS-FORMERS 

WROCŁAW  Sp.  z  o.o.)  w  2013,  2015  r.,  2017  r.  na  wezwania  zamawiającego  do 

udzielenia wyjaśnień, w tym złożenia dowodów, dotyczących wyliczenia ceny na ten 

sam  przedmiot  zamówienia  uwzględniające  dzielnice  Stare  Miasto  i  Krzyki  

o  numerach  postępowania:  6/2013,  1/2015,  5/2016  na  okoliczność  faktycznych 

KIO 331/20 

kosztów  i  warunków  realizacji  zlecanych  zadań  w  dzielnicach  Stare  Miasto  i  Krzyki  

w bezpo

średnio wcześniejszych okresach, 

wszelkich  dokumentów  potwierdzających  miesięczne  ilości  wytworzonych  przez 

Wykonawcę  w  okresie  roku  2019  odpadów  powstałych  podczas  czyszczenia  ulic  

i  placów  20  03  03  (potocznie  zwane  zmiotkami)  przy  realizacji  tego  samego 

przedmiot  zamówienia  tj.  Całoroczne  utrzymanie  czystości  i  porządku  na  terenie 

Gminy Wrocław  z  podziałem  na  5 zadań  (...)uwzględniające  dzielnice Stare  Miasto, 

Śródmieście,  Krzyki,  Fabryczna,  Psie  Pole  o  numerze  postępowania  5/2016  -  na 

okoliczność faktycznych kosztów i warunków realizacji zlecanych Wykonawcy zadań 

Oczyszczania  j

ezdni  w  technologii  zamiennej  I,  II,  III  kolejności  i  Zamiatania  jezdni  

w  sezonie  letnim  na  dzielnicach  Stare  Miasto,  Krzyki  w  porównaniu  do  pozostałych 

wykonawców dla dzielnic Śródmieście, Fabryczna, Psie Pole, 

4.  zestawienia wykonanych przez pojazdy Wykona

wcy Akcję zimowego oczyszczania I, 

II, III kolejności wraz z zestawieniem zużytych podczas akcji materiałów (sól, solanka, 

chlorek sodu) w okresie sezonu zimowego 2017 - 2018, 2018 - 2019 - 

na okoliczność 

faktycznych  kosztów  i  warunków  realizacji  zlecanych  Wykonawcy  zadań  na 

dzielnicach Stare Miasto i Krzyki w bezpośrednio wcześniejszych okresach 

Wniósł także o: 

zasądzenie  na  jego  rzecz  kosztów  postępowania  odwoławczego,  tj.  kosztów  złożenia 

odwołania i kosztów transportu na rozprawę, 

uwzględnienie odwołania i nakazanie zamawiającemu: 



unieważnienia czynności wyboru oferty przystępującego dla zadania nr 1 i 3, 



powtórzenia czynności badania i oceny ofert z uwzględnieniem oferty odwołującego, 

dla zadania nr 1 i 3, 



wykluczenie przystępującego z postępowania, a w konsekwencji odrzucenia złożonej 

oferty oraz dokonanie wyboru oferty odwołującego jako najkorzystniejszej dla zadania 

nr 1 i 3. 

Odwołujący  oświadczył,  że  nie  zgadza  się  z  zaniechaniem  wezwania 

przystępującego  na  podstawie art.  90  ustawy  Pzp do  udzielenia  wyjaśnień,  w  tym  złożenia 

dowodów,  dotyczących  wyliczenia  ceny  lub  kosztu  we  wskazanych  w  ustawie  zakresach,  

a  także  z  zaniechaniem  wykluczenia  przystępującego  i  odrzucenia  jego  ofert,  

a w konsekwencji z zaniechaniem wyboru ofert odwołującego jako najkorzystniejszych. 

Stwierdził,  że  zamawiający  nienależycie  zbadał  i  ocenił  treść  przedłożonych  mu 

dokumentów,  z  których  wynika,  że  przystępujący  „przerzucił"  koszty  pomiędzy  odrębnie 

rozliczanymi usługami: 

KIO 331/20 

1.  dla Zadnia nr 1 

– pozycje 1, 8, 9, 15-17, 21, 23-24, 27-38, 42-48 i 53 w Zestawieniu 

kosztów  zadania  nr  1  (dalej  „Zestawienie  nr  1”),  będącymi  częścią  stałą  i  płatnymi 

ryczałtem miesięcznie a Akcjami zimowego oczyszczania – pozycje nr 2, 3, 4 w tym 

Zestawieniu,  których  ilość  zleceń  nie  jest  gwarantowana,  a  także  Oczyszczaniem 

jezdni  w  technologii  zamiennej  w  okresie  zimowym 

–  pozycje  nr  5,  6  i  Zamiatanie 

jezdni w sezonie letnim 

– pozycja nr 14, których ceny są rażąco niskie. 

2.  dla  Zadania  nr  3 

–  1,  8,  9,  13,  15-17,  19,  21-23,  25,  26-29,  34-37,  40  i  42  

w  Zest

awieniu  kosztów  zadania  nr  3  (dalej  „Zestawienie  nr  3”),  będącymi  częścią 

stałą i  płatnymi  ryczałtem  miesięcznie a Akcjami  zimowego oczyszczania  –  pozycje  

nr  2,  3,  4  w  tym  Zestawieniu,  których  ilość  zleceń  nie  jest  gwarantowana,  a  także 

Oczyszczaniem jezdni w technologii zamiennej w okresie zimowym 

– pozycje nr 5, 6, 

7  i  Zamiataniem  jezdni  w  sezonie  letnim 

–  pozycja  nr  i  12,  których  ceny  są  rażąco 

niskie. 

Odwołujący  stwierdził,  że  przystępujący  w  obu  ofertach  buduje  wartość  prac  

w  okresie  zimowym  w  ten  s

posób,  że  cena  za  część  stałą  np.  gotowość  techniczną  jest 

wysoka,  a  cena  za  część,  która  może  w  ogóle  nie  zostać  zlecona  jest  rażąco  niska,  co  – 

zdaniem  odwołującego  –  jest  przykładem  działania  sprzecznego  z  dobrymi  obyczajami, 

obowiązującymi w praktyce gospodarczej i jednocześnie zagraża interesowi nie tylko innych 

przedsiębiorców, ale przede wszystkim zamawiającego.  

Podkreślił, że mimo, iż zamawiający w kryterium cena oceniał łączne wynagrodzenie 

za  usługi  utrzymania  czystości  i  porządku,  to  jednak  usługi  te  są  usługami  odrębnie 

zlecanymi  i  rozliczanymi  w  odmienny  sposób  (np.  gotowość  techniczna,  płatna  jest 

miesięcznie ryczałtem, zaś usługi akcji zimowego oczyszczania I, II, III kolejności zlecane są 

w zależności od zapotrzebowań zamawiającego i rozliczane kosztorysowo). 

Wskazując  na  odrębny  charakter  tychże  usług  za  niezasadne  uznał  stanowisko,  że  

w tym zakresie wykonawca ma pełną swobodę w kształtowaniu cen usług jednostkowych.  

