KIO 1274/20 WYROK dnia 22 lipca 2020 r.

sygn. akt: KIO 1274/20 

WYROK 

z dnia 22 lipca 2020 r. 

Krajowa Izba Odwoławcza   -   w składzie: 

Przewodniczący: 

Emil Kuriata 

Protokolant:   

Konrad Wyrzykowski 

po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2020 r., w Warszawie, 

odwołania wniesionego 

do  Pre

zesa  Krajowej  Izby  Odwoławczej  w  dniu  8  czerwca  2020  r.  przez  wykonawców 

wspólnie  ubiegających  się  o  udzielenie  zamówienia:  Przedsiębiorstwo  Budowlane 

CZĘSTOBUD  D.  Ś.,  Przedsiębiorstwo  Budowlane  BUDOPOL  sp.  z  o.o.,  

al.  Bohaterów  Monte  Cassino  40;  42-200  Częstochowa,  w  postępowaniu  prowadzonym 

przez 

zamawiającego  Miejski  Zarząd  Gospodarki  Komunalnej,  ul.  Orzeszkowej  12;  

253 Czeladź, 

przy udziale wykonawcy Firma Budowlana A. Bud sp. z o.o., ul. Rondo ONZ 1

, piętro 10; 

00-124  Warszawa, 

zgłaszającego  przystąpienie  do  postępowania  odwoławczego  -  po 

stronie 

zamawiającego, 

orzeka: 

1. Oddala 

odwołanie. 

2.  K

osztami  postępowania  obciąża  wykonawców  wspólnie  ubiegających  się  o  udzielenie 

zamówienia:  Przedsiębiorstwo  Budowlane  CZĘSTOBUD  D.  Ś.,  Przedsiębiorstwo 

Bud

owlane  BUDOPOL  sp.  z  o.o.,  al.  Bohaterów  Monte  Cassino  40;  42-200 

Częstochowa i zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę  20 000 zł 

00  gr 

(słownie:  dwadzieścia  tysięcy  złotych  zero  groszy)  uiszczoną  przez  wykonawców 

wspólnie  ubiegających  się  o  udzielenie  zamówienia:  Przedsiębiorstwo  Budowlane 

CZĘSTOBUD  D.  Ś.,  Przedsiębiorstwo  Budowlane  BUDOPOL  sp.  z  o.o.,  al. 

Bohaterów Monte Cassino 40; 42-200 Częstochowa, tytułem wpisu od odwołania. 

Stosownie  do  art.  198a  i  198b  ustawy  z  dnia  29  stycznia  2004  r.  - 

Prawo  zamówień 

publicznych  (t.j.  Dz.  U.  z  2019  r.,  poz.  1843)  na  niniejszy  wyrok  -  w  terminie  7  dni  od  dnia 

jego doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej 

do Sądu Okręgowego w Katowicach. 

Przewodniczący: 

………………………… 

sygn. akt: KIO 1274/20 

Uzasadnienie 

Zamawiający  –  Miejski  Zarząd  Gospodarki  Komunalnej  w  Czeladzi,  prowadzi 

postępowanie  o  udzielenie  zamówienia  publicznego,  w  trybie  przetargu  nieograniczonego, 

którego  przedmiotem  jest  „Postindustrialne  Centrum  Dziedzictwa  Górnictwa  Węglowego  

w Zagłębiu wraz z zagospodarowaniem terenu”. 

Ogłoszenie  o  zamówieniu  zostało  opublikowane  w  Dzienniku  Urzędowym  Unii 

Europejskiej z dnia 10 lutego 2020 r., pod nr 2020/S 028-063552. 

Dnia  29  maja  2020 

roku,  zamawiający  poinformował  wykonawców  o  wyniku 

prowadzonego postępowania. 

Dnia 8 czerwca 2020 roku, wykonawcy 

wspólnie ubiegający się o udzielenie zamówienia: 

Przedsiębiorstwo  Budowlane  CZĘSTOBUD  D.  Ś.,  Przedsiębiorstwo  Budowlane  BUDOPOL 

sp. z o.o. 

(dalej „Odwołujący”) wnieśli odwołanie do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej od 

niezgodnej 

z 

przepisami 

ustawy 

czynności 

podjętej 

przez 

z

amawiającego  

w  postępowaniu  o  udzielenie  zamówienia  publicznego,  polegającej  na  wyborze  oferty 

wykonawcy  Firma  Budowlana  A.  BUD  sp.  z.  o.o.  oraz  zaniechaniu  odrzucenia  tego 

wykonawcy z uwagi na to, iż złożył ofertę z rażąco niską ceną, ofertę niezgodą z ustawą oraz 

ofertę  zawierającą  błąd  w  cenie,  co  jest  przejawem  prowadzenia  postępowania  w  sposób 

naruszający  uczciwą  konkurencję  jak  również  wskazuje  na  nierówne  traktowanie 

wykonawców. 

Odwołujący zarzucił zamawiającemu naruszenie: 

1.  Art. 89 ust. 1 pkt 4, art. 90 ust 3 w zw. z art. 7 ustawy Pzp oraz poprzez zaniechanie 

odrzucenia oferty zawierającej rażąco niską cenę, pomimo że wykonawca zastosował 

do wyceny stawki roboczogodziny niższe niż wynikające z przepisów o wynagrodzeniu 

minimalnym a wykonawca nie udzielił wyczerpujących wyjaśnień w tym zakresie i nie 

złożył stosownych dowodów, 

Art  89  ust  1  pkt  6  ustawy  Pzp  w  zw.  z  §1  ust.  2  pkt  1  i  §6  ust.  2  rozporządzenia 

