KIO 1284/20 WYROK dnia 30 lipca 2020 r.

Sygn. akt KIO 1284/20 

WYROK 

z dnia 30 lipca 2020 r. 

Krajowa Izba Odwoławcza   -   w składzie: 

Przewodniczący:      Magdalena Grabarczyk 

Protokolant:             Piotr Kur 

po  rozpoznaniu  na  rozprawie  w  dniu  27  lipca  2020  r. 

w Warszawie odwołania wniesionego 

do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w dniu w dniu 10 czerwca 2020 r. przez wykonawcę  

DS Consulting Sp. z o. o. 

w Gdańsku w postępowaniu prowadzonym przez zamawiającego 

Miasto Stołeczne Warszawa 

przy  udziale  wykonawc

ów  wspólnie  ubiegających  się  o  udzielenie  zamówienia  Kancelaria 

Radcy  Prawnego  I.  S.-K.  w  Warszawie  oraz  Investment  Support  A.  K.  w  Brwinowie 

zgłaszających przystąpienie do postępowania odwoławczego po stronie zamawiającego 

orzeka: 

1. oddala 

odwołanie; 

2. kosztam

i postępowania obciąża DS Consulting Sp. z o. o. w Gdańsku i zalicza w poczet 

kosztów postępowania odwoławczego kwotę 7.500 zł 00 gr (słownie: siedem tysięcy pięćset 

złotych zero groszy) uiszczoną przez DS Consulting Sp. z o. o. w Gdańsku tytułem wpisu od 

odwołania. 

Stosownie  do  art.  198a  i  198b  ustawy  z  dnia  29  stycznia  2004  r.  -  Prawo  zam

ówień 

publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1843 ze zm.) na niniejszy wyrok - w terminie 7 dni od dnia 

jego doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej 

do Sądu Okręgowego w Warszawie. 

Przewodniczący:      ……………………… 

Sygn. akt KIO 1284/20 

     Uzasadnienie 

Zamawiający  –  Miasto  Stołeczne  Warszawa  w  Warszawie  –  prowadzi  w  trybie 

przetargu  nieograniczonego  na  podstawie  ustawy  z  dnia  29  stycznia  2004  roku  -  Prawo 

zamówień  publicznych  (Dz.  U.  z  2019  r.  poz.  1843  ze  zm.),  dalej  jako:  „ustawa”  lub  „Pzp”, 

postępowanie  o  udzielenie  zamówienia,  którego  przedmiotem  jest  kompleksowa  usługa 

doradztwa  ekonomiczno-finansowego  i  prawnego  wraz  z  przygotowaniem  dokumentacji  dla 

strony  publicznej  przy  przygotowaniu  i  przeprowadzeniu  postępowania  zmierzającego  do 

wyboru  partnera  prywatnego  przy  realizacji  projektu  pod  nazwą  "Nowa  Emilia  -  pawilon 

ekspozycyjny i miejska oranżeria”. Ogłoszenie o zamówieniu opublikowane zostało w Biuletynie 

Zamówień Publicznych 24 kwietnia 2020 r. pod pozycją 5434444-N-2020. Wartość zamówienia 

jest mniejsza niż kwota wskazana w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 Pzp. 

Zamawiający  pismem  z  5  czerwca  2020  r.  poinformował  o  wyborze  oferty  złożonej 

przez  wykonawców  wspólnie  ubiegających  się  o  udzielenie  zamówienia  Kancelarii  Radcy 

Prawnego  I.  S.-K.  w  Warszawie  oraz  INVESTMENT  SUPPORT  A.  K.  w  Brwinowie,  dalej 

również  jako  „Konsorcjum”,  w  związku  z  czym  wykonawca  DS  Consulting  Sp.  z  o.o.  w 

Gdańsku  wniósł  odwołanie  10  czerwca  2020    r.  Zachowany  został  termin  ustawowy  i 

obowiązek przekazania zamawiającemu kopii odwołania.  

Odwołujący zarzucił zamawiającemu naruszenie: 

  art. 7 ust. 1 i 3 Pzp przez przeprowadzenie postępowania w sposób niezapewniający 

zachowania  uczciwej  konkurencji  oraz  równego  traktowania  wykonawców,  tj.  przez 

nieuprawnione  udzielenie  zamówienia  wykonawcy  wybranemu  niezgodnie  z 

przepisami ustawy; 

   art. 89 ust. 1 pkt 4 Pzp przez zaniechanie odrzucenia oferty Konsorcjum pomimo, że 

oferta ta zawiera rażąco niską cenę; 

  art.  90  ust.  1-  3  Pzp  przez  zaniechanie  odrzucenia  oferty  Konsorcjum  pomimo,  że 

złożone przez Konsorcjum wyjaśnienia potwierdzają, że oferta zawiera rażąco niską 

cenę;  

  art. 91 ust. 1 Pzp przez wybór oferty Konsorcjum, pomimo że to oferta odwołującego 

jest najkorzystniejsza spośród ofert niepodlegających odrzuceniu. 

Odwołujący wniósł o uwzględnienie odwołania oraz nakazanie zamawiającemu: 

unieważnienia czynności oceny ofert i wyboru oferty najkorzystniejszej, 

powtórzenia  czynności  badania  i  oceny  ofert  złożonych  w  przedmiotowym 

postępowaniu, 

odrzucenia oferty Konsorcjum jako zawierającej cenę rażąco niską, 

dokonania  wyboru  najkorzystniejszej  oferty  spośród  ofert  niepodlegających 

odrzuceniu. 