Uzupełnił,  że  w  przedmiotowym  postępowaniu  ceny  jednostkowe  wskazane  przez 

wykonawców  w  formularzu  ofertowym  nie  są  jedynie  składnikiem  ceny  łącznej 

(wynagrodzenia  wykonawcy),  ale  pełnią  funkcję  samodzielnych  cen  w  oparciu  o  które  jest 

naliczane  wynagrodzenie  za  wykonanie  wyodrębnionych  prac,  stanowiących  jeden  

z niezależnych elementów przedmiotu zamówienia. 

Stwierdził,  że  zastosowana  przez  przystępującego  konstrukcja  ceny  ofertowej  jest 

podyktowana  chęcią  uzyskania  stałych  miesięcznych  dochodów  w  wysokości  znacznie 

przekraczającej rzeczywiste koszty tej usługi, co jest rozwiązaniem korzystnym dla samego 

wykonawcy, ale niekorzystnym dla zamawiającego. 

KIO 331/20 

Uznał,  że  budowa  ceny  oferty,  jaką  zastosował  przystępujący  może  prowadzić  do 

tego,  że zamawiający  będzie płacić  za usługi  ryczałtowo miesięcznie  wynagrodzenie,  które 

odbiega od r

zeczywistych kosztów nakładu pracy za tego typu usługi. 

Wskazał  także,  iż  zaniżenie  stawki  za  Akcję  zimowego  oczyszczania  I,  II  i  III 

kolejności, przy jednoczesnym zawyżeniu wynagrodzenia za usługi wskazane na wstępie dla 

każdego  z  Zadań  oddzielnie,  prowadzi  do  wniosku,  że  przystępujący  w  sposób 

nieuprawniony  dokonał  „przerzucenia"  części  kosztów  z  elementu  zmiennego  (Akcji 

zimowego oczyszczania I,II i III kolejności) do kosztów związanych z elementem stałym, co 

oznacza że niedoszacowane ceny za pracę podczas Akcji zimowego oczyszczania I, II i III 

kolejności  będą  znajdowały  pokrycie  w  innych  usługach,  realizowanych  również  w  okresie 

letnim, płatnych niezależnie od faktycznego zlecenia usług Akcji zimowego oczyszczania. 

Zdaniem odwołującego pomimo tego, że łączna cena oferty nie odbiega znacząco od 

poziomu  ceny  odwołującego  to  zastosowany  przez  przystępującego  sposób  kalkulacji  cen 

jednostkowych  prowadzi  do  wniosku,  iż  przystępujący  nie  będzie  w  stanie  zrealizować 

poszczególnych  prac  związanych  z  Akcją  zimowego  oczyszczania  po  zaoferowanych 

stawkach jak również Oczyszczania jezdni w technologii zamiennej w okresie zimowym dla 

Zadania nr 1, 3 i Zamiatania jezdni w sezonie letnim dla Zadania nr 1, 3. 

Stwierdził,  że  przystępujący  nie  jest  w  stanie  zrealizować  Akcji  zimowego 

oczyszczania  I,  II  i  III  kolejności  związanych  z  płużeniem  oraz  płużeniem  z  jednoczesnym 

posypywaniem  jezdni  środkami  chemicznymi  po  cenach  jednostkowych  wskazanych  

w ofercie, tj. 1,30 zł za 100 m kw. Podał, że przystępujący od 2013 r. do tej pory wykonywał 

te  prace  za  kwoty  znacznie  powyżej  2,00  zł,  tj.  od  2017  r.  do  2020  r.  za  2,50  zł  i  2,10  zł 

(Akcja  zimowego  oczyszczania  I  kolejności)  oraz  za  2,80  zł  i  2,40  zł  (Akcja  zimowego 

oczyszczania II kolejności, za 2,80 zł i 2,50 zł (Akcja zimowego oczyszczania III kolejności. 

Podniósł, że przystępujący nie wykazał, jak skonstruował obecną ofertę, aby zgodnie  

z  zasadami  ekonomii  zagwarantować  pokrycie  wszelkich  kosztów  związanych  z  realizacją 

przedmiotu zamówienia, w szczególności zimowego oczyszczania, np.: 



wynagrodzenie  kierowców,  wynagrodzenie  operatora  ładowarki,  wynagrodzenie 

koordynatora akcji, (koszt ten w znacznej mierze 

– stwierdził odwołujący – jest ujęty 

w  pozycji  Gotowość techniczna,  jednak  –  zdaniem  odwołującego  –  powinien  zostać 

również uwzględniony w pozycjach Akcja zimowego oczyszczania I, II i III kolejności 

w wielkości zapewniającej możliwość rozliczenia się za rzeczywiście wykonane akcje 

zimowego oczyszczania, które są odrębną usługą prognozowaną łącznie na 120 dni 

roboczych w ok

resie 10 miesięcy), 



koszt paliwa, (uzasadnienie jak wyżej), 

KIO 331/20 



koszty napraw sprzętu, 



  koszty soli, solanki i chlorku sodu, 



koszty  pojazdu  małogabarytowego  do  obsługi  miejsc  niedostępnych  dla  pojazdów  

ciężarowych z uwagi na wąskie przejazdy lub nośność mostów/wiaduktów, 

mimo iż od 2013 r. do 2020 r. wykonywał te same prace za blisko dwukrotnie wyższą stawkę 

w sytuacji gdy, stwierdził odwołujący, wiedzą powszechną jest, iż ceny materiałów i pracy są 

obecnie wyższe. 

Wskazał, iż zamawiający nie rozróżnił akcji posypywania chlorkiem sodu bez płożenia 

od  posypywania  chlorkiem  sodu  w  trakcie  płużenia,  które  jest  akcją  droższą  o  ok.  80%  

i należałoby przyjąć te właśnie wyższe koszty do kalkulacji przy obowiązku określania przez 

wykonawcę rzeczywistej ceny usługi Akcja zimowego oczyszczania I, II i III kolejności. 

Odwołujący  oświadczył,  że  na  podstawie  swojego  doświadczenia  zawodowego 

kwestionuje  brak  realności  zaoferowanych  cen  jednostokowych  przez  przystępującego. 

Stwierdził,  że zaoferowana cena jednostkowo powinna pozwalać zamawiającemu uznać, iż 

jest  możliwe  wykonanie  zamówienia  z  należytą  starannością,  a  w  niniejszym  przypadku  – 

uznał  odwołujący  –  tak  nie  jest  wobec  czego  zamawiający  nie  powinien  dopuścić  do 

powierzenia  realizacji  zamówienia  przez  przystępującego,  gdyż  jego  oferta  nie  zapewnia 

właściwego wykonania. 

Zwrócił  uwagę,  iż  zamawiający  ma  pełną  świadomość,  iż  przez  ostatnie  7  lat 

przystępujący  realizował  Akcję  zimowego  oczyszczania  w  kwotach  blisko  dwukrotnie 

wyższych  od  zaproponowanych  obecnie.  Stwierdził,  że  z  „zawnioskowanych  umów  

i zestawień kosztów stanowiących do nich załączniki, przez cały ten okres Wykonawca za te 

usługi  wyliczał  cenę  znacznie powyżej  2,00  zł,  co oznacza  że  obecnie  zaproponował  cenę  

o ponad 75% niższą do tych, za które realizował te same zadania dla Zamawiającego przez 

ostatnie 7 lat”.  

