KIO 1637/20 WYROK dnia 04.08.2020 r.

Sygn. akt: KIO 1637/20 

WYROK 

z dnia 04.08.2020  r. 

Krajowa Izba Odwoławcza   -   w składzie: 

Przewodniczący:      Emil Kawa 

Protokolant:            

Piotr Cegłowski 

po  rozpoznaniu  na  rozprawie  w  dniu  04  sierpnia  2020  roku  w  Warszawie,  odwołania 

wniesione

go do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 15.07.2020 r. przez wykonawcę 

"AMLUX"  Sp.  z  o.o,  ul.  Grójecka  77,  02-094  Warszawa,  w  postępowaniu  prowadzonym 

przez 

Politechnikę Koszalińską, ul. Śniadeckich 2,  75-453 Koszalin. 

Orzeka 

Oddala odwołanie 

Kosztami postepowania obciąża odwołującego AMLUX" Sp. z o.o, i : 

a) 

Zalicza w poczet kosztów postepowania kwotę 15 000,00 (piętnaście tysięcy) złotych 

uiszczoną przez odwołującego tytułem wpisu od odwołania 

b) 

Zasądza  od  odwołującego  na  rzecz  zamawiającego  kwotę  4  474,00  (cztery  tysiące 

czterysta siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztu wynagrodzenia pełnomocnika i 

zwrotu kosztu dojazdu na rozprawę.  

Stosownie  do  art.  198a  i  198b  ustawy  z  dnia  29  stycznia  2004  r.  - 

Prawo  zamówień 

publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1843)  na niniejsze orzeczenie  - w terminie 7 dni od 

dnia  jego  doręczenia  -  przysługuje  skarga  za  pośrednictwem  Prezesa  Krajowej  Izby 

Odwoławczej do Sądu Okręgowego  w  Koszalinie. 

Przewodniczący:     

………………….…

Sygn. KIO 1637/20 

UZASADNIENIE 

Politechnika Koszalińska, ul. Śniadeckich 2,  75-453 Koszalin, zwana dalej „zamawiającym” 

prowadzi  postępowanie  o  udzielenie  zamówienia  publicznego  w  trybie  przetargu 

nieograniczonego, o w

artości zamówienia powyżej kwot określonych na podstawie 11 ust 8 

Pzp,  na  „Świadczenie  usług  sprzątania  obiektów  dydaktycznych  Politechniki  Koszalińskiej 

przy  ul.  Śniadeckich  2  i  E.  Kwiatkowskiego  6e  w  Koszalinie"  -  nr  sprawy  23/PNOG/SZP- 

Postępowanie jest prowadzone z zastosowaniem procedury odwróconej w oparciu o 

przepis art. 24 aa ust. 1 Pzp. 

Przedmiotowe odwołanie jest wnoszone od czynności wyboru 

najkorzystniejszej oferty w zakresie zadania 1 i 3.  

W  dniu   

8  lipca  2020  roku  zamawiający  dokonał  wyboru  najkorzystniejszej

oferty  w 

postępowaniu,  za  którą  została  uznana  oferta  złożona  przez  wykonawcę  -  Usługi 

porządkowe R. S. G. i Spółka Sp. J. ul. Spółdzielcza 31/11, 75-205 Koszalin. 

Od takiej 

czynności zamawiającego wykonawca "AMLUX" Sp. z o.o., ul. Grójecka 77, 

094 Warszawa,  dalej  zwany  „odwołującym”  wniósł  odwołanie  do  Prezesa  Krajowej  Izby 

Odwoławczej. 

W  wniesionym  odwołaniu zarzucił zamawiającemu naruszenie: 

Art. 90 ust 3 Pzp w zw. z art. 89 ust 1 pkt 4 Pzp oraz art. 90 ust 2 Pzp w zw. z art. 7 

ust 1 i ust 3 Pzp poprzez: 

a) 

z

aniechanie  odrzucenia  oferty  złożonej  przez  Wykonawcę  w  sytuacji,  gdy 

Wykonawca złożył nierzetelne, ogólnikowe i lakoniczne wyjaśnienia, a przede wszystkim nie 

przedstawił dowodów uzasadniających podniesione przez siebie twierdzenia w zakresie ceny 

i  jej  istotnych  części  składowych,  a  tym  samym  nie  wykazał,  że  jego  oferta  nie  zawiera 

rażąco niskiej ceny w stosunku do przedmiotu zamówienia, 

Zamawiający  tym  samym  wbrew  dyspozycji  art.  90  ust  3  Pzp  jedynie  formalnie  dopełnił 

procedury  wyjaśnień,  nie  przeprowadzając  pogłębionej  merytorycznej  analizy  wyjaśnień 

złożonych  przez  Wykonawcę,  mimo  iż  Wykonawca  nie  udźwignął  spoczywającego  na  nim 

ciężaru dowodu, a tym samym nie obalił domniemania, że cena oferty jest rażąco niska. 

Art. 7 ust 1 i ust 3 Pzp w zw. z art. 91 ust 1 Pzp oraz w zw. z art. 2 pkt 5 Pzp poprzez 

prowadzenie  postępowania  o  udzielnie  zamówienia  publicznego  z  naruszeniem  zasad 

uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, co przejawiało się poprzez: 

w

ybór  jako  oferty  najkorzystniejszej  oferty  podlegającej  odrzuceniu  z  uwagi  na  fakt,  iż 

w

ykonawca nie obalił domniemania prawnego, iż oferta zawiera rażąco niską cenę. 

Mając na uwadze powyższe wniósł o: 

Uwzględnienie odwołania w całości, 

Nakazanie  zam

awiającemu  unieważnienia  czynności  polegającej  na  wyborze  oferty 

Wykonawcy jako oferty najkorzystniejszej; 

Nakazanie  zamawiającemu  dokonania  ponownej  oceny  ofert  i  wyborze  oferty 

o

dwołującego jako oferty najkorzystniejszej; 

Obciążenie  kosztami  postępowania  odwoławczego  zamawiającego,  w  tym 

zasądzenie na rzecz odwołującego kosztów zastępstwa przed Krajową Izbą Odwoławczą. 