Ponadto wniósł o: 

zobowiązanie  zamawiającego  do  przedłożenia  akt  przedmiotowego  postępowania  o 

udzielenie zamówienia publicznego, 

przeprowadzenie dowodów w treści odwołania wskazanych, 

zasądzenie  kosztów  postępowania  odwoławczego  według  norm  prawem 

przepisanych. 

Wykonawcy  wspólnie  ubiegający  się  o  udzielenie  zamówienia  Kancelaria  Radcy 

Prawnego  I.  S.-K.  w  Warszawie  oraz  INVESTMENT  SUPPORT  A.  K. 

w  Brwinowie  zgłosili 

przystąpienie do postępowania odwoławczego po stronie zamawiającego zachowując termin 

ustawowy i obowiązek przekazania kopii przystąpienia zamawiającemu oraz odwołującemu. 

Przystępujący wniósł o oddalenie odwołania. 

Zamawiający  w  pisemnej  odpowiedzi  z  29  czerwca  2020  r.  wniósł  o  oddalenie 

odwołania. 

Izba  ustaliła,  że  odwołanie  nie  podlega  odrzuceniu  i  rozpoznała  je  na  rozprawie,  w 

trakcie której strony i uczestnik podtrzymali dotychczasowe stanowiska.  

Izba ustaliła, co następuje: 

Zgodnie  z  protokołem  postępowania  o  udzielenie  zamówienia  wartość  zamówienia 

została ustalona przez  zamawiającego na kwotę  225 000  zł 24 stycznia 2020 r. na  podstawie 

odpowiedzi uzyskanych na zapytania wysłane do trzech firm świadczących usługi doradztwa w 

postępowaniach PPP. 

Zamawiający  otworzył  oferty  12  maja  2020  r.  Przed  otwarciem  ofert  poinformował,  że 

kwota jaką zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia wynosi 221.400 zł. 

W postępowaniu złożono trzy oferty: 

1. Kancelaria Radcy Prawnego dr R. C. 

w Warszawie z ceną 239.850 zł, 

2. Odwołujący - 221.400 zł, 

3. Konsorcjum - 

113.600 zł. 

Pismem  z  12  maja  2020  r.  zamawiający  wezwał  Konsorcjum  do  udzielenia  wyjaśnień, 

dotyczących elementów oferty mających wpływ na wysokość zaoferowanej ceny, w tym złożenia 

dowodów, dotyczących wyliczenia ceny. Wskazał w nim, że cena oferty Konsorcjum jest niższa o 

ponad 30% od wartości szacunkowej zamówienia (brutto), jak również od średniej arytmetycznej 

złożonych  ofert,  w  związku  z  powyższym  wydaje  się  rażąco  niska  w  stosunku  do  przedmiotu 

zamówienia i budzi wątpliwości, co do możliwości wykonania przedmiotu zamówienia zgodnie z 

wymaganiami określonymi przez zamawiającego. Zamawiający powołał treść art. 90 ust. 1 Pzp, 

który j w związku z art 90 ust. 1a pkt 1) Pzp został wskazany jako podstawa prawna wezwania. 

Podkre

ślił, że  oczekuje załączenia do wyjaśnień rażąco niskiej ceny w szczególności:  

1.  kalkulacji,  w  której  będą  uwzględnione  koszty  wynikające  z  realizacji  przedmiotowego 

zamówienia (m.in. koszt pracowników, koszt robocizny, zaangażowania odpowiedniego sprzętu) 

oraz wysokość zysku, który Wykonawca założył na etapie kalkulacji oferty;  

2.  dowodów,  które  potwierdzają,  że  przedstawiona  kalkulacja  jest  wiarygodna,  zaoferowana 

cena  jest  realna,  a  wynagrodzenie  za  realizację  zamówienia  pozwoli  na  pokrycie  kosztów 

w

ynikających z realizacji przedmiotowego zamówienia. 

Konsorcjum  udzieliło  wyjaśnień  19  maja  2020  r.  Oświadczyło,  że  cena  za  wykonanie 

przedmiotu została skalkulowana należycie, tj. z uwzględnieniem wymaganej pracochłonności i 

zakresu  opracowania,  a  także  przyjętych  metod  pracy,  jest  ceną  rynkową  oraz  zawiera  zysk. 

Wykonawca, jako profesjonalista w zakresie doradztwa specjalistycznego w obszarze tożsamym 

z  zamówieniem,  szacując  cenę  oferty,  wziął  pod  uwagę  terminy,  zakres  zadań  do  wykonania, 

dostosowanie  do  t

erminu  oraz  wymaganych  obszarów  merytorycznych,  zespół  ekspercki  oraz 

ryzyko  wynikające  z  tematyki  niniejszego  zamówienia.  Podkreślił,  że  uwzględnił  bogate 

doświadczenie  ekspertów  wskazanych  do  realizacji  zamówienia,  którzy  w  większości  są 

właścicielami  firm,  tworzących  Konsorcjum.  Doświadczenie  zdobyte  zostało  w  trakcie 

świadczenia  usług  w  zakresie  doradztwa  w  realizacji  przedsięwzięć  w  formule  partnerstwa 

publiczno-

prywatnego,  w  szczególności  w  doradztwie  na  rzecz  projektu  budowy  parkingu 

wielopoziomowego 

w  Warszawie,  które  zostało  zakończone  zawarciem  umowy.  Członkowie 

Konsorcjum wypracowali efektywne metody pracy, pozwalające wykonać przedmiot zamówienia 

w  sposób  optymalny  i  bez  zbędnej  zwłoki,  a  przy  tym  z  zachowaniem  odpowiednich, 

oczekiwanych parametr

ów jakościowych. 