Podkreślił,  że  w  tym  okresie  płaca  minimalna  wzrosła  o  62,5%,  cena  paliwa,  cena 

soli,  solanki  i  chlorku  sodu  nie  zmalały,  a  zamawiający  dla  aktualnego  zadania  podniósł 

wymogi  sprzętowe  w  związku  z  polityką  redukcji  spalin.  Uzupełnił,  ze  obecnie  wszystkie 

pojazdy,  którymi  posługuje  się  wykonawca  muszą  spełniać  normę  EURO  6  wg 

Europejskiego  standard  emisji  spalin,  co  generuje  dodatkowy  znaczne  koszt,  gdyż 

wykonawca  musiał  kupić  nowe  pojazdy,  których  wcześniej  nie  posiadał  (wymóg  wskazany  

w rozdziale IV 1.2.3. SIWZ Warunki udziału w postępowaniu). Podał, że średni koszt takiego 

pojazdu  to  220.000,00  zł  (podał,  że  zamawiający  musi  posiadać  ich  12  na  Zadanie  nr  3),  

a zamiatarki 800.000,00 zł. 

KIO 331/20 

W  ocenie  odw

ołującego  zamawiający,  posiadając  powyższą  wiedzę  z  urzędu  miał 

obowiązek  zwrócić  się  do  przystępującego  o  udzielenie  wyjaśnień,  w  tym  do  złożenie 

dowodów, dotyczących wyliczenia ceny za omawiane usługi. 

Za istotne uznał, aby badanie cen jednostkowych dotyczyło wartości, które stanowią 

samodzielną  podstawę  rozliczania  wynagrodzenia  za  wykonanie  poszczególnych 

elementów,  składających  się  na  zamówienie  –  taki  charakter  mają  usługi  Akcji  zimowego 

oczyszczania I, II i III kolejności dlatego zaproponowane ceny jednostkowe przystępującego 

(1,30  zł)  za  100  m  kw  Akcji  zimowego  oczyszczania  I,  II,  III  kolejności  powinny  zostać 

zbadane przez  zamawiającego, który wówczas uznałby je za rażąco niskie, nierealistyczne  

i niewiarygodne w kontekście aktualnej sytuacji rynkowej, niezależnie czy przekładają się na 

rażąco niską cenę w odniesieniu do całego zamówienia. 

Odwołujący  stanął  nadto  na  stanowisku,  że  zachowanie  przystępującego  stanowi 

dodatkowo  podstawę  stwierdzenia  dokonania  przez  niego  manipulacji  cenowej,  podnosząc 

że  przejawem  manipulacji  cenowej  nie  jest  jedynie  przyjmowanie  rażących  dysproporcji  

w  stosunku  do  kosztu  poszczególnych  cen  składowych  oferty  –  w  niegodziwym  celu  – 

wyeliminowania w ten sposób konkurencji, ale wszelkie znaczące i wyraźnie wskazujące na 

taki  zamiar  odstępstwa  od  prawidłowego  kalkulowania  cen,  bez  powiązania  z  ich  realnymi 

kosztami uzyskania. 

W odniesieniu do ceny oczyszczania jezdni w technologii zamiennej I, II, III kolejności 

stwierdził,  że  należy  powtórzyć  argumentację  przedstawioną  dla  zaniżonej  ceny  

i przerzuconych kosztów Akcji zimowego oczyszczania I, II i III kolejności. 

Stwierdził  także,  że  analiza  kosztów  oczyszczania  jezdni  w  technologii  prowadzi  do 

wniosku,  że  przystępujący  złożył  ofertę,  która  nosi  znamiona  rażąco  niskiej  ceny,  co 

potwierdza załączona do odwołania symulacja dla Zadania nr 1 i Zadania nr 3 – potwierdza 

ona nierealność cen z ofert przystępującego, mimo że w analizie nie zostały ujęte dodatkowe 

koszty  serwisu,  wymiany  elementów  eksploatacyjnych,  wody  (która  jest  niezbędna  do 

działania  zamiatarek),  leasingu,  narzędzi,  ubrań,  które  dodatkowo  zwiększą  koszty 

wykonania  zadania. Wyjaśnił,  ze  koszty  policzono  przy  założeniu,  iż  żaden  z  pracowników 

nie  będzie  przebywał  na  urlopie  lub  zwolnieniu  chorobowym,  bez  nadgodzin,  bez  awarii 

sprzętu  oraz  przestojów  związanych  z  warunkami  pogodowymi  oraz,  iż  w  przypadku  tej 

technologii  wydajność  oczyszczania  jest  niższa  z  powodu  większej  ilości  zanieczyszczeń. 

Uzupełnił, ze dla doświadczonej brygady jezdniowej wraz z zamiatarką wydajność wynosi 35 

000 m  kw  w  ciągu 8 godzin  pracy,  dodatkowo w  okresie jesiennym  wydajność  jest  niższa, 

gdyż zamiatarka musi być opróżniana częściej, a ilość zużytego paliwa jest wyższa.  

Wyjaśnił w dalszej kolejności, że: 

KIO 331/20 



  jezdnie  oczyszczane  w  technologii 

zamiennej  I  kolejności  zostały  podzielone  na  te, 

które  mogą  być  oczyszczane  w  dzień  oraz  w  nocy,  dla  tych  sprzątanych  w  nocy 

został  stworzony  harmonogram  prac  nocnych  zamiatarek  rozpisany  na  13  dni,  co 

należy  uznać  za  absolutne  minimum,  ponieważ  w  technologii  zamiennej 

zanieczyszczeń na jezdniach jest o wiele więcej, a wydajność zamiatania jest o wiele 

niższa;  pozostałe  jezdnie  zostały  rozdzielone  na  te,  które  mogą  być  sprzątane  

w dzień, 



jezdnie oczyszczane w technologii zamiennej II kolejności będą oczyszczane w dzień 

przez brygadę jezdniową oraz zamiatarkę, 



jezdnie oczyszczane w technologii zamiennej III kolejności wymagają dwóch brygad 

oraz dwóch zamiatarek. 

Odwołujący  uznał,  że  na  wszystkich  wymienionych  pozycjach  przystępujący  ponosi 

stratę  przy  realizacji  usług  po  oferowanych  cenach  na  pozycji  Oczyszczanie  jezdni  

w technologii zamiennej I i II kolejności. 

W  odniesieniu  do  ceny  zamiatania  jezdni  w  sezonie  letnim  stwierdził,  że  należy 

powtórzyć  argumentację  przedstawioną  dla  zniżonej  ceny  i  przerzuconych  kosztów  Akcji 

zimowego oczyszczania I, II i III kolejności. 

Stwierdził dalej, że przystępujący zaproponował również cenę rażąco niską za usługi 

zamiatania jezdni w sezonie letnim stanowiącą pozycję nr 14 Zestawienia. 

Podał,  że  powierzchnia  jezdni  objęta  tą  usługą  wynosi  1  190  324  m  kw  co  przy 

stawce miesięcznej zaproponowanej przez przystępującego 2,40 zł za 100 m kw daje łączną 

kwotę w wysokości 28.567,78 zł miesięcznie.  

W ocenie odwołującego pomimo braku uzasadnienia tej kwoty przez przystępującego 

je

st  to  cena  rażąco  niska  w  stosunku  do  realnych  kosztów  –  z  załączonej  analizy 

odwołującego koszty związane z realizacją tej usługi są wyższe. 

