KIO 1890/20 WYROK dnia 14 września 2020 r.

Sygn. akt: KIO 1890/20 

WYROK 

z dnia 14 września 2020 r. 

Krajowa Izba Odwoławcza   -   w składzie: 

Przewodniczący:   Ewa Kisiel 

Protokolant:           Klaudia Ceyrowska 

po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2020 r. w Warszawie odwołania wniesionego 

do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 10 sierpnia 2020 r. przez wykonawcę Budimex 

S.A.  z  siedzibą  w  Warszawie  przy  ul.  Siedmiogrodzkiej  9  w  postępowaniu  prowadzonym 

przez  zamawiającego  Przedsiębiorstwo  Państwowe  „Porty  Lotnicze”  z  siedzibą  w 

Warszawie przy ul. Żwirki i Wigury 1, 

przy udziale wykonawcy Korporacja Budowlana DORACO Sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku 

przy ul. Opackiej 12, zgłaszającego swoje przystąpienie do postępowania odwoławczego po 

stronie zamawiającego 

orzeka: 

1.  oddala 

odwołanie; 

kosztami postępowania obciąża wykonawcę Budimex S.A. z siedzibą w Warszawie przy 

ul. Siedmiogrodzkiej 9 i: 

zalicza  w  poczet  kosztów  postępowania  odwoławczego  kwotę  20  000  zł  00  gr 

(słownie: dwadzieścia tysięcy złotych zero groszy) uiszczoną wykonawcę Budimex 

S.A.  z  siedzib

ą  w  Warszawie  przy  ul.  Siedmiogrodzkiej  9  tytułem  wpisu  od 

odwołania; 

zasądza  od  odwołującego  Budimex  S.A.  z  siedzibą  w  Warszawie  przy  ul. 

Siedmiogrodzkiej  9 

na  rzecz  zamawiającego  Przedsiębiorstwo  Państwowe 

„Porty Lotnicze” z siedzibą w Warszawie przy ul. Żwirki i Wigury 1 kwotę 3 600 

zł  00  gr  (słownie:  trzy  tysiące  sześćset  złotych  zero  groszy),  stanowiącą  koszty 

postępowania odwoławczego poniesione z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika. 

Stosownie do art. 198a i 198b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych 
(Dz. U. z 2019 r., poz. 1843 j.t.) na niniejszy wyrok – w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia 
przysługuje  skarga  za  pośrednictwem  Prezesa  Krajowej  Izby  Odwoławczej  do 
Sądu Okręgowego w Warszawie. 

 Przewodniczący:    …………..……….…….… 

Sygn. akt KIO 1890/20 

Uzasadnienie 

Przedsiębiorstwo Państwowe „Porty Lotnicze” z siedzibą w Warszawie przy ul. Żwirki i 

Wigury 1 (dalej: „Zamawiający” lub „PPPL”) prowadzi, na podstawie przepisów ustawy z dnia 

29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1843 j.t.), zwanej dalej: 

„ustawą”  lub  „Pzp”,  postępowanie  o  udzielenie  zamówienia  publicznego  w  trybie  przetargu 

nieograniczonego  pn.  „Budowa  dróg  kołowania  i  płyt  postojowych  wraz  z  infrastrukturą 

techniczną  po  wschodniej  stronie  lotniska,  stanowiących  część  zadania  inwestycyjnego  pn. 

„Rozbudowa  Portu  Lotniczego  Radom  -  Sadków"  (znak  postępowania:  49/PN/ZP/TLLZP/20; 

dalej: „Postępowanie"). 

Wartość  zamówienia  przekracza  kwotę  określoną  w  przepisach  wykonawczych 

wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 Pzp. 

Ogłoszenie  o  zamówieniu  zostało  opublikowane  w  Dzienniku  Urzędowym  Unii 

Europejskiej w dniu 4 czerwca 2020 r. pod nr 2020/S107-260279. 

W dnia 31 lipca 2020 r. Zamawiający zamieścił na platformie SMART PZP PPL Porty 

Lotnicze htpps://portal.smartpzp.pl/ppl informację o odrzuceniu oferty wykonawcy Budimex S.A. 

z  siedzibą  w  Warszawie  przy  ul.  Siedmiogrodzkiej  9  (dalej:  „Odwołujący”  lub  „Budimex”)  na 

podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 Pzp. 

Odwołujący  w  dniu  10  sierpnia  2020  r.  wniósł  odwołanie  wobec  czynności 

Zamawiającego  niezgodnej  z  przepisami  ustawy,  polegającej  na  odrzuceniu  oferty 

Odwołującego z uwagi na niezgodność treści tej oferty z treścią specyfikacji istotnych warunków 

zamówienia  (dalej:  „SIWZ"  lub  „specyfikacja”)  a  w  konsekwencji  zaniechaniu  zaproszenia 

Odwołującego do udziału w aukcji elektronicznej.. 

Odwołujący zarzucał Zamawiającemu naruszenie: 

1.  art.  89  ust.  1  pkt  2  Pzp 

przez  uznanie,  że  oferta  Odwołującego  nie  odpowiada  treści 

specyfikacji, gdy tymczasem wartości procentowego udziału poszczególnych elementów 

robót w kwocie kontraktu (pkt 5.1, 5.3, 7, 7.1, 7.2 i 8 tabeli z pkt 2 formularza ofertowego) 

zaoferowane przez Odwołującego w treści jego oferty (kolumna 3 tabeli) odpowiadają 

wymogom procentowym Zamawiającego wynikającym z treści tęgo formularza (kolumna 

4 tabeli), a zatem oferta Odwołującego jest zgodna z treścią specyfikacji, a tym samym 

Za

mawiający nie miał podstaw do odrzucenia oferty; 

ewentualnie,  na  wypadek,  gdyby  rozpoznanie  niniejszego  odwołania  nastąpiło  po 

dokonaniu zaproszeń i przeprowadzeniu aukcji elektronicznej - art. 91b ust. 1 Pzp przez 

zaniechanie  zaproszenia  Odwołującego  do  udziału  w  aukcji  elektronicznej  i  jej 

przeprowadzenie,  pomimo,  iż  złożył  on  prawidłową  ofertę,  która  nie  podlegała 

odrzuceniu, 

3.  art.  7  ust.  1  Pzp 

przez  przeprowadzenie  Postępowania  w  sposób  niezapewniający 

zachowania uczciwej konkurenci, równego traktowania wykonawców, proporcjonalności 

i przejrzystości. 

W związku z powyższymi zarzutami Odwołujący wnosił o: 

  uwzględnienie odwołania, 
  nakazanie Zamawiającemu unieważnienia czynności odrzucenia oferty Odwołującego, 
  na wypadek, gdyby rozpoznanie niniejszego odwołania nastąpiło po przeprowadzeniu 

aukcji elektronicznej 

Odwołujący wnosił o nakazanie Zamawiającemu jej unieważnienia 

i  powtórzenia  czynności  badania  i  oceny  ofert  złożonych  w  Postępowaniu,  a  w 

konsekwencji  zaproszenia  Odwołującego  do  przewidzianej  dla  Postępowania  aukcji 

elektronicznej jej ponownego przeprowadzenia. 

W uzasadnieniu zarzutów odwołania wykonawca Budimex podnosił, że: 

W ramach Postępowania Zamawiający wymagał, aby oferty zostały przez wykonawców 

złożone w oparciu o Załącznik nr 1 do SIWZ „Formularz Oferta", gdzie w pkt 2 zawarto tabelę 

wskazującą oczekiwany przez Zamawiającego „procentowy udział w kwocie kontraktu”. 

L.p. 

Element 

Kwota netto 

Procentowy 
udział w 

kwocie 
kontraktu 

Budowa drogi patrolowej 

Budowa nawierzchni DK 

Sieci sanitarne 

Kanalizacja teletechniczna i energetyczna    

Budowa pompowni wód deszczowych  w 
tym 

zbiornik retencyjny 

Pompownia 

Zasilanie pompowni 

Pozostałe roboty 

Dokumentacja w tym  

Projekty wykonawcze  

Dokumentacja powykonawcza  

Próby i odbiory końcowe 

Razem netto poz 1+2+3+4+5+6+7+8 

Następnie  Odwołujący  argumentował,  że  w  trakcie  Postępowania  ze  strony 

wykonawców pojawiły się wątpliwości, co do sposobu rozumienia wartości zawartych w ostatniej 

kolumnie  ww.  tabeli  (pn.  „procentowy  udział  w  kwocie  kontraktu").  W  tym  zakresie  zadano 

pytanie nr 13 o następującej treści: 

Pytanie 13: 

Dot. pkt 2. Prosimy o wyjaśnienie, czy podane w ostatniej kolumnie tabeli wartości procentowe 

(odpowiadające  udziałowi  procentowemu  danego  elementu prac  w  wartości kontraktu)  mogą 

być  modyfikowane przez Wykonawcę.  Zwracamy  uwagę,  że w  razie uznania,  że  wartości  te 

mają charakter sztywny (tj. nie mogą być modyfikowane), to w istocie tabela zawarta w pkt 2 nie 

będzie  zawierać  i  kalkulacji  dokonanej  samodzielnie  przez  Wykonawcę,  a  jedynie  sztuczne 

„rozbicie" ceny oferty ustalonej przez Wykonawcę na poszczególne elementy według odgórnie 

przyjętej  proporcji.  Jeżeli  intencją  Zamawiającego  było  ustalenie  maksymalnego  udziału 

poszczególnych  elementów  cenotwórczych  w  wartości  kontraktu  (tak,  aby  Wykonawca 

zachował względną swobodę przy, dokonywaniu kalkulacji tych elementów), to ujęte w ostatniej 

kolumnie  tabeli  wartości  procentowe  powinny  być  określone  „widełkowo"  (tak  jak  zostało  to 

zrobione  w  Załączniku  nr  1  do  Formularza  ofertowego  w  równoległym  postępowaniu 

prowadzonym  przez  tego  Zamawiającego,  którego  przedmiotem  jest:  „Wykonanie  w  formule 

projektuj i wybuduj obiektów kubaturowych B1, B2 i B3 w Porcie Lotniczym Radom - Sadków"). 

Następnie Odwołujący wskazywał, że skutkiem analizy powyższej kwestii Zamawiający 

z dniem 19 czerwca 2020 r. dokonał modyfikacji formularza oferta, zawierając w kolumnie nr 4 

informację  zatytułowaną  „Maksymalny  i  minimalny  procentowy  udział  w  kwocie  kontraktu” 

podając większość wymaganych wartości procentowych poprzez wskazanie dwóch wysokości 

połączonych  myślnikiem.  Jednocześnie  Zamawiający  dodał  przypis  dolny  nr  1.  Zdaniem 

wykonawcy  Budimex  istotne  było  to,  że  zarówno  tytuł  kolumny  4  jak  również  treść  przypisu 

wskazują  wyraźnie  na  zakresy  (przedziały)  procentowe,  nie  wspominając  w  żadnym  razie  o 

istnieniu,  pożądanym  sposobie  rozumienia  i  konsekwencjach  ewentualnego  naruszenia  tych 

punktów  formularza  (elementy  pod  nr  5.1,  5.3,  7,  7.1,  7.2  i  8),  co  do  których  w  kolumnie  4 

pojawiła się jedna wartość procentowa. 

Cena oferty wynika z poniższej kalkulacji 

L.p. 

Element  

Kwota netto 

Udział 

procentowy 
w kwocie 

kontraktu 

oferowany 
przez 

Wykonawcę 
(w zakresie 

wynikającym 
z kolumny nr 

Maksymalny 

i minimalny  
procentowy 

udział w 

kwocie 
kontraktu

Budowa drogi patrolowej 

Budowa nawierzchni DK 

Sieci sanitarne 

Kanalizacja teletechniczna 

i energetyczna 

Budowa pompowni wód 
deszczowych  w tym 

zbiornik retencyjny 

Pompownia 

Zasilanie pompowni 

Pozostałe roboty 

Dokumentacja w tym  

Projekty wykonawcze  

Dokumentacja powykonawcza     

Próby i odbiory końcowe 

Razem netto poz 

W przypadku rozbieżności pomiędzy zadeklarowaną w kolumnie nr 3 wartością procentową, a faktycznym 

procentowym  udziałem  wartości  danego  elementu  wynikającym  z  wyliczeń  arytmetycznych,  jako  prawidłową 
Zamawiający przyjmie wartość kwotową określoną w kolumnie nr 2. Jednak w przypadku gdy faktyczny procentowy 
udział  wyceny  danego  elementu  zamówienia  wynikający  z  wyliczeń  arytmetycznych  nie  będzie  mieścił  się  w 
przedziale określonym w kolumnie nr 4 Zamawiający odrzuci ofertę na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2) 

Odwołujący  podnosił  również,  że  w  ramach  weryfikacji  dokumentacji  przetargowej 

dostrzegł  rozbieżność  pomiędzy  treścią  ww.  formularza  oferty  a  wzorem  umowy,  dotyczącą 

wymaganego  przez  Zamawiającego  udziału  procentowego  w  kwocie  kontraktu  wykonania 

dokumentacji. W związku z tym Odwołujący zadał Zamawiającemu pytanie nr 185.4 o treści: 

 „4. 

Formularz ofertowy a wzór umowy. 

Wykonawca wnosi o wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy treścią formularza ofertowego poz. 7 z 

treścią art. 3 ust. 4 wzoru umowy. Zgodnie z treścią formularza ofertowego procentowy udział 

kwocie  kontraktu  za  wykonanie  dokumentacji  nie  może  przekroczyć  6%  wartości  oferty 

natomiast  zgodnie  z  art.  3  ust.  4  zd.  3  wzoru  umowy,  cyt.  „Wynagrodzenie  za  wykonanie 

Dokumentacji Wykonawczej  dla  danego  elementu  Robót  nie może  przekraczać  5%  wartości 

tych Robót”. Która wartość jest wiążąca dla Wykonawcy?” 

Zdaniem Odwołującego z treści pytania wynikało, że pomiędzy formularzem ofertowym 

i wzorem umowy istniała z jednej strony rozbieżność, co do wysokości udziału procentowego, z 

drugiej  zaś  w  samej  tabeli  brak  było  wyraźnego  wskazania,  że  jest  to  wartość  maksymalna, 

umowa natomiast w art. 3 ust. 4 zawierała wprost wskazanie, że wynagrodzenie za wykonanie 

dokumentacji „nie może przekraczać" wymienionej tam wartości. Stąd też już w treści pytania 

wykonawca dał wyraz przyjętemu rozumowaniu, zgodnie, z którym także wartości z kolumny 4 

formularza  ofertowego  należy  poczytywać,  jako  wartości  maksymalne  w  przedziałach  od 

wartości „0", skoro Zamawiający w kilku miejscach (tj. tytule kolumny 4, przypisie 1, a także w 

treści  wzoru  umowy)  powołuje  się  na  wartości  min/max  oraz  przedziały.  Rozumowaniu  temu 

Zamawiający w żaden sposób nie zaprzeczył, co więcej, w treści odpowiedzi z dnia 8 lipca 2020 

r. dokonał zmiany treści art. 3 ust. 4 załącznika nr 4 do SIWZ - wzoru umowy dostosowując jego 

treść do wymogów formularza ofertowego poprzez ujednolicenie wartości udziału procentowego 

przedmiotowego  elementu  prac  do  poziomu  6%  z  zachowaniem  wszakże  słów  „nie  może 

przekraczać". 

„Ad. 4. Zamawiający informuje, że art. 3 ust. 4 załącznika nr 4 do SIWZ otrzymuje brzmienie: 

„Harmonogram Robót (HR) określa szczegółowe terminy wykonania prac projektowych i Robót. 

Harmonogram  Rzeczowo  -  Finansowy  (HR-F)  określa  kluczowe  elementy  Robót  oraz 

przewidywane  płatności.  Wykonawca  przedstawi  prace  projektowe  i  Roboty  jako  oddzielne 

pozycje w HR i HR-F. Wynagrodzenie za wykonanie Dokumentacji Wykonawczej dla danego 

elementu Robót nie może przekraczać 6% wartości tych Robót”. 

Biorąc pod uwagę powyższe, Odwołujący złożył w Postępowaniu ofertę, która została 

jednak przez Zamawiającego odrzucona w oparciu o art. 89 ust. 2 pkt 2 Pzp z uwagi na to, że 

jej treść - w ocenie PPPL- nie odpowiada treści SIWZ. W uzasadnieniu swej decyzji wskazał, 

że  zaoferowany  przez  wykonawcę  udział  procentowy  6  elementów  robót  „nie  mieści  się  w 

określonych przez Zamawiającego wartościach, a mianowicie: 

Lp.

Nazwa elementu robót

Wartość elementu 

netto w PLN

Udział procentowy 

elementu w cenie 

oferty,

zadeklarowany przez 

Wykonawcę

Zakres procentowy 

danego elementu robot 

w cenie oferty

dopuszczony przez

Zamawiającego

Różnica

zbiornik retencyjny

Zasilanie pompowni

Dokumentacja w tym

Projekty

wykonawcze

Dokumentacja

powykonawcza

Próby i odbiory końcowe

Odwołujący  wyjaśniał,  że  z  treści  zamieszczonej  powyżej  tabeli  wynika,  że  mianem 

niezgodnych z SIWZ Zamawiający określił wartości podane w ofercie wykonawcy Budimex dla 

tych elementów robót, co do których formularz: ofertowy zawierał pojedyncze wartości udziału 

procentowego, w tym także pkt 7, 7.1 i 7.2 traktujące o wykonaniu dokumentacji, co do której 

Zamawiający sam w odpowiedzi na pytanie nr 185.4 dokonując zmiany wzoru umowy określił 

wartość  udziału  procentowego,  jako  „niemogącą  przekroczyć  6%".  Jak  wynika  z  wyliczenia 

zawartego  w  treści  odrzucenia  oferty,  w  odniesieniu  do  tych  elementów  robót  Budimex 

zaoferował  wartość  4,16%  a  więc  bezsprzecznie  nie  przekroczył  wymaganych  przez 

Zamawiającego w SIWZ 6%. Także, co do pozostałych elementów wykonania (pkt 5.1, 5.3 i 8) 

Odwołujący nie zgadzał się z interpretacją Zamawiającego o niezgodności oferty w tym zakresie 

z SIWZ. 

Odwołujący  zarzucał  Zamawiającemu  niezasadne  odrzucenie  jego  oferty,  jako 

nieodpowiadającej  treści  SIWZ  w  zakresie  wymaganych  przez  Zamawiającego  treścią 

formularza ofertowego wartości udziałów poszczególnych elementów robót w kwocie kontraktu. 

Wprawdzie Zamawiający w treści decyzji o odrzuceniu nie wskazuje, wprost, że podane w pkt 

5.1, 5.3, 7, 7.1, 7.2 i 8 wartości należało rozumieć, jako „sztywne", wydaje się jednak, że właśnie 

tak należy rozumieć jego stwierdzenie, iż „udział procentowy następujących elementów robót 

nie  mieści  się  w  określonych  przez  Zamawiającego  wartościach.  Zdaniem  Odwołującego  z 

takim rozumowaniem, a także jego efektem w postaci decyzji o odrzuceniu oferty Budimex, nie 

sposób się jednak zgodzić. 

Po  pierwsze,  dokonując  zmiany  treści  formularza  oferta  w  dniu  19  czerwca  2020  r., 

będącej skutkiem zapytania wykonawcy o charakter pojedynczych wartości w ostatniej kolumnie 

tabeli z pkt 2 tego formularza, Zamawiający wyjaśnił jedynie, że „podane w ostatniej kolumnie 

tabeli wartości procentowe mogą być modyfikowane przez Wykonawcę w zakresie podanym w 

formularzu, unieważniając jednocześnie dotychczasowy wzór tego formularza i zastępując go 

wzorem,  w którym  zarówno  w  tytule kolumny  4,  jak  i  w  przypisie 1 mowa  jest  o  wartościach 

minimalnych  i  maksymalnych  oraz  przedziale.  Podkreślone  sformułowania  jednoznacznie 

prowadzą  do  rozumowania  zgodnie,  z  którym  także  pojedyncze  wartości  zamieszczone  w 

kolumnie  4  tabeli  można  było  traktować,  jako  przedziały/zakresy  o  maksymalnej  wartości  tą 

liczbą  określonej.  Zdaniem  Odwołującego  takie  rozumienie  zapisów  formularza  potwierdził 

Zamawiający także w treści odpowiedzi na pytanie wykonawcy Budimex dotyczące rozbieżności 

pomiędzy  treścią  formularza  ofertowego  i  wzoru  umowy  w  odniesieniu  do  pożądanej  przez 

Zamawiającego  wartości  udziału  procentowego  wynagrodzenia  za  wykonanie  dokumentacji. 

Skoro,  bowiem  w  odniesieniu  do  pkt  7  tabeli  (dokumentacja),  a  w  konsekwencji  także 

wchodzących  w  jego  skład  punktów  7.1  i  7.2  (projekty  wykonawczy  i  dokumentacja 

powykonawcza), Zamawiający zastosował pojedyncza wartość (6%, 3% i 3%) rozumiejąc ją, 

jako  maksymalną,  (czemu  dał  wyraz  „W  art.  3  ust.  4  umowy  używając  słów:  „nie  może 

przekraczać"),  przy  braku  zastrzeżeń  Zamawiającego  nie było podstaw  by  uznać,  że inaczej 

należy rozumieć pozostałe pojedyncze wartości zawarte w pkt 5.1. 5.3 i 8 przedmiotowej tabeli. 

Po  wtóre,  Zamawiający  w  żaden  sposób  nie  dał  wykonawcom  do  zrozumienia,  że 

wartości  zawarte  w  pkt  5.1,  5.3,  7,  7.1,  7.2  i  8  tabeli  z  pkt  2  formularza  ofertowego  należy 

odczytywać  inaczej  jak  tylko  maksymalne  wartości  przedziałów,  o  których  mowa  w  tytule 

kolumny 4 oraz przypisie dolnym nr 1. Warto zauważyć, że dokonując modyfikacji formularza 

dokonanej z dniem 19 czerwca 2020 r. Zamawiający ani w treści odpowiedzi na pytanie nr 13, 

ani w samym formularzu (tytuł kolumny-czy przypis) nie rozróżnił, jakoby część podanych tam 

wartości  należało  rozumieć  inaczej  niż  jak  to  opisał  (kwoty  graniczne  przedziałów).  Także 

udzielając  odpowiedzi  na  pytanie  Budimex  nr  185.4,  w  którym  Odwołujący  wprost  wskazał 

sposób rozumienia wartości 6% jako maksymalnej („nie może przekroczyć") Zamawiający nie 

zwrócił uwagi na potencjalne nieprawidłowości interpretacyjnego stronie wykonawcy Budimex, 

wręcz  przeciwnie,  swoim  działaniem  polegającym  na  zmianie  wzoru  umowy  utwierdził 

Odwołującego w prawidłowości rozumowania w tym zakresie. 

Zdaniem Odwołującego warto nadto zauważyć, że nie tylko Odwołujący w opisany wyżej 

sposób  zrozumiał  i  zastosował  formularz  ofertowy  przygotowany  przez  Zamawiającego. 

Odwołującemu jest wiadome, że, także wykonawca występujący, jako Konsorcjum podmiotów: 

Roboz P. P. ul. Kościuszki 25/20 05-300 Mińsk Mazowiecki, Drogomex Sp. z o.o. ul. Bryły 4 05-

800 Pruszków uznał  wartości zawarte w pkt 5.1, 5.3, 7, 7.1, 7.2 i 8 tabeli z pkt 2 formularza 

ofertowego,  jako  maksymalne,  przez  co  jego  oferta  także  została  przez  Zamawiającego 

odrzucona. 

Biorąc pod uwagę fakt, że dwóch z pięciu wykonawców, którzy zdecydowali się złożyć 

oferty  w  Postępowaniu  zastosowało  interpretację  SIWZ,  która  zdaniem  Zamawiającego 

determinuje  odrzucenie  ich  ofert,  należy  skłonić  się  ku  wnioskowi,  iż  w  sprawie  niniejszej 

występuje przypadek niejednoznaczności w treści SIWZ, które należy interpretować na korzyść 

wykonawców. Zastosowanie wskazanej zasady jest w ocenie Odwołującego także niezbędne 

dla realizacji zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców. Przy założeniu 

możliwości  zastosowania  różnych  wykładni  postanowień  SIWZ  w  przedmiocie  wysokości 

procentowego  udziału  wynagrodzenia  za  poszczególne  elementy  robót  w  kwocie  kontraktu, 

Zamawiający  powinien  zastosować  wykładnie  względniejsza  dla  wykonawcy,  kierując  się 

zasadą,  iż  wszelkie  niejednoznaczności  w  treści  SIWZ  należy  interpretować  na  korzyść 

wykonawcy.  

Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Odwołującego, w sprawie niniejszej doszło do 

sytuacji,  w  której  istnieją  uzasadnione  wątpliwości,  co  do  prawidłowego  sposobu  rozumienia 

treści w zakresie wartości zawartych w kolumnie 4 tabeli z pkt 2 formularza ofertowego. Jak 

wynika z dokonanego powyżej opisu stanu faktycznego, jak również powołanych dowodów, to 

Zamawiający  wprowadził  do  SIWZ  postanowienie  o  niejednoznacznej  treści,  których  nie 

zweryfikował ani nie objaśnił wykonawcom na etapie przed złożeniem ofert, mimo że kilkukrotnie 

miał  ku  temu  możliwość  a  wykonawcy  zgłaszali  w  tym  zakresie  wątpliwości. Także  działania 

Zamawiającego  polegające,  na  przygotowaniu  dokumentacji  przetargowej  do  innych  części 

zadania  pn.  „Rozbudowa  Portu  Lotniczego  Radom-Sadków"  nie  dawała  Odwołującemu 

wskazówek  interpretacyjnych  w  odniesieniu  do  problematycznych  zapisów  formularza 

ofertowego Zamawiający, bowiem raz stosuje tabelę z udziałami procentowymi poszczególnych 

elementów  w  wartości  kontraktu  wyłącznie  poprzez  wskazanie  przedziałów,  innym  razem 

natomiast oczekuje zaoferowanie ceny całkowitej bez potrzep jakiegokolwiek jej rozbicia. 

Nie kwestionując w żadnym razie uprawnień ani zasadności działań Zamawiającego do 

kształtowania  dokumentacji  przetargowej  zgodnie  z  własnym  przekonaniem  o  prawidłowości 

tych działań Odwołujący wskazywał na te dokumenty jedynie pomocniczo, aby wykazać brak 

podstaw  skłaniających  go  do  innego  -  niż  to  przedstawił  w  ofercie  -  rozumienia  spornych 

zapisów.  Ponadto  Odwołujący  zauważał,  że  tej  sprawie  zaoferowana  cena  ma  charakter 

ryczałtowy,  zatem  jej  rozbicie  według  kryteriów  procentowych  wymaganych  przez 

Zamawiającego  nie  zmienia  w  żaden  sposób  jej  całkowitej  wartości  ani  zakresu 

odpowiedzialności Wykonawcy - za kompleksowe wykonanie zadania. 

W dniu piśmie z dnia 13 sierpnia, które Zamawiający przesłał do Izby poinformował, że 

wnosi o oddalenie odwołania w całości. 

W  uzasadnieniu  swojej  decyzji  wyjaśnił,  że  w  rozdziale  X  ust.  6  SIWZ  określił,  iż 

Formularz  „Oferta”  powinien  zostać  przygotowany  przez  Wykonawcę  na  podstawie  wzoru, 

stanowiącego  Załącznik  nr  1  do  SIWZ.  W  ww.  załączniku  Zamawiający  określił  zakresy 

procentowe udziału danego elementu robót w cenie oferty. Na trzynaście wierszy formularza w 

siedmiu Zamawiający wskazał zakresy procentowe w formule zapisu „od ... % - do …% , zaś w 

pozostałych sześciu  wskazał  konkretne  wartości  liczbowe,  np.  6%.  Zdaniem  Zamawiającego 

zważywszy  jednoznaczną  treść  ww.  załącznika  trudno  zgodzić  się  z  argumentacja 

Odwołującego, iż w tych wierszach tabeli, w których podane zostały konkretne wartości liczbowe 

(bez  widełek),  Zamawiający  wskazał  jedynie  wartości  maksymalne.  Gdyby  tak  było  podałby 

widełki od 0 do np. 6%. Wobec tego w ocenie PPPL szeroko omawiana przez Odwołującego 

zasada  interpretacji  niejasności  SIWZ  na  korzyść  wykonawcy  nie  znajduje  w  tym  przypadku 

zastosowania.  W  opinii  Zamawiającego  w  powołanym  kontekście  nietrafione  jest  powołanie 

przez  Odwołującego  art.  3  ust.  4  istotnych  postanowień  umowy  (załącznik  nr  4  do  SIWZ). 

Zamawiający  zwracał  uwagę,  że  treść  przywołanego  postanowienia  istotnych  postanowień 

umowy (dalej: „IPU") dotyczy sposobu konstruowania harmonogramów: finansowo-rzeczowego 

i robót: „Harmonogram Robót (HR) określa szczegółowe terminy wykonania prac projektowych 

i Robót. Harmonogram Rzeczowo - Finansowy (HR-F) określa kluczowe elementy Robót oraz 

przewidywane  płatności.  Wykonawca  przedstawi  prace  projektowe  i  Roboty  jako  oddzielne 

pozycje w HR i HR-F. Wynagrodzenie za wykonanie Dokumentacji Wykonawczej dla danego 

elementu Robót  nie może przekraczać 5%  wartości  tych Robót.”  Zdaniem  Zamawiającego z 

powyższego  wynika,  że  w  omawianym  postanowieniu  IPU  sprecyzował  on,  że  wartość 

dokumentacji  wykonawczej  danego elementu Robót  nie może przekroczyć  6%  wartości  tych 

robót, a nie - jak wskazuje Odwołujący - 6% ceny oferty, do której odnosił się zapis formularza 

ofertowego.  Podsumowując  Zamawiający  stwierdził,  że  zważywszy  powyższe,  wobec 

oczywistej niezgodności treści oferty Odwołującego z treścią SIWZ, ofertę wykonawcy Budimex 

należało odrzucić. 

Uwzględniając 

dokumentację 

postępowania 

o 

udzielenie 

zamówienia 

przedstawioną  przez  Zamawiającego,  stanowiska  i  oświadczenia  Stron  oraz 

Przystępującego, złożone w pismach procesowych oraz na posiedzeniu i rozprawie, Izba 

ustaliła i zważyła, co następuje. 

Stan faktyczny sprawy został wyczerpująco i zgodnie z rzeczywistością przytoczony w 

treści odwołania (zreferowanej powyżej). Jedynie dodatkowo Izba ustaliła, że: w odpowiedzi na 

powołane przez Odwołującego pytanie nr 13 (pismo z dnia 18 czerwca 2020 r.) Zamawiający 

odpowiedział  w  następujący  sposób:  „Zamawiający  dokona  zmiany  treści  formularza 

ofertowego. Zamawiający wyjaśnia, że podane w ostatniej kolumnie tabeli wartości procentowe 

(odpowiadające  udziałowi  procentowemu  danego  elementu  prac  w  wartościach  kontraktu) 

mogą być modyfikowane przez Wykonawcę w zakresie podanym w Formularzu. Tym samym 

zamawiający unieważnia dotychczasowy wzór załączników - mają one status „nieaktualne”; 

Na  wstępie  Krajowa  Izba  Odwoławcza  stwierdza,  że  Odwołujący  legitymuje  się 

uprawnieniem do korzystania ze środków ochrony prawnej, o którym stanowi przepis art. 179 

ust. 1 Pzp, według którego środki ochrony prawnej określone w ustawie przysługują wykonawcy, 

uczestnikowi  konkursu,  a  także  innemu  podmiotowi,  jeżeli  ma  lub  miał  interes  w  uzyskaniu 

danego  zamówienia  oraz  poniósł  lub  może  ponieść  szkodę  w  wyniku  naruszenia  przez 

Zamawiającego przepisów niniejszej ustawy.  

Wszechstronna analiza zarzutów podniesionych w treści odwołania doprowadziła skład 

orzekający Izby do przekonania, że odwołanie podlega oddaleniu.  

Przytaczając, zgodnie z wymaganiami art. 196 ust. 4 Pzp, przepisy stanowiące podstawę 

prawną  zapadłego  rozstrzygnięcia,  a  których  naruszenie  przez  Zamawiającego  zarzucał 

Odwołujący,  wskazać  należy,  że  zgodnie  z  art.  7  ust.  1  Pzp  Zamawiający  przygotowuje  i 

przeprowadza  postępowanie  o  udzielenie  zamówienia  w  sposób  zapewniający  zachowanie 

uczciwej  konkurencji  i  równe  traktowanie  wykonawców  oraz  zgodnie  z  zasadami 

proporcjonalności i przejrzystości. Według ust. 3 wspomnianego przepisu zamówienia udziela 

się wyłącznie wykonawcy wybranemu zgodnie z przepisami ustawy. 

Natomiast przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 Pzp stanowi, że Zamawiający odrzuca ofertę jeżeli 

jej treść jest nie odpowiada treści specyfikacji istotnych warunków zamówienia, z zastrzeżeniem 

art. 87 ust. 2 pkt 3 Pzp. Natomiast według art. 87 ust. 2 pkt 3 ustawy Zamawiający poprawia w 

ofercie  omyłki  polegające  na  niezgodności  oferty  ze  specyfikacją  istotnych  warunków 

zamówienia, niepowodujące istotnych zmian w treści oferty. 

Na wstępie rozważań poczynionych przez Izbę wskazać należy, że specyfikacji istotnych 

warunków  zamówienia  jest  jednym  z  najważniejszych  dokumentów  w  postępowaniu  o 

udzielenie zamówienia publicznego, bowiem jest swoistą instrukcją dla wykonawcy zawierającą 

między  innymi  wymogi Zamawiającego  w  zakresie formy  i  treści składanej  oferty,  do których 

wykonawca zobowiązany jest się stosować.  

W  rozpoznawanej  sprawie  Zamawiający  nie  było  sporne  między  stronami,  że 

Zamawiający  w  treści  SIWZ  w  rozdziale  X  ust.  6  „Opis  sposobu  przygotowania  oferty” 

sprecyzował,  że  formularz  „Oferta”  powinien  zostać  przygotowany  przez  wykonawcę  na 

podstawie  wzoru,  stanowiącego  załącznik  nr  1  do  SIWZ,  w  formie  pliku  opatrzonego 

kwalifikowanym podpisem elektronicznym. 

W odpowiedzi na pytanie 13 pismem z dnia 18 czerwca 2020 r. Zamawiający dokonał 

modyfikacji  formularza  ofertowego  w  pkt.  2,  tj.  tabeli  poprzez  zmianę  kolumny  nr  4  pt. 

„Procentowy  udziału  w  kwocie  kontraktu”  na  „Maksymalny  i  minimalny  procentowy  udział  w 

kwocie kontraktu, który został opatrzony przypisem nr 1 o następującej treści:  „W przypadku 

rozbieżności  pomiędzy  zadeklarowaną w  kolumnie nr  3 wartością procentową,  a faktycznym 

procentowym  udziałem  wartości  danego  elementu  wynikającym  z  wyliczeń  arytmetycznych, 

jako prawidłową Zamawiający przyjmie wartość kwotową określoną w kolumnie nr 2. Jednak w 

przypadku, gdy faktyczny procentowy udział wyceny danego elementu zamówienia wynikający 

z  wyliczeń  arytmetycznych  nie  będzie  mieścił  się  w  przedziale  określonym  w  kolumnie  nr  4 

Zamawiający odrzuci ofertę na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2)”. 

We  wskazanym  formularzu  oferty  poniższe  pozycje  PPPL  określił  za  pomocą 

pojedynczych cyfr w następujący sposób: poz. 5.1. – 5%, poz. 5.3 – 1%., poz. 7 – 6%, poz. 7.1. 

– 3%, poz. 7.2 – 3%, poz. 8 – 2%. Natomiast pozostałe pozycje formularza określono w postaci 

„widełek” w następujący sposób: poz. 1. – 6-8%, poz. 2 – 45-50%, poz. 3 – 10-15%, poz. 4 – 8-

10%, poz. 5 – 7-8%, poz. 5.2 – 1-2%, poz. 6 – 1-9%.  

Odwołujący w kolumnie nr 3 „Udział procentowy w kwocie kontraktu oferowanych przez 

Wykonawcę  (w  zakresie  wynikającym  z  kolumny  nr  4)”  w  tabeli  zawartej  w  pkt  2 formularza 

ofertowego podał następujące dane względem następujących pozycji: poz. 5.1 – 4,78%, poz. 

5.3. – 0,65%, poz. 7 – 4,16%, poz. 7.1 – 2,97%, poz. 7.2 – 1,97%, poz. 8 – 0,92%.  

Spór  między  stronami  koncentrował  się  na  kwestii,  czy  w  tak  zakreślony  stanie 

faktycznym sprawy, w przypadku pozycji wyrażonych w formularzu ofertowym w kolumnie nr 4 

pojedynczą cyfrą dopuszczalne było podanie w kolumnie nr 3 procentowego udziału w kwocie 

kontraktu w przedziale niższym niż wskazany przez Zamawiającego określoną cyfrą w kolumnie 

nr  4?  Izba  stanęła  na  stanowisku,  że  na  tak  zadane  pytanie  należy  udzielić  odpowiedzi 

przeczącej. 

Za  przyjęciem  takiego  stanowisko  przemawia  to,  że  Zamawiający  w  treści 

wspomnianego  formularza  oferty  we  wskazanych  pozycjach  nie  zawarł  jakiegokolwiek 

procentowego przedziału, w którym wykonawca mógłby się poruszać, a podał tam konkretne 

cyfry  tj.  odpowiednio  5%,  1%,  6%  i  3%.  Przy  określeniu  tych  wielkości  nie  zawarł  również 

przyimka, „do”, który pozwałaby na przyjęcie za trafną argumentacji, iż wykonawca mógł podać 

dowolny udział procentowy w kwocie kontraktu, z tym zastrzeżeniem, aby nie przekraczał on 

wartości wyrażonej konkretną cyfrą w kolumnie nr 4. Podkreślić również należy, że w SIWZ brak 

jest jakichkolwiek informacji na temat dolnej granicy udziału procentowego w kwocie kontraktu 

dla elementów z poz. 5.1, 5.3, 7, 7.1, 7.2 i 8. Tym samym należy uznać za niemające oparcia w 

treści SIWZ założenie Odwołującego, że wykonawcy mogli w omawianym zakresie kształtować 

udział procentowy poczynając od zera. 

W  kontekście  powyższego,  w  świetle  tak  ukształtowanej  treści  specyfikacji,  wbrew 

twierdzeniom Odwołującego, Izba nie stwierdziła występowania w treści SIWZ niejasności, czy 

też postanowień, które mogłyby budzić wątpliwości. Zwrócenia uwagi wymaga, że już w treści 

pytania nr 13, w odniesieniu do pojedynczych cyfr, czy też liczb, zawartych w ostatniej kolumnie 

tabeli (kolumna nr 4) wykonawca zadający pytanie stwierdził, że w przypadku braku możliwości 

modyfikacji  tych  wartości  uznać  należy,  że  te  mają  one  charakter  sztywny.  Natomiast  w 

przypadku,  gdyby  intencją  Zamawiającego  było  ustalenie  maksymalnego  udziału 

poszczególnych  elementów  cenotwórczych  w  wartości  kontraktu  (tak,  aby  Wykonawca 

zachował względną swobodę przy, dokonywaniu kalkulacji tych elementów), to ujęte w ostatniej 

kolumnie tabeli wartości procentowe powinny być określone „widełkowo". Z powyższego jasno 

wynika,  że  nie  budziło  żadnych  wątpliwości  wykonawców,  że  wartości  wyrażone  za  pomocą 

konkretnych  cyfr  mają  charakter  sztywny.  Natomiast  w  zakresie  wartości  procentowych 

określonych  „widełkowo”  wykonawcy  mogli  mieć  pewną  swobodę  przy  ustalaniu  zarówno 

minimalnego jak i maksymalnego poziomu udziału poszczególnych elementów cenotwórczych 

w  wartości  kontraktu.  Potwierdzeniem  powyższego  była  udzielona  przez  Zamawiającego 

odpowiedź  w  ramach,  której  Zamawiający  wyjaśnił,  że  podane  w  ostatniej  kolumnie  tabeli 

wartości  procentowe  (odpowiadające  udziałowi  procentowemu  danego  elementu  prac  w 

wartościach  kontraktu)  mogą  być  modyfikowane  przez  Wykonawcę,  ale  tylko  w  zakresie 

podanym  w  formularzu.  Nie  budziło  żadnych  wątpliwości  Izby,  że  z  tak  ukształtowanej  treść 

specyfikacji  należało  wywieść,  że  te  elementy  zamówienia,  które  Zamawiający  określił  za 

pomocą pojedynczych cyfr należało uznać za „sztywne”, tj. niepodlegające żadnej modyfikacji, 

a te, które zostały określone za pomocą tzw. widełek mogły być zmieniane przez wykonawcę w 

ramach przedziału zakreślonego przez Zamawiającego.  

Z przedstawiony wyżej względów Izba uznała za błędną argumentację Odwołującego, 

który wskazywał, że w tej mierze postanowienia SIWZ były nieprecyzyjne i budziły wątpliwości. 

Jeśli  zaś  chodzi  o  argumentację,  którą  Odwołujący  opierał  się  o  określeniu  przez 

Zamawiającego  zarówno  maksymalnego  jak  i  minimalnego  procentowego  udziału  w  kwocie 

kontraktu to Izba uznała ją za nietrafną. Izba zwraca uwagę, że w sytuacji, gdy Zamawiający 

udział w kontrakcie określił za pomocą jednej cyfry, bez zakreślenia jakiegokolwiek przedziału, 

to w takim przypadku oznacza to, że jest ona zarówno wartością minimalną jak i maksymalną, 

co sprowadza się do tego, że jest konkretną wartością ustaloną na „sztywno” określoną przez 

Zamawiającego. Tym samym stwierdzić należy, że niedopuszczalne jest jej przedstawianie w 

innej postaci niż w konkretnej, wymaganej przez Zamawiającego wartości procentowej. Wobec 

tego  stwierdzić  należy,  że  przedstawienie  przez  Odwołującego  w  formularzu  ofertowym  w 

kolumnie 3 wartości udziału procentowego odmiennego od tego wskazanego w ww. tabeli, (tj. o 

wartości  niższej  w  kolumnie  4)  przesądzało  o  wystąpieniu  w  treści  oferty  Odwołującego 

niezgodności  z  treścią  specyfikacji,  co  stanowiło  podstawę  do  odrzucenia  oferty  wykonawcy 

Budimex  na  podstawie  art.  89  ust.  1  pkt  2  Pzp.  Bez  znaczenia  w  tej  sprawie  jest  to,  czy 

niezgodność ta jest znikoma, czy też ma znacznie większe rozmiary oraz to, że inny wykonawca 

biorący udział w postępowaniu popełnił ten sam błąd, co Odwołujący. 

Kolejno odnosząc się do twierdzeń  wykonawcy  Budimex  w  zakresie  treści formularza 

ofertowego  w  równoległym  postępowaniu  prowadzonym  przez  tego  Zamawiającego,  którego 

przedmiotem jest: „Wykonanie w formule projektuj i wybuduj obiektów kubaturowych B1, B2 i 

B3 w  Porcie Lotniczym  Radom  -  Sadków"  to zwrócenia uwagi  wymaga, że  w  toku  rozprawy 

Przystępujący  wskazał,  że  w  jego  ramach  jedna  z  pozycji  formularza  (dot.  projektu)  zawiera 

wartość sztywną na poziomie 5%, czemu Odwołujący nie zaprzeczył. 

Izba nie zgodziła się również ze stanowiskiem Odwołującego, opierającym się o treść 

odpowiedzi  na  pytanie  185  pkt  4.  i  stwierdziła,  że  z  treści  odpowiedzi  udzielonej  przez 

Zamawiającego  na  ww.  pytanie  nie  sposób  wywieść  wniosków,  które  formułuje  Odwołujący. 

Dostrzec należy, że treścią odpowiedzi na ww. pytanie Zamawiający poinformował, że art. 3 ust. 

4  załącznika  nr  4  do  SIWZ  otrzymał  brzmienie,  z  którego  wynikał,  że  wynagrodzenie  za 

wykonanie Dokumentacji Wykonawczej dla danego elementu Robót nie może przekraczać 6% 

wartości  tych  Robót.  Izba  stanęła  na  stanowisku,  że  z  powyższego  wcale  nie  wynika,  że 

Zamawiający w treści formularza oferty w odniesieniu do tego elementu dopuścił jakąkolwiek 

tolerancję w zakresie udziału procentowego w kwocie kontraktu, co jednocześnie miałoby się 

przekładać na pozostałe elementy wskazywane przez wykonawcę Budimex w treści odwołania.  

Biorąc pod uwagę powyższe Izba nie dopatrzyła się naruszenia przez Zamawiającego 

przepisów  ustawy  wskazywanych  przez  Odwołującego  w  treści  odwołania,  co  skutkowało 

oddaleniem odwołania. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji. 

O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono na podstawie art. 192 ust. 9 i 10 

ustawy  Prawo  zamówień  publicznych,  stosownie  do  wyniku  postępowania,  zgodnie  z 

rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 marca 2010 r. w sprawie wysokości wpisu 

od odwołania oraz rodzajów kosztów w postępowaniu odwoławczym i sposobu ich rozliczania 

(Dz. U. 2018, poz. 972). 

Przewodniczący:      ………………………