Odnosząc  się  do  elementów  mających  bezpośredni  wpływ  na  cenę  oferty  wezwany 

wykonawca wyjaśnił, że: 

1. z zakresu zamówienia wyłączono dwa istotne obszary (które standardowo występują 

przy tego rodzaju usługach doradczych): doradztwo techniczne i (co jeszcze bardziej istotne dla 

wyceny) sporządzenia analiz i przygotowania postępowania. 

Bez  wątpienia  etap  analityczny  wymaga  niekiedy  bardzo  dużego  zaangażowania 

czasowego  (nawet  40%  prac  doradczych).  Kolejny  etap,  obejmujący  przygotowanie 

postępowania  o  udzielenie  zamówienia  publicznego,  jako  bardziej  „koncepcyjny”,  również  jest 

niezwykle  czasochłonny.  Na  tym  etapie  ustalane  są  bowiem  najistotniejsze  dla 

przygotowywanego  postępowania kwestie – formułowane są  warunki udziału  w postepowaniu, 

kryte

ria oceny ofert oraz wstępny projekt umowy wraz z koncepcją i harmonogramem przyszłego 

dialogu  konkurencyjnego.  Prace  te  zostały  już  wykonane.  Wykonawca  bardzo  dokładnie 

zapoznał  się  z  dostępną  dokumentacją  postępowania  oceniając  poziom  jakościowy  prac  na 

bardzo wysoki. Wykonawca miał okazję zapoznać się z zakresem przedsięwzięcia (w związku z 

równoległym  prowadzeniem  postępowania  przez  zamawiającego  na  wybór  partnera 

prywatnego), a także, z informacji dostępnej publicznie, posiada wiedzę o tym, że zamawiający 

dysponuje analizami przedrealizacyjnymi, które stanowią punkt wyjścia do prowadzenia dialogu 

(jako,  że  stanowią  podstawę  do  ogłoszenia  postępowania  na  wybór  partnera  prywatnego).  W 

tym  postępowaniu  gros  prac  będzie  miało  charakter  „czystego”,  standardowego  doradztwa  z 

zakresu zamówień publicznych - poczynając od oceny wniosków, przez prowadzenie dialogu i 

ewentualną  modyfikację  (ale  tylko  w  zakresie  dopuszczonym  przez  prawo)  przyjętych  w 

momencie  wszczęcia  postępowania  założeń.  W  ramach  doradztwa  finansowego  natomiast 

prace  polegać  będą  głównie  na  aktualizacji  analiz  finansowych  oraz  bieżącym  doradztwie  na 

poszczególnych etapach postępowania. 

Ceną  rynkową  za  kompleksowe  przygotowanie  i  prowadzenie  postępowania  w  trybie 

dialogu konkurencyjnego jest 36.898

,73 zł brutto. Na dowód tego złożył faktury i wskazał, że w 

postępowaniu  realizowanym  dla  PAIH,  wykonał  większy  zakres  prac  w  zakresie 

przeprowadzenia  postępowania  (włącznie  z  bardzo  aktywnym  udziałem  przy  sporządzaniu 

skomplikowanego  opisu  przedmiotu  zamówienia)  w  trybie  dialogu  konkurencyjnego,  jednak 

wskazana  cena  nie  budziła  wątpliwości,  a  w  zasadzie  o  kilkanaście  tysięcy  przekraczała 

zaplanowany przez zamawiającego budżet. 

Również okoliczność,  iż  najprawdopodobniej przedmiotowy dialog nie będzie  znacząco 

rozciągnięty w czasie (zamawiający przewiduje 180 dni na przeprowadzenie negocjacji, podczas 

gdy w praktyce z zakresu PPP zdarzają się nawet kilkuletnie) - stanowi element wpływający na 

cenę.  Wykonawca  nie  musi  bowiem  obliczać  ryzyka  zmiany  personelu  kluczowego  na  skutek 

przyczyn od niego niezależnych i koniecznością zastąpienia go nowym (a jest to ryzyko bardzo 

istotne, znacząco wpływające na cenę). 

Fakt,  że  zamawiający  w  postępowaniu  na  wybór  partnera  prywatnego  podał  również 

harmonogram  spotkań  w  ramach  dialogu  z  potencjalnymi  partnerami  prywatnymi,  pozwala  na 

przewidzenie  zakresu  prac,  który  będzie  do  wykonania  oraz  przygotowanie  się  do  nich  oraz 

wcześniejsze  zarezerwowanie  terminów,  co  nie  będzie  powodowało  kolizji  z  innymi  projektami 

wykonawcy  i  nie 

będzie  generowało  potencjalnego  ryzyka  dla  innych  prowadzonych  przez 

wykonawcę projektów doradczych. 

Kolejno  wskazano,  że  projekt  realizacji  Nowej  Emilii  ma  określone  ramy  strukturalno-

organizacyjne,  co  plasuje  go,  zdaniem  doradców,  jako  projekt  zdefiniowany  w  zakresie 

określonego  modelu  współpracy  z  partnerem  prywatnym  bez  względu  na  szczegóły,  jakie 

zostaną  wypracowane  podczas  negocjacji.  Doświadczenie  doradców  umożliwia  uwzględnienie 

ram  tego  modelu  i  wykorzystanie  nabytej  wiedzy  przy  tym  postępowaniu,  co  znacznie  obniża 

koszty,  związane  z  kreowaniem  nowych  rozwiązań  (takie  modele  przedsięwzięć  były  już 

realizowane na rynku PPP i doradcy brali w nich udział), mechanizmów wzajemnych zobowiązań 

(projekty  umów  z  tego  rodzaju  przedsięwzięć  są  w  posiadaniu  wykonawcy,  z  czego 

przeważającą część sam współtworzył). To wszystko powoduje, że wykonawca nie musi ponosić 

kosztów zdobywania wiedzy, którą już dysponuje i może zaproponować korzystną cenę. 