Ministra  Infrastruktury  z  18  maja  2004  r.  w  sprawie  określenia  metod  i  podstaw 

sporządzania  kosztorysu  inwestorskiego,  obliczania  planowanych  kosztów  prac 

projektowych oraz planowanych kosztów robót budowlanych określonych w programie 

funkcjonalno-

użytkowym,  poprzez  zaniechanie  odrzucenia  oferty  zawierającej  błąd  

w  cenie  polegający  na  nie  uwzględnieniu  w  cenie  jednostkowej  stawki  godzinowej 

kosztów  pośrednich  oraz  art.  89  ust  1  pkt  6  ustawy  Pzp  w  zw.  z  rozporządzeniem 

Rady  Ministrów  z  dnia  10  września  2019  r.  w  sprawie  wysokości  minimalnego 

wynagrodzenia  za  pracę  oraz  wysokości  minimalnej  stawki  godzinowej  w  2020  r., 

poprzez przyjęcie oferty zawierającej stawki robocizny na poziomie niższym niż płaca 

minimalna, 

3.  Art 89 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 90 ust. 1 pkt 1 ustawy Pzp, w zw. z r

ozporządzeniem 

Rady  Ministrów  z  dnia  10  września  2019  r.  w  sprawie  wysokości  minimalnego 

wynagrodzenia  za  pracę  oraz  wysokości  minimalnej  stawki  godzinowej  w  2020  r., 

poprzez  zaniechanie  odrzucenia  oferty,  której  cena  jest  niezgodna  z  ustawą,  gdyż 

obejmuje wynagrodzenie niższe niż minimalne wynagrodzenie za pracę. 

W  związku  z  powyższym  odwołujący  wniósł  o:  uwzględnienie  odwołania,  unieważnienie 

czynności wyboru oferty najkorzystniejszej i nakazanie zamawiającemu dokonania ponownej 

oceny i badania ofert oraz odrzucenia oferty A. BUD. 

Interes odwołującego. 

Odwołujący wskazał, że posiada interes we wniesieniu odwołania, gdyż jego oferta zajęła 

drugie  miejsce  w  rankingu  cenowym,  a  co  za  tym  idzie  wybór  oferty  A.  BUD  powoduje 

niemożność  dalszego  ubiegania  się  odwołującego  o  zamówienie  publiczne.  Wykonanie 

czynności zgodnie z ustawą Pzp może skutkować wyborem oferty odwołującego. 

Odwołujący wskazał, co następuje. 

1.  Z

arzut rażąco niskiej ceny. 

Wykonawca  A. 

BUD  złożył  ofertę,  która  zawierała  kosztorys  ofertowy  wskazujący 

konkretne stawki roboczogodziny przyjęte na potrzeby wyliczenia ceny oferty. Na stronie 54 

kosztorysu  budowlan

ego,  wykonawca  zawarł  tabelę  pn.  zestawienie  robocizny.  Jak  wynika  

z  ww.  dokumentu  wykonawca  zasto

sował  do  kalkulacji  ceny  różne  stawki  roboczogodziny,  

z czego większość jest zdecydowanie poniżej stawki minimalnego wynagrodzenia za pracę 

tj. 

15,47 zł (stawka 2600 zł wg. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r.  

w  sprawie  wysokości  minimalnego  wynagrodzenia  za  pracę  oraz  wysokości  minimalnej 

stawki  godzinowej  w  2020  r., 

przy  168  godzinach  pracy  w  miesiącu).  Zaoferowane  stawki 

wynoszą od 2,41 zł/ roboczogodzinę do 144,34 zł/ roboczogodzinę. 

Zamawiający w wezwaniu z dnia 5 maja 2020 r., zwrócił się do wykonawcy w trybie art. 90 

ust.  1  ustawy  Pzp,  w  zakresie  wyjaśnienia  ujętych  kosztów  pracy  wskazując,  że  stawki 

roboczogodziny  ujawnione  na  pierwszych  stronach kosztorysu  budowlanego,  elektrycznego  

i sanitarnego budzą jego wątpliwości w kontekście rażąco niskiej ceny. 

Zamawiający  powziął  wątpliwość,  co  do  zaoferowanych  stawek  za  roboczogodzinę,  

a wykonawca pismem z dnia 5 maja 

2020 r. wyjaśnił, że są to kwoty netto, do których należy 

dodać  65%  kosztów  pośrednich.  Powyższa  argumentacja  nie  może  się  ostać  z  uwagi  na 

fakt,  że  zgodnie  z  rozporządzeniem  Ministra  Infrastruktury  z  18  maja  2004  r.  w  sprawie 

określenia  metod  i  podstaw  sporządzania  kosztorysu  inwestorskiego,  obliczania 

planowanych  kosztów  prac  projektowych  oraz  planowanych  kosztów  robót  budowlanych 

określonych  w  programie  funkcjonalno-użytkowym  (Dz.U.  Nr  130,  poz.  1389)  kosztorys 

powinien uwzględnić w stawce robocizny obligatoryjne obciążenia płac, odpisy na zakładowy 

fundusz świadczeń socjalnych. Stosownie zaś do § 1 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia przez 

cenę  jednostkową  należy  rozumieć  sumę  kosztów  bezpośredniej  robocizny,  materiałów  

i pracy sprzętu oraz kosztów pośrednich i zysku, wyliczoną na jednostkę przedmiarową robót 

podstawowych.  Natomiast  zgodnie  z  §6  ust  2  rozporządzenia  obligatoryjnym  elementem 

stawk

i  roboczogodziny  pozostają  m.in.  obligatoryjne  obciążenia  płac.  Wbrew  temu,  co 

twierdzi  wykonawca  A. 

Bud  w  złożonych  wyjaśnieniach  kosztem  mogącym  być 

kwalifikowanym  jako  pośredni  są  wyłącznie  koszty  ogólne  budowy  oraz  koszty  zarządu.  