Odwołujący uznał, że w wyniku zaoferowania za powyższe prace cen rażąco niskich, 

przystępujący, zachowując zbliżony do drugiej oferty poziom ceny łącznej, w innych pracach 

jednostkowych (pozycje 1, 8, 9, 13, 15-17, 19, 21-23, 25, 26-29, 34-37, 40 i 42 Zestawienia) 

zastosował ceny wysokie lub rażąco wygórowane, odbiegające poziomem od analogicznych 

cen  jednostkowych  o

ferowanych  przez  innych  wykonawców  lub  jego  samego  we 

wcześniejszych  umowach  z  zamawiającym  na  te  same  zadania  –  w  wyniku  niedozwolonej 

manipulacji  cenami  jednostkowymi  przystępujący  pozornie  zachował  konkurencyjność 

złożonej  oferty,  a  w  rzeczywistości  przedłożył  ofertę  w  wymiarze  ekonomicznym  rażąco 

wysoką,  co  należy  uznać  za  czyn  nieuczciwej  konkurencji  polegający  na  utrudnianiu  

KIO 331/20 

w sposób sprzeczny z dobrymi obyczajami dostępu do rynku przez innych wykonawców oraz 

w sposób naruszający uzasadnione interesy zamawiającego. 

Wskazał,  że  otwarty  katalog  czynów  nieuczciwej  konkurencji  ma  na  celu  eliminację 

zachowań  uczestników  obrotu  gospodarczego,  które  w  obiektywnym  odczuciu  są 

nieuczciwe,  niezgodne  z  powszechnie  przyjętymi  regułami  postępowania,  które  w  efekcie 

nieuprawnionych  działań  powodują  naruszenie  uczciwej  konkurencji  oraz  wpływają  na 

utrudnienie dostępu do rynku dla konkurentów.  

W ocenie odwołującego  zaoferowanie przez  przystępującego rażąco  niskich cen  do 

części  prac  umożliwiło  manipulowanie  cenami  za  prace  najczęściej  realizowane  przy 

zachowaniu  pozorów  konkurencyjności  oferty;  akceptacja  takiego  sposobu  działania 

prowadziłaby, do zachwiania uczciwej konkurencji w postępowaniu, ponieważ wykonawca na 

skutek  niedozwolonego  sposobu  kształtowania  cen  uzyskuje  znaczną  przewagę 

konkurencyjną.  

Uzupełnił,  że  nawet  gdyby  łączna  cena  oferty  przystępującego  była  najniższa  ze 

wszystkich złożonych ofert, w wymiarze ekonomicznym będzie ofertą najdroższą, ponieważ 

najczęściej realizowane prace wskazane wyżej są rażąco drogie. 

W  ocenie  odwołującego  celem  takiego  działania  nie  jest  zaoferowanie  jak 

najkorzystniejszej  oferty,  czy  konkurowanie  ceną,  a  jedynie  wykorzystanie  przyjętych  

w  specyfikacji  założeń  obliczania  ceny,  służących  jedynie  porównaniu  zaoferowanych  cen, 

do podwyższenia wynagrodzenia ze szkodą dla zamawiającego. 

Podał, że zamawiający, zlecając prace wskazane w Zestawieniu pod pozycjami 1, 8, 

37,  40  i  42  musiałby  zapłacić  ukrytą  za  te  pozycje 

cenę za wykonanie prac z pozostałych pozycji nr 2, 3 i 4, co do których nie ma pewności czy 

i  w  jakim  wymiarze  zostaną  zlecone  w  toku  realizacji  umowy  oraz  za  pace  wskazane  

w pozycjach 5, 6, 7, 12, których ceny są rażąco niskie; zabieg przeniesienia kosztów z tych 

pozycji  pozwol

ił  przystępującemu  na  uzyskanie  znacznie  wyższego  wynagrodzenia  niż 

uzyskane w sytuacji rzetelnej wyceny poszczególnych usług. 

Uznał,  że  działania  przystępującego  wypełniają  znamiona  czynu  nieuczciwej 

konkurencji, w wyniku 

czego zamawiający powinien odrzuci ofertę Wykonawcy na podstawie 

art.  89  ust.  1  pkt  3  i  4  Pzp,  również  z  uwagi  na  fakt,  że  przystępujący  dąży  do  zdobycia 

dominującej pozycji na rynku, a jego działanie nakierowane jest na eliminację konkurencji. 

Wskazał, że za rażąco niską cenę przyjmuje się ofertę, której cena jest nierealna, odbiega od 

rzeczywistej  wartości  zamówienia  i  wskazuje  na  fakt  wykonania  zamówienia  poniżej  jego 

kosztów,  a  co  za  tym  idzie,  badanie  oferty  pod  kątem  rażąco  niskiej  ceny  powinno  być 

zi

ndywidualizowane, zależne od realiów danego postępowania.  

Podkreślił,  iż  podstawowymi  czynnikami  tworzącymi  koszt  dla  Zadania  nr  1  nr  3  są 

koszty ludzi, sprzętu i paliwa, a mimo to przystępujący w jednych pozycjach podniósł ceny,  

KIO 331/20 

a  w  innych  obniżył  o  kilkadziesiąt  procent  w  stosunku  do  poprzedniego  zamówienia,  co 

wynika z zawnioskowanych umów. 

Podsumował,  że  wybór  oferty  przystępującego  był  nieuzasadniony  i  takie  działanie 

zamawiającego doprowadziło także do naruszenia art. 7 ustawy Pzp, przez uniemożliwienie 

realizacji zasady uczciwej konkurencji pomiędzy wykonawcami. 

Na podstawie dokumentacji przedmiotowego postępowania o udzielenie zamówienia 

publicznego,  przekazanej  Izbie  przez  zamawiającego  na  informatycznym  nośniku  danych 

(płyta CD) przy piśmie z dnia 21 lutego 2020 r., stanowiska przystępującego – pismo z dnia  

2 marca 2020 r. 

wraz z załącznikami, Tabel złożonych przez zamawiającego na rozprawie: 

Zestawienie cen jednostkowych dla zadania nr 1 

– lata 2013, 2015, 2017, 2020, Zestawienie 

cen  jednostkowych  dla  zadania  nr  3 

–  lata  2013,  2015,  2017,  2020,  Porównanie  cen 

wskazanych  w  odwołaniu  jako  rażąco  niskie,  2020  rok,  a  także  stanowisk  stron  

i przystępującego zaprezentowanych w toku rozprawy skład orzekający Izby ustalił i zważył, 

co następuje.  

Sk

ład  orzekający  Izby  ustalił,  że  nie  została  wypełniona  żadna  z  przesłanek 

skutkujących odrzuceniem odwołania w trybie art. 189 ust. 2 ustawy Pzp i nie stwierdziwszy 

ich skierował odwołanie do rozpoznania na rozprawie. 

Skład  orzekający  Izby  ustalił  także,  że  wykonawca  wnoszący  odwołanie  posiada 

interes  w  uzyskaniu  przedmiotowego  zamówienia,  kwalifikowany  możliwością  poniesienia 

szkody  w  wyniku  naruszenia  przez  zamawiającego  przepisów  ustawy  Pzp.  Nieprawidłowe 

dokonanie 

czynności  badania  i  oceny  ofert  przystępującego  w  zadaniu  nr  1  lub  w  zadaniu  

nr  3

,  które  zostały  uznane  przez  zamawiającego  za  najkorzystniejsze  oznacza,  że 

stwierdzenie  naruszenia 

w  tym  zakresie  dawałoby  odwołującemu  szansę  na  uzyskania 

zamówienia  i  podpisania  umowy  w  sprawie  zamówienia  publicznego  oraz  wykonywania 

zamówienia w zadaniu nr 1 lub w zadaniu nr 3.  

Wypełnione  zostały  zatem  materialnoprawne  przesłanki  do  rozpoznania  odwołania, 

wynikające z treści art. 179 ust. 1 ustawy Pzp. 

KIO 331/20 

Zarzut zaniechania odrzucenia oferty przystępującego pomimo, że oferta ta zawiera 

rażąco niską cenę, czym zamawiający naruszył przepis art. 89 ust. 1 pkt 4 w zw.  z art. 90 

ust. 1 i 3 ustawy Pzp 

nie potwierdził się. 

Skład orzekający Izby ustalił, co następuje. 

W rozdziale XIV SIWZ Opis sposobu obliczenia ceny pkt 1 

zamawiający wskazał, że 

wykonawca  w  Formularzu  ofertowym  poda  ceny  ofertowe  brutto  (oddzielnie  dla  każdego 

zadania,  na  które  jest  składana)  za  wykonanie  wszystkich  prac  objętych  przedmiotem 

zamówienia  dla  danego  zadania,  obliczoną  na  podstawie  załączników  nr  od  IIA  do  IIE 

„Zestawienie kosztów  zadania”, w  zależności od  tego, na które zadanie wykonawca składa 

ofertę. 

W  rozdziale  XIV  SIWZ  Opis  sposobu  obliczenia  ceny  pkt  7 

zamawiający  wskazał 

także,  że  ceny  jednostkowe  powinny  uwzględniać  wszystkie  koszty,  jakie  poniesie 

wykonawca  z  tytułu  należytej  oraz  zgodnej  z  obowiązującymi  przepisami  realizacji  całego 

przedmiotu  zamówienia  w  ramach  danego  zadania,  na  które  składana  jest  oferta,  w  tym 

także  koszt  usuwania  padłych  zwierząt.  Koszty  związane  z  realizacją  przedmiotu 

zamówienia  muszą  uwzględniać  wszystkie  elementy  –  czynności  określone  w  przedmiocie 

zamówienia,  a  ponadto  wszystkie  inne  koszty  wynikające  z  zapisów  SIWZ  i  postanowień 

zawartych w projekcie umowy będącej integralną częścią SIWZ. 

W    załączniku  nr  IIA  (zadanie  nr  1)  oraz  nr  IIC  (zadanie  nr  3)  odpowiednio  

w pozycjach 2 

– 6 zamawiający ujął następujące rodzaje usług (jednostka – 100 m



– akcja zimowego oczyszczanie I kolejności, 



– akcja zimowego oczyszczanie II kolejności, 



– akcja zimowego oczyszczanie III kolejności, 



– oczyszczanie jezdni w technologii zamiennej I kolejności, 



– oczyszczanie jezdni w technologii zamiennej II kolejności, 

W    załączniku  nr  IIC  (zadanie  nr  3)  w  pozycji  7  zamawiający  ujął  także  – 

oczyszczanie jezdni w techn

ologii zamiennej III kolejności (jednostka – 100 m

W  załączniku nr IIA (zadanie nr 1) i nr IIC (zadanie nr 3) odpowiednio w pozycji 14  

i 12 

zamawiający ujął także – zamiatanie jezdni w sezonie letnim (jednostka – 100 m

Tożsame rodzaje usług zamawiający ujął w odniesieniu do pozostałych zadań (nr 2, 4 

i 5) 

– załączniki nr IIB, IID, IIE – w zadaniu  nr 2 ofertę złożył odwołujący (także w zadaniach 

nr  1  i  3)

,  w  zadaniach  nr  2,  4  i  5  ofertę  złożył  wykonawca  Przedsiębiorstwo  Oczyszczania 

Alba  S.A.  z  Wroc

ławia,  w  zadaniach  nr  4  i  5  ofertę  złożył  wykonawca  SUEZ  Zachód  

sp. z o.o. z Wrocławia. 

KIO 331/20 

Przystępujący zaoferował następujące ceny: 



  w 

załączniku nr IIA (zadanie nr 1) w pozycjach: 

o  2, 3 i 4 

– akcja zimowego oczyszczanie I, II i III kolejności – 1, 30 zł, 

o  5 i 6 

– oczyszczanie jezdni w technologii zamiennej I i II kolejności – 2,80 zł, 



w załączniku nr IIC (zadanie nr 3) w pozycjach: 

o  2, 3 i 4 

– akcja zimowego oczyszczanie I, II i III kolejności – 1, 30 zł, 

o  5,  6  i  7 

–  oczyszczanie  jezdni  w  technologii  zamiennej  I,  II  i  III  kolejności  – 

2,40 zł, 

o  w   

załączniku  nr  IIA  (zadanie  nr  1)  i  nr  IIC  (zadanie  nr  3)  odpowiednio  

w pozycji 14 i 12 

– zamiatanie jezdni w sezonie letnim –2,70 zł i 2,40 zł. 

Zamawiający  nie  wzywał  przystępującego  do  złożenia  wyjaśnień  dotyczących 

wyliczenia ceny lub kosztu. 

7  lutego  2020  r.  zamawiający  zawiadomił  wykonawców,  że  w  zadaniu  nr  1  i  nr  3 

wybrał – jako najkorzystniejszą – ofertę przystępującego. 

Skład orzekający Izby zważył, co następuje. 

Obowiązkiem zamawiającego, nałożonym nań przepisem art. 89 ust. 1 pkt 4 ustawy 

Pzp  jest  odrzucenie  of

erty,  która  zawiera  rażąco  niską  cenę  lub  koszt  w  stosunku  do 

przedmiotu  zamówienia  oraz  odrzucenie  oferty  wykonawcy,  który  nie  udzielił  wyjaśnień  lub 

jeżeli dokonana ocena wyjaśnień wraz ze złożonymi dowodami potwierdza, że oferta zawiera 

rażąco  niska  cenę  lub  koszt  w  stosunku  do  przedmiotu  zamówienia  (art.  90  ust.  3  ustawy 

Pzp). 

Podkreślić  należy,  że  obowiązkiem  zamawiającego  jest  jednak  także  zwrócenie  się 

do  wykonawcy,  którego  cena  lub  koszt,  lub  ich  istotne  części  składowe  wydają  się  rażąco 

niskie  w  stosunku  do  przedmiotu  zamówienia  i  budzą  wątpliwości  zamawiającego  co  do 

możliwości  wykonania  przedmiotu  zamówienia  zgodnie  z  wymaganiami  zamawiającego  

o  udzielenie  wyjaśnień,  w  tym  złożenie  dowodów,  dotyczących  wyliczenia  ceny  lub  kosztu 

(art. 90 ust. 1 ustawy Pzp). 

W przedmiotowym postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego zamawiający 

nie  wzywał  przystępującego,  w  szczególności  na  podstawie  art.  90  ust.  1  ustawy  Pzp  do 

złożenia  wyjaśnień  wobec  czego  automatyczne,  nie  poprzedzone  wezwaniem  do  złożenia 

wyjaśnień  odrzucenie  oferty  przystępującego,  jak  oczekuje  odwołujący,  formułując  żądanie 

odrzucenia  oferty  przystępującego  w  zadaniu  nr  1  i  nr  3  (str.  4  lit.  C  i  F  odwołania)  jest 

niedopuszczalne.  

KIO 331/20 

Na  marginesie  skład  orzekający  Izby  zauważa,  że  odwołujący  błędnie  upatruje 

odrzucenia  oferty  przystępującego  w  zadaniu  nr  1  i  3  jako  konsekwencji  wykluczenia 

przystępującego  (str.  4  lit.  C  i  F  odwołania)  w  sytuacji,  gdy  żaden  z  zarzutów  nie  dotyczy 

wykluc

zenia przystępującego. 

Abstrahując  od  sposobu  sformułowania  samego  zarzutu  (zaniechania  odrzucenia  

z powodu zaoferowania rażąco niskiej ceny), dostrzec należy, że odwołujący oświadczył, że 

„nie  zgadza  się  z  czynnościami  Zamawiającego  polegającymi  na  braku  wezwania 

Wykonawcy  na  podstawie  art.  90  Pzp  do  udzielenia  wyjaśnień,  w  tym  złożenie  dowodów, 

dotyczących  wyliczenia  ceny  lub  kosztu  we  wskazanych  w  ustawie  zakresach”  (str.  5 

odwołania) i zaprezentował argumentację, która – zdaniem odwołującego – przemawiać ma 

za  wezwaniem  przystępującego  do  złożenia  wyjaśnień  na  podstawie  art.  90  ust.  1  ustawy 

Pzp  wobec  czego  skład  orzekający  Izby  uznał,  że  odwołujący  kwestionuje  zaniechanie 

wezwania przystępującego do złożenia wyjaśnień na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy Pzp. 

Argumentami,  który  winny  wzbudzić  u  zamawiającego  wątpliwości  co  do 

kwestionowanych, zaoferowanych przez przystępującego pozycji cenowych było to, że: 



przystępujący od 2013 roku do tej pory wykonywał te prace za kwoty powyżej 2,00 zł, 

w  szczególności  w  okresie  2017  –  2020  za  2,10  zł  do  2,80  zł,  czego  zamawiający 

miał świadomość (str. 8 drugi akapit oraz str. 9 trzeci akapit odwołania), 



przystępujący  nie  wykazał,  jak  skonstruował  obecną  ofertę,  aby  zgodnie  

z  zasadami  ekonomii  zagwarantować  pokrycie  wszelkich  kosztów  związanych  

z  realizacj

ą  przedmiotu  zamówienia,  mimo  iż  od  2013  r.  do  2020  r.  wykonywał  te 

same prace za blisko dwukrotnie wy

ższą stawkę, a wiedzą powszechną jest, iż ceny 

materiałów i pracy są obecnie wyższe (str. 8 trzeci akapit odwołania), 



doświadczenie  własne  odwołującego  przeczy  realności  cen  jednostkowych 

zaoferowanych przez przystępującego (str. 9 drugi akapit odwołania); w odniesieniu 

do oczyszczania jezdni  w technologii  zamiennej I, II i III kolejności dla zadania nr 1  

i  nr  3    oraz  w  odniesieniu  do  zamiatania  jezdni  w  sezonie  letnim  dla  zadania  nr  1  

i  nr  3 

odwołujący  przedstawił  wyliczenia  własne  (załącznik  nr  8  i  9  do  odwołania), 

prowadzące  do  wniosku,  że  przystępujący  „ponosi  stratę  przy  realizacji  usług  po 

oferowanych  cenach  dla  Zadania  nr  3  a  dla  Zadania  nr  1  na  pozycji  Oczyszczanie 

jezdni w technologii zamiennej I i II kolejności” (str. 12 trzeci akapit odwołania) oraz 

”koszty związane z realizacją tej usługi są wyższe” – w przypadku zamiatania jezdni 

w sezonie letnim (str. 1

2 szósty akapit odwołania). 

KIO 331/20 

Podnieść  należy,  że  w  przedmiotowej  sprawie  nie  powstało  domniemanie 

zaoferowania  przez  przystępującego  ceny/cen  rażąco  niskiej/niskich  ze  względu  na 

okoliczności  i  przystępujący  nie  był  wzywany  do  złożenia  wyjaśnień  na  podstawie  tegoż 

przepisu

.  Nie  znajduje  zatem  zastosowania  art.  190  ust.  1a  ustawy  Pzp,  zgodnie  z  którym 

„Ciężar  dowodu,  że  oferta  nie  zawiera  rażąco  niskiej  ceny,  spoczywa  na:  1)  wykonawcy, 

który ja złożył, jeżeli jest stroną albo uczestnikiem postępowania: (…)”. 

Ciężar wykazania, że zamawiający zaniechał wezwania przystępującego do złożenia 

wyjaśnień na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy Pzp – zaniechał takiego wezwania pomimo, że 

winien  powziąć  wątpliwości  do  możliwości  wykonania  przedmiotu  zamówienia  przez 

przystępującego  zgodnie  z  wymaganiami  zamawiającego  lub  wynikającymi  z  odrębnych 

przepisów  spoczywał  na  odwołującym.  Zgodnie  z  art.  190  ust.  1  ustawy  Pzp  „Strony  

i  uczestnicy  postepowania  odwoławczego  są  obowiązani  wskazywać  dowody  dla 

stwierdzenia  faktów,  z  których  wywodzą  skutki  prawne.  Dowody  na  poparcie  swoich 

twierdzeń  lub  odparcia  twierdzeń  strony  przeciwnej  strony  i  uczestnicy  postępowania 

odwoławczego mogą przedstawiać aż do zamknięcia rozprawy.” 

Odnosząc się w  pierwszej kolejności  do  argumentu,  że  przystępujący  od  2013  roku 

do tej pory wykonywał te prace za kwoty powyżej 2,00 zł skład orzekający Izby wskazuje po 

pierwsze,  że  nie  można  zasadnie  twierdzić,  że  przystępujący  –  konsorcjum  firm  FBSerwis 

Wrocław  sp.  z  o.o.  i  FBSerwis  S.A.  oraz  konsorcjum  w  innym  składzie  (z  udziałem  

w szczególności Chemeko-System sp. z o.o.) to ten sam wykonawca. W konsekwencji – co 

najmniej 

–  nie  można  wykluczyć,  że  taka  zmiana  podmiotowa  w  składzie  konsorcjum 

prowadziła do zmian w zakresie oferowanych przez konsorcjum w innym składzie cen.  

Po  wtóre,  przypomnieć  należy,  że  podstawowymi  miernikami  porównawczymi  ceny 

ofertowej danego wykonawcy  w kontekście jej rażąco niskiego charakteru są: ubruttowiona 

wartość  zamówienia  ustalona  przez  zamawiającego  przed  wszczęciem  postępowania  oraz  

ceny  ofertowe 

innych  wykonawców.  Wniosek  taki  płynie  z  analizy  przepisu  art.  90  ust.1a 

ustawy  Pzp,  który  odwołuje  się  właśnie  do  „wartości  zamówienia  powiększonej  o  należny 

podatek  od  towarów  i  usług,  ustalonej  przed  wszczęciem  postępowania,  zgodnie  z  art.  35 

ust.  1  i  2

”  oraz  „średniej  arytmetycznej  cen  wszystkich  złożonych  ofert”.  Uzupełniająco 

podnieść  należy,  że  ustawodawca  zakłada  aktualność  szacunku  wartości  zamówienia,  

w przypadku usług, na 3 miesiące [art. 35 ust. 1 ustawy Pzp: „Ustalenia wartości zamówienia 

dokonuje się nie wcześniej niż 3 miesiące przed dniem wszczęcia postepowania o udzielenie 

zamówienia, jeżeli przedmiotem  zamówienia są dostawy lub usługi (…)]. W tym kontekście 

odwoływanie  się  do  cen  z  postępowań  z  lat  uprzednich  (począwszy  od  2013  roku)  uznać 

należy za nieadekwatne. 

KIO 331/20 

W  ocenie  składu  orzekającego  Izby  w  przedmiotowej  sprawie  dopuszczalnym,  dla 

ustalenia  aktualnego  poziomu  cen  rynkowych,  było  porównanie  kwestionowanych  przez 

odwołującego pozycji cenowych przystępującego do takich samych pozycji z innych zadań, 

tj.  zadań  nr  2,  4 i  5,  ponieważ  są  to  tożsame  rodzaje usług,  a odwołujący  nie  wykazał  czy  

i  jaki 

wpływ  mają  „różnice  terenowe”  w  poszczególnych  zadaniach  (Protokół  posiedzenia  

i  rozprawy  str.  9).  Trudno  w  ogóle  ustalić,  co  odwołujący  miał  na  myśli,  odwołując  się  do 

„różnic  terenowych”.  Nie  sposób  także  pominąć,  że  w  zadaniach  nr  1  i  3,  których  dotyczy 

odwołanie  oferty  złożył  jedynie  odwołujący  i  przystępujący  stąd  odwołanie  się  do  cen 

ofertowych innych wykonawców z pozostałych zadań dotyczących takich samych usług jest 

tym bardziej uzasadnione. 

W 

konsekwencji 

kwestionowane 

przez 

odwołującego 

pozycje 

cenowe 

przystępującego w wysokości 1,30 zł można porównać do cen innych wykonawców (Tabela 

3  złożona  przez  zamawiającego,  dane  w  niej  ujęte  nie  były  kwestionowane  przez 

odwołującego)  na  poziomie  0,85  zł  i  1,30  zł  oraz  1,40  zł,  co  w  konsekwencji  prowadzi  do 

wniosku  o  braku 

rażącego  zaniżenia  ceny  przez  przystępującego.  Podkreślić  przy  tym 

należy, że pozycje cenowe odwołującego (akcja zimowego oczyszczania I, II i III kolejności) 

w każdym zadaniu, w którym złożył ofertę  (zadanie nr 1, 2 i 3) były najwyższe (odpowiednio 

dla  zadań:  2,12  zł,  2,43  zł  i  2,12  zł),  co  skłania  do  wniosku,  że  to  nie  cena  odwołującego 

oddaje aktualny poz

iom cen dla wskazanych rodzajów usług. 

W 

pozostałych 

kwestionowanych 

przez 

odwołującego 

pozycjach 

ceny 

przystępującego kształtują się na poziomie zbliżonym albo niższym niż innych wykonawców. 

Odnosząc się w drugiej kolejności do argumentu odwołującego, że przystępujący nie 

wykazał, jak skonstruował obecną ofertę, aby zgodnie z zasadami ekonomii zagwarantować 

pokrycie  wszelkich  kosztów  związanych  z  realizacja  przedmiotu  zamówienia,  mimo  iż  od 

2013 r. do 2020 r. wykonywał te same prace za blisko dwukrotnie wyższą stawkę, a wiedzą 

powszechna  jest,  iż  ceny  materiałów  i  pracy  są  obecnie  wyższe,  skład  orzekający  Izby 

podnosi, że oczekiwanie odwołującego prezentacji przez przystępującego „konstrukcji ceny” 

nie  znajduje  umocowania  w  postanowieniach  SIWZ

.  Przystępujący  złożył  wszystkie 

oczekiwane przez zamawiającego wypełnione wzory formularzy w tym załączniki nr IIA i IIC. 

Odwołujący  nie  twierdził  iżby  w  złożonych  przez  przystępującego  formularzach  brak  było,  

w porównaniu do opracowanych przez zamawiającego wzorów, jakichkolwiek informacji.  

Odnosząc  się  w  dalszej  kolejności  do  argumentu  dotyczącego  doświadczenia 

odwołującego  i  wyliczeń  odwołującego,  skład  orzekający  Izby  podnosi,  że  odwołujący  nie 

przedstawił  żadnych  dowodów  na  poparcie  twierdzenia,  iż  doświadczenie,  które  zdobył 

przewyższa  doświadczenie  innych  wykonawców,  którzy  złożyli  oferty  w  przedmiotowym 

KIO 331/20 

postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, co dodatkowo dawałoby odwołującemu 

jakąkolwiek  przewagę  w  zakresie  konstrukcji  ceny  ofertowej  oraz,  że  prezentowane 

założenia, a w konsekwencji wyliczenia są miarodajne dla innych wykonawców. 

Podkreślenia  wymaga,  że  zamawiający  nie  narzucił  wykonawcom  w  SIWZ 

szczegółowych  założeń  co  do  wyliczenia  pozycji  cenowych  w  szczególności  co  do 

liczebności  brygady  ręcznej,  prędkości  pracy  zamiatarki  (wskazał  poziom  minimum), 

wydajności  brygady  stąd  wyliczenia  odwołującego  oparte  na  założeniach  samego 

odwołującego  nie  mogą  decydować  o  uznaniu,  że  wyliczenia  przystępującego  są 

nieprawidłowe  –  rażąco  niskie.  Odwołujący  nie  wykazał,  że  jego  założenia  to  „jedyne” 

możliwe (prawidłowe). 

I choć zgodzić należy się z odwołującym co do tego, że „za niezasadne należy ocenić 

stanowisko,  że  (…)  Wykonawca  ma  pełną  swobodę  w  kształtowaniu  cen  usług 

jednostkowych

” (str. 7 drugi akapit odwołania), to  jednak brak szczegółowych założeń co do 

wyliczenia  pozycji  cenowych  otwartym  pozostawia  pytanie  o  granice  tej  swobody. 

Odwołujący nie wykazał, że granica ta przebiegała zgodnie z założeniami, które sam przyjął. 

Nie  sposób  nie  dostrzec,  że  odwołujący  nie  był  nawet  konsekwentny  w  stosowaniu 

przyjętych  przez  siebie  założeń.  Tytułem  przykładu,  odwołujący  uzasadniał  5-cio  osobowy 

skład  brygady  ręcznej  jako  najbardziej  efektywny  (wliczając  w  to  kierowcę  zamiatarki),  po 

czym do wyliczeń roboczogodzin przyjął aż 6 osób (str. 1 i 3 załącznika nr 8 do odwołania), 

co oczywiście wpłynęło na wyższy poziom wyliczeń odwołującego. 

Co więcej, w wyliczeniach odwołującego wkradły się także błędy rachunkowe, na co 

wskazywał  przystępujący  w  swoim  stanowisku  pisemnym  (pkt  1.3.3.str.  11).  Tytułem 

przykładu,  odwołujący  w  załączniku  nr  9  w  części  1.1.  wskazał  cenę  roboczogodziny  dla 

operatora  zamiatarki  w  wysokości  28  zł  brutto  oraz  w  części  1.4.1.  28  roboczogodzin  dla 

operatora zamiatarki, obliczając iloczyn tych wartości na 2 730 zł zamiast 784 zł.  

Powyższe,  tym  bardziej  nie  pozwala  uznać  wyliczeń  odwołującego  jako 

miarodajnych. 

Nie można  zatem  zaakceptować  wniosków  opartych na  wyliczeniach  odwołującego,  

tj.  iż  przystępujący  „ponosi  stratę przy  realizacji  usług  po  oferowanych cenach  dla Zadania                

nr  2  a  dla  Zadania  nr  1  na  pozycji  Oczyszczanie  jezdni  w  technologii  zamiennej  I  i  II 

kolejności”. 

Warto wreszcie, za zamawiającym zaznaczyć – w odniesieniu do ceny 1,30 zł (czego 

odwołujący  nie  kwestionował),  że  „iż  za  taką  samą  cenę  obecnie  realizowana  jest  usługa 

przez aktualnego wykonawcę dla zadania 2 i 5 i usługa realizowana jest w sposób należyty” 

(str. 5 Protokołu posiedzenia i rozprawy), co stanowi istotną weryfikację realności ceny. 

Uwzględniając powyższe, skład orzekający Izby uznał, że zarzut się nie potwierdził. 

KIO 331/20 

Zarzut  zaniechania  odrzucenia  oferty  przystępującego  pomimo,  że  jej  złożenie 

stanowi czyn nieuczciwej konkurencji, czym zamawiający naruszył przepis art. 89 ust. 1 pkt 3 

ustawy Pzp nie potwierd

ził się. 

Skład orzekający Izby ustalił i zważył, co następuje. 

A

rgumentację dotyczącą tego zarzutu odwołujący „wplótł” w argumentację dotyczącą 

zarzutu dotyczącego naruszenia art. 89 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 90 ust. 1 i 3 ustawy Pzp, co –  

j

ak  się  wydaje  –  doprowadziło  zamawiającego  do  wniosku,  że  odwołujący  utożsamia 

obowiązek odrzucenia oferty, która zawiera rażąco niską cenę z obowiązkiem odrzucenia tej 

oferty także z tego powodu, że złożenie takiej oferty stanowi czyn nieuczciwej konkurencji. 

Bezspr

zecznie przepis art. 89 ust. 1 przewiduje dwie odrębne przesłanki odrzucenia 

oferty wykonawcy 

– z powodu zaoferowania ceny rażąco niskiej (pkt 4) oraz z tego powodu, 

że  złożenie  oferty  stanowi  czyn  nieuczciwej  konkurencji  (pkt  3).  I  choć  złożenie  oferty 

za

wierającej  rażąco  niską  cenę  może  zostać  w  konkretnym  stanie  faktycznym  uznane  za 

czyn nieuczciwej konkurencji, to jednak nie można pomiędzy tymi przesłankami odrzucenia 

stawiać znaku równości. 

Odwołujący  twierdził,  że    przystępujący  „przerzucił”  koszty  pomiędzy  odrębnie 

rozliczanymi  usługami,  tj.  koszty  z  pozycji  cenowych,  które  są  rażąco  niskie  (zarzut 

poprzedni),  rozliczanych  odpowiednio  do  ilości  zlecanych  przez  zamawiającego   do  innych 

wskazanych  przez  odwołującego  kilkunastu  pozycji  cenowych,  które  są  pozycjami  stałymi, 

rozliczanymi ryczałtem, kwalifikując owo „przerzucenie” jako manipulację cenową w ramach 

postępowania o udzielenie zamówienia publicznego (str. 11 akapit pierwszy odwołania). 

P

omimo spoczywającego na nim ciężaru (art. 190 ust. 1 ustawy Pzp) odwołujący nie 

udowodnił,  że  „przerzucenie”  kosztów  pomiędzy  pozycjami  w  ofercie  odwołującego  

w zadaniu nr 1 i nr 2 miało miejsce. Zarzut został oparty na tym, że „niedoszacowane ceny 

(…) będą znajdowały pokrycie w innych usługach” (str. 7 ostatni akapit odwołania). 

Jednak u

znanie przez skład orzekający Izby, że nie potwierdził się zarzut poprzedni, 

dotyczący  naruszenia  przez  zamawiającego  przepisu  art.  89  ust.  1  pkt  4  w  zw.  z  art.  90  

ust.  1  i  3  ustawy  Pzp  oznacza,  że  kwestionowane  przez  odwołującego  pozycje  cenowe 

przystępującego  nie  są  rażąco  niskie  (przy  czym  odwołujący  nie  różnicował  ceny 

niedoszacowanej i rażąco niskiej), a w konsekwencji, że „nie było co przerzucać” do innych 

pozycji cenowych 

– założenie zarzutu okazało się nieprawdziwe. 

Uw

zględniając powyższe, skład orzekający Izby uznał, że zarzut się nie potwierdził. 

KIO 331/20 

Zarzut  przeprowadzenia  postępowania  w  sposób  niezapewniający  zachowania 

uczciwej  konkurencji  oraz  równego  traktowania  wykonawców,  tj.  przez  nieuprawnione 

udzielenie  zamówienia  wykonawcy  wybranemu  niezgodnie  z  przepisami  ustawy,  czym 

zamawiający naruszył przepis art. 7 ust. 1 i 3 ustawy Pzp nie potwierdził się. 

Skład orzekający Izby ustalił i zważył, co następuje. 

Odwołujący nie zaprezentował odrębnej argumentacji w odniesieniu do tego zarzutu, 

wskazując  jedynie,  iż  „W  takich  okolicznościach  wybór  oferty  Wykonawcy  jako 

najkorzystniejszej  był  nieuzasadniony.  Takie  działanie  Zamawiającego  doprowadziło  także 

do  naruszenia  art.  7  Pzp,  przez  uniemożliwienie  realizacji  zasady  uczciwej  konkurencji 

pomiędzy wykonawcami.” (str. 14 drugi akapit odwołania). 

Skład  orzekający  Izby  uznał  wobec  powyższego,  że  zarzut  ten  został  postawiony  

„jedynie” w konsekwencji zarzutów wcześniejszych.  

Ponieważ nie potwierdził się żaden z zarzutów wcześniejszych skład orzekający Izby 

uznał, że także ten zarzut się nie potwierdził. 

Skoro nie potwierdził się żaden z  zarzutów odwołania skład orzekający Izby orzekła 

jak w sentencji, oddalając odwołanie. 

KIO 331/20 

O  kosztach  postępowania orzeczono  na  podstawie art.  192  ust.  9 i  10  ustawy  Pzp,                    

§  3  pkt  1)  lit.  a)  oraz  pkt  2)  lit.  b)  rozporządzenia  Prezesa  Rady  Ministrów  z  dnia  

15  marca  2010  r.  w  sprawie  wysokości  i  sposobu  pobierania  wpisu  od  odwołania  oraz 

rodzajów  kosztów  w  postępowaniu  odwoławczym  i  sposobu  ich  rozliczania  (t.j.  Dz.  U.                         

z 2018 r. poz. 972). 

Przewodniczący:   ..………………………………………