2.  Głównym  elementem  cenotwórczym  będą  przede  wszystkim  koszty  osobowe, 

wyceniane samodzielnie przez wykonawcę;  

3.  Na  wysokość  kosztów  osobowych  wpływają  przede  wszystkim  takie  czynniki  jak: 

posiadana  wiedza  i doświadczenie  personelu kluczowego pozwalająca na  optymalizację pracy 

(co  jest  istotne  zwłaszcza  przy  wynagrodzeniu  godzinowym),  podstawa  dysponowania 

personelem  kluczowym  (brak  konieczności  pozyskania  nowych  ekspertów  ze  względu  na 

długotrwałe umowy), przyjęta metoda pracy, bliskość siedziby zamawiającego do stałych miejsc 

pracy personelu kluczowego; 

4. Odnośnie pierwszego czynnika, należy wskazać, że wiedza merytoryczna na gruncie 

prawnym i ekonomiczno-

finansowym posiadana przez wykonawcę w zakresie świadczenia usług 

wykonywanych  dla  różnych  podmiotów  publicznych  w  skali  województw,  jak  i  kraju,  stanowi  o 

przewadz

e  zespołu  eksperckiego,  przekładającej  się  następnie  na  optymalizację  również 

wykonania  zlecenia  pod  względem  finansowym.  Mając  także  na  uwadze,  iż  główne  koszty 

realizacji usługi są związane z personelem, dysponowanie kadrą wykwalifikowanych ekspertów, 

ma

jących doświadczenie związane z doradztwem w realizacji projektów w formule partnerstwa - 

publicznego  jest  gwarancją  należytego  wykonania  usługi.  Z  tego  względu,  wykonawca  mógł 

również  odpowiednio  skalkulować  cenę,  biorąc  pod  uwagę  spory  zapas  liczby  godzin  do 

realizacji  zamówienia  przez  poszczególnych  ekspertów  (przewidziana  liczba  roboczogodzin 

przewidziana na realizację Części A Zamówienia stanowi załącznik do wyjaśnień). Jeżeli chodzi 

o stawkę za roboczogodzinę realizacji Części B zamówienia, wskazał, że jak najbardziej jest to 

cena  rynkowa  (a  nawet  powyżej  średniej  oscylującej  w  granicach  (150  zł/h),  powszechnie 

występująca na rynku usług doradczych w zakresie zamówień publicznych. 

5.  W  zakresie  podstawy  dysponowania  personelem  kluczowym,  podniósł,  że  usługi 

doradztwa będą świadczone przez m. in. przez ekspertów prawnych tj. r.pr. I. S.-K. oraz A. K. i 

ekspertów ekonomicznych w tym K. K., którzy to eksperci prowadzą działalność gospodarczą i 

są  właścicielami/współwłaścicielami  firm  tworzących  Konsorcjum.  Osoby  te  będą  w  głównej 

mierze odpowiedzialne  za świadczenie usług  w zakresie prawnym i finansowym. W związku  z 

powyższym,  koszty  personelu  dodatkowego  (w  tym  innych  ekspertów  oraz  osób 

wspomagających prace, takie jak asystenci doradców, czy osoby odpowiedzialne za sekretariat), 

ze  względu  na  znacznie  niższy  stopień  zaangażowania  w  realizację  zamówienia,  będą 

kształtować  się  na  stosunkowo  niskim  poziomie.  Wykonawca  oszacował,  iż  udział  kosztów 

personelu dodatkowego 

w ogólnych kosztach personelu, będzie oscylował wokół poziomu 20%. 

Stąd,  na  potrzeby  niniejszego  zamówienia  przyjął  ogólną  stawkę  roboczogodziny  dla  całości 

personelu  w  wysokości  100,00  zł  netto/h.  Zwrócił  uwagę,  że  obie  firmy  doradcze  od  wielu  lat 

prowad

zą stałą współpracę przy różnych projektach, co pozwala na samodzielne decydowanie o 

wysokości  wynagrodzenia  za  świadczenie  usług  w  zakresie  prawnym  i  ekonomiczno-

finansowym  i  tym  samym  znacznie  obniża  ceny  jednostkowe  w  zakresie  kosztów  osobowych. 

Ponadto

,  ze  względu  na  wieloletnią  współpracę,  wykorzystywane  będą  zasoby  już  istniejące, 

których  koszty  od  lat  utrzymują  się  na  tym  samym  poziomie.  Przyjęcie  do  realizacji  kolejnego 

zamówienia  nie  skutkuje  istotnym  zwiększeniem  kosztów  działalności  wykonawcy,  co  stanowi 

znaczącą  różnicę  w  stosunku  do  wykonawców  dopiero  zamierzających  zaangażować  do 

realizacji  zamówienia  niezbędny  zespół  specjalistów.  Tymczasem  wykonawca  przez 

pozyskiwanie  nowych  umów,  zapewnia  stałe  zatrudnienie  personelowi  kluczowemu,  często  na 

kilku  kontraktach  jednocześnie,  (o  ile  umożliwiają  to  zapisy  poszczególnych  umów), 

wykorzystując  wolny  potencjał  osobowy,  wynikający  z  etapowania  prac.  Pozwala  to  na 

zminimalizowanie kosztów biura i obsługi kancelaryjnej przy realizacji umowy. Zawarcie umowy 

nie  generuje,  jak  wskazano,  dodatkowego  obowiązku  zatrudnienia  personelu  czy  zakupu 

urządzeń  specjalistycznych  itp.  Zwłaszcza,  że  koszty  pracownicze  nie  będą  znaczące  – 

zasadniczo cały personel kluczowy to właściciele firm wchodzących w skład Konsorcjum. 