W  ramach  stawki  roboczogodziny,  która  to  jest  kosztem  bezpośrednim  związanym  

z  wykonywaną  usługą,  należy  ująć  m.in.  obligatoryjne  obciążenia  płacowe,  których  to 

zgodnie  z  przedłożonymi  wyjaśnieniami  wykonawca  nie  uwzględnił.  Potwierdzeniem  tego 

stano

wiska jest również treść samego art. 90 ust. 1 Pzp, która to bezpośrednio odwołuje się 

do przepisów o płacy minimalnej, w ramach której ustawodawca przyjął stawkę w wysokości 

15,47  zł  brutto.  Argumentacja  wykonawcy,  iż  stawki  wskazane  na  stronach  tytułowych 

kosztorysów  budowlanego,  elektrycznego  i  sanitarnego  są  stawkami  bez  kosztów  tzw. 

pozapłacowych  jest  więc  niewiarygodna,  a  metoda  ta  jest  niezgodna  z  obowiązującymi 

przepisami. 

Zamawiający  ponadto  w  toku  oceny  złożonych  wyjaśnień  nie  wziął  pod  uwagę,  

że wskazana na 1 stronie kosztorysu budowlanego stawka 14,84 to jedynie pierwsza pozycja 

spośród  wszystkich  przyjętych  w  kosztorysie  stawek  wymienionych  dalej  w  zestawieniu 

robocizny  (str.  54  kosztorysu  budowlanego).  Nie 

można  było  na  podstawie  złożonych 

wyj

aśnień  przyjąć za prawidłowe stawek  wymienionych na  str.  54 kosztorysu w  wysokości: 

poz. 3 - 

7,62 zł, poz. 6 - 7,22 zł, poz. 10 - 4,81 zł, poz. 16 - 9,62 zł, poz. 22 — 2,41 zł, poz. 24 

4,81 zł, poz. 25 - 5,94 zł, poz. 27 - 8,2 zł, poz. 28 - 10,83 zł. 

Sta

wki  te  w  sposób  rażący  odbiegają  od  płacy  minimalnej  zwłaszcza  przy  konieczności 

zatrudnienia  osób  wykonujących  roboty  budowlane  na  umowę  o  pracę,  co  wynika  wprost  

z s.i.w.z. 

Nawet gdyby hipotetycznie przyjąć, że koszty pośrednie uwzględniałyby obciążenia 

płacowe to po doliczeniu 65% do ww. wartości w większości wciąż nie są spełnione wymogi 

przepisów o płacy minimalnej. 

Powyższe  wskazuje,  że oferta  wykonawcy  zawiera  rażąco  niską  cenę  a  wykonawca  nie 

złożył  żadnych  dowodów  czy  nawet  nie  wyjaśnił,  dlaczego  poziom  wynagrodzenia  dla 

niektórych robót jest tak niski. Złożone wraz z pismem zanonimizowane umowy o pracę, jak 

wskazuje sam wykonawca, są jedynie przykładowe i nie jest wiadome czy w ogóle dotyczą 

pracowników fizycznych, którzy będą wykonywali przedmiot zamówienia. Biorąc pod uwagę 

wynagrodzenie  określone  w  tych  umowach  na  poziomie  w  większości  3000  zł  brutto  

i przeciętną ilość godzin pracy w miesiącu tj. 168 stawka/godzinę brutto wyniosłaby 17,86 zł. 

Natomiast kwoty wskazywane w tabeli na stronie 4 wyj

aśnień są odmienne 

dla  kosztorysu  budowlanego  wykonawca  wskazał  kwotę  wynagrodzenia  4  114,32  zł 

brutto w stawce godzinowej 24,49 zł, 

- dla kosztorysu elektrycznego 

— wynagrodzenie 4 131,12 ze stawką 24,59 zł, 

- dla kosztorysu sanitarnego wynagrodzenie 4 

094,16 zł ze stawką 24,37 zł. 

Kolejną  niespójność  polega  na  tym,  że  gdyby  przyjąć,  przykładowo  dla  kosztorysu 

budowlanego,  że  stawka  14,77  zł  jest  kwotą  netto  to  łączny  koszt  pracodawcy  wynosiłby 

20,62 zł, a nie jak wskazuje wykonawca na stronie 4 wyjaśnień 24,49 zł. 

Powyższe  rozbieżności  potwierdzają,  iż  złożone  wyjaśnienia  są  niewiarygodne,  

a z

amawiający nie powinien był ich uznać. 

Ponadto,  wobec  braku  wyjaśnienia  i  dowodów,  co  do  pozostałych  kosztów  pracy 

wskazanych  na  stronie  54  kosztorysu  budowlanego 

oferta  wykonawcy  powinna  zostać 

odrzucona. 

Złożone  wyjaśnienia  potwierdzają,  że  cena  oferty  jest  rażąco  niska  z  uwagi  na 

przyjęte  stawki  roboczogodziny  w  kwotach  niższych  niż  wynikające  z  przepisów  o  płacy 

minimalnej. 

Wykonawca  oparł  wyjaśnienia  jedynie  na  stwierdzeniu,  że  podane  stawki  za 

robociznę nie obejmują kosztów pośrednich, które należy doliczyć, jednak jest to niezgodne 

z  powołanymi  przepisami.  Wykonawca  ponadto  nie  odniósł  się  do  innych  stawek 

wskazanych w kosztorysie ofertowym. 

Jeśli  wykonawca  nie  udzieli  wyjaśnień,  bądź  gdy  udzielone  wyjaśnienia  potwierdzą,  

że  cena  lub  koszt  oferty  są  rażąco  niskie,  oferta  wykonawcy  musi  zostać  odrzucona. 

Złożenie  wyjaśnień  niepopartych  dowodami  bądź  ogólnikowych  powinno  zostać  uznane 

przez  zamawiającego  za  brak  złożenia  wyjaśnień  (np.  wyrok  KIO  170/20,  KIO  2682/19, 

wyrok Sądu Okręgowego w Gliwicach sygn. akt X ga 535/16 i in). W orzecznictwie podkreśla 

się, że wyjaśnienia wykonawcy, udzielone w trybie art 90 ust. 1 ustawy Pzp, nie mogą mieć 

charakteru  ogólnego,  nie  mogą  ograniczać  się  do  zapewnienia,  że  wykonawca  będzie  

w  stanie  zrealizować  zamówienie  za  podaną  w  ofercie  cenę.  Wykonawca,  wezwany  do 

udzielenia  wyjaśnień,  jest  zobowiązany  szczegółowo  wskazać  konkretne,  dające  się 

zweryfikować czynniki umożliwiające mu skalkulowanie ceny lub kosztu na niskim poziomie. 