Odnosząc się do treści podniesionych zarzutów wskazał na fakt, że zamawiający po 

analizie  cen  złożonych  ofert,  pismem  z  dnia  30.06.2020  roku  wezwał  wykonawcę,  którego 

oferta została uznana za najkorzystniejszą do złożenia wyjaśnień, podając między innymi iż 

powodem takiego wezwania jest kwestią, że cena oferty w zadaniu 1 jest niższa o 46%, a w 

zadaniu  3  o  48%.  Wykonawca  złożył  wyjaśnienia  pismami  z  dnia  1  i  2  lipca  2020  roku. 

Odwołujący  odnosząc  się  do  treści  wyjaśnień  podał,  że  wyjaśnienia  złożone  przez 

Wykonawcę  są  nierzetelne,  ogólnikowe  i  lakoniczne,  w  tym  -  ze  względu  na  poziom 

ogólności  -  odnoszą  się  nie  tylko  do  postępowania  prowadzonego  aktualnie  przez 

zamawiającego  ale  i  do  innych  postępowań  i  relacji  biznesowych  Wykonawcy.  Wobec 

powyższego  zamawiający  nie  był  uprawniony  przyjąć  na  ich  podstawie,  że  zaoferowana 

przez Wykonawcę w tym postępowaniu cena ma charakter rynkowy. 

Zgod

nie  z  deklaracją  Wykonawcy  zawartą  w  treści  pisma  z  dnia  01.07.2020  r. 

(pierwsze  ze  złożonych  wyjaśnień)  ceny  jednostkowe  skalkulowane  zostały  z 

uwzględnieniem  wszelkich  kosztów  wykonania  zadań  w  tym  także  wynagrodzeń 

pracowników zgodnie z przepisami o „najniższym wynagrodzeniu", przepisami podatkowymi 

oraz składkami ZUS. 

Wykonawca podniósł, iż posiada wyjątkowo sprzyjające warunki wykonania zamówienia po 

niskich  kosztach  własnych.  Jako  uzasadnienie  powyższego  wskazał  na  fakt  zatrudniania 

tylko  osób  fizycznych,  oraz  zastanawiający  w  ocenie  Odwołującego  fakt,  iż  kierowanie, 

nadzór, prace administracyjno-biurowe wykonują wspólnicy Wykonawcy. Ponadto zgodnie z 

wyjaśnieniami  przeglądy  i  konserwację  w  większości  Wykonawca  wykonuje  we  własnym 

zakresie. W  treści  wyjaśnień  znajduje  się  ponadto  oświadczenie  w  myśl  którego  wspólnicy 

mają  swoje  źródła  utrzymania,  niezbędny  i  nawet  nieograniczony  czas  na  prowadzenie 

spółki, przy jednoczesnym braku nastawienia na duży zysk. 

Wykonawca  powołuje  się  również  na  rozbudowaną  i  korzystną  dla  niego  ekonomicznie 

współpracę z jego kontrahentami i wynikającą z niej możliwość uzyskania dużych zniżek cen 

na  środki  czystości,  materiały  i  usługi.  Pismem  z  dnia  01.07.2020  r.  Wykonawca  wskazał 

niezwykle  lakonicznie  na  wartości  poszczególnych  kosztów,  bez  zadania  sobie  trudu 

wskazania  jakie  elementy  brał  pod  uwagę  podczas  opracowywania  wyjaśnień.  Każda  ze 

wskazanych pozycji zestawienia jest określona wartością brutto bez wskazania co się na nią 

składa, co powoduje że takie zestawienie traktować należy jako stworzone jedynie dla celów 

dopasowania go do ceny wskazanej w ofercie wykonawcy. 

Niezwykle  istotne  w  niniejszej  sprawie  jest  to,  iż  wykonawca  sam  w  treści  swoich 

wyjaśnień  przyznał  że  istnieje  szereg  czynności,  koniecznych  dla  prawidłowego  wykonania 

przedmiotu  umowy,  których  nie  skalkulował  ani  do  swojej  oferty  ani  też  udzielając 

Zamawiającemu  wyjaśnień.  Podkreślił,  że  mając  na  uwadze  utrwalone  w  polskim 

orzecznictwie  zasady  dotyczące  wyjaśnień  rażąco  niskiej  ceny,  wskazać  należy,  że  od 

wy

konawcy  oczekiwać  należało  przedstawienia  szczegółowych  kalkulacji  ceny  popartej 

dowodami wskazującymi na rynkowy charakter kosztów i poprawność przyjętych założeń na 

potrzeby  jej  dokonania.  Samo  wskazanie  na  rzekome  możliwości  wynikające  z  unikalnych 

meto

d działania wykonawcy nie spełnia wymogów stawianych wyjaśnieniom z art. 90 ust 1 

Pzp 

wskazanych  na  wstępie.  Wykonawca  powinien  ponadto  udowodnić  że  przedstawiane 

przez  niego  założenia  przekładają  się  na  konkretną  wartość  liczbową,  tj.  na  wysokość 

oszczędności jakie z tego tytułu udało się osiągnąć Wykonawcy, czego zupełnie jest brak w 

jego pismach. 

Podkreślił,  że  obowiązkiem  wykonawcy  było  udowodnić  jakie  prace  wykonują  wspólnicy  i 

jakiego  rzędu  korzyści  oferują  tego  rodzaju  rozwiązania.  Podobnie  winien  postąpić  w 

odniesieniu  do  kwestii  przeglądów  i  konserwacji  jakie  wykonawca  wykonuje  we  własnym 

zakresie.  Obowiązkiem  wykonawcy  było  obliczyć  koszty  takich  przeglądów  i  wykazać  w 

sposób precyzyjny, jaki jest ich udział w jego ofercie. Wykonana w tym zakresie praca musi 

być  w  ofercie  kalkulowana  nawet  jeśli  wykonywana  jest  samodzielnie  przez  Wykonawcę. 

Równie  istotnym  co  zastanawiającym  w  ocenie  odwołującego  jest  rzekomo  generująca 

oszczędność  Wykonawcy  okoliczność,  iż  jego  wspólnicy  dysponują  swoimi  źródłami 

u

trzymania  i  niezbędnym  nieograniczonym  jak  wskazuje  wykonawca  czasem,  który 

poświęcają  na  prowadzenie  spółki.  Kolejną  kwestią,  która  nie  została  przez  wykonawcę 

udowodniona  jest  ta  traktująca  o  rzekomej  wieloletniej  współpracy  z  dostawcami  środków 

czystości,  materiałów  i  usług  która  gwarantuje  ponoć  otrzymywanie  przez  wykonawcę 

dużych zniżek cen. Tak zdecydowane oświadczenia w ocenie odwołującego można bardzo 

prosto  udowodnić  pokazując  chociażby  zestawienia  cenowe,  faktury  dokonywanych 

cyklicznie  zakupów,  czy  nawet  dokumenty  wskazujące  na  wartość  otrzymanych  upustów 

cenowych. Odwołujący wskazuję ponadto, iż nawet fakt współpracy z dostawcami nie został 

w żaden sposób udowodniony. 

Odnosząc  się  do  zarzutu  niewłaściwego  wyboru  przez  zamawiającego 

najkorzystnie

jszej  oferty  w  postępowaniu  podniósł,  że  w  przekonaniu  odwołującego 

oferowana przez wykonawcę cena uniemożliwia realizację przedmiotu zamówienia w sposób 

prawidłowy, a tym samym w sposób znaczący zagraża jakości takiej realizacji.  Zarzucił, że 

zamawiający,  jako  gospodarz  postępowania  o  udzielenie  zamówienia  publicznego  nie 

wykazał  się  oczekiwaną  od  niego  rzetelnością,  skrupulatnością,  nie  wykonał  czynności  do 

których był zobligowany i dopuścił się tym samym naruszenia obowiązujących zasad Pzp.  

Podkreślenia zdaniem Izby wymaga także kwestia, że odwołujący na poparcie swoich 

twierdzeń  przywołał  kilkanaście  orzeczeń  sądów,  KIO  jak  i  stanowiska  Trybunału 

Sprawiedliwości Unii Europejskiej. 

Zamawiający  w  pisemnej  odpowiedzi  na  odwołanie  wniósł  o  oddalenie  odwołania 

jako niezasadnego. Uzasadniając swoje stanowisko co do wyboru najkorzystniejszej oferty w 

postępowaniu oraz odnosząc się do treści zarzutów odwołania podał, że zamawiający już na 

etapie  przygotowania  procedur  dokonał  starannego  oszacowania  wartości  zamówienia. 

Podczas  szacowania  analizował  realizację  usług  przez  ostatnie  trzy  lata,  wyniki 

postępowania  prowadzonego  na  te  same  zadania  w  roku  2017,  zmiany  wynagrodzenia 

minimalnego  wprowadzane  w  tym  okresie  oraz  wskaźnik  zmiany  cen  publikowany  przez 

GUS. U

względnione czynniki doprowadziły zamawiającego do wyniku 4 065 507,38 zł brutto 

wobec 3 604 287,03 zł brutto w roku 2017. W postępowaniu z roku 2017 w wyniku procedur 

uzyskał  cenę  za  usługę  niższą  niż  szacowana  wartość  zamówienia  o  ponad  100  tys.  zł. 

Zama

wiający  dokonał  porównania  wszystkich  ofert  oraz  uwzględnił  swoje  wieloletnie 

doświadczenie  w  prowadzeniu  zamówień  na  tego  typu  usługi.  Oszacował  też  zmiany  cen 

rynkowych  w  segmencie  usług  porządkowych.  W  trakcie  porównania  siedmiu  ofert,  które 

wpłynęły  na  to  postępowanie,  zaskakująca  była  zdaniem  zamawiającego  niezwykle  duża 

rozbieżność  proponowanych cen.  Zaproponowane  ceny  są w  przedziale  Od  80%  do  270% 

szacowanej  wartości  zamówienia  i  od  52%  do  180%  średniej  ceny  złożonych  ofert.  Przy 

czym  tylko  jedna  of

erta  mieści  się  w  wysokości  środków  przeznaczonych  na  zamówienie. 

Natomiast  oferta  odwołującego  opiewa  na  125%  wartości  szacunkowej.  Taka  duża 

rozpiętość cen, w której dwie oferty przekraczają 200% wartości zamówienia spowodowała, 

w  sposób  oczywisty,  dużą  wartość  ceny  średniej,  w  odniesieniu  do  której  ocenia  się,  czy 

wśród  ofert  nie  znajdują  się  takie,  które  mają  rażąco  niską  cenę.  Efekt  rozpiętości  cen  na 

całym zamówieniu i efekt uśrednienia, przeniósł się na poszczególne zadania zamówienia. 

Odnosząc  się  do  zarzutu  odwołującego  w  zakresie  rażąco  niskiej  ceny  podał,  że 

odwołujący  kwestionuje osobisty  wkład  pracy  wspólników  z  powodu  braku  oszacowania  tej 

pracy na konkretne kwoty. Prowadzenie spółki osobowej, prowadzenie spraw spółki, kwestie 

wynagrodzenia  ws

pólników  oraz  udział  w  zyskach  przekracza  ramy  tego  postępowania. 

Wybrany w

ykonawca wyjaśnia, po pierwsze, że wspólnik S. G. jest inżynierem mechanikiem 

i przeglądy i naprawy urządzeń używanych przy sprzątaniu wykonuje we własnym zakresie, 

po  drugie,  obaj 

wspólnicy pobierają świadczenie emerytalne, przez co drugi wspólnik A. R. 

bez  ograniczeń  czasowych  prowadzi  sprawy  spółki.  W  odniesieniu  do  tej  sytuacji  osobisty 

wkład pracy wspólników winien być potraktowany jako oszczędności w wykonaniu zlecenia, 

które  w  sposób  bezpośredni  przekładają  się  na  cenę  oferty.  Zamawiający  podczas  analizy 

ofert kierował się własną wiedzą o rynku tego typu usług oraz wyjaśnieniami wykonawcy w 

sprawie  niskiej  ceny.  Odwołujący  twierdzi,  że  niezależnie  od  sposobu  wykonywania  usługi, 

wartość  wszystkich  czynności  powinna  być  wyceniona  i  umieszczona  w  kalkulacji.  W  ten 

sposób, jego zdaniem, powinno uwzględnić się w cenie również prace administracyjne, czy 

konserwatorskie  urządzeń,  które  wykonują  wspólnicy,  niezależnie  od  tego  czy  zlecają  to 

odpłatnie  wyspecjalizowanym  firmom  (pracownikom)  czy  wykonują  samodzielnie.  Zdaniem 

Zamawiającego takie twierdzenie jest nieuprawnione.  

Zamawiający  uznał  wyjaśnienia  wykonawcy  za  wystarczające  mimo,  że  wspólnicy  w  cenie 

nie uwzględnili swojej pracy zakładając, że ich korzyścią jest zysk wypracowany przez firmę i 

ewentualny  jego  podział.  Taki  model  jest  możliwy  i  działający  w  praktyce,  ponadto 

sprawdzający  się  w  ramach  trzyletniego  kontraktu  z  tą  firmą  realizująca  zamówienie  dla 

zamawiającego.  Przy  takiej  formule,  dla  przebiegu  postępowania  nie  ma  znaczenia  jakie 

inne źródła dochodu mają wspólnicy, czego udowodnienie postuluje odwołujący. 

Analiza ofert  bardzo wyraźnie pokazuje  jak  odległość  siedziby  wykonawców  wpływa 

na oferowaną cenę. Wykonawcy  – tak jak odwołujący, którzy nie mają swoich oddziałów  w 

Koszalinie,  w  oczywisty  sposób  muszą  ponosić  większe  koszty  na  zatrudnienie, 

wyposażenie w urządzenia i narzędzia, środki transportu oraz organizację pracy. Przykładem 

może  tu  być  odwołujący,  który  w  kwietniu  i  czerwcu  2020  roku,  a  więc  pod  potrzeby 

niniejszego  zamówienia,  podjął  próbę  zorganizowania  zespołu  w  Koszalinie,  dając 

ogłoszenia o chęci zatrudnienia na umowę zlecenie osób do sprzątających grup mobilnych. 

W  takiej  sytuacji  oczywistym  jest,  że  przedsiębiorca  funkcjonujący  na  miejscu,  posiadający 

zorganizowaną  grupę  pracowników,  już  wyposażony  w  sprzęt  i  od  kilku  lat  zorganizowaną 

działalnością,  będzie  o  wiele  bardziej  konkurencyjny  w  kosztach  w  stosunku  do  firm,  które 

dopiero zamierzają się zorganizować na danym rynku, w wyniku otrzymania zamówienia. 

Zauważył  także,  iż  wszystkie  oferty  poza  wybraną  znacznie  przekraczają  szacunkową 

wartość zamówienia, a więc nie mogą zatem być przyjęte przez zamawiającego, z powodu 

przekroczenia  kwoty  na  wykonanie  tego 

zamówienia.  Najniższa  cena,  mieszcząca  się 

jednocześnie w wartości zamówienia uwzględnia również fakt, że zakres i organizacja usługi 

zostały  zmniejszone  w  stosunku  do  zamówienia  z  2017  roku,  raz  ze  względu  na 

zmniejszającą  się  liczbę  studentów,  jak  również  okoliczności  związane  z  COVID-19,  który 

powoduje zmniejszoną liczbę zajęć prowadzonych bezpośrednio ze studentami. W ostatnim 

okresie  systematycznie  zmniejszano  częstotliwość  sprzątania  pomieszczeń  lub  okresowo 

wyłączano fragmenty nieruchomości z usługi utrzymywania porządku. 

Krajowa  Izba  Odwoławcza  rozpoznając  odwołanie  na  rozprawie  i  uwzględniając 

dokumentację  z  tego  postępowania  o  udzielenie  zamówienia  publicznego  oraz 

stanowiska  stron  przedstawione  na  piśmie  i  ustnie  w  trakcie  rozprawy  uznała,  iż 

odw

ołanie okazało się niezasadne i nie mogło zostać uwzględnione. 

W pierwszej kolejności Izba stwierdziła, że nie została wypełniona żadna z przesłanek 

ustawowych  skutkujących  odrzuceniem  odwołania,  wynikających  z  art.  189  ust.  2  ustawy 

Pzp.  Odwołujący  wnosząc  przedmiotowe  odwołanie,  wykazał  spełnianie  przesłanek 

posiadania interesu o których mowa w art. 179 ust.1 Pzp. 

Na  wstępie  Izba  uznaje  za  zasadne  przypomnienie,  że  postępowanie  odwoławcze 

służy  do  zbadania  poprawności  czynności  i  zaniechań  zamawiającego  w  zakresie 

wyznaczonym podniesionymi zarzutami, ocenianymi przez pryzmat wymagań stawianych w 

postępowaniu o zamówienie publiczne i z uwzględnieniem instrumentów, jakie zamawiający 

przewidział w nim dla zbadania ofert.  

Skład  orzekający  Izby  rozpoznając  sprawę  uwzględnił  akta  sprawy  odwoławczej  w  skład 

których zgodnie z par. 8 ust. 1 rozporządzenia z Prezesa Rady  Ministrów  z dnia 22 marca 

2018 roku w sprawie regulaminu postępowania przy rozpoznawaniu odwołań (Dz. U. z 2018 

r.  poz.  1092  ze  zm.)  wchodzą  odwołanie  wraz  z  załącznikami  oraz  dokumentacja 

postępowania w postaci elektronicznej, a także inne pisma składane w sprawie oraz pisma 

przekazywane  przez  Izbę  w  związku  z  wniesionym  odwołaniem.  Rozpoznanie  odwołania 

nastąpiło  w  granicach  podniesionych  przez  odwołującego  zarzutów.  Dodać  należy,  że 

zamawiający  zastosował  do  oceny  ofert  procedurę  odwróconą  przewidzianą  w  art.  24aa 

ust.1 Pzp. 

Zgodnie  z  treścią  art.  89  ust  1  pkt  4  ustawy  Pzp  zamawiający  odrzuca  ofertę,  jeśli 

zawie

ra rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia. Mając na względzie cel 

przedmiotowej regulacji wydaje się, że za ofertę z rażąco niską ceną można uznać ofertę z 

ceną niewiarygodną, nierealistyczną w porównaniu do cen rynkowych podobnych zamówień. 

Oznacza  to  cenę  znacząco  odbiegającą  od  cen  przyjętych  przez  innych  wykonawców, 

wskazującą  na  fakt  realizacji  zamówienia  poniżej  kosztów  świadczenia  usług.  Przyczyną 

wyraźnie  niższej  ceny  od  innych  ofert  może  być  albo  świadome  działanie  wykonawcy,  co 

groz

i  nienależytym  wykonaniem  lub  niewykonaniem  zamówienia  w  przyszłości,  bądź 

celowym  działaniem  wykonawcy  zmierzającym  do  przejęcia  określonej  gałęzi  rynku.  Cena 

rażąco niska oferty wynika w szczególności ze złożenia oferty zawierająca cenę nierealną z 

punkt

u  widzenia  logiki,  doświadczenia  życiowego  oraz  racjonalnego  prowadzenia 

działalności gospodarczej (podob. wyrok KIO 1391/20 z dnia 24 lipca 2020 roku). 

Wskazać  należy,  że  pomimo  tego,  iż  w  wyniku  nowelizacji  Pzp  w  2016  roku 

obowiązek dowodowy w zakresie zaoferowanej ceny został przesunięty na wykonawcę, który 

winien wykazać, iż wybrana oferta nie zawiera rażąco niskiej ceny. W przedmiotowej sytuacji 

w  związku  z  brakiem  przystąpienia  do  postępowania  wykonawcy,  którego  oferta  została 

uznana za najkorzystniej

szą w postępowaniu, to ciężar dowodowy obciążał zamawiającego.  

Jednakże  zauważyć  należy,  że  zgodnie  przepisem  art.  180  ust  3  Pzp  to  na 

wykonawcy  wnoszącym  odwołanie  spoczywa  ciężar  wykazania  i  uwiarygodnienia 

okoliczności  mających  uzasadniać  podniesione  w  odwołaniu  zarzuty.  Izba  stoi  na 

stanowisku,  że  samo  podniesienie  zarzutu  rażąco  niskiej  ceny  nie  jest  wystarczające,  dla 

uwzględnienia  zarzutu,  lecz  należy  szczegółowo  wskazać,  jakie  koszty  rodzajowe  są 

kwestionowane oraz  wskazać dowodowo fakty  je uzasadniające.  Również  wskazywanie na 

niektóre orzecznictwo KIO w zakresie rażąco niskiej ceny, nie może być uznane za element 

przesadzający o słuszności podniesionych zarzutów. Każda sprawa jest rozpatrywana biorąc 

pod  uwagę  stan  faktyczny,  indywidualną  ocenę  oferty  wykonawcy  wraz  z  wyjaśnieniami  i 

przedłożony Izbie materiał dowodowy. 

Izba wskazuje, że w zakresie zarzutów podnoszonych w odwołaniu- w szczególności 

odnoszących  się  do  rażąco  niskiej  ceny  oferty,  należy  rozróżnić  potrzebę  uwiarygodnienia 

podnoszonego 

zarzutu od ciężaru dowodowego wykazania, że zaoferowana w ofercie cena 

nie jest rażąco niska. Otóż nie jest wystarczające  wskazanie ogólnikowe w odwołaniu tylko 

zarzutu  rażąco  niskiej  ceny  oferty,  ale  niezbędne  jest  wykazanie  poprzez  opis  stanu 

faktycznego i dokonane wyliczenia

, że podniesiony zarzut jest uprawdopodobniony.  

W  przedmiotowym  stanie  faktycznym  odwołujący  oprócz  wskazania  hasłowo  kilku 

elementów, które winny być zawarte w cenie za wykonanie zamówienia nie przytoczył opisu 

stanu  faktycznego  w 

jakich  ma  być  wykonywane  to  zamówienie.  Również  nie  przedłożył 

jakichkolwiek  dowodów  w  tym  zakresie,  a  w  szczególności  dokonania  wyliczeń  jak  według 

obiektywnej  sytuacji  rynkowej  winna  w  tym  zakresie  kształtować  się  cena  poszczególnego 

elementu oferty i o ile tym samym oferta wybranego wykonawcy jest niedoszacowana.  

Powyższe stanowisko Izby znajduje oparcie w orzecznictwie sądów okręgowych i tak np. w 

wyroku  Sądu  Okręgowego  w  Warszawie  z  dnia  5  listopada  2018  r.  XXIII  Ga  423/18,  sąd 

wskazał,  że  „Na  oferencie  spoczywa  ciężar  wykazania,  że  jego  oferta  nie  zawiera  nie 

zawiera rażąco niskiej ceny. Odwrócony w ramach oceny zaoferowanej ceny ciężar dowodu 

nie zwalnia jednak strony kwestionującej realność ceny konkurenta i jego wyjaśnienia ceny 

od  obowiązku  wykazania  i  udowodnienia  okoliczności,  które  czyni  podstawą  swoich 

zarzutów.  Skarżący  zaproponował  ogólne  twierdzenia,  natomiast  powinien  przedstawić 

materiał  dowodowy,  z  którego  będzie  wynikać,  że  oferta  zawierała  rażąco  niską  cenę,  a 

zamawiający błędnie ją ocenił”. 

Podkreślenia wymaga fakt, że zgodnie z art. 180 ust. 3 Pzp w treści odwołania należy 

zawrzeć  m.in.  wskazanie  czynność  lub  zaniechania  czynności  zamawiającego,  która 

doprowadziła do naruszania ustawy, zwięzłe przedstawienie zarzutów. W odwołaniu należy 

też określić żądanie oraz wskazać okoliczności faktyczne i prawne uzasadniające wniesienie 

odwołania.  Przywołany  przepis  znajduje  rozwinięcie  w  §  4  ust.  1  rozporządzenia  Prezesa 

Rady  Ministrów  z  22.03.2010  r.  w  sprawie  regulaminu  postępowania  przy  rozpoznawaniu 

odwołań  (Dz.U.  2020  poz.  1296). W szczególności  zgodnie z  pkt  8  §4 ww.  rozporządzenia 

odwołanie winno zawierać: wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych uzasadniających 

wniesienie  odwołania  oraz  dowodów  na  poparcie  przytoczonych  okoliczności.  Powyższe 

stanowi  element  wymogu  formalnego  wobec  treści  odwołania  i  postawionych  w  nim 

zarzutów. Odwołujący przedłożył jako dowód na rażąco niską cenę (na rozprawie) wykaz 6 

orzeczeń KIO, w tym w całości wyrok o sygn. KIO 2454/19. 

Przechodząc do oceny dalszych podnoszonych w odwołaniu kwestii wskazać należy, 

że zamawiający wezwał wykonawcę do złożenia wyjaśnień i takie wyjaśnienia w pismach z 

daty  1  i  2  lipca  2020  roku  uzyskał.  Izba  odnosząc  się  do  treści  wyjaśnień  nie  ukrywa,  że 

złożonych  wyjaśnień  nie  można  określić  jako  ideał  przyjmując,  że  są  konkretne,  jasne  i 

spójne,  jednakże  wyjaśnienia  jako  złożone  podlegają  ocenie  Izby.  Zdaniem  Izby  wskazać 

należy,  po  pierwsze,  że  przedmiotowe  zamówienie  należy  do  bardzo  prostych  zamówień, 

gdyż  jego  realizacja  opiera  się  na  codziennym  wykonywaniu  takich  samych  czynności 

polegających  na  sprzątaniu  określonych  powierzchni,  a  po  drugie  oceny  wyjaśnień  należy 

dokonać przez pryzmat treści wezwania zamawiającego. Podkreślić należy, że zamawiający 

nie  powinien,  co  do  zasa

dy,  obarczać  wykonawcy  negatywnymi  konsekwencjami w  postaci 

odrzucenia oferty, skoro nie sprecyzował stopnia szczegółowości wyjaśnień, jakich oczekuje. 

Stanowisko Izby znajduje aprobatę także w orzecznictwie KIO (np. wyrok KIO z dnia 24 lipca 

2017 r., sygn. akt: KIO 1395/17, wyrok KIO z dnia 23 lutego 2017 r., sygn. akt: KIO 289/17), 

w  których  wskazano,  że  nie  podziela  się  zapatrywania,  jakoby  wezwanie  do  złożenia 

wyjaśnień ograniczające się wyłącznie do przytoczenia przepisu art. 90 ust. 1 Pzp rodziło po 

s

tronie  wykonawcy  obowiązek  wyjaśnienia  bliżej  nieokreślonych  aspektów,  które  wywarły 

wpływ na skalkulowanie ceny jego oferty. Izba podziela pogląd, że na ile jest to możliwe, to 

wezwanie  zamawiającego  winno  zawierać  konkretne  pytania  do  wykonawcy,  aby  ten  miał 

świadomość  wątpliwości,  jakie  wzbudziła  w  zamawiającym  jego  cena  ofertowa.  Treść 

wezwania powinna wykonawcy pozwolić na dobór odpowiedniej argumentacji i ewentualnie 

dowodów, które łącznie pozwolą przekonać zamawiającego o braku podstaw do odrzucenia 

oferty  z  uwagi  na  rażąco  niską  cenę  lub  koszt.  W  przedmiotowej  sprawie  zamawiający 

dokonał prostego przeniesienia do treści wezwania brzmienia przepisu art. 90 ust.1 Pzp bez 

jakiegokolwiek  odniesienia  wskazanych  w  tym  przepisie 

hasłowo  elementów,  do  specyfiki 

przedmiotu  zamówienia  i  ewentualnej  potrzeby  uzasadnienia  pewnych  elementów 

cenotwórczych. 