6. Istotna jest również przyjęta przez doradców metoda pracy. W tym zakresie wskazał, 

że  po  pierwsze,  sprawne  zarządzanie  czasem  ekspertów  pomiędzy  kilkoma  kontraktami 

realizowanymi w tym samym obszarze, pozwala na znaczne obniżenie kosztów realizacji usług 

bez  pogorszenia  ich  jakości.  Z  tego  względu  szereg  zadań  pośrednich  związanych  z 

zamówieniem  może  być  realizowana  przy  uwzględnieniu  materiałów  specjalistycznych 

znajdujących się w posiadaniu wykonawcy. Tym sposobem posiada on wdrożone dla bieżących 

wymagań  zamawiającego  niezbędne  doświadczenie,  wzory  dokumentów,  zidentyfikowane 

obszary  problemowe  wraz  z  propozycjami  ich  rozwiązania  itp.  itd.,  dzięki  czemu  jednostkowe 

koszty  realizacji  kolejnych  przedsięwzięć  będą  się  zmniejszać  (korzyść  skali).  Stopień  wpływu 

tego czynnika na wysokość zaoferowanej ceny określił należy jako znaczny. Wpłynie on również 

na  realizację  umowy  od  strony  merytorycznej,  usprawniając  jej  realizację.  Oznacza  to  również 

zmniejszony  czas  pracy,  co  jest  niezwykle  istotne,  przy  kalkulowaniu  ceny  w  oparciu  o  ilość 

założonych roboczogodzin. 

Na  wysokość  wynagrodzenia  będzie  miał  wpływ  sposób  komunikacji  pomiędzy 

doradcami.  Wykonawca  w  ty

m  zakresie  przewiduje  realizację  przedsięwzięć  przy  użyciu 

komunikacji  elektronicznej  (bezpieczne  komunikatory  internetowe).  Te  narzędzia  pozwalają  na 

bardzo znaczące obniżenie kosztów pracy zespołu projektowego oraz jego dynamiczny sposób 

alokacji z korzy

ścią dla zamawiającego oraz wszystkich stron projektu, gdyż umożliwią zespołowi 

realizującemu  zamówienie  m.in.  otrzymywanie  informacji  dotyczących  projektu  w  tym  samym 

czasie,  bieżące  ustalenia  sposobu  realizacji  zamówienia  bez  konieczności  spotkań  w 

określonym  miejscu,  co  zdecydowanie  zmniejszy  zarówno  czas,  jak  i  koszty  realizacji 

zamówienia.  Wszyscy  członkowie  zespołu  niezbędnego  do  realizacji  zamówienia  na  stałe 

pracują  w  Warszawie.  Wpływa  to  znacznie  na  cenę  oferty,  ponieważ  większość  kosztów 

związanych z realizacją zamówienia stanowią koszty osobowe. 

7. Ostatecznie warto wziąć pod uwagę bliskość miejsca świadczenia usługi od siedziby 

wykonawcy. Większość usług doradczych świadczona będzie na terenie Miasta st. Warszawy, 

co w sposób znaczny pozwoli na oszczędności w kosztach delegacji i zmniejszy zaangażowanie 

czasowe na dojazdy. Eksperci realizujący przedmiotowe zamówienie na stałe świadczą usługi w 

Warszawie. 

8.  Wykonawca  dysponuje  we  własnym  zakresie  sprzętem  koniecznym  do  realizacji 

zamówienia  (między  innymi  urządzeniami  służącymi  do  druku  i  składania  dokumentacji)  i  nie 

zamierza korzystać w tym zakresie z usług podmiotów trzecich, co pozwala na dalsze obniżenie 

kosztów. 

Wycena oferty składa się zatem z następujących elementów: 

1.  Koszt  personelu 

–  w  kalkulacji  przyjęto  szacowaną  wartość  liczby  roboczogodzin 

przewidzianych na realizację poszczególnych etapów realizacji zamówienia przez poszczególne 

grupy  ekspertów.  Liczba  roboczogodzin  została  przyjęta  z  zapasem.  Dodatkowo,  w  ramach 

założeń  dla  kalkulacji,  wykonawca  przyjął,  iż  w  postępowaniu  zostanie  złożone  5  wniosków  o 

dopuszczenie do udziału w postępowaniu (przy czym, należy zaznaczyć, iż standardem w tego 

typu postępowaniach jest mniejsza liczba wniosków oraz spadające zainteresowanie procedurą, 

co 

powoduje również mniejszą liczbę ofert, niż przyjętą w założeniach). Wykonawca szacuje, że 

możliwe  jest  wykonanie  poszczególnych  etapów  mniejszym  nakładem  pracy  poszczególnych 

ekspertów. Stawka roboczogodziny przyjęta na poziomie 100,00 zł netto/h jest stawką rynkową i 

odzwierciedla  uposażenie  poszczególnych  ekspertów,  którzy  będą  zaangażowani  w 

poszczególne  etapy  realizacji  usługi.  Stawki  te  uwzględniają  koszty  pracy,  których  wartość 

przyjęta do ustalenia ceny  nie może  byt niższa od minimalnego  wynagrodzenia  za  pracę albo 

minimalnej  stawki  godzinowej,  ustalonych  na  podstawię  przepisów  ustawy  z  dnia  10 

października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. z 2018 poz. 2177). 