Ponadto wykonawca winien przedstawić w jakim stopniu dany czynnik wpłynął na obniżenie 

ceny. 

Wykonawca wszelkimi dowodami winien wykazywać możliwość realnego i rzetelnego 

wykonania  zamówienia  za  zaproponowaną  cenę.  Z  kolei  zamawiający  jest  zobligowany 

przeanalizować i ocenić otrzymane wyjaśnienia, m.in. pod kątem ich wiarygodności. Złożone 

przez  A. 

Bud  wyjaśnienia  nie  mogły  zostać  ocenione  jako  wiarygodne,  stąd  oferta  tego 

wykonawcy powinna zostać odrzucona. 

2.  Oferta  zawier

ająca  błąd  w  cenie  i  oferta  niezgodna  z  ustawą  w  zakresie  wymogów 

dotyczących płacy minimalnej. 

Przez  błąd  w  obliczeniu  ceny  należy  rozumieć  przypadek,  gdy  cena  oferty  obliczona 

została  w  oparciu  o  nieprawidłowo  ustalony  przez  wykonawcę  zakres  wymagań  określony  

w postępowaniu, w szczególności, gdy nie uwzględnia wszystkich elementów cenotwórczych 

koniecznych  do  prawidłowego  wykonania  zamówienia.  Zamawiający  ustanowił  w  ramach 

rozdziału  3.4  s.i.w.z.  obowiązek  zatrudnienia  pracowników  wykonujących  czynności  

w  ramach  zamówienia  na  podstawie  umowy  o  pracę.  Na  podstawie  rozdziału  20.2  s.i.w.z. 

przy  kalkulowaniu  ceny  oferty  każdy  z  wykonawców  składających  ofertę  w  przedmiotowym 

postępowaniu  zobowiązany  był  do  wzięcia  pod  uwagę  zakresu  wymagań  zgodnych  

z  obowiązującymi  przepisami.  Ponadto,  w  załączniku  nr  7  do  s.i.w.z.,  stanowiącym  wzór 

umowy  w  §4  ust.  1  zamawiający  zawarł  wymóg,  aby  wykonawca  wykonał  i  przedłożył  

w  szczególności  kosztorys,  opracowany  metodą  kalkulacji  szczegółowej,  zgodnie  

z  r

ozporządzeniem  Ministra  Infrastruktury  z  18  maja  2004  r.  w  sprawie  określenia  metod  

i  podstaw  sporządzania  kosztorysu  inwestorskiego,  obliczania  planowanych  kosztów  prac 

projektowych  oraz  planowanych  kosztów  robót  budowlanych  określonych  w  programie 

funkcjonalno-

użytkowym. Zamawiający ponadto ustanowił zasadę, iż kosztorys szczegółowy 

ma być zgodny co do cen z kosztorysem ofertowym i będzie stanowił podstawę rozliczenia 

przedmiotu zamówienia oraz dodatkowych robót i robót zamiennych. 

Zdaniem  odwołującego,  bezsprzecznie  istniała  więc  konieczność  wyceny  zgodnie  z  ww. 

r

ozporządzeniem.  Skoro  wykonawca  nie  podał  ceny  jednostkowej  za  godzinę  pracy  

z  uwzględnieniem  kosztów  pozapłacowych  należy  uznać,  że  jego  oferta  zawiera  błąd  

i powinna zostać odrzucona. Stosownie do §6 ust. 1 ww. rozporządzenia, godzinowe stawki 

robocizny  kosztorysowej  ustalone  na  podstawie  analizy  własnej  powinny  obejmować 

wszystkie  składniki  zaliczane  do  wynagrodzenia  oraz  koszty  pochodne  naliczane  od 

w

ynagrodzeń, a w szczególności płace zasadnicze, premie regulaminowe, płace dodatkowe 

(dodatki  stażowe,  inne  dodatki  regulaminowe),  płace  uzupełniające  (wynagrodzenia  za 

urlopy  i  inne  płatne  nieobecności,  zasiłki  chorobowe,  odprawy  emerytalne,  nagrody 

jubileuszowe),  obligatoryjne  obciążenia  płac,  odpisy  na  zakładowy  fundusz  świadczeń 

socjalnych. 

Odwołujący  wskazał,  iż  wykonawca  A.  Bud  stwierdził,  że  w  stawce  roboczogodziny 

przyjętej  w  poszczególnych  kosztorysach  ujęto  wyłącznie  wynagrodzenie  pracownika  

w  kwocie  netto  rozumianej  jako  wynagrodzen

ie  "na  rękę",  zaś  pozostałe  koszty  pracy 

stanowią koszty pośrednie. 

Twierdzenia  wykonawcy  A. 

Bud  są  bezpodstawne.  Definicja  kosztów  pośrednich  jest 

zawarta w ust. 2 pkt 4 r

ozporządzenia i określa koszty pośrednie jako składniki kalkulacyjne 

wartości kosztorysowej, uwzględniające nieujęte w kosztach bezpośrednich koszty zaliczane 

zgodnie z odrębnymi przepisami do kosztów uzyskania przychodów, w szczególności koszty 

ogólne budowy oraz koszty zarządu. Przykładem kosztów pośrednich mogą być m.in. koszty 

kredytu

,  najmu  biura,  usług  telekomunikacyjnych  -  poczta,  telefon  -  natomiast  koszty  pracy 

nie należą do kosztów pośrednich i powinny zostać uwzględnione jako koszty bezpośrednie 

w określonej przez wykonawcę w kosztorysie ofertowym stawce roboczogodziny, co wynika 

wprost z przepisów rozporządzenia (podobnie w wyrokach KIO 596/16, KIO 1489/18 i in.). 

Niezależnie  od  przywołanych  przepisów  powszechnie  obowiązującego  prawa,  zgodnie  

z podstawowymi zasadami kosztory

sowania, koszty bezpośrednie i pośrednie stanowią dwie 

odrębne  grupy  kosztów,  jak  również  niedopuszczalne  jest  zwiększanie  kosztów 

bezpośrednich  poprzez  koszty  pośrednie.  Przerzucanie  części  kosztów  pracy  do  kosztów 

pośrednich  generuje  koszty  niekontrolowane  w  ten  sposób  wykonawca  tworzy  sobie 

kompletnie  niekontrolowany  budżet  oraz  może  próbować  przeznaczać  część  kosztów  na 

cele  niezwiązane  z  pokryciem  kosztów  pracy  w  wysokości  wynikającej  z  przepisów  

o  minimalnym  wynagrodzeniu  za  pracę  i  minimalnej  stawce  godzinowej.  Należy  wskazać,  

że po to są koszty bezpośrednie, żeby koszty pracy były określone w sposób wymierny. 

Co więcej, tego typu metodologia wyceny, poza tym, że nie znajduje podstaw prawnych, 

również wpłynie na trudności w rozliczeniu powykonawczym, które w tym postępowaniu ma 

zastosowanie. Skoro bowiem stawka roboczogodziny nie obejmuje kosztów pozapłacowych, 

zwanych  przez  ww.  r

ozporządzenie  obligatoryjnymi  obciążeniami  płac,  to  ustalenie 

ostatecznej  stawki  godzinowej  dla  poszczególnych  robót  w  trakcie  realizacji  będzie  za 

każdym  razem  podlegało  dodatkowym  wyliczeniom.  Nie  taka  jest  idea  sporządzania 

kosztorysu.  Służy  on  bowiem  wskazaniu  konkretnych  kwot,  dla  poszczególnych  czynności, 

które  następnie  wprost  będą  podstawą  rozliczenia.  W  rezultacie  wykonawca  A.  Bud  na 

etapie  realizacji  umowy  nie  rozliczy  robocizny  z  z

amawiającym  nie  naruszając  ustawy,  

a z

amawiający będzie płacił wykonawcy wynagrodzenie niezgodnie z jej przepisami. 

W  przedmiotowej  sprawie  błąd  w  obliczeniu  przez  A.  Bud  ceny  polega  również  na 

nieuwzględnieniu  przepisów  dotyczących  wysokości  minimalnego  wynagrodzenia  oraz 

regulacji wynikających z przepisów ustawy Pzp w tym zakresie.  

Ponadto,  konieczność  uwzględnienia  w  cenie  płacy  minimalnej  wynika  bezpośrednio  

z  przepisu  ustawy  Pzp.  Zg

odnie  z  art.  90  ust.  1  pkt  1  ustawy  Pzp  zamawiający  wzywa  do 

złożenia wyjaśnień w szczególności, gdy zaoferowana cena budzi wątpliwości co do kosztów 

pracy,  których  wartość  nie  może  być  niższa  niż  od  minimalnego  wynagrodzenia  za  pracę. 

Przepis ten określa więc jasną dyrektywę co do wysokości kosztów pracy, a jej naruszenie 

stanowi o niezgodności oferty z ustawą Pzp. Jak wskazywano powyżej, w roku 2020 płaca 

minimalna  wynosi  2600  zł  i  15,47  zł/godzinę.  Tymczasem,  jak  wynika  z  kosztorysu 

ofertowego  wykonawca  A. 

Bud  nie  uwzględnił  w  cenie  swojej  oferty  płacy  minimalnej, 

bowiem  przyjął  do  kalkulacji  ceny  oferty  stawki  roboczogodziny  na  poziomie  dużo  niższym 

aniżeli wynikające z rozporządzenia, co wskazywano powyżej. 

Zamawiający  złożył  pisemną  odpowiedź  na  odwołanie,  w  której  wniósł  o  odrzucenie 

odwołania, a w przypadku niepotwierdzenia się wniosku o odrzucenie odwołania, oddalenie 

odwołania w całości. 

Do  postępowania  odwoławczego  –  po  stronie  zamawiającego,  skuteczne  przystąpienie 

zgłosił  wykonawca  A.  Bud  sp.  z  o.o.,  który  złożył  pismo  procesowe,  w  którym  wniósł  

o oddalenie odwołania. 

Odwołujący złożył pismo procesowe wraz z wnioskami dowodowymi. 

Izba ustaliła i zważyła, co następuje. 

Izba stwierdziła, że nie zachodzą przesłanki do odrzucenia odwołania, o których stanowi 

przepis art. 189 ust. 2 ustawy - 

Prawo zamówień publicznych. 

Zamawiający  prowadzi  postępowanie  o  udzielenie  zamówienia  publicznego 

z  zastosowaniem  przepisów  ustawy  Prawo  zamówień  publicznych  wymaganych  przy 

procedurze,  której  wartość  szacunkowa  zamówienia  przekracza  kwoty  określone 

w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 ustawy Prawo zamówień publicznych. 

Krajowa  Izba  Odwoławcza  stwierdziła,  że  odwołujący  posiada  interes  w  uzyskaniu 

przedmiotowego  zamówienia,  kwalifikowanego  możliwością  poniesienia  szkody  w  wyniku 

naruszenia  przez  zamawiającego  przepisów  ustawy,  o  których  mowa  w  art.  179  ust.  1 

ustawy - 

Prawo zamówień publicznych, co uprawniało go do złożenia odwołania. 