Podkreślić  należy  nadto,  że  aby  zamawiający  mógł  dokonać  odrzucenia  oferty  z 

powodu rażąco  niskiej  ceny  to muszą zaistnieć przesłanki  z  art.  90  ust. 3 Pzp tj.  wezwany 

wykonawca  nie  złożył  wyjaśnień  lub  jeżeli  dokonana  ocena  złożonych  wyjaśnień 

potwierdziła,  że  oferta  zwiera  rażąco  niską  cenę  lub  koszt  w  stosunku  do  przedmiotu 

zamówienia.  Nadto  dokonując  oceny  złożonych  wyjaśnień,  zamawiający  winien  mieć  na 

względzie okoliczność, iż może dokonać odrzucenia oferty jedynie w sytuacji, gdy w sposób 

nie budzący wątpliwości ustalił, że jest ona dotknięta nieusuwalną wadą, czyli zaoferowana 

cena  jest  tak  niska,  że  za  przychód  od  zamawiającego  wykonawca  nie  będzie  w  stanie 

wykonać zamówienia. 

Odwołujący kwestionując złożone wyjaśnienia wskazał na potrzebę odrzucenia oferty 

wykonawcy 

z  powodu  nie  załączenia  dowodów  do  złożonych  wyjaśnień  zgodnie  z  treścią 

wezwania  do  złożenia  wyjaśnień.  Izba  uznała  powyższy  zarzut  za  niezasadny.  Z  żadnego 

przepisu  Pzp  nie  da  się  wywieść  możliwości  odrzucenia  oferty  wykonawcy  z  powodu  nie 

załączenia  do  złożonych  wyjaśnień  dowodów.  W  świetle  brzmienia  ustawy  Pzp  nie  ma 

kategorycznego obowiązku przedstawiania dowodów na okoliczność poprawności  kalkulacji 

ceny  przez  wykonawcę.  Niewątpliwie  brak  dowodów  osłabia  argumentacje  wykonawcy  w 

zakresie  wyjaśnienia  przesłanek  ustalenia  ceny  oferty,  na  wskazanym  w  ofercie  poziomie. 

Wykonawca  wezwany  do  wyjaśnienia  wysokości  ceny  oferty  może  przedłożyć  dowody  na 

poparcie swoich twierdzeń, jednakże brak dowodów nie deprecjonuje udzielonych wyjaśnień 

(por. wyrok KIO z dnia 18 lipca 2014 r. sygn. KIO 1396/14 . 

Odnosząc  się  do  kolejnego  zarzutu  odwołania,  iż  wykonawca  nie  wycenił  i  wskazał 

jako kosztu pracy wspólników spółki jawnej, w szczególności polegającego na prowadzeniu 

spraw  spółki  oraz  wykonywania  napraw  sprzętu  używanego  do  sprzątania,  Izba  uznała,  że 

powyższą  okoliczność  stanowi  niewątpliwie  okoliczność  mającą  wpływ  na  oszczędność 

metody  wykonania  zamówienia.  Niezasadne  jest  oczekiwanie,  iż  praca  wspólników  spółki 

jawnej będzie wycenia jak praca osób zatrudnionych. Wskazać należy, że stosownie do art. 

39  §  1  Ksh  każdy  wspólnik  spółki  jawnej  jest  uprawniony  i  jednocześnie  zobowiązany  do 

prowadzenia spraw s

półki, a zgodnie z art. 46 Ksh za prowadzenie spraw spółki wspólnik nie 

otrzymuje wynagrodzenia. Wobec  tego  wspólnik  spółki jawnej  nie  może zawrzeć ze spółką 

umowy  o  pracę,  której  przedmiotem  byłoby  prowadzenie  spraw  spółki.  Taka  osoba  bierze 

udział w podziale zysku spółki i to stanowi dla niej ekwiwalent za wykonywane czynności na 

rzecz spółki. 

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i rozważania Izba uznała zarzuty odwołania za 

niezasadne. Wskazać należy, że brak było podstaw do odrzucenia oferty, gdyż niewątpliwie 

wykonawca  złożył  wyjaśnienia  z  których  zamawiający  wywiódł,  że  pokrywają  koszty 

wykonania  zamówienia.  Odwołujący  w  żadnym  z  podnoszonych  zarzutów  nie  wykazał,  że 

cena  oferty  jest  rażąco  niska,  tak  niska,  że  skutkuję  to  brakiem  możliwości  wykonania 

z

amówienia.  Zauważyć  należy,  że  za  rażąco  niską  cenę  należy  uznawać  cenę  nierealną, 

nieadekwatną do rzeczywistego zakresu i kosztów prac składających się na dany przedmiot 

zamówienia,  zakładającą  wykonanie  zamówienia  poniżej  jego  rzeczywistych  kosztów. 

Bezw

zględną granicą dozwolonej ale niskiej - w odróżnieniu do rażąco niskiej ceny, musi tu 

być  zatem  najniższy  możliwy  koszt  wykonania  przedmiotowego  zamówienia,  zgodnie  z 

pożądanymi przez zamawiającego warunkami.  

Wskazać  należy  także  na  kwestię,  że  wykonawca  podał  zakładany  zysk  z 

wykonywania zamówienia z każdej części w wysokości 1000,00 złotych miesięcznie, co daje 

w  okresie  trzyletnim  kwotę  72  tys.  złotych.  Niewątpliwym  jest,  że  planowana  kwota  zysku 

może  być  przeznaczona  na  pokrycie  innych  kosztów  nieprzewidzianych  w  kalkulacji.    Izba 

nie  zgadza  się  że  stanowiskiem  odwołującego,  że  biorąc  pod  uwagę,  iż  działalność 

gospodarcza winna być prowadzona w celu osiągnięcia zysku to sytuacja, kiedy ten zysk nie 

występuje lub jest minimalny, to wskazuje to także na rażącą cenę ofertową. Izba uznaje, że 

kwestia  osiągnięcia  lub  nie  zysku,  nie  jest  elementem  decydującym  o  rażąco  niskiej  ceny. 

Istotne jest, aby przychód od zamawiającego z tytułu wykonywania zamówienia pokrył koszty 

jego wykonywania. 

Niezasadny  jest  także  zarzut  dotyczący  naruszenia  przepisu  art.  7  ust.1  i  3  Pzp. 

Przepis  art.  7  ust.  1  ustawy  Pzp  wprowadza  zasadę  uczciwej  konkurencji  i  równego 

traktowania  wykonawców.  Zasada  równego  traktowania  wykonawców  oznacza  jednakowe 

traktowanie wykonawców na każdym etapie postępowania, bez stosowania przywilejów, ale 

także  środków  dyskryminujących  wykonawców  ze  względu  na  ich  właściwości.  Jej 

przestrzeganie polega na stosowaniu jednej miary do wszystkich wykonawców znajdujących 

się  w  tej  samej  lub  podobnej  sytuacji,  nie  zaś  na  jednakowej  ocenie  wykonawców. 

Odwołujący w żaden sposób nie wykazał, że jego oferta została oceniona inaczej niż oferty 

innych wykonawców  w tym oferta uznana za najkorzystniejszą. W sprawie nie mogło dojść 

do  naruszenia  art.  7  ust.3  Pzp,  gdyż  przepis  ten  dotyczy  zawarcia  umowy  z  wykonawcą  o 

wykonanie zamówienia, co na tym etapie sprawy nie miało miejsca w tym postępowaniu. 

Izba 

uznała,  że  pomimo  iż  ciężar  dowodowy  w  zakresie  wyjaśnienia  podstaw 

kalkulacji  ceny  i  wykazania,  że  zaoferowana  cena  nie  jest  rażąco  niską  to  w  stosunku  do 

odwołującego  podać  należy,  że  nie  uwiarygodnił  zasadności  podnoszonych  zarzutów. 

Przedstawienie  przez  stronę  dowodu  w  celu  wykazania  określonych  twierdzeń  o  faktach,  z 

których  wywodzi  dla  siebie  korzystne  skutki,  jest  nie  tyle  jej  prawem  co  obowiązkiem 

procesowym,  zagwarantowanym  przepisami  prawa,  przede  wszystkim  w  jej  własnym 

interesie.  To  interes  strony  nakazuje  jej  podjąć  wszelkie  czynności  procesowe  w  celu 

udowodnienia  faktów,  z  których  wywodzi  korzystne  skutki  prawne.

Izba  uznała,  że 

odwołujący  podniósł  zarzut  rażąco  niskiej  ceny  na  dużym  poziomie  ogólności  wykazania 

stanu  faktycznego,  a  to  przy  braku  złożenia  jakichkolwiek  dowodów  w  tym  zakresie  nie 

mogło  skutkować  uwzględnieniem  odwołania.  Aby  Izba  mogła  oprzeć  orzeczenie  na 

złożonych  dowodach  to  dowody  te  muszą  być  pewne  i  kategoryczne  -  wyrok  SO  w 

Wrocławiu z 6 lutego 2018 roku Sygn. akt XI Ga 692/17.

Zgodnie  z  art.  190  ust.  1  ustawy  Pzp  strony  są  obowiązane  wskazywać  dowody  dla 

stwierdzenia  faktów,  z  których  wywodzą  skutki  prawne.  Postępowanie  przed  Krajową  Izbą 

Odwoławczą  toczy  się  z  uwzględnieniem  zasady  kontradyktoryjności,  zatem  to  strony 

obowiązane  są  przedstawiać  dowody,  a  Krajowa  Izba  Odwoławcza  nie  ma  obowiązku 

wymuszania ani zastępowania stron w jego wypełnianiu (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 

listopada 2007 r., sygn. akt II CSK 293/07, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 grudnia 1997 

r.,  sygn.  akt II  UKN  406/97,  wyrok Sądu  Apelacyjnego  z  dnia 27 maja  2008  r.,  sygn.  akt  V 

ACa 175/08, wyrok KIO 1639/11). 

Podkr

eślenia  wymaga  także  fakt,  mający  znaczenie  w  przedmiotowej  sprawie,  iż 

wybrany  wykonawca  obecnie  realizuje  dla  zamawiającego  taką  samą  usługę,  wykonuje  je   

według  oświadczenia  zamawiającego)  w  sposób  dobry  –  bez  uwag.  Tym  samym 

wykonawca ma już zorganizowaną ekipę wykonawczą i sprzęt do wykonywania zamówienia. 

Izba  uznała,  że  niezasadnym  byłoby  wywodzenie,  że  wykonawca  znający  od  strony 

wykonawczej zakres robót ustalił w ofercie cenę w takiej wysokości, że nie będzie w stanie 

wykonać  za  nią  zamówienia.  Uznać  należy,  że  odwołujący  swoje  stanowisko  opierał  na 

założeniu, iż skoro oferta odwołującego zawiera się w podanej kwocie, to każda niższa cena 

ofertowa stanowi ofertę z ceną rażąco niską. 

Biorąc pod uwagę powyższe Izba uznała, że nie zostało wykazane, że zamawiający 

uznając, iż oferta wybrana nie została złożona z ceną rażąco niską i tym samym nie dopuścił 

się naruszenia przepisów prawa wskazanych w odwołaniu.  

Izba orzekła jak w sentencji wyroku, orzekając na podstawie przepisów art. 190 ust.7, 

191 ust.2 i 192 ust. 2  ustawy Pzp   

O kosztach postępowania orzeczono stosownie do wyniku, na podstawie art. 192 ust. 9 i 10 

ustawy  Pzp,  oraz  w  oparciu  o  przepisy  §  3  pkt.1a)  i  b)  rozporządzenia  Prezesa  Rady 

Ministrów  z  dnia  15  marca  2010  roku  w  sprawie  wysokości  i  sposobu  pobierania  wpisu  od 

odwołania  oraz  rodzajów  kosztów  w  postępowaniu  odwoławczym  i  sposobu  ich  rozliczania 

(Dz. U. Nr 41 poz. 238).   

Przewodniczący:       …………………….