2.  Pozostałe  koszty,  m.in.  utrzymanie  biura  zostały  wskazane  jako  zryczałtowana 

pozycja, z alokacją kosztów swojej działalności proporcjonalnie w stosunku do realizowanych i 

prognozowanych do realizacji kontraktów innych niż badany. Kwota uwzględnia okoliczność, że 

członkowie konsorcjum posiadają biura na terenie Warszawy, a zatem koszty te rozkładają się 

proporcjonalnie na większą ilość zleceń. 

3.  Rezerwa  budżetowa  -  pod  pozycją  „rezerwa”  wykonawca  zabezpieczył  kwotę  na 

wypadek  ewentualnego  zlecenia  prac  w  celu  wsparcia  zespołu  podstawowego  realizującego 

umowę. 

4. Zysk Wykonawcy. 

Ponadto wskazano przykładowe postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, w 

których  wykonawca  brał  udział  na  podobne  usługi  doradcze,  obejmujące  sporządzenie  analiz 

przedrealizacyjnych oraz przygotowania postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Z 

zestawienia  przystępujący  wywiódł,  że  przyjęta  przez  niego  cena  nie  odbiega,  a  nawet  jest 

wyższa, od cen występujących na rynku w ostatnich miesiącach/latach. 

Na  dowód  prawidłowego  oszacowania  wartości  oferty  przedstawił  szczegółową 

kalkulację ceny ofertowej, obejmującej koszty realizacji  zamówienia  wraz  z  zyskiem. Obejmuje 

ono szacowaną liczbę godzin przypisana do poszczególnych etapów  zaangażowania doradcy, 

uwzględniającą rezerwę. Przyjął, że realizacja Części A zamówienia będzie realizowana w 600 

roboczogodzin,  a  stawka  godzinowa  pracy  personelu  wynosi  100,00  zł  netto/h,  łączny  koszt 

personelu  wynosi  60  000,00  zł  netto.  Wskazano  koszty  biura  zryczałtowaną  kwotę  2.000  zł 

ustaloną na podstawie dokonywanych miesięcznie wydatków. Uwzględniono rezerwę budżetową 

w 

zryczałtowanej  kwocie  3.000  zł  na  potrzeby  ewentualnych  dodatkowych  wydatków  w 

wysokości oraz zysk w wysokości 15.000 zł.  

5. Kalkulacja ceny ofertowej    

Zamawiający  ocenił  wyjaśnienia  i  wybrał  ofertę  Konsorcjum,  o  czym  poinformował  5 

czerwca 2020 r. 

W tym stanie rzeczy odwołujący wniósł odwołanie. 

Powołane  ustalenia  zostały  dokonane  na  podstawie  wymienionych  pism  i 

dokumentów znajdujących się w aktach sprawy.  

Izba zważyła, co następuje: 

Odwołujący jest uprawniony do wniesienia odwołania zgodnie z art. 179 ust. 1 Pzp. Jest 

wykonawcą,  który  złożył  ofertę  i  ma  interes  w  uzyskaniu  danego  zamówienia.  Zarzucane 

zamawiającemu  naruszenia  przepisów  powodują,  że  odwołujący  może  ponieść  szkodę  w 

postaci  utraty  możliwości  uznania  jego  oferty  za  najkorzystniejszą  oraz  nieuzyskania 

zamówienia.  

Odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.  

Oferta przystępującego nie podlega odrzuceniu na podstawie art. 89 ust.1 pkt 4 w zw. z art. 

90 ust. 3 Pzp. 

Art. 90 ust. 1 in initio 

Pzp stanowi, że jeżeli zaoferowana cena lub koszt, lub ich istotne 

części  składowe,  wydają  się  rażąco  niskie  w  stosunku  do  przedmiotu  zamówienia  i  budzą 

wątpliwości zamawiającego co do możliwości wykonania przedmiotu zamówienia zgodnie z 

wymaganiami  określonymi  przez  zamawiającego  lub  wynikającymi  z  odrębnych  przepisów, 

zamawiający  zwraca  się  o  udzielenie  wyjaśnień,  w  tym  złożenie  dowodów,  dotyczących 

wyliczenia ceny lub kosztu, w szczególności w zakresie: 

oszczędności  metody  wykonania  zamówienia,  wybranych  rozwiązań  technicznych, 

wyjątkowo  sprzyjających  warunków  wykonywania  zamówienia  dostępnych  dla 

wykonawcy,  oryginalności  projektu  wykonawcy,  kosztów  pracy,  których  wartość 

przyjęta  do  ustalenia  ceny  nie  może  być  niższa  od  minimalnego  wynagrodzenia  za 

pracę albo minimalnej stawki godzinowej, ustalonych na podstawie przepisów ustawy 

z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. z 2015 

r. poz. 2008 oraz z 2016 r. poz. 1265); 

pomocy publicznej udzielonej na podstawie odrębnych przepisów; 

wynikającym  z  przepisów  prawa  pracy  i  przepisów  o  zabezpieczeniu  społecznym, 

obowiązujących w miejscu, w którym realizowane jest zamówienie; 

wynikającym z przepisów prawa ochrony środowiska; 

powierzenia wykonania części zamówienia podwykonawcy. 