Uwzględniając  dokumentację  z  przedmiotowego  postępowania  o  udzielenie 

zamówienia  publicznego,  jak  również  biorąc  pod  uwagę  oświadczenia  i  stanowiska 

stron,  oraz  uczestnika  postępowania  odwoławczego,  złożone  w  pismach 

procesowych, jak też podczas rozprawy Izba stwierdziła, iż odwołanie nie zasługuje na 

uwzględnienie. 

W oc

enie Krajowej Izby Odwoławczej zarzuty odwołującego są bezzasadne. 

Krajowa  Izba  Odwoławcza  w  pełni  podziela  stanowiska  prezentowane  przez 

zamawiającego oraz przystępującego, wskazując ponadto, co następuje. 

Stwierdzić  należało,  iż  de  facto  wszystkie  zarzuty  postawione  w  odwołaniu  sprowadzały 

się  do  jednej  okoliczności  faktycznej,  związanej  z  przedstawieniem  przez  przystępującego, 

wyceny  stawki  roboczogodziny,  która  w  ocenie  odwołującego  nie  odpowiadała  przepisom 

r

ozporządzenia  Ministra  Infrastruktury  z  18  maja  2004  r.  w  sprawie  określenia  metod  

i  podstaw  sporządzania  kosztorysu  inwestorskiego,  obliczania  planowanych  kosztów  prac 

projektowych  oraz  planowanych  kosztów  robót  budowlanych  określonych  w  programie 

funkcjonalno-

użytkowym  oraz  rozporządzenia  Rady  Ministrów  z  dnia  10  września  2019  r.  

w  sprawie  wysokości  minimalnego  wynagrodzenia  za  pracę  oraz  wysokości  minimalnej 

stawki godzinowej w 2020 r

., które to naruszenie wypełniało przesłanki do odrzucenia oferty 

przystępującego  na  podstawie  przepisów  art.  89  ust.  1  pkt  1  oraz  pkt  6  ustawy  Pzp,  

a  wyjaśnienia  złożone  przez  przystępującego  winny  dawać  podstawę  do  odrzucenia  oferty 

na podstawie przepisu art. 89 ust. 1 pkt 4 oraz art. 90 ust. 3 ustawy Pzp. 

Z takim stanowiskiem odwołującego nie sposób się zgodzić. 

Punktem  wyjścia  do  takiego  stanowiska muszą  być  postanowienia  specyfikacji  istotnych 

warunków  zamówienia,  które  w  ramach  przedmiotowego  postępowania,  postawił 

zamawiający. 

Wskazać  należy,  iż  zamawiający  w  treści  s.i.w.z.  podał,  że  do  oferty  należy  dołączyć 

kosztorys  ofertowy  sporządzony  metodą  uproszczoną  (pkt  19.8  ppkt  4).  Już  tylko  ta 

okoliczność  daje  podstawy  do  twierdzenia,  że  wszelkie  informacje  składane  wraz  z  ofertą, 

stanowiące  informacje  nadmiarowe,  niewymagane  przez  zamawiającego,  nie  mogły 

podlega

ć ocenie, pod kątem prawidłowości złożonej oferty. Kosztorys ofertowy sporządzany 

metodą uproszczoną, to inaczej kalkulacja uproszczona, która polega na obliczeniu wartości 

kosztorysowej  robót  jako  sumy  iloczynów  liczby  jednostek  przedmiarowych  robót  i  ich  cen 

jednostkowych,  a  następnie  doliczeniu  VAT.  Tym  samym  wszelkie  dodatkowe  informacje 

załączone  do  tego  typu  kosztorysu,  muszą  być  zakwalifikowane,  jako  materiał  pomocniczy 

służący jedynie wyliczeniu cen jednostkowych. 

Szczegółowe informacje w zakresie sposobu opracowania kosztorysu ofertowego metodą 

kalkulacji  uproszczonej,  zamawiający  sprecyzował  w  pkt  20.4  s.i.w.z.  (Założenia  do 

opracowania kosztorysu ofertowego).  

Jednocześnie  zamawiający  w  projekcie  umowy,  która  stanowiła  dokumentację 

postępowania  podał,  iż  wykonawca  zobowiązany  będzie  do  wykonania  i  przedłożenia 

zamawiającemu,  w  terminie  10  dni  od  daty  podpisania  umowy,  m.in.  kosztorysu, 

opracowanego  metodą  kalkulacji  szczegółowej,  zgodnie  z  rozporządzeniem  Ministra 

Infrastruktury  z  18  maja  2004  r.  w 

sprawie  określenia  metod  i  podstaw  sporządzania 

kosztorysu  inwestorskiego,  obliczania  planowanych  kosztów  prac  projektowych  oraz 

planowanych kosztów robót budowlanych określonych w programie funkcjonalno-użytkowym 

(Dz.U  2004,  nr  130,  poz.  1389)  (

§4  wzoru  umowy).  Jednakże  podkreślić  należy,  

że  postanowienia  powyższe  dotyczyły  etapu  postępowania  –  po  wyborze  oferty 

najkorzystniejszej 

– przed podpisaniem umowy. Ponadto zamawiający wskazał, że wyliczone 

w tych kosztorysach ceny poszczególnych elementów, jak również cena całkowita musi być 

zgodna z cenami przedstawionymi w ofercie przetargowej.  

Powyższe  oznacza,  że  ceny  jednostkowe  za  poszczególne  jednostki  przedmiarowe, 

muszą  być  przeniesione  z  kosztorysu  ofertowego  (kalkulacja  uproszczona),  do  kosztorysu 

sta

nowiącego załącznik do umowy (kalkulacja szczegółowa). W żadnym miejscu specyfikacji 

istotnych  warunków  zamówienia  zamawiający  nie  wymagał  przedstawienia  przez 

wykonawców,  cen  za  1  roboczogodzinę,  stawiając  jedynie  wymóg,  że  z  uwagi  na  fakt,  

iż  czynności  w  zakresie  realizacji  niniejszego  zamówienia  polegają  na  wykonywaniu  pracy  

w  sposób  określony  w  art.  22  §1  ustawy  z  dnia  26  czerwca  1974  r  -  Kodeks  pracy  (Dz.  U  

z  2019  r  poz.  1040  z  późn.  zm.)  zamawiający  na  podstawie  art.  29  ust.  3a  ustawy  pzp 

wymaga  za

trudnienia  na  podstawie  umowy  o  pracę  przez  wykonawcę  lub  podwykonawcę 

osób  wykonujących  czynności  bezpośrednio  związane  z  wykonaniem  robót  budowlanych 

opis

anych  przedmiotem  zamówienia  tj.  tzw.  pracowników  fizycznych.  Wymóg  nie  dotyczy 

więc,  między  innymi  osób:  kierujących  budową,  wykonujących  obsługę  geodezyjną, 

dostawców  materiałów  budowlanych oraz  innych  osób,  w  stosunku do których Wykonawca 

wykaże, że czynności przez nich realizowane nie polegają na wykonywaniu pracy w sposób 

określony w art. 22 §1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (pkt 3.4.1 s.i.w.z.). 

Jak  zatem  wynika  z  powyższego,  na  etapie  składania  ofert,  wykonawcy  nie  mieli 

obowiązku  informowania  zamawiającego  o  stawkach  za  1  roboczogodzinę  pracy  tzw. 

pracowników  fizycznych,  ale  mieli  obowiązek  ujęcia  kosztów  ich  pracy  w  zakresie 

przedmiarów  robót  oraz  podania  cen  jednostkowych  za  poszczególne  pozycje 

przedmiarowe. I tak też to przystępujący uczynił. 

Izba  zwraca  uwagę,  iż  rozporządzenie  Ministra  Infrastruktury  z  dnia  18  maja  2004  r.  

w  s

prawie  określenia  metod  i  podstaw  sporządzania  kosztorysu  inwestorskiego,  obliczania 

planowanych  kosztów  prac  projektowych  oraz  planowanych  kosztów  robót  budowlanych 

określonych  w  programie funkcjonalno-użytkowym  (Dz.  U.  130  poz.  1389),  zostało  wydane 

na p

odstawie ustawowego upoważnienia z art. 33 ust. 3 ustawy Pzp. Jest ono adresowane 

tylko  i  wyłącznie  do  zamawiających  na  potrzeby  określenia  wartości  zamówienia  na  roboty 

budowlane.  Nie  ma  ono  żadnego  odniesienia  do  wykonawców  składających  oferty  

w  postępowaniu  o  udzielenie  zamówienia  publicznego.  Ww.  rozporządzenie  nie  definiuje 

pojęcia  kosztów  bezpośrednich  lecz  jedynie  kosztów  pośrednich.  §1  ust.  2  pkt  4  tego 

rozporządzenia  stanowi:  „kosztach  pośrednich  -  należy  przez  to  rozumieć  składnik 

kalkulacyjny  wa

rtości  kosztorysowej,  uwzględniający  nieujęte  w  kosztach  bezpośrednich 

koszty  zaliczane  zgodnie  z  odrębnymi  przepisami  do  kosztów  uzyskania  przychodów,  

w szczególności koszty ogólne budowy oraz koszty zarządu”. 

Zdaniem  Izby,  z  powyższego  wynika,  że  żaden  przepis  prawa  nie  wskazuje,  że  do 

kosztów  bezpośrednich  należy  zaliczyć  kwotę  minimalnego  wynagrodzenia  za  prace, 

określanego  według  przepisów  ustawy  o  minimalnym  wynagrodzeniu  w  kwocie 

netto/brutto/kosztów  pracodawcy.  Nadto  przepisy  rozporządzenia  pośrednio  wskazują 

jedynie na przykładowe wyliczenie jakimi są koszty ogólne budowy oraz koszty zarządu i nie 

stanowi

ą  zamkniętego  katalogu  tych  kosztów.  W  konsekwencji  nie  ma  przeszkód,  aby  do 

kosztów  bezpośrednich  zaliczyć  stawki  netto  pracownika  zaś  do  kosztów  pośrednich 

wartości z tytułu ubezpieczeń społecznych, podatków, nagród, premii, kosztów budowy, itp. 

Odnosząc  się  do  zarzutów  dotyczących  zaniechania  odrzucenia  oferty  przystępującego 

na  podstawie  przepisu  art.  89  ust.  1  pkt  4  oraz  art.  90  ust.  3  ustawy  P

zp,  Izba  stwierdziła,  

co następuje. 

Przystępujący  w  kosztorysie  stanowiącym  załącznik  do  oferty,  mimo  braku  takiego 

obowiązku, podał konkretne stawki roboczogodziny. 

Zamawiający,  pismem  z  dnia  5  maja  2020  roku,  wezwał  przystępującego,  na  podstawie 

przepis

u  art.  90  ust.  1  ustawy  Pzp,  do  złożenia  wyjaśnień,  w  tym  przedłożenia  dowodów 

dotyczących  wyliczenia  ceny  oferty  w  zakresie  ujętych  w  niej  kosztów  pracy.  Zamawiający 

wskazał,  iż  przyjęte  przez  przystępującego  stawki  (w  zakresie  robót  sanitarnych, 

elektryc

znych i budowlanych) wydają się rażąco niskie i budzą wątpliwości, co do możliwości 

wykonania  przedmiotu  zamówienia  zgodnie  z  wymaganiem  zamawiającego  dotyczącym 

minimalnego wynagrodzenia za pracę. 

Pismem z dnia 11 maja 2020 roku, przystępujący udzielił wyjaśnień zamawiającemu oraz 

w ramach dowodów przedłożył przykładowe scany umów o pracę. 

W ocenie Krajowej Izby Odwoławczej, wyjaśnienia złożone przez przystępującego wprost 

korespondują z wątpliwościami zamawiającego przedstawionymi w wezwaniu z dnia 5 maja 

2020  roku.  W  szczególności  wskazać  należy,  iż  przystępujący  w  sposób  bezpośredni 

wyjaśnił,  w  jaki  sposób  skalkulował  cenę  ofertową  oraz  jakie  czynniki  uprawniały  go  do 

zaoferowania 

konkretnych 

stawek 

roboczogodziny 

w  poszczególnych  branżach. 

Przystępujący  w  ujęciu  tabelarycznym  dokonał  rozbicia  ceny  w  odniesieniu  do  każdego 

elementu  kosztotwórczego  oraz  wyjaśnił,  że  dodatkowo  uwzględnił  ryzyko  ewentualnego 

zwiększenia tych kosztów. Zdaniem Izby, oferta przystępującego nie zawiera rażąco niskiej 

ceny  (art.  89  ust.  1  pkt  4  ustawy  Pzp)

,  a  wyjaśnienia  przystępującego  wraz  ze  złożonymi 

dowodami  nie  dają  podstaw  do  stwierdzenia  okoliczności  skutkujących  odrzuceniem  oferty 

na podstawie przepisu art. 90 ust. 3 ustawy Pzp. 

Tym samym stwierdzić należało, że żadna ze stawek, która była przedmiotem wezwania 

zamawiającego  i  jednocześnie  wyjaśnień  przystępującego,  nie  była  skalkulowana  poniżej 

wysokości  wynikającej  z  rozporządzenia  Rady  Ministrów  z  dnia  10  września  2019  r.  

w  sprawie  wysokości  minimalnego  wynagrodzenia  za  pracę  oraz  wysokości  minimalnej 

stawki  godzinowej  w  2020  r.

,  co  oznacza,  że  oferta  przystępującego  nie  jest  obciążona 

błędem  w  obliczeniu  ceny  (art.  89  ust.  1  pkt  6  ustawy  Pzp),  nie  jest  również  niezgodna  

z ustawą (art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy Pzp). 

Odwołujący wniósł o przeprowadzenie dowodów: 

Dowód nr 1a, 1b, 1c - wydruki z kalkulatora wynagrodzeń, 

Dowód  nr  2  -  wyciąg  z  informacji  o  stawkach  robocizny  kosztorysowej  oraz  cenach 

pr

acy  sprzętu  budowlanego IRS  za  I  kwartał  2020  r.  (SEKOCENBUD  zeszyt  4/2020 

Dowód nr 3 - opinia Stowarzyszenia Kosztorysantów Budowlanych, 

Dowód  nr  4  -  wyciąg  z  Polskich  standardów  kosztorysowania  tobół  budowlanych 

opracowanych  przez  Stowarzyszenie  Kosztorysantów  Budowlanych  (wydanie  II  

z 2017 r.), 

Dowód  nr  5  -  wyciąg  z  Poradnika  Kosztorysowanie  obiektów  i  robót  budowlanych 

(wyd. Polcen, Warszawa 2010 r.), 

na  okoliczność  wykazania,  że  cena  oferty  przystępującego  jest  rażąco  niska  w  związku  

z  zaniżonymi  i  nierynkowymi  stawkami  robocizny  oraz  wykazania,  że  zaliczenie  przez 

p

rzystępującego obligatoryjnych obciążeń płac do kosztów pośrednich stanowi błąd w cenie, 

oraz 

że  twierdzenia  przystępującego  zostały  powołane  jedynie  na  potrzeby  wyjaśnienia 

rażąco  niskiej  ceny  i są  niewiarygodne, gdyż  wszystkie  stosowane w  praktyce metodologie 

obliczania  stawki  roboczogodziny 

przewidują,  iż  obciążenia  płac  powinny  być  w  tej  stawce 

zawarte,  oraz 

że należy odróżnić koszty bezpośrednie poszczególnych robót wymienionych 

w  kosztorysie,  do  których  należą  wynagrodzenia  pracowników  wraz  z  obligatoryjnymi 

obciążeniami  od  kosztów  pośrednich,  które  są  kosztami  związanymi  z  budową  jednak 

niemożliwymi  do  przypisania  danej  konkretnej  pozycji  kosztorysu.  Są  one  wyliczane 

wskaźnikowo i obejmują koszty ogólne budowy i koszty zarządu. 

Izba  przyjęła  ww.  dokumenty  złożone  przez  odwołującego,  uznając  iż  stanowią  one 

jedynie  stanowisko  strony  i  tak  też  zostały  zakwalifikowane.  Nadto  wskazać  należy,  

iż  z  treści  tych  dokumentów  wynikają  jedynie  okoliczności,  które  zostały  w  nich 

potwierdzone.  Kalkulatory  przedstaw

iają  sposób  wyliczenia  określonych  wynagrodzeń, 

cennik Sekocenbud prezentuje stawki, które nie są obowiązujące dla wykonawców, a jedynie 

wskazują  średni  poziom  cen,  opinia  i  wyciągi  z  publikacji  prezentują  stanowiska  osób  je 

sporządzających. Tym samym uznać należało, że złożone dokumenty sa bez znaczenia dla 

sprawy. 

Biorąc pod uwagę powyższe, orzeczono jak w sentencji. 

O  kosztach  postępowania  odwoławczego  orzeczono  na  podstawie  art.  192  ust.  9  i  10 

ustawy Prawo zamówień publicznych, stosownie do wyniku postępowania, zgodnie z § 1 ust. 

1  pkt  2,  §  3  rozporządzenia  Prezesa  Rady  Ministrów  z  dnia  15  marca  2010  r.  w  sprawie 

wysokości  wpisu  od  odwołania  oraz  rodzajów  kosztów  w  postępowaniu  odwoławczym  

i  sposobu  ich  rozliczania  (Dz.  U.  2018,  poz.  972)

,  uwzględniając  koszty  poniesione  przez 

odwołującego związane z wpisem od odwołania. 

Przewodniczący: 

…………………………