KIO 2562/19 WYROK dnia 3 stycznia 2020 r.

Data: 31 marca 2020

Sygn. akt KIO 2562/19 

WYROK 

z dnia 3 stycznia 2020 r. 

Krajowa Izba Odwoławcza   –   w składzie: 

Przewodniczący:     Anna Packo  
 

Protokolant:             Piotr Kur 

po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 stycznia 2020 

r., w Warszawie, odwołania wniesionego 

do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 16 grudnia 2019 r. przez wykonawcę  

Comtegra 

Spółkę akcyjną z siedzibą w Warszawie 

w postępowaniu prowadzonym przez zamawiającego 

Centrum Informatyki Resortu Finansów z siedzibą w Radomiu 

przy udziale wykonawcy 

Symmetry Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą 

w  Warszawie 

zgłaszającego  przystąpienie  do  postępowania  odwoławczego  po  stronie 

zamawiającego 

orzeka: 

1.  oddala 

odwołanie, 

kosztami postępowania obciąża Comtegra Spółkę akcyjną i: 

zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę  15 000 zł 00 gr 

(słownie:  piętnaście  tysięcy  złotych  zero  groszy)  uiszczoną  przez  Comtegra 

Spółkę akcyjną tytułem wpisu od odwołania, 

zasądza od  Comtegra Spółki  akcyjnej  na  rzecz  Centrum Informatyki  Resortu 

Finansów  kwotę  3  600  zł  00  gr  (słownie:  trzy  tysiące  sześćset  złotych  zero 

groszy)  stanowiącą  koszty  postępowania  odwoławczego  poniesione  z  tytułu 

wynagrodzenia pełnomocnika. 

Stosownie  do  art.  198a  i  198b  ustawy  z  dnia  29  stycznia  2004  r. 

–  Prawo  zamówień 

publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1843) na niniejszy wyrok 

– w terminie 7 dni od dnia jego 

doręczenia  –  przysługuje  skarga  za  pośrednictwem  Prezesa  Krajowej  Izby  Odwoławczej  

do Sądu Okręgowego w Radomiu. 

Przewodniczący:      ……………………..… 


Sygn. akt: KIO 2562/19 

U z a s a d n i e n i e 

Zamawiający – Centrum Informatyki Resortu Finansów prowadzi postępowanie o udzielenie 

zamówienia  publicznego  na  „dostawę  serwerów  w  ramach  rozbudowy  infrastruktury  

w  Centrum  Informatyki Resortu  Finansów”  na  podstawie ustawy  z  dnia 29  stycznia 2004 r. 

Praw

o  zamówień  publicznych  (t.j.  Dz.  U.  z  2019  r.  poz.  1843),  w  trybie  przetargu 

nieograniczonego. 

Ogłoszenie o zamówieniu zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej 18 

września  2019  r.,  pod  numerem  2019/S  180-437948 Wartość  zamówienia  jest  większa  niż 

kwoty określone na podstawie art. 11 ust. 8 ustawy Prawo zamówień publicznych. 

I Podstawy odrzucenia oferty Odwołującego  

Zamawiający odrzucił ofertę Odwołującego – Comtegra S.A. na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 4 

ustawy  Prawo  zamówień  publicznych  wskazując,  że  23  października  2019  r.,  działając  na 

podstawie  art.  90  ust.  1a  ustawy  Prawo  zamówień  publicznych,  zwrócił  się  o  udzielenie 

wyjaśnień,  w  tym  złożenie  dowodów,  dotyczących  wyliczenia  ceny,  w  szczególności  

w  zakresie  wskazanym  w  tym  przepis

ie,  oraz  wskazując,  aby  wykonawca  przedstawił 

szczegółowe kalkulacje w stosunku do całkowitej ceny oferty, tj. zamówienia podstawowego  

i zamówienia z prawa opcji oraz załączył na ich potwierdzenie dowody. 

W  wyznaczonym  terminie  wykonawca  złożył  wyjaśnienia,  w  których  dokonuje  porównania 

ceny oferty z cenami zawartymi w innych złożonych w tym postępowaniu ofertach oraz analizy 

orzecznictwa z zakresu rażąco niskiej ceny. Wykonawca w złożonych wyjaśnieniach wskazał 

elementy składowe kosztów w sposób ogólny, nie wyjaśniając, na podstawie jakich założeń 

zostały opracowane/skalkulowane w odniesieniu do przedmiotowego postępowania. 

Wykonawca powołuje się na swoje doświadczenie w realizacji zadań o podobnej złożoności 

oraz  znajomości  kosztów  zbliżonych  projektów.  Przywołuje  jako  wyjątkowo  sprzyjające 

warunki  wykonania  zamówienia  wewnętrzny  algorytm  oraz  doświadczenie  wyniesione  

z realizacji zbliżonych projektów wykonywanych na rzecz Zamawiającego, bez wskazania, jaki 

wpływ mają na cenę przedmiotu zamówienia. Fakt realizacji z sukcesem innych przedsięwzięć 

w  przeszłości  nie  może  stanowić  postawy  do  uznania,  że  w  przypadku  przedmiotowego 

zamówienia cena zaoferowana przez wykonawcę nie jest rażąco niska. 

Jednym  z  elementów,  na  jaki  w  wyjaśnieniach  powołuje  się  wykonawca,  jest  fakt 

dysponowania „osobami posiadającymi tytuł inżyniera oraz doświadczenie w kierowaniu oraz 

pracach  analitycznych  przy  realizacji  zadań  związanych  ze  sprzedażą  i  dostawą  sprzętu 


informatycznego”,  natomiast  również  w  tym  obszarze  nie  wskazuje  żadnych  dowodów  na 

poparcie  zawartej  w  wyjaśnieniach  tezy.  Niepoparta  żadnym  dowodem  pozostaje  kwestia 

powołana w treści wyjaśnień „optymalizacja realizacji robót, dzięki którym ogranicza zbędne 

koszty przy wykonaniu zamówienia (optymalizacja roboczogodzin)”. 

Wykonawca w złożonych wyjaśnieniach przytacza orzecznictwo, z którego wprost wynika, iż 

zamawiający  „przy  ocenie  wyjaśnień  i  dowodów  winien  kierować  się  realiami  rynku  

i  własnym  doświadczeniem”.  Stąd  też  należy  wywodzić,  iż  wykonawca  ma  świadomość 

koniecz

ności załączenia dowodów do składanych wyjaśnień, jednocześnie ich nie załączając. 

Wykonawca  powinien  w  treści  złożonych  wyjaśnień  udowodnić  Zamawiającemu,  że  

w  realiach  konkretnego  postępowania  przetargowego,  mając  na  uwadze  indywidualne 

uwarunkowania wy

konawcy, które muszą zostać wykazane, możliwe jest obniżenie kosztów 

realizacji  zamówienia.  Bez  takiej  analizy  wyjaśnienia  wykonawcy  pozostają  wyłącznie  nic 

nieznaczącymi  ogólnikowymi  zapewnieniami  o  chęci  realizacji  zamówienia  na  najwyższym 

poziomie,  zaś  nieodzownym  elementem  składanych  wyjaśnień  są  dowody  potwierdzające 

możliwość wykonania zamówienia za cenę określoną w ofercie. 

W ocenie Zamawiającego wyjaśnienia są ogólne i gołosłowne i nie zostały poparte żadnymi 

dowodami. 

II Stanowisko Odwołującego 

Odwołujący  wniósł  odwołanie  zarzucając  Zamawiającemu  naruszenie  art.  7  ust.  1  w  zw.  

z art. 89 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez bezpodstawne odrzucenie 

oferty  Odwołującego  w  sytuacji,  gdy  Zamawiający  dysponował  wszelkimi  informacjami 

pozwalającymi mu na ocenę realności zaoferowanej ceny, ewentualnie art. 7 ust. 1 w zw. z 

art.  89  ust.  1  pkt  4  w  zw.  z  art.  90  ust.  1  ustawy  Prawo  zamówień  publicznych  poprzez 

zaniechanie  wezwania  Odwołującego  do  udzielania  dalszych  wyjaśnień  w  zakresie 

wątpliwości  Zamawiającego  powstałych  po  zapoznaniu  się  z  wyjaśnieniami  rażąco  niskiej 

ceny. 

Odwołujący wniósł o uwzględnienie odwołania w całości oraz o nakazanie Zamawiającemu: 

unieważnienia czynności odrzucenia oferty Odwołującego, ponownego dokonania czynności 

oceny ofert wraz z ofertą Odwołującego, ewentualnie wezwania Odwołującego do dalszych 

wyjaśnień  rażąco  niskiej  ceny  w  odniesieniu  do  wątpliwości  Zamawiającego  powstałych  po 

zapoznaniu się z wyjaśnieniami rażąco niskiej ceny. 

W  uzasadnieniu  odwołania  Odwołujący  wskazał,  że  Zamawiający  skierował  do  wykonawcy 

ogólne wezwanie do złożenia wyjaśnień rażąco niskiej ceny, nie precyzując, w jakim zakresie 

chciałby  uzyskać  wyjaśnienia  (wskazując  jedynie  na  zamówienie  podstawowe  

i  opcjonalne),  zostawiając  tym  samym  swobodę  wykonawcom  biorących  udział  

w postępowaniu. Art. 90 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych przewiduje możliwość 


wzywania wykonawcy do złożenia wyjaśnień w sytuacji, gdy cena lub koszt wydają się rażąco 

niskie  w  stosunku  do  przedmiotu  zamówienia.  Nie  precyzuje  jednak,  jak  dokładnie  proces 

składania  wyjaśnień  ma  wyglądać  ani  ile  razy  zamawiający  może  wzywać  wykonawcę  do 

złożenia wyjaśnień. W orzecznictwie prezentowany jest ugruntowany pogląd, że interpretując 

przepisy  regulujące  postępowania  o  udzielenie  zamówienia  publicznego  należy  zwracać 

uwagę  przede  wszystkim  na  ich  cel.  Zbędny  formalizm,  w  szczególności  przejawiający  się 

konstrukcjami  nie  znajdującymi  oparcia  tak  w  przepisach  ustawy  Prawo  zamówień 

publicznych, dyrektywach europejskich, jak 

i orzecznictwie, nie może doprowadzić do sytuacji, 

w której zamawiający, dysponent środków publicznych, zmuszony jest do zawarcia umowy z 

wykonawcą  ofertującym  wyższą  cenę,  pomimo  że  cena  najkorzystniejsza  (oferty 

Odwołującego)  stanowi  cenę  realną  i  nie  spełnia  przesłanek  ceny  rażąco  niskiej.  

Z  uwagi  na  to,  że  ustawa  stanowi  implementację  przepisów  unijnych,  przy  wykładni  tego 

przepisu należy sięgnąć do dyrektywy 2014/24/UE z 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień 

publicznych,  uchylającą  dyrektywę  2004/18/WE.  Dopuszcza  ona,  oprócz  wezwania  do 

złożenia  wyjaśnień,  nawet  konsultacje  z  wykonawcami  w  celu  wyjaśnienia  aspektów  oferty 

mających  wpływ  na  cenę  oferty.  Wskazuje  wprost  na  potrzebę  wyjaśniania  otrzymanych 

informacji w drodze konsultacji z oferentem (art. 69 ust. 3 dyrektywy). 

W orzecznictwie dopuszcza się formułowanie przez zamawiającego ogólnego wezwania do 

złożenia  wyjaśnień  jedynie  przy  ofercie  globalnej  –  takiej  jak  złożona  przez  Odwołującego  

–  kiedy  oczywiste  jest,  że  proces  składania  wyjaśnień  może  być  wieloetapowy:  „Owszem,  

w orzecznictwie akceptuje się sytuację, w której wezwanie zamawiającego jest jedynie ogólne, 

ale w przypadku, gdy zamawiający dysponuje jedynie ceną globalną oferty (bez kosztorysu 

czy  formularza  cenowego)  i  to  jako  pierwszy  et

ap  wyjaśnień,  które  polem  mogą  zostać 

ukierunkowane  i  uszczegółowione.  W  sytuacji,  w  której  zamawiający  nie  wskaże,  

o jakie konkretnie informacje i dowody mu chodzi, wykonawca ma prawo dokonać wyjaśnienia 

w  zakresie  elementów  wybranych  przez  siebie  i  które  sam  uważa  za  istotne  

i  trudno  mu  z  tego  robić  zarzut  (nie  ma  też  innego  wyjścia).”  (por.  uchwała  Krajowej  Izby 

Odwoławczej z 27 stycznia 2017 r., KIO/KU 3/17). 

Udzielając  wyjaśnień  wykonawca  zawsze  bierze  pod  uwagę,  do  kogo  kierowane  są  dane 

oświadczenia  oraz  co  stanowi  przedmiot  zamówienia  w  danym  postępowaniu.  Inaczej 

wyglądają wyjaśnienia składane chociażby małej gminie, która nie ma zazwyczaj szczegółowej 

wiedzy  w  zakresie  sprzętu  komputerowego  i  cen  tego  sprzętu  występujących  na  rynku,  a 

inaczej  wyj

aśnienia  do  podmiotu  wyspecjalizowanego  w  prowadzeniu  postępowań 

analogicznych 

do 

przedmiotu 

zamówienia, 

jakim 

jest 

Zamawiający.  

W  przypadku  podmiotów  posiadających  bogatą  wiedzę  i  doświadczenie,  w  ocenie 

Odwołującego,  nie  ma  konieczności  wykazywania  kwestii  obiektywnie  oczywistych. 

Zamawiający  dysponuje  szeregiem  informacji,  które  pozwalają  mu  na  ocenę  złożonych 


wyjaśnień, w tym wyjaśnień rażąco niskiej ceny, które złożył Odwołujący. Szereg postępowań 

prowadzonych  przez  Zamawiającego  wskazuje,  że  naturalne  są  oferty  na  analogiczny 

przedmiot  zamówienia  o  wartości  dużo  niższej  od  przyjętego  szacunku,  oraz  że  cena 

zaoferowana  przez  Odwołującego  jest  ceną  realną,  która  pozwalała  w  przeszłości  na 

bezproblemową  realizację  przedmiotu  zamówienia.  W  ocenie  Odwołującego,  w  przypadku 

tego konkretnego  Zamawiającego  i  standardowego jak  na  tego  Zamawiającego  przedmiotu 

zamówienia  realność  zaoferowanej  ceny  jest  faktem  notoryjnym,  zaś  złożone  wyjaśnienia 

wskazały na sposób kalkulacji złożonej oferty. Tym samym w ocenie Odwołującego brak było 

konieczności przedkładania szczegółowych dowodów, których ujawnienie mogłoby wywołać 

po  stronie  Odwołującego  wiele  niekorzystnych  skutków,  zaś  wyszczególnienie  elementów 

składowych ceny pozwalały Zamawiającemu na jednoznaczną ocenę realności zaoferowanej 

ceny. 

Gdyby,  w  ocenie  Izby,  w  złożonych  wyjaśnieniach  występowały  dalsze  wątpliwości,  to 

konieczne  jest  nakazanie  skierowania  do  Odwołującego  kolejnego  wezwania  do  wyjaśnień 

rażąco niskiej ceny z uszczegółowieniem jego wątpliwości.  

W j

ednym z orzeczeń Izby wskazano, że: „Przystępujący złożył wyjaśnienia. Wyjaśnień tych 

nie można uznać w całości za lakoniczne i gołosłowne, tj. nie można przyjąć, iż nie zostały 

złożone, czego skutkiem byłoby odrzucenie oferty tego wykonawcy na podstawie art. 90 ust. 

3  ustawy.  Nie  można  także  przyjąć,  iż  ich  ocena  prowadzi  jednoznacznie  do  wniosku,  iż 

potwierdzają one wystąpienie w ofercie rażąco niskiej ceny. W związku z tym na ich podstawie 

nie  można  odrzucić  oferty  tego  Wykonawcy.  Treść  tych  wyjaśnień  budzi  wątpliwości,  co 

wskazuje, iż nie powinny być także uznane za wykazujące, iż oferta Przystępującego została 

rzetelnie  skalkulowana.  Potwierdza  to  także  okoliczność,  iż  na  rozprawie  Przystępujący 

rozszerzył swoje wyjaśnienia. Tym  samym,  w  ocenie Izby,  przyjmując  wyjaśnienia,  złożone 

przez Przystępującego na wezwanie Zamawiającego, za wystarczające do stwierdzenia braku 

rażąco niskiej ceny w ofercie Przystępującego, Zamawiający dał wyraz temu, iż nie ocenił tych 

wyjaśnień w należyty sposób.” (wyrok KIO z 27 lutego 2018 r., sygn. KIO 34/18). Przywołana 

dyrektywa  dopuszcza,  oprócz  wezwania  do  złożenia  wyjaśnień,  nawet  konsultacje  z 

wykonawcami w celu wyjaśnienia aspektów oferty mających wpływ na cenę oferty. Wskazuje 

wprost na potrzebę wyjaśniania otrzymanych informacji w drodze konsultacji z oferentem (art. 

69 ust. 3). Nie jest dopuszczalne odrzucanie oferty na podstawie art. 90 ust. 3 ustawy Prawo 

zamówień  publicznych  w  sytuacji,  w  której  wyjaśnienia  są,  choć  ogólne,  to  jednak  nie 

potwierdzają wystąpienia w ofercie rażąco niskiej ceny.  

Wszelkie  ograniczenia  w  zakresie  ponownego  składania  wyjaśnień  zostały  wypracowane  

w  orzecznictwie  Izby  i  sądów  powszechnych  i  są  warunkowane  w  istocie  celem  instytucji 

wyjaśnień, tj. dopiero kiedy wykonawca celowo opóźnia złożenie wyjaśnień, udziela wyjaśnień 

nieprawdziwych  i  tym  samym  czyni  niemożliwym  rozwianie  wątpliwości  zamawiającego, 


możliwe  jest  niewzywanie  tego  wykonawcy  do  dalszego  wyjaśnienia  wątpliwości 

zamawiającego. Jak się bowiem podnosi w orzecznictwie Izby, oceniając wyjaśnienia bierze 

się pod uwagę także to, czy wykonawca zignorował wezwanie (np. nie odpowiedział na zadane 

pytania),  czy  też  starał się udzielić  wyczerpujących wyjaśnień,  nawet  jeśli  mu się to nie do 

końca udało. Przewidziane w art. 90 ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych odrzucenie 

oferty  ze  względu  na  brak  wyjaśnień  jest  bowiem  rodzajem  „kary”  dla  wykonawcy  za 

zignorowanie wezwania zamawiającego, a nie za to, że jego wyjaśnienia nie były, zdaniem 

Zamawiającego,  wyczerpujące.  Tym  samym  Izba  uprawniona  jest  do  nakazania 

Zamawiającemu dalszego wezwania do wyjaśnień rażąco niskiej ceny. 

III Stanowisko Zamawiającego  

W  odpowiedzi  na  odwołanie  Zamawiający  wniósł  o  oddalenie  odwołania.  Zdaniem 

Zamawiającego odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie z następujących przyczyn. 

Granice działania zamawiającego wyznaczają przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych. 

Wszelkie  czynności  podjęte  przez  Zamawiającego  w  ramach  oceny  oferty  Odwołującego 

mieściły  się  w  ramach  zakreślonych  przez  obowiązujące  przepisy.  Wyłączną  przyczynę 

odrzucenia  oferty  stanowił  brak  należytej  staranności  po  stronie  Odwołującego  

w  sporządzeniu  wyjaśnień  rażąco  niskiej  ceny,  który  skutkował  odrzuceniem  oferty  przez 

zamawiającego. 

W wezwaniu z 23 października 2019 r. do złożenia wyjaśnień w zakresie wyliczenia ceny oferty 

Zamawiający jednoznacznie wskazał, iż oczekuje przedstawienia szczegółowych kalkulacji w 

stosunku  do  całkowitej  ceny  oferty,  tj.  zamówienia  podstawowego  i  zamówienia  

z prawa opcji oraz załączenia na ich potwierdzenie dowodów. Wezwanie o takiej samej treści 

zostało  skierowane  do  wszystkich  wykonawców,  w  stosunku  do  których  zaszła  potrzeba 

wyjaśnienia ceny oferty. 

W odpowiedzi z 28 października 2019 r. Odwołujący przedstawił ogólnikowe informacje, nie 

poparte  żadnymi  dowodami,  które  potwierdzałyby  rzetelność  dokonanej  wyceny  oferty. 

Ponadto Odwołujący wyjaśnił, iż wynosząca 48,8% różnica pomiędzy ceną oferty a kwotą, jaką 

zamawiający  zamierza  przeznaczyć  na  realizację  zamówienia,  wynika  z  wymienionych  w 

uzasadnieniu os

zczędności i doświadczenia wykonawcy, a nie z nierzetelnej wyceny. 

Zamawiający  dokonał  oceny  złożonych  wyjaśnień  i  doszedł  do  wniosku,  że  są  one 

niewystarczające  do  przyjęcia,  iż  zaoferowana  cena  nie  jest  ceną  rażąco  niską.  Zgodnie  

z  art.  90  ust.  2  ustawy 

Prawo  zamówień  publicznych  obowiązek  wykazania,  że  oferta  nie 

zawiera rażąco niskiej ceny lub kosztu spoczywa na wykonawcy. Przy takim rozkładzie ciężaru 

dowodu brak rzetelnego wykazania realności przyjętych założeń w zakresie składników ceny 

oferty, skut

kuje odrzuceniem oferty z powodu rażąco niskiej ceny. 


W  związku  z  tym  Zamawiający  podjął  decyzję  w  sprawie  odrzucenia  oferty.  Jak  wynika  

z  uzasadnienia  decyzji,  wyjaśnienia  Odwołującego  ograniczały  się  do  przytoczenia  tez  

z  orzecznictwa  Izby  w  zakresie  r

ażąco  niskiej  ceny,  porównania  ceny  złożonej  oferty  

z  cenami  ofert  konkurencyjnych  wykonawców  oraz  wyszczególnienia  składników 

cenotwórczych  bez  wskazania,  skąd  te  wartości  wynikają.  Wykonawca  nie  przedstawił 

żadnych dowodów, które popierałyby twierdzenia zawarte w złożonych wyjaśnieniach. 

Wbrew  stanowisku  Odwołującego  sposób  sformułowania  wezwania  do  wyjaśnienia  rażąco 

niskiej  ceny  był  wystarczający  do  sporządzenia  wyjaśnień  zgodnych  z  oczekiwaniami 

Zamawiającego  określonymi  w  wezwaniu  z  23  października  2019  r.  Przedmiot  zamówienia 

jest  jednorodny  i  standardowy 

–  obejmuje  dostawę  serwerów  wraz  z  wdrożeniem  oraz 

serwisem  gwarancyjnym.  Nie jest  to  rozbudowane  zamówienie,  na  które  składa  się  szereg 

różnorodnych  świadczeń  i  w  konsekwencji  elementów  kosztotwórczych.  Wykonawca  nie 

wykazał,  nie  udowodnił  realności  tych  pozycji  cenowych,  które  wyszczególnił  w  swoich 

wyjaśnieniach. W związku z tym, w okolicznościach niniejszej sprawy, nie było potrzeby oraz 

podstaw  do  kolejnych  wezwań  do  wyjaśnień  rażąco  niskiej  ceny.  Wykonawca  prawidłowo 

zidentyfikował elementy cenotwórcze, jednak nie sprostał spoczywającemu na nim ciężarowi 

wykazania swoich twierdzeń. 

Zgodnie z wyrokiem KIO 624/19 „W odniesieniu do obowiązku przedstawienia dowodów Izba 

wskazuje,  że  obowiązek  ten  spoczywa  na  wykonawcy  w  każdej  sytuacji  powołania  się  na 

okoliczności,  w  przypadku  których  możliwe  jest  przedłożenie  dowodów.  Poprzestanie  

w  takiej  sytuacji  na  oświadczeniu  własnym  wykonawcy  jest  niewystarczające  i  czyni 

wyjaśnienia gołosłownymi. Mogą oczywiście pojawić się w wyjaśnieniach takie okoliczności, w 

przypadku których złożenie dodatkowych dowodów nie jest niezbędne, a samo oświadczenie 

wykonawcy pokazuje prawidłowość kalkulacji ceny. Jeżeli jednak wykonawca powołuje się na 

takie okoliczności, jak szczególnie niskie koszty zakupu materiałów/środków potrzebnych do 

wykonania zamówienia,  innowacyjną  politykę czy  dysponowanie własnym  sprzętem może i 

powinien załączyć do wyjaśnień stosowne umowy, oferty, dokumenty wewnętrzne firmy, które 

potwierdzą powyższe okoliczności.” 

Zamawiający jest zobowiązany wymagać wyjaśnień pełnych i obiektywnych, potwierdzonych 

dowodami  dotyczącymi  sposobu  kalkulacji  ceny  oferty  w  równym  stopniu  od  wszystkich 

wykonawców  biorących  udział  w  postępowaniu.  Zamawiający  nie  może  opierać  się  w  tym 

zakresie  wyłącznie  na  własnej  wiedzy  lub  informacjach  ogólnodostępnych  (np.  składanych 

przez wykonawcę w innym postępowaniu). Zgodnie z art. 90 ust. 2 ustawy Prawo zamówień 

publicznych  obowiązek  wykazania,  że  oferta  nie  zawiera  rażąco  niskiej  ceny,  spoczywa 

wyłącznie  na  wykonawcy.  Zamawiający  nie  może  zwolnić  wykonawcy  z  tego  obowiązku  

z  tego  względu,  że  wykonawca  realizuje  na  jego  rzecz  umowę  na  zbliżony  przedmiot 

zamówienia.  Takie  działanie  stanowi  naruszenie  elementarnych  zasad  obowiązujących  


w  postępowaniu  o  udzielenie  zamówienia  publicznego,  w  tym  w  szczególności  zasady 

zachowania  w  postępowaniu  uczciwej  konkurencji  i  równego  traktowania  wykonawców,  

a także zasady jawności i przejrzystości postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. 

Wbrew  twierdzeniom  Odwołującego  brak  kolejnych  wezwań  do  wyjaśnień  nie  stanowi  

o naruszeniu zasady uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców. Jak wynika 

z  orzecznictwa  Izby,  to  dokonywanie  kolejnych  wezwań  prowadziłoby  do  nieuprawnionego 

preferowania wykonawcy i tym samym do naruszenia art. 7 ust. 1 ustawy Prawo zamówień 

publicznych. 

W  wyroku  KIO  1323/19  Izba  wskazała:  „Chociaż  przepis  art.  90  ust.  1  Prawa  zamówień 

publicznych nie zawiera ograniczenia co do jednokrotnego wezwania wykonaw

cy do złożenia 

wyjaśnień  w  zakresie  rażąco  niskiej  ceny,  to  wezwanie  kierowane  jest  do  profesjonalnego 

uczestnika  obrotu  gospodarczego,  wobec  którego  stosowany  jest  miernik  podwyższonej 

staranności  (art.  355  §  2  KC),  a  także  mając  na  uwadze  zasady  równego  traktowania 

wykonawców i uczciwej konkurencji (art. 7 ust. 1 Prawa zamówień publicznych), wezwanie w 

przedmiocie rażąco niskiej ceny należy, co do zasady, kierować do wykonawcy jednokrotnie. 

Kolejne wezwania są możliwe, jeśli służą one wyjaśnieniu informacji zawartych w pierwotnej 

odpowiedzi na wezwanie Zamawiającego.” 

W  innym  postępowaniu  prowadzonym  przez  tego  samego  Zamawiającego  Odwołujący 

również  złożył  wyjaśnienia  sporządzone  według  tej  samej  metodologii  oraz  o  takiej  samej 

wartości  dowodowej.  Czynności  Zamawiającego  były  przedmiotem  oceny  Izby  

w postępowaniu o sygn. KIO 2637/18. W tamtej sprawie przy pierwszej ocenie Zamawiający 

uznał  wyjaśnienia  za  wystarczające  do  wykazania  realności  ceny,  jednak  Izba  uznała 

wyjaśnienia te za niewystarczające oraz nakazała odrzucenie oferty z powodu rażąco niskiej 

ceny  bez  dodatkowych  wezwań  do  wyjaśnień.  Izba  uznała,  że  w  złożonych  wyjaśnieniach 

wykonawcy nie wykazali prawidłowości zaoferowanej ceny. Izba przeprowadziła szczegółową 

analizę  wyjaśnień  poddając  je  krytycznej  ocenie.  W  związku  z  tym,  że  wyjaśnienia 

wykonawców  nie  potwierdzały,  iż  cena  ofert  jest  realna,  Izba  uznała,  że  dokonana  przez 

Zamawiającego ocena wyjaśnień złożonych przez wykonawcę była nieprawidłowa. Ponadto 

Izba sformułowała w uzasadnieniu wyroku następujące wytyczne dotyczące oceny wyjaśnień 

rażąco  niskiej  ceny:  Izba  bada  nie  tyle  samą  cenę  oferty,  co  czynność  zamawiającego 

polegającą na ocenie złożonych wyjaśnień i prawidłowość oceny decyzji o odrzuceniu oferty 

tego  wykonawcy;  wykazanie  prawid

łowości  ceny  musi  nastąpić  na  etapie  wyjaśnień 

składanych  zamawiającemu,  natomiast  niewykazanie  w  tych  wyjaśnieniach,  że  cena  jest 

realna, powoduje po stronie zamawiającego obwiązek odrzucenia oferty; prawidłowości ceny 

oferty  nie  można  wykazywać  poprzez  powoływanie  się  na  specjalistyczną  wiedzę 

zamawiającego  prowadzącego  działalność  w  danej  branży;  prawidłowości  ceny  nie  można 

wywodzić  z  tego,  że  różnice  pomiędzy  cenami  poszczególnych  ofert  nie  są  duże  z  tego 


powodu,  że  wartość  szacunkowa  zamówienia  została  zawyżona;  wezwanie  wykonawcy  do 

złożenia  wyjaśnień  powoduje  powstanie  po  jego  stronie  obowiązku  wykazania  realności  i 

prawidłowości  kalkulacji  ceny  poprzez  złożenie  wyczerpujących  i  popartych  dowodami 

wyjaśnień. 

Odwołujący  zatem  był  świadomy,  iż  stosowane  przez  niego  szablonowe,  standardowe 

wyjaśnienia, 

nie 

poparte 

dokumentacją 

źródłową 

potwierdzającą 

prawdziwość 

prezentowanych  twierdzeń,  są  niewystarczające  do  uznania  zaoferowanej  ceny  za 

wiarygodną.  Skoro  wcześniejsze  wyjaśnienia  –  w  zasadzie  o  identycznej  konstrukcji  oraz 

wartości  merytorycznej  –  zostały  zakwestionowane  przez  KIO,  w  kolejnym  postępowaniu 

wykonawca powinien dołożyć większej staranności i uwzględnić uwagi Izby sformułowane na 

kanwie takich samych wyjaśnień. Również Zamawiający przy ocenie obecnych wyjaśnień nie 

może tracić z pola widzenia wcześniejszych wytycznych Izby ze sprawy KIO 2637/18. Jeżeli 

pozytywna  ocena  zbliżonych  wyjaśnień  została  zakwestionowana  przez  Izbę  

i w konsekwencji Zamawiający przegrał postępowanie odwoławcze, oczywistym jest, że przy 

kolejnej  ocenie  bardzo  podobnych  wyjaśnień  tego  samego  wykonawcy  będzie  dokonywał 

oceny  zgodnie  z  wytycznymi  Izby.  Izba  nie  podziela  stanowiska,  że  zakładając  nawet,  że 

wyjaśnienia nie były  wystarczające,  Zamawiający miał  możliwość ponownego  wezwania do 

ich złożenia. Czynność taką można by uznać za usprawiedliwioną tylko wtedy, gdyby złożone 

wyjaśnienia  dostarczyły  informacji  powodujących  nowe,  wymagające  rozstrzygnięcia 

wątpliwości.  Nie  można  jednak  oczekiwać  ponownego  wezwania  do  wyjaśnień,  jeśli 

wykonawca w odpowiedzi na pierwsze wezwanie, nie wywiązuje się ze spoczywającego na 

nim obowiązku, składając wyjaśnienia ogólne, nieprecyzyjne i gołosłowne.  

Brak  jest  również  podstaw  do  uwzględnienia  poglądu,  iż  w  przypadku  zamawiającego 

wyspecj

alizowanego  w  prowadzeniu  tego  rodzaju  postępowań  wyjaśnienia  nie  muszą  być 

wyczerpujące, zaś zamawiający przy dokonywanej ocenie wyjaśnień powinien oprzeć się na 

własnej  wiedzy  i  doświadczeniu.  Prawidłowości  ceny  oferty  nie można  wykazywać poprzez 

powoływanie  się  na  specjalistyczną  wiedzę  zamawiającego  prowadzącego  działalność  

w  danej  branży.  Istnienie  po  stronie  zamawiającego  takiej  wiedzy  nie  usprawiedliwia 

odstąpienia od złożenia wyczerpujących wyjaśnień, tylko bowiem na podstawie ich treści, nie 

zaś na podstawie wiedzy własnej zamawiającego, powinna być dokonywana ocena, czy oferta 

podlega  odrzuceniu.  Podobnie  prawidłowości  ceny,  mimo  złożenia  ogólnych  

i  gołosłownych  wyjaśnień,  nie  można  wywodzić  z  tego,  że  różnice  między  cenami 

poszczególnych ofert  nie są  rażąco duże oraz  z  tego,  że wartość  szacunkowa zamówienia 

została zawyżona. Wezwanie wykonawcy do wyjaśnień powoduje bowiem powstanie po jego 

stronie  obowiązku  wykazania  realności  i  prawidłowości  kalkulacji  ceny,  poprzez  złożenie 

wyczerpujących  i  popartych  dowodami  wyjaśnień.  Nawet  jeśli  wysokość  ceny  nie  wynika  

z  nadzwyczajnych  okoliczności,  na  wykonawcy  spoczywa  obowiązek  szczegółowego 


wyjaśnienia,  w  jaki  sposób  ją  skalkulował,  jakie  założenia  przyjął  do  kalkulacji  i  co  w  niej 

uwzględnił.  

IV Stan

owisko przystępującego po stronie Zamawiającego  

Przystąpienie  po  stronie  Zamawiającego  zgłosił  wykonawca  Symmetry  Sp.  z  o.o.  wnosząc  

o oddalenie odwołania.  

Przystępujący wskazał, że w świetle aktualnego stanu prawnego oraz orzecznictwa KIO na 

obecnym  et

apie Odwołujący nie ma możliwości  uzupełnienia swoich wyjaśnień. Jak wynika  

z dokumentacji udostępnionej przez Zamawiającego, skierował on jednoznaczne  wezwanie 

do  Odwołującego,  na  które  ten  odpowiedział  tylko  ogólnymi  stwierdzeniami,  zawierającymi 

dodatk

owo  w  sobie  wiele  sprzeczności.  Jak  pisze  sam  Odwołujący  w  treści  odwołania: 

„Zamawiający  dysponował  wszelkimi  informacjami  pozwalającymi  mu  na  ocenę  realności 

zaoferowanej  ceny”  –  zatem  wskazuje  to  jednoznacznie  na  udostępnienie  informacji  a  nie 

dowodów  –  wbrew  podstawom  prawnym.  Nadto  wezwanie  przez  Zamawiającego  było 

obligatoryjne, nawet jeśli w ocenie Odwołującego nie zaszły okoliczności budzące wątpliwości 

lub w razie porównania ofert z innymi uczestnikami postępowania. 

Ugruntowana  linia  orzecznicza  KI

O  potwierdzającą  zasadność  działania  Zamawiającego.  

W wyroku KIO 2703/17 Izba wskazała: „Wystąpienie zamawiającego do wykonawcy w trybie 

art. 90 ust. 1 (…) stanowi sygnał, że zamawiający po wstępnej ocenie uznał, że zaoferowana 

przez wykonawcę cena jest rażąco niska w stosunku do przedmiotu zamówienia. Wyjaśnienia 

wykonawcy  powinny  zatem  doprowadzić  do  przekonania  zamawiającego,  iż  jego  założenie 

jest  błędne.  Dowód  braku  zaoferowania  ceny  rażąco  niskiej  spoczywa  na  wykonawcy.  Dla 

obalenia  powstałego  domniemania  nie  wystarczy  złożenie  jakichkolwiek  wyjaśnień,  lecz 

wyjaśnień  odpowiednio  umotywowanych.  Zdawkowe  i  ogólne  wyjaśnienia  nie  stanowią 

podstawy  do  obalenia  wyżej  wymienionego  domniemania.  Wyjaśnienia  powinny  być  jak 

najbardziej szczegółowe i winny zawierać wszystkie aspekty mające wpływ na cenę tak, aby 

nie  pozostawiały  wątpliwości  co  do  prawidłowego  jej  wyliczenia,  a  jednocześnie  nie  mogą 

opierać się na samych oświadczeniach wykonawcy, gdyż art. 90 ust. 3 powołanej ustawy mówi 

o  dowodach  na  ich  potwier

dzenie.”;  w  wyroku  KIO  2411/17:  „Wezwanie  do  wyjaśnienia 

elementów oferty mających wpływ na jej cenę co do zasady ma charakter jednokrotny, a oferta 

wykonawcy,  który  zlekceważył  wezwanie  zamawiającego  i  złożył  wyjaśnienia  ogólnikowe, 

nieodnoszące  się  do  treści  wezwania,  podlega  odrzuceniu.  Orzecznictwo  i  doktryna 

dopuszczają  jednak  możliwość  zwrócenia  się  do  wykonawcy,  który  złożył  wyjaśnienia 

niepotwierdzające,  że  zaoferowana  cena  jest  ceną  rażąco  niską,  o  dalsze  wyjaśnienia 

kosztów, czy założeń przyjętych do kalkulacji. Możliwość wezwania do dodatkowych wyjaśnień 

zachodzi  w  praktyce  w  dwóch  sytuacjach:  gdy  sam  zamawiający  nie  poinformował 

wykonawcy,  jakie  elementy  oferty  budzą  jego  wątpliwości  co  do  ewentualnego  rażącego 


zaniżenia  oferty,  a  wezwanie  było  odzwierciedleniem  przepisów  ustawy,  a  także  gdy 

wykonawca złożył wyjaśnienia, poparł je dowodami i z tych wyjaśnień wprost jednoznacznie 

nie wynika, że wykonawca zaoferował cenę rażąco niską, a niektóre elementy wyjaśnień co 

do kosztów, czy założeń kalkulacyjnych nie zostały w dostateczny sposób wyjaśnione przez 

wykonawcę  i  budzą  wątpliwości  zamawiającego.";  w  wyroku  KIO  1421/17:  „Na  wezwanie 

zamawiającego do wyjaśnienia wysokości ceny oferty wykonawca ma obowiązek przedstawić 

stosowne kalkulacje niezależnie od tego, czy wynagrodzenie ma charakter ryczałtowy czy też 

kosztorysowy. Brak przedstawienia takiej kalkulacji na wezwanie zamawiającego pozwala na 

uznanie,  że  cena  oferty  nie  została  skalkulowana  w  sposób  rzetelny,  pozwalający  na 

prawidłową  realizację  przedmiotu  zamówienia.";  w  wyroku  KIO  1382/17:  „To  wykonawca 

broniący swojej oferty, winien w szczególności wykazać istnienie okoliczności, o których mowa 

w  art.  90  ust.  1  pkt  1-

5 (…)  i  poprzeć  złożone  wyjaśnienia  dowodami.  Ponowne  wezwanie 

odwołującego do złożenia wyjaśnień w tym trybie mogłoby być uzasadnione jedynie wówczas, 

gdyby wykonawca złożył wszystkie wyjaśnienia, o które podanie których został wezwany, a 

mimo  to  istniałyby  jeszcze  pewne  wątpliwości  wymagające  wyjaśnienia.”;  w  wyroku  KIO 

686/17:  „Powtórne  wezwanie do  wyjaśnień  jest  dopuszczalne  w  sytuacji, gdy  na  podstawie 

złożonych wyjaśnień  powstają dalsze kwestie  i nowe  wątpliwości  do  wyjaśnienia,  nie może 

natomiast  prowadzić  do  bezpodstawnego  stworzenia kolejnej  szansy  dla  wykonawcy,  który 

złożył wyjaśnienia niekompletne czy niepotwierdzające prawidłowości ceny.”; w wyroku KIO 

545/17:  „Jakkolwiek  wiedza  zamawiającego  wynikająca  z  profesjonalnego  prowadzenia 

działalności  w  dziedzinie  objętej  przedmiotem  zamówienia  może  być  pomocna  przy  ocenie 

real

ności  ceny  oferty,  to  nie  może  to  prowadzić  do  poszukiwania  przez  zamawiającego 

usprawiedliwienia dla wysokości tej ceny w sytuacji, gdy jej prawidłowość w żadnej mierze nie 

została wykazana w wyjaśnieniach wykonawcy.”  
Zaoferowane  przez  Odwołującego  serwery  to  produkty  firmy  Lenovo.  Według  wiedzy  

i doświadczenia Przystępującego w oparciu o blisko 10-letnie doświadczenie i funkcjonowanie 

na rynku oraz współpracę z firmą Lenovo, oferty tej firmy na sprzęt (w tym serwery) na polskim 

rynku są kalkulowane w walucie obcej (USD). Oznacza to, że sprzęt powinien być zakupiony 

w cenie obliczanej w walucie USD i dopiero potem jego cena ofertowa będzie przeliczona na 

PLN. Od dnia składania ofert kurs USD/PLN zmieniał się o ok. 20 gr/1USD, co przy wartości 

sprzętu  w  tym  postępowaniu  ma  istotne  znaczenie  przy  szacowaniu  finalnej  oferty  i 

związanego z  nią ryzyka walutowego.  Zatem  co najmniej ten  element dodatkowego ryzyka 

kursowego  powinien  być  brany  pod  uwagę  na  etapie  szacowania  ceny  i  uwzględniony  w 

wyjaśnieniach  Odwołującego,  co  nie  zostało  uczynione  i  nie  może  być  uzupełnione  na 

obecnym etapie.  

Sprzęt firmy HP, jaki zaproponował Przystępujący jest kalkulowany przez tego producenta na 

rynek polski w PLN, co eliminuje ryzyko związane z wahaniem kursu walut. 


Ceny kata

logowe serwerów Lenovo w przypadku konfiguracji zawartej w ofercie są wyższe od 

producenta  oferowanego  przez  Przystępującego.  Wycena  katalogowa  konfiguracji  sprzętu 

Lenovo, którą  przygotowali  inżynierowie Przystępującego  na  dzień  składania ofert  wynosiła 

o

k. 18.007.658,00 PLN netto (4.629.218,00 USD netto, przy kursie USD w dniu składania ofert 

na  poziomie  3,89).  Natomiast  wycena  katalogowa  serwerów  HP,  jakie  zaproponował 

Przystępujący  to  16.027.142,00  PLN  netto,  co  oznacza,  że  Odwołujący  powinien  był  co 

na

jmniej wykazać, w jakich cenach jest w stanie nabyć sprzęt (rabaty na serwery większości 

producentów  są  na  porównywalnym  poziomie)  i  jakimi  specjalnymi  warunkami  cenowymi 

dysponuje 

– oferta dostawcy sprzętu, gdzie przedmiotem zamówienia jest dostawa sprzętu, 

stanowiłaby niezbędny dowód, o którym mowa w przepisach. 

Z  oficjalnych  informacji  zawartych  na  stronach  producenta  Lenovo  w  dokumencie  „Lenovo 

ThinkSystem SR950 Server (Xeon SP Gen 2)” można znaleźć informację, że model serwera 

zaoferowany  przez  Odwołującego  na  rynek  europejski  jest  dostępny  tylko  z  dwoma 

procesorami  Intel  Xeon  Gold  6242,  podczas  gdy  Zamawiający  oczekiwał  dostarczenia 

serwerów  z  czterema  procesorami,  z  których  każdy  ma  posiadać  16  rdzeni.  Konfiguracja 

zgodna  z  oczekiwaniami  Zamawiającego  jest  oferowana  na  rynek  Ameryki  Północnej,  co 

również wpływa potencjalnie na koszt utrzymania, ponieważ wykonawca powinien uwzględnić 

dodatkowe koszty związane z serwisem sprzętu, który producent (firma Lenovo) na terenie 

Polski  może  realizować  w  ograniczonym  zakresie.  Zatem,  aby  nie  narażać  się  na 

przekroczenie  terminów  naprawy  sprzętu  (szacowanie  ryzyka  kar  umownych)  wskazanego  

w  specyfikacji  istotnych  warunków  zamówienia  (8  godzin  od  czasu  zgłoszenia  awarii) 

Odwołujący winien zapewnić co najmniej niezbędne części zapasowe we własnym zakresie, 

co generuje dodatkowe koszty, jak również utrzymywać wykwalifikowany zespół inżynierów w 

reżimie 365/24/7, który musi dokonać naprawy w przeciągu 8h w siedzibie Zamawiającego. 

Pomimo że oferta Przystępującego ma pełne pokrycie na wszystkie elementy składowe oferty 

od  producenta,  to  Przystępujący  przyjął  do  kalkulacji  dodatkowe  obowiązki  dla  zespołu 

inżynierów,  o  czym  Przystępujący  poinformował  w  stosownych  wyjaśnieniach  do 

Zamawiającego podając ich koszt. Powyższe również powinno znaleźć się w wyjaśnieniach 

ceny Odwołującego, lecz zostało pominięte. 

Najważniejsze jest jednak nieprzekazanie Zamawiającemu informacji o cenie zakupu sprzętu, 

co  w  przypadku  postępowania  obejmującego  swoim  zakresem  dostawę  sprzętu  jest 

klu

czowym  dowodem  i  elementem  cenotwórczym  i  na  co  wyraźnie  wskazywało  wezwanie 

Zamawiającego. 

Producenci  mogą  stosować  niestandardowe  rabaty,  ale  koszt  serwerów,  jakich  wymagał 

Zamawiający, jest kształtowany głównie przez cenę procesorów, gdzie polityka firmy Intel nie 

daje dużego pola do rabatów, co również czyni ofertę niemożliwą do realizacji w takiej cenie, 

a co przede wszystkim powinno zostać wyjaśnione przez Odwołującego w uzasadnieniu ceny. 


Ze względu na obecne uwarunkowania rynkowe i sytuację gospodarczą na linii USA – Chiny 

(Intel  jest  firmą  amerykańską,  a  Lenovo  firmą  chińską),  problemem  może  być  nie  tylko 

uzyskanie specjalnych rabatów dla firmy Lenovo, jak i w ogóle sama dostawa oferowanego 

sprzętu w deklarowanym terminie. 

V Ustalenia Izby  

Na 

wstępie Izba stwierdziła, że nie zachodzi żadna z przesłanek skutkujących odrzuceniem 

odwołania, opisanych w art. 189 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych, a Odwołujący 

ma interes we wniesieniu odwołania  w  rozumieniu art.  179 ust.  1 ustawy  Prawo zamówień 

publicznych. 

Izba  ustaliła  także,  iż  stan  faktyczny  postępowania  w  zakresie  postawionych  zarzutów  

(w  szczególności  treść  oferty  Odwołującego,  treść  wezwania  do  wyjaśnień  i  udzielonych 

wyjaśnień) nie jest sporny między Stronami i Przystępującym.  

Po  z

apoznaniu  się  z  przedmiotem  sporu  oraz  argumentacją  Stron  i  Przystępującego,  

oparciu o stan faktyczny ustalony na podstawie dokumentów postępowania przetargowego 

przedstawionych przez Zamawiającego oraz stanowisk Stron i Przystępującego Izba ustaliła  

zważyła, co następuje: odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. 

Odwołujący zarzucił Zamawiającemu naruszenie: art. 7 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 4 oraz art. 90 

ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych. 

Przepis  art.  7  ust.  1  ustawy  Prawo  zamówień  publicznych  stanowi,  że  zamawiający 

przygotowuje i przeprowadza postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób zapewniający 

zachowanie uczciwej konkurencji i równe traktowanie wykonawców oraz zgodnie z zasadami 

proporcjonalności i przejrzystości.  

Zgodnie  z  art.  89 

ust.  1  pkt  4  ustawy  Prawo  zamówień  publicznych  zamawiający  odrzuca 

ofertę, jeżeli zawiera rażąco niską cenę lub koszt w stosunku do przedmiotu zamówienia. 

Art.  90  ustawy  Prawo zamówień  publicznych w  kolejnych  ustępach zawiera  opis  procedury 

wyjaśniania kwestii poziomu ceny oferty: „1. Jeżeli zaoferowana cena lub koszt, lub ich istotne 

części  składowe,  wydają  się  rażąco  niskie  w  stosunku  do  przedmiotu  zamówienia  

i  budzą  wątpliwości  zamawiającego  co  do  możliwości  wykonania  przedmiotu  zamówienia 

zgodnie  z  wy

maganiami  określonymi  przez  zamawiającego  lub  wynikającymi  z  odrębnych 

przepisów,  zamawiający  zwraca  się  o  udzielenie  wyjaśnień,  w  tym  złożenie  dowodów, 

dotyczących wyliczenia ceny lub kosztu, w szczególności w zakresie: 1) oszczędności metody 

wykonania  za

mówienia,  wybranych  rozwiązań  technicznych,  wyjątkowo  sprzyjających 

warunków  wykonywania  zamówienia  dostępnych  dla  wykonawcy,  oryginalności  projektu 


wykonawcy, kosztów pracy, których wartość przyjęta do ustalenia ceny nie może być niższa 

od minimalnego wyn

agrodzenia za pracę albo minimalnej stawki godzinowej, ustalonych na 

podstawie 

przepisów 

ustawy 

dnia 

października 

r.  

o  minimalnym  wynagrodzeniu  za  pracę  (Dz.U.  z  2018  r. 

poz.  2177

);  2)  pomocy  publicznej 

udzielonej  na  podstawie  odrębnych  przepisów;  3)  wynikającym  z  przepisów  prawa  pracy  

i przepisów o zabezpieczeniu społecznym, obowiązujących w miejscu, w którym realizowane 

jest  zamówienie;  4)  wynikającym  z  przepisów  prawa  ochrony  środowiska;  5)  powierzenia 

wykonania części zamówienia podwykonawcy. 

1a. W przypadku gdy cena całkowita oferty jest niższa o co najmniej 30% od: 

1) wartości zamówienia powiększonej o należny podatek od towarów i usług, ustalonej przed 

wszczęciem  postępowania  zgodnie  z 

art.  35  ust.  1  i  2

lub  średniej  arytmetycznej  cen 

wszystkich złożonych ofert, zamawiający zwraca się o udzielenie wyjaśnień, o których mowa 

w  ust.  1,  chyba  że  rozbieżność  wynika  z  okoliczności  oczywistych,  które  nie  wymagają 

wyjaśnienia; 

2) wartości zamówienia powiększonej o należny podatek od towarów i usług, zaktualizowanej 

z uwzględnieniem okoliczności, które nastąpiły po wszczęciu postępowania, w szczególności 

istotnej  zmiany  cen  rynkowych,  zamawiający  może  zwrócić  się  o  udzielenie  wyjaśnień,  o 

których mowa w ust. 1. 

2. Obowiązek wykazania, że oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny lub kosztu spoczywa na 

wykonawcy. 

3. Zamawiający odrzuca ofertę wykonawcy, który nie udzielił wyjaśnień lub jeżeli dokonana 

ocena  wyjaśnień  wraz  ze  złożonymi  dowodami  potwierdza,  że  oferta  zawiera  rażąco  niską 

cenę lub koszt w stosunku do przedmiotu zamówienia.” 

Pismem z 23 października 2019 r. Zamawiający wezwał Odwołującego do złożenia wyjaśnień, 

o których mowa w art. 90 ustawy Prawo zamówień publicznych. W wyjaśnieniach tych głównie 

przywołał  wskazania  z  art.  90  ust.  1  ustawy  Prawo  zamówień  publicznych,  ale  zaznaczył 

również,  że  Odwołujący  ma  przedstawić  szczegółowe  kalkulacje  w  stosunku  do  całkowitej 

ceny oferty, tj. zamówienia podstawowego i zamówienia z prawa opcji oraz załączyć na ich 

potwierdzenie dowody. 

W  odpowiedzi  Odwołujący  przedstawił  pismo,  w  którym  wskazał,  że  zgodnie  

z  orzecznictwem  o  rażąco  niskiej  cenie  można  mówić,  gdy  nie  jest  możliwe  wykonanie 

zamówienia za zaproponowaną cenę i przy zachowaniu reguł rynkowych wykonanie umowy 

przez  wykonawcę  byłoby  dla  niego  nieopłacalne,  a  rażąco  niska  cena  jest  to  cena 

niewia

rygodna,  oderwana  całkowicie  od  realiów  rynkowych.  Składając  wyjaśnienia 

wykonawca powinien wskazać, co spowodowało obniżenie ceny i w jakim stopniu wskazany 


czynnik wpłynął na jej obniżenie. Udzielone wyjaśnienia mają potwierdzić, iż złożona oferta 

jest  r

zetelnie  przygotowana,  a  cena  prawidłowo  oszacowana.  W  związku  z  powyższym 

Odwołujący  „z  całą stanowczością”  stwierdził,  iż  w  jego  ofercie  nie  można  mówić  o rażąco 

niskiej cenie, co potwierdza kilka czynników: 

1. Metoda realizacji przedmiotu zamówienia nie odbiega od ogólnie przyjętych zasad realizacji 

tego typu projektów IT, 

2. Zaoferowana cena oparta jest na szacunkach wynikających z wieloletniego doświadczenia 

w realizacji umów na dostawę sprzętu IT. Zaoferowana cena jest co prawda niższa o 48,8% 

826,36  zł)  od  zakładanego  budżetu  (9.505.690,36  zł),  ale  zaledwie  o  14,52% 

(706.579,65  zł)  od  średniej  arytmetycznej  wszystkich  ofert  oraz  o  13,42%  (653.376  zł)  od 

drugiej oferty złożonej w postępowaniu, zatem nie może to stanowić podstawy stwierdzenia, 

że  zaoferowana  cena  spełnia  przesłanki  ceny  rażąco  niskiej,  „na  co  wskazują  dowody  

i okoliczności przedstawione poniżej”: 

a) Oszczędność metody wykonania zamówienia – cena została skalkulowana na podstawie 

doświadczenia wykonawcy w realizacji zadań o podobnej złożoności oraz znajomości kosztów 

zbliżonych  projektów.  Wykonawca  zatrudnia  osoby  posiadające  tytuł  inżyniera  

z doświadczeniem w kierowaniu oraz pracach analitycznych przy realizacji zadań związanych 

ze sprzedażą i dostawą sprzętu informatycznego, co pozwala na opracowanie optymalizacji 

realizacji  robót,  dzięki  którym  ogranicza  zbędne  koszty  przy  wykonaniu  zamówienia 

(optymalizacja roboczogodzin). 

b) Wyjątkowo sprzyjające warunki wykonania zamówienia – wycena przedmiotu zamówienia 

dla dostarczonych w r

amach projektu komponentów sprzętowych infrastruktury oparta jest na 

wewnętrznym  algorytmie  wykonawcy,  bazującym  na  wieloletnim  doświadczeniu  wdrażania 

ww. infrastruktury. W tym na doświadczeniach wyniesionych z realizacji zbliżonych projektów 

wykonywanych 

na rzecz Zamawiającego.  

c)  Koszty  pracy,  których  wartość  została  przyjęta  do  ustalenia  ceny,  nie  są  niższe  od 

minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalonego na podstawie art. 2 ust. 3-5 ustawy z dnia 

10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę. Szczegółowy opis kalkulacji 

ceny znajduje się w punkcie e). 

d) Wykonawca nie korzysta z dodatkowej pomocy publicznej. 

e)  Elementy  kalkulacji  cenowej 

–  wycena  przedmiotu  zamówienia  ewidentnie  wskazuje,  iż 

cena  oferty  nie  jest  ceną  rażąco  niską  w  stosunku  do  przedmiotu  zamówienia.  Oferta  

w  odniesieniu  do  zamówienia  podstawowego  zawiera  następujące  koszty  –  tu  wykonawca 

wsk

azał  ogólne  (jednoliczbowe)  kwoty  za:  części  zamienne,  koszt  pracy,  konsultacje, 

logistykę,  koszt  wykupienia  dostępu  do  wsparcia  producenta,  koszt  zakupu  serwerów  

i  marżę,  które  objął  tajemnicą  przedsiębiorstwa,  oraz  zapewnił,  że  zysk  firmy  zapewnia 

rento

wność  złożonej  oferty  i  należyte  wykonanie  zamówienia  na  najwyższym  poziomie. 


Wskazał też, że w przypadku realizacji zamówienia opcjonalnego istniałaby duża szansa, iż 

koszty części zamiennych oraz logistyki nie wzrosłyby dwukrotnie, co dodatkowo wpłynęłoby 

na podniesienie zakładanej marży. 

f)  Wykonawca  nie  zamierza  powierzyć  wykonania  części  zamówienia  podwykonawcy,  co 

pozwala mu na obniżenie zaoferowanej ceny.  

Oferta  cenowa  została  sporządzona  w  sposób  rzetelny,  prawidłowy,  na  podstawie  własnej 

wiedzy,  z

najomości  rynku,  realnych  cen  robocizny  oraz  obejmuje  wszystkie  koszty 

towarzyszące  wykonaniu  zamówienia  wynikające  ze  specyfikacji  istotnych  warunków 

zamówienia. Cena odpowiada stawkom rynkowym, jest wiarygodna i pozwala na utrzymanie 

rentowności. Potwierdza to m. in. stosunek do cen zaoferowanych przez innych wykonawców. 

Przyjęty przez Zamawiającego budżet był znacząco wyższy od szacunków wykonawcy i stał 

się bezpośrednią przyczyną różnicy w zaoferowanej cenie i kwocie, jaką Zamawiający planuje 

przeznaczy

ć na realizację zamówienia. 

W  dalszej  części  Odwołujący  odniósł  się  do  orzecznictwa  oraz  ponowił  zapewnienia  

o realności swojej oferty. 

Po zapoznaniu się z powyższymi wyjaśnieniami Izba uznała, że postępowanie Zamawiającego 

było  prawidłowe,  a  argumentacja  przedstawiona  w  cytowanych  powyżej  stanowiskach 

Zamawiającego i Przystępującego słuszna. 

Zamawiający wezwał Odwołującego do przedstawienia wyjaśnień dotyczących zaoferowanej 

przez niego ceny. Co prawda „objętościowo” główna część owego wezwania odwoływała się 

do treści art. 90 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych (jest to obowiązkowa część analizy 

ceny  ofertowej,  wynikająca  zarówno  z  ustawy  Prawo  zamówień  publicznych,  jak  

i  przepisów  unijnych,  a  wcześniej  –  z  orzecznictwa  Trybunału  Sprawiedliwości  UE),  ale 

Zamawiający  wskazał  również,  że  Odwołujący  ma  przedstawić  szczegółowe  kalkulacje  

w  stosunku  do  całkowitej  ceny  oferty,  tj.  zamówienia  podstawowego  i  zamówienia  z  prawa 

opcji oraz załączyć na ich potwierdzenie dowody.  

Zatem  wezwany  wykonawca,  oprócz  odniesienia  się  do:  oszczędności  metody  wykonania 

zamówienia,  wyjątkowo  sprzyjających  warunków  wykonywania  zamówienia,  minimalnego 

wynagrodzenia  za  pracę,  pomocy  publicznej,  powierzenia  wykonania  części  zamówienia 

podwykonawcy itd., o których tam mowa, powinien przede wszystkim odnieść się do kalkulacji 

własnej ceny ofertowej. Zresztą także odnosząc się do wyżej wskazanych elementów z art. 90 

ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych – jeśli w danym przypadku któreś z nich dotyczą 

jego oferty 

– powinien odnieść się do kalkulacji własnej ceny ofertowej. 

Odwołujący  zaś tego w  żaden  sposób  nie zrobił.  Nawet  wskazania typu  „szczegółowy  opis 

kalkulacji ceny znajduje się w punkcie e)” nie znajdują żadnego pokrycia, gdyż ów szczegółowy 

opis  kalkulacji  sprowadzał  się  do  jednej  liczby  z  niczego  nie  wynikającej  


i z niczym nie powiązanej. Również pozostałe wskazane w punkcie e) kwoty nie miały żadnego 

odniesienia ani uzasadnienia, nie wspominając nawet o jakimkolwiek początku dowodu na ich 

potwierdzenie,  np. w zakresi

e ceny zakupu sprzętu (który to zakres jest akurat stosunkowo 

łatwy  do  udowodnienia).  Niektórym  z  nich  trudno  też  było  nadać  konkretny  zakres,  jak 

„konsultacje” i „logistyka”. 

Odwołujący w swoich wyjaśnieniach ogólnie powoływał się na nieokreślone stwierdzenia typu: 

„wewnętrzny  algorytm  wykonawcy”,  „optymalizacja  roboczogodzin”,  czy  zapewnienia 

„wieloletniego  doświadczenia”  własnego  i  personelu  i  „rzetelności  wyceny”,  z  których  nie 

wynikają żadne konkretne informacje w zakresie kształtowania ceny.   

W związku z powyższym Zamawiający prawidłowo ocenił, że złożone wyjaśnienia są jedynie 

ogólnikowe i niczego nie wnoszą. 

Jak  wskazał  –  za  orzecznictwem  –  sam  Odwołujący  w  odwołaniu:  „Składając  wyjaśnienia 

wykonawca powinien wskazać, co spowodowało obniżenie ceny i w jakim stopniu wskazany 

czynnik wpłynął na jej obniżenie. Udzielone wyjaśnienia mają potwierdzić, iż złożona oferta 

jest rzetelnie przygotowana, a cena prawidłowo oszacowana.” Odwołujący w żaden sposób 

tego nie uczynił.  

Izba  podziela  również  stanowisko  Zamawiającego  i  Przystępującego,  że  w  tym  stanie 

faktycznym  ponowne  wezwanie  Odwołującego  do  wyjaśnień  byłoby  naruszeniem  zasady 

uczciwej  konkurencji  i  równego  traktowania  wykonawców  –  zwłaszcza  wobec  faktu,  że  

w  niniejszym  postępowaniu  wszyscy  wykonawcy  zostali  do  takich  wyjaśnień  wezwani. 

Wezwanie to nie polegałoby bowiem na jedynie na uzupełnieniu (uszczegółowieniu) wyjaśnień 

lub  wyjaśnieniu  dodatkowych  elementów,  lecz  –  aby  wyjaśnienia  w  ogóle  mogły  być 

zaakceptowane 

– musiałyby polegać na złożeniu kompletnie nowych wyjaśnień. 

W  tym  miejscu  warto  przywołać  stwierdzenie  Trybunału  Sprawiedliwości  UE  zawarte  

w orzeczeniu z 29 marca 2012 r. w sprawie C-

599/10 SAG ELV Slovensko a.s.: „kandydaci 

nie  mogą  się  zresztą  skarżyć  na  to,  że  na  instytucji  zamawiającej  nie  spoczywa  w  tym 

względzie jakikolwiek obowiązek, ponieważ brak jasności oferty wynika jedynie z uchybienia 

ich obowiązku dochowania staranności przy formułowaniu oferty, któremu podlegają tak samo, 

jak inni kandydaci.” Powyższe stwierdzenie odnosi się do obowiązku wyjaśniania treści oferty, 

lecz 

–  jako  zasada  –  idealnie  pasuje  do  niniejszej  sytuacji:  Odwołujący  otrzymał  szansę 

wyjaśnienia  swojej  oferty  w  zakresie  ceny,  lecz  jej  nie  wykorzystał  i  nie  może  swoją 

niestarannością  w  tym  zakresie obarczać  Zamawiającego.  Zwłaszcza,  że Zamawiający,  jak 

podkreślał,  wyciągnął  wnioski  wynikające  w  poprzedniej,  niemal  identycznej  i  negatywnie 

ocenionej sytuacji, która miała miejsce w postępowaniu KIO 2637/18. 


Ustawa Prawo zamówień publicznych podstawy do odrzucenia oferty z powodu wątpliwości w 

zakresie rażąco niskiej ceny wskazuje w dwóch przepisach: art. 89 ust. 1 pkt 4 i art. 90 ust. 3 

ustawy  Prawo  zamówień  publicznych.  Pierwszy  z  nich  zawiera  bardziej  kategoryczne 

stwierdzenie (wystąpienie rażąco niskiej ceny), drugi zaś wskazuje na brak złożenia wyjaśnień 

oraz ich negatywną ocenę przez zamawiającego.  

Jak  podkreślał  Zamawiający,  Izba  ocenia  poprawność  czynności  zamawiającego  

w postępowaniu. Wynika to z art. 180 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych, który odnosi 

się  do  „niezgodnej  z  przepisami  ustawy  czynności  zamawiającego”  (lub  zaniechania).    W 

niniejszym przypadku, w ocenie Izby, na podstawie tak udzielonych wyjaśnień Odwołującego, 

Zamawiający nie mógł dokonać pozytywnej ich oceny.  

W związku z powyższym Izba orzekła jak w sentencji. 

O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono na podstawie art. 192 ust. 9 i 10 ustawy 

Prawo zamówień publicznych, stosownie do wyniku postępowania, zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 2, 

§  3  i  §  5  ust.  3  pkt  1  rozporządzenia  Prezesa  Rady  Ministrów  z  dnia  15  marca  2010  r.  

w  sprawie  wysokości  i  sposobu  pobierania  wpisu  od  odwołania  oraz  rodzajów  kosztów  

w  postępowaniu  odwoławczym  i  sposobu  ich  rozliczania  (t.j.  Dz.  U.  z  2018  r.,  poz.  972), 

uwzględniając uiszczony przez Odwołującego wpis w wysokości 15.000 złotych oraz koszty 

wynagrodzenia pełnomocnika Zamawiającego w kwocie 3.600 złotych. 

Przewodniczący:      ……………………..… 


wiper-pixel