 Zgodnie  z  art.  90  ust.  1a  Pzp  w  przypadku  gd

y  cena  całkowita  oferty  jest  niższa  o  co 

najmniej 30% od wartości zamówienia powiększonej o należny podatek od towarów i usług, 

ustalonej  przed  wszczęciem  postępowania  lub  średniej  arytmetycznej  cen  wszystkich 

złożonych  ofert,  zamawiający  jest  zobowiązany  do  wystąpienia  o  udzielenie  wyjaśnień. 

Natomiast  zgodnie  z  art.  90  ust.  3  Pzp  zamawiający  odrzuca  ofertę  wykonawcy,  który  nie 

udzielił  wyjaśnień  lub  jeżeli  dokonana  ocena  wyjaśnień  wraz  ze  złożonymi  dowodami 

potwierdza,  że  oferta  zawiera  rażąco  niską  cenę  lub  koszt  w  stosunku  do  przedmiotu 

zamówienia. Według normy zawartej w art. 90 ust. 2 Pzp obowiązek wykazania, że oferta nie 

zawiera  rażąco  niskiej  ceny  lub  kosztu  spoczywa  na  wykonawcy.  Adekwatnie  w 

postępowaniu odwoławczym na mocy art. 190 ust. 1a pkt 1 pzp ciężar dowodu, że oferta nie 

zawiera rażąco niskiej ceny, spoczywa na wykonawcy, który ją złożył, jeżeli jest stroną albo 

uczestnikiem postępowania odwoławczego. 

Odwołujący  wezwany  przez  zamawiającego  na  podstawie  art.  90  ust.  1  Pzp  udzielił 

wyjaśnień,  zatem  należy  rozważyć,  czy  wyjaśnienia  te  potwierdzają  rażące  zaniżenie  ceny 

oferty tego wykonawcy. Je

śli lektura wyjaśnień pozostawiłaby istotne wątpliwości co do tego, 

że  wykonanie  przedmiotu  zamówienia  za  cenę  wskazaną  w  ofercie  jest  możliwe, 

zamawiający  byłby  zobowiązany  do  odrzucenia  oferty  (vide:  wyrok  Sądu  Okręgowego  w 

Warszawie  z  8  czerwca  2006  r.  sygn.  akt  V  Ca  459/06

).  Zamawiający  jest  wprawdzie 

uprawniony  do  tego,  aby  odrzucić  ofertę  tylko  z  powodu  otrzymania  niedostatecznych 

wyjaśnień, jednak o niedostatecznych, zbyt ogólnych wyjaśnieniach można mówić w sytuacji, 

gdy  wykonawca  odpowiada  bardzo  ogólnie,  w  szczególności  nie  odwołując  się  do  realiów 

postępowania  i  treści  swojej  oferty.  Obowiązkiem  wykonawcy  jest  bowiem  złożenie 

wyjaśnień  odpowiednio  umotywowanych,  przekonujących,  że  zaproponowana  oferta  nie 

zawiera  rażąco  niskiej  ceny  (vide:  wyroki  Sądu  Okręgowego  w  Warszawie  wydane:  5 

stycznia 2007 r. sygn. akt V Ca 2214/06, 13 lutego 2014 r. sygn. akt V Ca 3765/13 oraz 17 

lutego 2014 r. sygn. akt V Ca 3547/13).  

Izba  dokonała  oceny  wyjaśnień  przystępującego  i  uznała,  że  nie  dają  one  podstaw  do 

uznania ich za uzasadniające odrzucenie oferty na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 

90  ust.  3  Pzp.  Skoro  według  z  art.  180  ust.  1  Pzp  odwołanie  przysługuje  wyłącznie  od 

czynności  lub  zaniechań  zamawiającego,  dokonując  oceny  czynności  zamawiającego 

polegającej  na  wyborze  oferty  przystępującego  po  udzieleniu  przez  niego  wyjaśnień 

elementów oferty mających wpływ na jej cenę, Izba zobligowana jest wyłącznie do zbadania, 

czy wyjaśnienia złożone zamawiającemu pozwalały na akceptację ceny oferty. 

Izba  zważyła,  że  zamawiający  trafnie  ocenił  złożone  wyjaśnienia  jako  wystarczająco 

rzetelne, 

konkretne,  wystarczająco  szczegółowe  oraz  wyjaśniające  kwestie  wskazane  w 

wezwaniu.  Złożył  również  kalkulację  ceny  oferty.  Wyjaśnień  tych  nie  sposób  uznać  za 

nierzetelne,  ogólnikowe  i  lakoniczne.  Odwołujący  odniósł  się  do  elementów  składowych 

istotnych dla obliczenia ceny swojej oferty, sprostał zatem wynikającemu z art. 90 ust. 2 oraz 

art. 191 ust. 1 pkt 1a Pzp obowiązkowi wykazania, że cena złożonej przez niego oferty nie 

jest  rażąco  niska.  Odwołujący  przedstawił  charakterystyczne  dla  niego  uwarunkowania 

organizacyjne oraz korzystne warunki wykonania zamówienia wynikające z bliskości siedzib 

członków  Konsorcjum  w  stosunku  do  siedziby  zamawiającego.  Wyjaśnienia  zawierają 

analizę  wymagań  zamawiającego  opisanych  w  dokumentacji  postępowania  i  znaczenie  jej 

wyników dla ceny oferty przystępującego. Przystępujący zwrócił uwagę na mniejszy  zakres 

wymaganego  doradztwa oraz te  elementy, które  zostały  już  opisane  przez  zamawiającego. 

Scharakteryzowane  zostały  również  realia  rynkowe  wykonywania  podobnych  usług,  z 

których przystępujący również wywodzi brak zaniżenia ceny swojej oferty. Z punktu widzenia 

zasad  logiki  i  doświadczenia  życiowego  wyjaśnienia  ceny  oferty  są  wewnętrznie  spójne, 

adekwatne do wezwania oraz konkretnie odnoszące się do realiów badanego postępowania. 

Stanowisko odwołującego nie daje podstaw do twierdzenia przeciwnego. Odwołujący opiera 

się na przyjętych przez siebie szacunkach i wyliczeniach, wynikających z przyjętych założeń. 

Założenia  te  nie  są  możliwe  do  obiektywnej  weryfikacji,  co  najmniej  z  dwóch  przyczyn.  Po 

pierwsze  duży  poziom  ogólności,  uniemożliwia  ich  obiektywne  odniesienie  do  warunków 

postępowania.  Odwołujący  powołuje  się  na  zalecenia  dotyczące  PPP,  podczas  gdy 

należałoby  oczekiwać,  że  wskaże  dlaczego  obecność  wszystkich  ekspertów  przy  tym 

konkretnie  projekcie  jest  niezbędna,  a  nie  jedynie  zalecana.  Pomimo  reguły  dowodowej 

opisanej w art. 190 ust. 1a Pzp odwołujący podważający prawidłowość badania ceny oferty 

konkurenta  przez  zamawiającego  nie  powinien  pozostawać  bierny.  Po  drugie  odwołujący 

błędne  wykorzystuje  uzyskanie  informacje  dotyczące  stawki  przystępującego  przenosząc 

kwoty dotyczące części B do części A.  

Odwołujący  zatem  bezzasadnie  domaga  się  odrzucenia  oferty  przystępującego  na 

podstawie art. 89 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 90 ust. 3 Pzp

. Z braku jakichkolwiek dowodów na 

twierdzenie  przeciwne  Izba  uznała,  że  przystępujący  w  wyjaśnieniach  udzielonych 

zamawiającemu  wykazał,  że  jego  oferta  nie  zawiera  rażąco  niskiej  ceny  w  stosunku  do 

przedmiotu  zamówienia.  Ewentualne  wątpliwości  powstałe  po  lekturze  wyjaśnień  mogłyby 

zostać  wyjaśnione przez żądanie informacji  doprecyzowujących, jednak w  realiach  badanej 

sprawy  brak  jest  podstaw  do  nakazania  zamawiającemu  uszczegóławiania  uzyskanych 

informacji. 

Pojęcie  „rażąco  niska  cena”,  choć  nie  posiada  definicji  legalnej  zostało  już  szeroko 

omówione  w  orzecznictwie.  Wypracowane  przez  nie  poglądy  można  podsumować  w  ten 

sposób,  że  punktem  odniesienia  do  określenia  ceny  jest  przedmiot  zamówienia  i  przyjąć 

można, że cena rażąco niska to taka, która jest nierealistyczna, niewiarygodna w porównaniu 

do  cen  rynkowych  podobnych  za

mówień  i  ewentualnie  innych  ofert  złożonych  w  toku 

postępowania  o  udzielenie  zamówienia  publicznego.  O  cenie  rażąco  niskiej  można  mówić 

wówczas, gdy oczywiste jest, że przy zachowaniu reguł rynkowych wykonanie umowy przez 

wykonawcę  byłoby  dla  niego  nieopłacalne.  Cena  rażąco  niska  jest  ceną  nierealistyczną, 

nieadekwatną  do  zakresu  i  kosztów  prac  składających  się  na  dany  przedmiot  zamówienia, 

zakładającą wykonanie zamówienia poniżej jego rzeczywistych kosztów i w takim sensie nie 

jest ceną rynkową, tzn. generalnie niewystępującą na rynku, na którym ceny wyznaczane są 

m.in.  poprzez  ogólną  sytuację  gospodarczą  panującą  w  danej  branży  i  jej  otoczeniu 

biznesowym, postęp technologiczno-organizacyjny oraz obecność i funkcjonowanie uczciwej 

konkurencji  racjonalnie  na 

nim  działających  podmiotów  (vide  przykładowo  wyrok  Sądu 

Okręgowego w Katowicach z 28 kwietnia 2008 r. sygn. akt XIX Ga 128/08 oraz  wyroki Izby z 

28 marca 2013 r. sygn. akt KIO 592/13 i z 4 sierpnia 2011 r. sygn. akt KIO 1562/11). 

Izba  uznała,  że  brak  jest  uzasadnionych  podstaw  do  uznania,  że  cena  oferty 

przystępującego  w  świetle  udzielonych  przez  niego  wyjaśnień  jest  ceną  nierealistyczną, 

oderwaną od realiów postępowania oraz realiów rynkowych, oferująca spełnianie wymagań 

zamawiającego  poniżej  kosztów  ponoszonych  przez  wykonawcę  w  związku  z  wykonaniem 

zamówienia.  

W  tym  stanie  rzeczy  Izba  na  podstawie  art.  192  ust.  1  i  2  Pzp  orzekła,  jak  w  pkt  1 

sentencji. O kosztach Izba orzekła na podstawie art. 192 ust. 9 i 10 Pzp.  

Przewodniczący: