KIO 1603/19 WYROK dnia 30 sierpnia 2019 r.

Sygn. akt: KIO 1603/19 

WYROK 

 z dnia 30 sierpnia 2019 r.    

Krajowa Izba Odwoławcza  -  w składzie: 

Przewodniczący: 

Bartosz Stankiewicz 

Protokolant:   

Mikołaj Kraska 

po  rozpoznaniu  na  rozprawie  w  dniu  29  sierpnia  2019  r.  w  Warszawie 

odwołania 

wniesionego 

do  Prezesa  Krajowej  Izby  Odwoławczej  w  dniu  19  sierpnia  2019  r.  przez 

ICMCG  Sp.  z  o.o. 

z  siedzibą  w  Warszawie  przy  ul.  Opinki  8  (02-973  Warszawa)  w 

postępowaniu prowadzonym przez Polską Agencję Inwestycji i Handlu S.A. z siedzibą w 

Warszawie przy ul. Kruczej 50 (00-025 Warszawa) 

przy udziale 

wykonawców: 

A.  P. F. 

i Ł. F. prowadzących działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą 

East  Analytics  P.  F. 

Ł.  F.  s.c.  z  siedzibą  w  Krakowie  przy  ul.  Studenckiej  6/8  (31-116 

Kraków); 

B.  Varsovia  Capital  S.A.  z 

siedzibą  w  Warszawie  przy  ul.  Bagno  2  lok.  56  (00-112 

Warszawa);  

zgłaszających przystąpienie do postępowania odwoławczego po stronie zamawiającego  

orzeka: 

Uwzględnia  odwołanie  w  części  dotyczącej  nieprawidłowej  oceny  oferty  wykonawcy 

ICMCG  Sp.  z  o.o. 

z  siedzibą  w  Warszawie  oraz  bezprawnego  przyjęcia,  że  oferta  ww. 

wykonawcy zawiera rażąco niską cenę co skutkowało odrzuceniem oferty tego wykonawcy w 

ramach części I, IV i VI zamówienia i nakazuje zamawiającemu:  

unieważnienie  czynności  wyboru  najkorzystniejszej  oferty  dla  części  I,  IV  i  VI 

zamówienia w tym unieważnienie czynności odrzucenia oferty wykonawcy ICMCG Sp. z o.o. 

z siedzibą w Warszawie w ramach tych części;  

powtórne badanie i ocenę ofert w postępowaniu w ramach części I, IV i VI zamówienia. 

2.  Oddala  zarzut  niedokonania  wyboru  oferty  wykonawcy  ICMCG  Sp.  z  o.o. 

z  siedzibą  w 

Warszawie w częściach I, IV i VI zamówienia. 

3.  Kosztami  pos

tępowania  odwoławczego  obciąża  zamawiającego  –  Polską  Agencję 

Inwestycji i Handlu S.A. 

z siedzibą w Warszawie w części 2/3 oraz wykonawcę ICMCG Sp. 

z o.o. 

z siedzibą w Warszawie w części 1/3 i:  

zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 15 000 zł 00 gr (słownie: 

piętnaście  tysięcy  złotych zero  groszy)  uiszczoną przez  wykonawcę  –  ICMCG  Sp.  z  o.o.  z 

siedzibą w Warszawie tytułem wpisu od odwołania oraz kwotę 3 600 zł 00 gr (słownie: trzy 

tysiące  sześćset  złotych  zero  groszy)  tytułem  kosztów  wynagrodzenia  pełnomocnika 

wykonawcy 

– ICMCG Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie; 

.2. zasądza od zamawiającego – Polskiej Agencji Inwestycji i Handlu S.A. z siedzibą w 

Warszawie  na  rzecz  wykonawcy 

–  ICMCG  Sp.  z  o.o.  z  siedzibą  w  Warszawie  kwotę 

w 

wysokości 12 400 zł 00 gr (słownie: dwanaście tysięcy czterysta złotych zero groszy). 

Stosownie  do  art.  198a  i  198b  ustawy  z  dnia  29  stycznia  2004  r.  - 

Prawo  zamówień 

publicznych (t.j. - Dz. U. z 2018 r., poz. 1986 ze zm.) na niniejszy wyrok - w terminie 7 dni od 

dnia  jego  doręczenia  -  przysługuje  skarga  za  pośrednictwem  Prezesa  Krajowej  Izby 

Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Warszawie.  

Przewodniczący:      ……………………………. 

Sygn. akt: KIO 1603/19 

U z a s a d n i e n i e 

Polska  Agencja  Inwestycji  i  Handlu  S.A. 

z  siedzibą  w  Warszawie  zwana  dalej: 

„zamawiającym”,  prowadzi  w  trybie  przetargu  nieograniczonego  postępowanie  o  udzielenie 

zamówienia publicznego na  podstawie przepisów  ustawy  z  dnia 29 stycznia 2004  r.  Prawo 

zamówień  publicznych  (t.j.  -  Dz.  U.  z  2018  r.,  poz.  1986  ze  zm.),  zwanej  dalej:  „Pzp”  pn. 

Kompleksowa  organizacja  etapu  krajowego  projektu  Polskie  Mosty  Technologiczne  na  6 

rynkach:  Australia,  Indie,  Izrael,  Norwegia,  Rosja,  Ukraina  z  podziałem  na  6  części,  (nr 

referencyjny:  BPR.PMT.25.18/2019), 

zwane  dalej  „postępowaniem”.  Przedmiot  zamówienia 

został podzielony na sześć części. 

Ogłoszenie  o  zamówieniu  zostało  opublikowane  w  Dzienniku  Urzędowym  Unii 

Europejskiej w dniu 18 kwietnia 2019 r., pod numerem 2019/S 077-183547.  

Szacunkowa  wartość  zamówienia,  którego  przedmiotem  są  usługi,  jest  wyższa  od 

kwot wskazanych w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 Pzp. 

Wykonawca ICMCG Sp. z o.o. 

z siedzibą w Warszawie zwany dalej: „odwołującym” w 

dniu 15 lipca 2019 r. wn

iósł odwołanie w zakresie części I, IV i VI zamówienia od:  

-  niezgodnego  z  przepisami  Pzp  odrzucenia  oferty  o

dwołującego  w  części  I,  IV  i  VI  na 

podstawie art. 89 ust. 1 pkt 4 Pzp; 

- niezgodnej z przepisami Pzp 

czynności oceny i badania ofert; 

-  niezgodnej  z  przepisami  Pzp 

czynności  wyboru  oferty  najkorzystniejszej  w  części  I  i  w 

części IV; 

-  niezgodnej  z  Pzp 

oceny  wyjaśnień  złożonych  w  trybie  art.  90  ust.  1  Pzp  przez 

Odwołującego; 

- zaniechania wyboru oferty o

dwołującego jako najkorzystniejszej w części VI. 

Odwołujący zarzucił zamawiającemu naruszenie: 

1) art. 

92 ust. 1 Pzp poprzez niedokonanie wyboru oferty odwołującego w częściach I, IV i VI; 

2) art. 

90 Pzp poprzez nieprawidłową ocenę oferty oraz wyjaśnień odwołującego w zakresie 

oferowanej ceny; 

3)  art.  89  ust  1  pkt  4  Pzp  poprzez  bezprawne  przyjęcie,  że  oferta  odwołującego  zawiera 

rażąco niską cenę i odrzucenie oferty odwołującego. 

W związku z postawionymi zarzutami odwołujący wniósł o uwzględnienie odwołania 

oraz nakazanie zamawiającemu:  

unieważnienia czynności wyboru oferty najkorzystniejszej; 

powtórzenia czynności oceny oferty odwołującego; 

- dokonania wyboru oferty odw

ołującego jako najkorzystniejszej w części I, IV i VI. 

Jeśli  chodzi  o  interes  we  wniesieniu  odwołania  odwołujący  wskazał,  że  jego  oferta 

jest ofertą najkorzystniejszą w częściach I, IV i VI jednak na skutek jej nieprawidłowej oceny 

przez zamawiającego dokonał on niezgodnego z prawem odrzucenia tej oferty na podstawie 

art. 89 ust. 1 pkt 4 Pzp. W ten sposób - zdaniem odwołującego - zamawiający pozbawił go 

możliwości  uzyskania  zamówienia.  Dowodzi  to  naruszenia  interesu  oraz  szkody 

odwołującego  i  stanowi  wystarczającą  przesłankę  do  skorzystania  ze  środków  ochrony 

prawnej przewidzianych w Pzp, a w szczególności do wniesienia odwołania. 

Odwołujący podzielił swoje uzasadnienie co do postawionych zarzutów właściwie na 

cztery części. Pierwsza część odnosiła się do tego, że „ogólnikowe wyjaśnienia” wykonawcy 

nie mogą być samodzielną podstawą odrzucenia jego oferty jako zawierającej rażąco niską 

cenę, ale powinien być stwierdzony fakt, że cena oferty jest rażąco niska. 

W tej części odwołujący wskazał, że w pierwszej kolejności zauważyć należy, iż art. 90 Pzp 

opiera się na domniemaniu zamawiającego, że cena badanej oferty może być rażąco niska 

w stosunku do przedmiotu zamówienia i budzi wątpliwości zamawiającego, co do możliwości 

wykonania  przedmiotu  zamówienia  zgodnie  z  wymaganiami  zamawiającego.  Istotna  jest 

ocena,  czy  w  danym  postępowaniu  zaoferowanie  ceny  odbiegającej  od  wartości 

szacunkowej  zamówienia  (lub  średniej  arytmetycznej  cen  złożonych  ofert)  ma  na  celu 

utrudnianie dostępu do rynku lub niedozwoloną eliminację z rynku innych podmiotów. 

Zdaniem  odwołującego  w  przedmiotowej  sprawie  uzasadnienie  odrzucenia  jego  oferty 

sprowadza się do jednego  zdania.  Zamawiający wskazał  w  nim jedynie,  że odwołujący  „do 

wyjaśnień  nie  załączył  dowodów  a  wyjaśnienia  Wykonawcy  były  bardzo  lakoniczne  oraz 

ogólne”. Z treści uzasadnienia odrzucenia wynika więc, że zamawiający w trakcie dokonanej 

oceny  złożonych  pominął  nie  tylko  treść  tych  wyjaśnień,  charakter  przedmiotu  zamówienia 

ale także okoliczności faktyczne, które są mu znane. 

Odwołujący wskazał, że realizował już tego rodzaju zamówienia na rzecz zamawiającego. W 

postępowaniu  na  „Kompleksową  organizacja  etapu  krajowego  projektu  Polskie  Mosty 

Technologiczne  na  2  rynki:  Zjednoczone  Emiraty  Arabskie  i  Kenię  z  podziałem  na  dwoje 

części 2 części” oferta odwołującego została uznana za najkorzystniejszą w obu częściach w 

związku  z  czym  zamawiający  akceptował  oferty  odwołującego  w  wysokości  Zjednoczone 

Emiraty  Arabskie  (205  164  zł  brutto)  i  Kenia  (332  100  zł  brutto).  Zakres  postępowania  był 

i

dentyczny jak dla obecnego postępowania tylko dotyczył innych rynków. Obecnie część I  - 

rynek australijski jest porównywalna cenowo do Kenii, a rynek Kenijski bardziej egzotyczny 

niż Australia.  

Odwołujący  podkreślił  przy  tym,  iż  w  trakcie  procedur  przetargowych  poprzedzających 

zawarcie powyższych umów podobnie jak w przedmiotowym postępowaniu wzywany był do 

wyjaśnienia  zaoferowanej  ceny  w  części  dotyczącej  rynku  Zjednoczonych  Emiratów 

Arabskich, a złożone wyjaśnienia miały niemal identyczną treść. Złożone wyjaśnienia zostały 

uznane za wystarczające i doszło do zawarcia umowy. Oznacza to, że zamawiający nie tylko 

dysponował wiedzą, ale także doświadczeniem, że zaoferowana cena nie budzi wątpliwości, 

co  do  możliwości  wykonania  przedmiotu  zamówienia  zgodnie  z  wymaganiami 

zamawiającego. Fakt ten jest tym bardziej oczywisty, że w częściach II, III i V zamawiający 

dokonał  wyboru  oferty  zawierającej  jeszcze  niższe  ceny  niż  ta  zaoferowane  przez 

odwołującego. W związku z tym twierdzenie, że doświadczony wykonawca, który zrealizował 

już na rzecz zamawiającego podobne zamówienia nie jest w stanie wykonać zamówienia za 

podobną cenę, zaś inny wykonawca jest w stanie zrealizować to zamówienie za cenę niższą 

jest  nie  tylko  nieracjonalne,  ale  oderwane  od  stanu  faktycznego  i  posiadanej  przez 

zamawiającego  wiedzy.  Co  więcej  taki  stan  faktyczny  –  w  ocenie  odwołującego  –  nie 

potwierdza tezy, że odwołujący poprzez zaoferowaną cenę próbował wyeliminować z rynku 

innych wykonawców. Tymczasem obie te okoliczności tj.: 

brak możliwości zrealizowania zamówienia za zaoferowaną cenę;  

próba wyeliminowania innych wykonawców z postępowania o zamówienie;  

powinny być wykazane, aby mogło dojść do odrzucenia oferty na podstawie art. 93 ust. 1 pkt 

4 Pzp 

jako zawierającej rażąco niska cenę. 

Po

nadto  w  tej  części  odwołujący  wskazał,  że  w  częściach  I,  IV  i  VI  w  porównaniu  do 

szacunkowej  wartości  zamówienia  określonego  przez  zamawiającego  dla  tych  części  były 

procentowo  bliższe  szacunkowej  wartości  zamówienia  dla  danej  części  niż  w  przypadku 

wybran

ej  przez  zamawiającego  oferty  dla  części  II  zamówienia,  która  to  cena  stanowiła 

zaledwie 47,1% 

szacunkowej wartości zamówienia dla tej części. 

Druga  część  uzasadnienia  obejmowała  problematykę  dowodu  w  procedurze 

wyjaśnienia rażąco niskiej ceny. W pierwszej kolejności w tej części odwołujący wskazał, że 

pojęcie dowodu należy rozumieć szeroko i za dowód może być uznane także oświadczenie 

samego wykonawcy. O tym, czy dany dowód jest możliwy do uzyskania, decyduje charakter 

okoliczności  powoływanych  przez  wykonawcę.  Jeżeli  są  one  obiektywnie  możliwe  do 

stwierdzenia w postaci zaświadczeń, informacji wytworzonych przez podmioty niezależne od 

wykonawcy,  to  wówczas  taki  dokument  będzie  miał  walor  dowodowy  wykraczający  poza 

samą  treść  wyjaśnień  wykonawcy.  Jeżeli  natomiast  okoliczności,  jakie  przywołuje 

wykonawca  w  wyjaśnieniach,  dotyczą  wyłącznie  założeń  przyjętych  do  kalkulacji  ceny, 

wówczas  trudno  jest  oczekiwać  od  wykonawcy,  aby  posiadał  i  przedłożył  dowody  mające 

inny  walor  niż  oświadczenie  własne  wykonawcy.  Nie  ma  więc  kategorycznego  obowiązku 

przedstawiania  dowodów  na  okoliczność  poprawności  kalkulacji  ceny  przez  wykonawcę. 

Przepis art. 90 ust. 1 Pzp 

mówi o tym, że zamawiający zwraca się o udzielenie wyjaśnień, w 

tym  złożenie  dowodów.  Zamawiający  może  jednak  żądać  przedstawienia  dowodów,  jeżeli 

jest  to  uzasadnione  przedmiotem  zamówienia,  jednak  każdorazowo  zakres  i  potrzeba 

udowodnienia  sposobu  kalkulacji  ceny  zależy  od  przedmiotu  zamówienia,  charakteru 

świadczenia czy tego, czego dotyczą wątpliwości (np. kosztów pracy, nakładów rzeczowych, 

materiałów  niezbędnych  do  wykonania  zamówienia,  kosztów  ogólnego  zarządu, 

niezbędnych do wykonania zamówienia wartości niematerialnych i prawnych).  

Analizując  kwestię  konieczności  złożenia  dowodów  potwierdzających  poszczególne 

elementy ceny, należy jednak mieć na uwadze to, że dowody „zewnętrzne” mogą okazać się 

niezbędne  tylko  w  przypadku  niektórych  zamówień.  Dotyczy  to  zwłaszcza  sytuacji,  gdy 

zasadnicza część (zakres) przedmiotu zamówienia musi zostać zakupiona przez wykonawcę 

zamówienia od innych podmiotów (np. zakup określonych materiałów, produktów, urządzeń 

czy też wykonanie określonych usług poza strukturami danego wykonawcy). W tym wypadku 

wykonawca  w  celu  wykazania,  że  nie  dokonuje  wskazanych  zakupów  po  zaniżonych, 

nier

ynkowych  cenach,  powinien  przedstawić  zamawiającemu  wraz  z  udzielanymi 

wyjaśnieniami  dowody  „zewnętrzne”  pochodzące  od  podmiotów,  od  których  dokonuje 

wskazanego zakupu na określonych zasadach. Z przedłożonych dokumentów powinno więc 

wynikać,  że  zakup  podyktowany  jest  specjalnymi  warunkami  handlowymi,  które  pozyskał 

wykonawca  (np.  specjalne  oferty  zakupowe,  upusty,  rabaty  itp.),  a  które  pozwalają  mu 

obiektywnie na obniżenie ceny. Zupełnie inaczej wygląda sytuacja gdy mamy do czynienia z 

zamówieniem, w którym kluczowym „kosztem” wykonawcy jest praca ludzi. Istotne jest w tym 

wypadku,  aby  wykazane  koszty  mieściły  się  w  stawkach  wynikających  w  przepisów 

powszechnie  obowiązujących,  a  nawet  przekraczały  wartość  ustawowego  minimalnego 

wynagrodzenia  za  pracę.  W  niniejszym  przypadku  stawki  oferowane  za  poszczególnych 

ekspertów  wynoszą  110,70  zł  brutto  na  godzinę,  a  więc  znacznie  przekraczają  najniższe 

obowiązującego wynagrodzenie. Zamawiający posiadał wiedzę w tym zakresie na podstawie 

zarówno  formularz  ofertowego,  w  którym  cena  została  szczegółowo  rozpisana  jak  i 

wyjaśnień złożonych w trybie art. 90 ust 1 Pzp. Wyjaśnienia te w szczególności przywoływały 

doświadczenie  współpracy  zamawiającego  i  odwołującego  dla  rynku  Zjednoczonych 

Emiratów  Arabskich,  gdzie  umowa  zawarta  pomiędzy  zamawiającym  i  odwołującym 

zawierała stawki 110,70 zł brutto zł za godzinę wsparcia eksperckiego. 

W  ocenie  odwołującego  w  niniejszym  przypadku  zamawiający  w  sposób  bezproblemowy 

mógł  stwierdzi  realność  przyjętych  przez  odwołującego  założeń  kosztowych  na  podstawie 

formularza ofertowego i wyjaśnień, a stawki nie powinny budzić w tym zakresie wątpliwości. 

Co  więcej  stawki  za  wsparcie  eksperckie  i  uczestnictwo  Grantobiorcy  w  warsztacie  były 

identyczne  ze  stawkami  zgodnie  z  którym  odwołujący  realizował  już  zamówienia  na  rzecz 

z

amawiającego.  Tym  samym  dowody  z  uwagi  na  charakter  zamówienia  i  posiadane  przez 

z

amawiającego  dane  nie  były  w  przedmiotowym  wypadku  konieczne  gdyż  zamawiający 

dysponował niezbędną wiedzą aby ocenić, że w zaproponowanych stawkach odwołujący w 

sposób  należyty  wykonał  analogiczną  usługę  dla  zamawiającego  w  drugim  kwartale 

bieżącego roku.  

Resumując  nie  istnieje  jeden  optymalny  i  właściwy  kształt  czy  sposób  dowodzenia 

okoliczności  związanych  z  kalkulacją  ceny  dokonanej  przez  wykonawcę  i  sposób 

prezentowania  okoliczności  umożliwiających  mu  jej  zaoferowanie.  Zależy  on  bowiem  od 

indywidualnych  okoliczności  sprawy,  zwłaszcza  w  związku  z  rodzajem  podawanych 

informacji.  Nie  jest  zatem  prawidłowe  przyjęcie  automatycznego  działania  polegającego  na 

odrzuceniu oferty z uwagi na brak załączenia do wyjaśnień składanych w trybie art. 90 Pzp 

dowodów. Kluczowe jest bowiem potwierdzenie, że oferta zawiera rażąco niską cenę tylko ta 

bowiem  okoliczność  może  stanowić  podstawę  odrzucenia.  Tymczasem  w  niniejszym 

wypadku  zamawiający  opiera  odrzucenie  oferty  na  braku  dowodów,  a  nie  stwierdzonym 

fakcie rażąco niskiej ceny. 

W trzeciej części uzasadnienia odwołujący odniósł się do sposobu oceny jego oferty i 

sporządzonych  przez  niego  wyjaśnień.  W  tym  aspekcie  odwołujący  stwierdził,  iż 

zamawiający  w  trakcie  oceny  jego  oferty  pominął  treść  tej  oferty,  wyjaśnienia  oraz 

okoliczności, które były mu doskonale znane. Zaoferowana cena powinna być każdorazowo 

analizowana  indywidualnie  z  uwzględnieniem  uwarunkowań  danego  rynku,  charakteru 

zamówienia,  jak  też  indywidualnej  sytuacji  konkretnego  wykonawcy,  a  także  wiedzy  i 

doświadczenia  zamawiającego.  Wyjaśnienia  w  trybie  art.  90  Pzp  stwarzają  wykonawcy 

możliwość  uchronienia  się  przed  odrzuceniem  oferty.  Jednocześnie  to  na  zamawiającym 

ciąży obowiązek dokonania odpowiednio ich wnikliwej i rzetelnej analizy. Dlatego też musi on 

dokonać szczegółowej i wszechstronnej analizy poczynionych przez wykonawcę założeń co 

do  realnego  kosztu  czynności  i  kosztów  niezbędnych  do  zrealizowania  przedmiotu 

zamówienia,  czego  w  niniejszym  przypadku  zamawiający  nie  uczynił.  Dla  potwierdzenia 

rażącego  zaniżenia  nie  jest  wystarczające  wykazanie  pewnych  wątpliwości  związanych  z 

oferowaną  przez  wykonawcę  ceną,  lecz  obraz  sprawy  musi  przedstawiać  się  tak,  że  z 

otrzymanych  wyjaśnień  i  dowodów  można  wyprowadzić  wniosek  w  postaci  rażącego 

zaniżenia ceny. 

Dalej  odwołujący  wyjaśnił,  że  jak  wielokrotnie  wskazywano  w  orzecznictwie,  procedura 

wyjaśniania  wątpliwości  związanych  z  kształtowaniem  wynagrodzenia  jest  bardzo 

specyficznym rozwiązaniem, mającym na celu wyeliminowanie z procedury ubiegania się o 

zamówienie  publiczne  ofert  zawierających  cenę  na  rażąco  niskim  poziomie,  a  więc  cenę 

skalkulowaną  w  sposób  nieprawidłowy,  nierealny  w  sposób  oczywisty  i  nieuwzględniający 

wszystkich  czynników  cenotwórczych.  Takiej  eliminacji  nie  powinny  podlegać  oferty 

zawierające  ceny  niskie,  jednakże  możliwe  do  uzyskania  w  standardowym  procesie 

ofertowania  i  gwarantujące  należyte  spełnienie  świadczenia.  Kształtowanie  cen  jest 

ele

mentem  gry  rynkowej  pozwalającym  wykonawcom  na  konkurowanie  w  ramach  procesu 

ubiegania się o zamówienie publiczne. Celem procedury opartej na podstawie art. 90 ust. 1 

Pzp  jest  uzyskanie  potwierdzenia  realności  ceny,  nie  zaś  „wciągnięcie"  wykonawcy  w 

formal

ną  pułapkę  skutkującą  odrzuceniem  jego  oferty  ze  względu  na  wypełnienie  się 

hipotezy  normy  prawnej  uregulowanej  w  treści  art.  90  ust.  3  Pzp.  Odwołujący  wskazał,  że 

Izba 

stwierdziła,  iż  celem  procedury  opartej  na podstawie art.  90  ust.  1  Pzp jest  uzyskanie 

potwierdzenia  realności  ceny,  nie  zaś  „wciągnięcie”  wykonawcy  w  formalną  pułapkę 

skutkującą odrzuceniem jego oferty ze względu na wypełnienie się hipotezy normy prawnej 

uregulowanej  w  treści  przepisu  art.  90  ust.  3  Pzp.  Nie  sposób  bowiem  zgodzić  się  z 

pogl

ądem,  że  odrzucenie  oferty  z  przyczyn  formalnych  (tj.  na  skutek  nierzetelnego 

wypełnienia obowiązku z art. 90 ust. 1-3 Pzp) powinno następować w każdym wypadku, w 

szczególności  gdy  oferta  nie  nosi  znamion  oferty  z  ceną  rażąco  niską.  Takie  stanowisko, 

przy 

przyjęciu  i  ustaleniu,  że  istnieje  duże  prawdopodobieństwo,  że  oferta  została 

skalkulowana  w  sposób  rzetelny  i  ekonomicznie  uzasadniony,  jest  nie  do  przyjęcia. 

Oznaczałoby to wówczas konieczność odrzucenia oferty z uzasadnioną ekonomicznie ceną 

ze względu na pewne braki procedury - a więc eliminowanie z przyczyn formalnych rzetelnie 

skalkulowanych  ofert.  Zdaniem  odwołującego  został  on  w  taką  pułapkę  wciągnięty  przez 

zamawiającego, bowiem ten dokonując oceny oferty i wyjaśnień pominął zarówno ich treści 

jak 

i posiadaną wiedzę, a poprzestał wyłącznie na aspekcie formalnym tj. stwierdzeniu braku 

dowodów  załączonych  do  wyjaśnień.  Prowadzona  przez  zamawiającego  w  taki  sposób 

procedura  wyjaśnień  ceny  i  jej  oceny  całkowicie  niweczy  sens  tej  procedury  bowiem 

prowadz

i  wprost  do  odrzucania  korzystanych  ofert  doświadczonych  wykonawców  poprzez 

odwołanie  się  wyłącznie  do  formalnych  aspektów  prowadzonego  procesu.  Bez  wątpienia 

potwierdza  to  treść  odrzucenia  oferty  odwołującego,  w  którym  zamawiający  jako  postawę 

tego odrzuc

enia przywołuje brak dowodów, a nie fakt stwierdzenia rażąco niskiej ceny. 

Resumując  tę  część  odwołujący  stwierdził,  że  ocena  złożonej  oferty  i  wyjaśnień 

przedłożonych w trybie art. 90 ust 1 Pzp została dokonana z naruszeniem przepisów Pzp. 

W  ostatniej  cz

ęści  uzasadnienia  odwołujący  skupił  się  na  argumentacji  odnoszącej 

się  do  twierdzenia,  że  podstawą  odrzucenia  oferty  może  być  wyłącznie  sytuacja,  w  której 

potwierdzono, że oferta zawiera rażąco niską cenę.  

W  tej  części  odwołujący  wskazał,  że  odnosząc  powołane  w  odwołaniu  orzecznictwo  do 

przedmiotowej  sprawy  stwierdzić  należy,  iż  w  przypadku  oferty  odwołującego  z  całą 

pewnością  nie  mamy  do  czynienia  z  sytuacją,  w  której  zaoferowana  cena  jest 

nierealistyczna,  poniżej  kosztów  a  jej  celem  jest  wyeliminowanie  innych  wykonawców.  W 

przedmiotowym postępowaniu Odwołujący: 

złożył wyjaśnienia w trybie art. 90 ust 1 Pzp, z których wynika, że dostępny jest mu szereg 

warunków  szczególnych  pozwalających  na  złożenie  konkurencyjnej  ceny.  Dotyczy  to  m.in. 

wspólników odwołującego, którzy posiadają stałą globalną siatkę ekspertów wypracowaną w 

trakcie  pracy  dla  międzynarodowej  firmy  doradczej  oraz  operacyjnie  angażują  się  w 

realizację przedmiotu zamówienia; 

posiada  już  doświadczenie  w  realizowaniu  tego  rodzaju  zamówień  na  rzecz 

zamawiającego,  co  w  znacznym  stopniu  pozwala  zoptymalizować  koszty  tego  rodzaju 

projektów  z  uwagi  na  praktyczną  znajomość  wymagań  zamawiającego  i  wypracowane 

szablony  oraz  materiały  do  ponownego  użycia  (np.  szablony  prezentacji  o  rynkach, 

scenariusz i 

materiały do gry integracyjnej, agenda warsztatów) oraz bogatą bazę ekspertów; 

zaoferował  ekspertom  stawki  rynkowe  oraz  wyjaśnił  zamawiającemu  na  jakich  stawkach 

współpracuje z ekspertami; 

oferta  odwołującego  na  rynek  australijski  jest  niższa  od  wybranej  przez  zamawiającego 

oferty o 16 000 zł brutto (niespełna 5% różnicy). 

Oznacza  to,  że  zamawiający  posiadał  komplet  informacji  pozwalających  na  stwierdzenie 

realności  założeń  kosztowych  oferty  odwołującego,  a  tym  samym  nie  miał  podstaw  do 

odrzucenia oferty. 

Odwołujący stwierdził, że Izba wielokrotnie podkreślała (m.in. wyrok z 26 kwietnia 2019 r. o 

sygn.  akt  KIO  686/19),  że dla zaistnienia możliwości  zastosowania art.  89 ust.  1 pkt  4  Pzp 

zamawiający  musi  mieć  pewność,  że  za  cenę  zaoferowaną  przez  wykonawcę  danego 

zamówienia  nie  da  się  prawidłowo  wykonać  lub  musi  ustalić,  że  skalkulowany  koszt  nie 

umożliwia  pokrycia  wydatków  związanych  z  wykonaniem  jakiegoś  elementu  zamówienia  w 

sposób  prawidłowy.  Nadto  zamawiający  nie  może  zastosować  automatyzmu  odrzucenia 

oferty z ceną podejrzaną o rażąco niską cenę lub koszt. Przepis art. 89 ust. 1 pkt 4 Pzp ma 

charakter  eliminacyjny  i  musi  być  wykładany  w  sposób  ścisły,  jak  wszystkie  przesłanki 

odrzucenia  ofert,  które  nie  mogą  być  wykładane  sprzecznie  z  celem  ustawy,  którym  jest 

wyłonienie konkurencyjnie wybranego wykonawcy. W niniejszym przypadku zamawiający nie 

miał  więc  podstaw  do  stwierdzenia,  że  oferta  odwołującego  zawiera  rażąco  niską  cenę  a 

swoje  uzasadnienie  zawarł  wyłącznie  na  braku  dowodów,  które  nie  były  konieczne  dla 

potwierdzenia, że cena jest skalkulowana prawidłowo. 

Na  marginesie  odwołujący  wskazał,  iż  w  sytuacji  gdyby  mimo  złożonych  wyjaśnień 

zamawiający  nadal  miał  wątpliwości  odnośnie  zaoferowanej  ceny  brak  jest  przeszkód 

prawnych przed uruchomieniem  dalsz

ych wyjaśnień. W orzecznictwie wskazuje się bowiem 

na  dopuszczalną  możliwość  więcej  niż  jednokrotnego  wyjaśnienia  elementów  oferty, 

mających  wpływ  na  wysokość  ceny.  Dotyczy  to  w  szczególności  sytuacji,  gdy  kolejne 

wyjaśnienia  mają  postać  dalszego,  doprecyzowującego  ustalenia  okoliczności  poruszonych 

w  wyjaśnieniach.  Podkreślenia  bowiem  wymaga,  że  żaden  przepis  Pzp  ani  przepisy 

dyrektyw  nie  pozwalają  na  postawienie  tezy,  że  zwrócenie  się  do  wykonawcy  o  udzielenie 

wyjaśnień  w  trybie  art.  90  ust.  1  Pzp  ma  charakter  wyłącznie  jednorazowy.  W  świetle 

orzecznictwa  „nie  ma  przeszkód,  by  zamawiający  prowadził  wyjaśnienia  dotyczące 

elementów  oferty  mających  wpływ  na  wysokość  ceny  wieloetapowo,  aż  do  uzyskania 

odpowiedzi na wszystkie pytania i wątpliwości (poza przypadkiem opisanym w art. 90 ust. 3 

PZP,  gdy  wykonawca  nie  współpracuje  i  nie  udziela  wyjaśnień)”.  Co  więcej,  możliwość 

wielokrotnego  skorzystania  z  trybu  wyjaśnień  wiąże  się  w  tym,  że  zamawiający  może 

odrzucić ofertę wykonawcy dopiero po uzyskaniu wyjaśnień i tylko wówczas, gdy dokonana 

ocena  wyjaśnień  wraz  z  dostarczonymi  dowodami  potwierdza,  że  oferta  zawiera  rażąco 

niską  cenę. Oznacza to że,  to  zamawiający  powinien  mieć  możliwość uzyskania w  ramach 

wyjaśnień  składanych  przez  wykonawcę  pełnej  wiedzy  umożliwiającej  podjęcie  decyzji 

stosownie do art. 89 ust. 1 pkt 4 Pzp. 

P

rzystąpienie  do  postępowania  odwoławczego  po  stronie  zamawiającego  zgłosili 

wykonawcy 

– P. F. i Ł. F. prowadzący działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod 

nazwą  East  Analytics  P.  F.  Ł.  F.  s.c.  z  siedzibą  w  Krakowie  oraz  Varsovia  Capital  S.A.  z 

siedzibą w Warszawie.  

Na  posiedzeniu  niejawnym  z  udziałem  stron  i  uczestników  postępowania 

odwoławczego  w  dniu  29  sierpnia  2019  r.,  zamawiający  złożył  odpowiedź  na  odwołanie,  w 

której wniósł o oddalenie odwołania w całości. 

Zamawiający wskazał, że odwołujący w odpowiedzi na wezwanie z dnia 12 czerwca 

2019 r. złożył wyjaśnienia dotyczące rażąco niskiej ceny dla części l, IV oraz VI zamówienia. 

Komisja  Przetargowa  w  przedmiotowym  postępowaniu,  oceniając  złożone  wyjaśnienia 

doszła  w  sposób  zgodny,  iż  wyjaśnienia  te  są  bardzo  ogólne  oraz  brakuje  w  nich 

jakichkolwiek  dowodów  wskazujących,  iż  jest  on  w  stanie  zrealizować  zgodnie  z 

wymaganiami  SIWZ  przedmiotowe  zamówienie  dla  cz.  l,  IV  i  VI  zamówienia  tj.  dla  rynku 

australijskiego, norweskiego oraz ukraińskiego. Dalej zamawiający wyjaśnił, że odwołujący w 

ww.  wyjaśnieniach  nie  odniósł  się  w  ogóle  w  sposób  konkretny  do  cen  jednostkowych  ani 

łącznej  ceny  oferty  wskazując  jedynie  ogólniki  typu  „z  uwagi  na  nasze  bogate 

dotychczasowe 

doświadczenie  i  przewagi  konkurencyjne  planujemy  zrealizować  przedmiot 

zamówienia z godziwą marżą na poziomie bliskim 10%, ale ze znacząco niższymi kosztami i 

przy  wyższej  jakości  usług.”  czy  też  odniesienie  się  do  ceny  jednostkowej,  która  jest  w 

stosunku  do  cen  konkurencyjnych  niższa  ok  18  razy  (w  porównaniu  do  wykonawcy  East 

Analytics,  który  został  wybrany  jako  najkorzystniejszy)  tj.  ceny  za  obsługę  jednego 

Grantobiorcy w kwocie 221,40 zł - odwołujący wyjaśnił: 

„Przy cenie za obsługę 1 Grantobiorcy uczestniczącego w warsztacie (221,40 złotych brutto) 

uwzględniliśmy tylko koszt marginalny dla uczestnictwa jednego dodatkowego Grantobiorcy 

(zakładamy,  że  jest  to  koszt  zmienny).  Koszty  przygotowania  się  eksperta  do  warsztatu  i 

wsparcia 

Grantobiorców zawarte są w cenie za zorganizowanie warsztatu gdyż zakładamy, 

że dla nas będą to koszty stałe. Nasz ekspert będzie musiał się przygotować do warsztatu i 

będzie obecny na nim niezależnie”. 

Odwołujący  –  zdaniem  zamawiającego  –  na  przykładzie  powyższego  wyimka  z  wyjaśnień, 

nawet nie podjął próby wyliczenia elementów tej ceny tj. co w ramach tej kwoty przewiduje, 

wskazał jedynie, iż jest to koszt marginalny, zmienny itp. nie precyzując jednak co rozumie 

pod tymi pojęciami. Gdyby dla zamawiającego koszt ten był „marginalny” to nie umieszczałby 

go w formularzu ofertowym, oraz nie wskazywałby go jako jeden z elementów cenowych na 

podstawie których będzie rozliczał się z wybranym wykonawcą. Odwołujący we wskazanym 

powyżej  fragmencie  podniósł  również,  iż  „koszt  przygotowania  eksperta  do  warsztatu  i 

wsparcia  Grantobiorców  zawarte  są  w  cenie  za  zorganizowanie  warsztatu”,  jednak  w 

wyjaśnieniach  nie  wskazał  ani  kosztu  przygotowania  eksperta  do  warsztatu  ani  kosztu 

wsparcia  Grantobiorców  ani  nawet  nie  wskazał  ceny  czy  też  czynników  cenotwórczych 

składających  się  na  „cenę  za  zorganizowanie  warsztatu”.  Tym  samym  w  ocenie 

zamawiającego,  odwołujący  na  podstawie  złożonych  wyjaśnień  oraz  braku  złożenia 

jakichkolwiek  dowodów  na  poparcie  swych  twierdzeń,  nie  wykazał,  iż  zaoferowana  przez 

niego cena nie jest rażąco niska. 

Następnie zamawiający powołał się na dwa wyroki Izby tj. wyrok z 19 października 2018 r. o 

sygn.  akt  KIO  2020/18  oraz  wyrok  z  15  października  2018  r.  o  sygn.  akt  KIO  1972/18. W 

ocenie  zamawiającego  powyższe  wyroki  świetnie  korespondują  ze  złożonymi  przez 

odwołującego  wyjaśnieniami  oraz  brakiem  złożenia  jakichkolwiek  dowodów.  Odwołujący 

złożył bardzo ogólnikowe wyjaśnienia, które zastosował do każdej z części zamówienia, nie 

różnicując  rynków,  których  zamówienia  te  dotyczą.  Odwołujący  zastosował  w  swoich 

wyjaśnieniach  właśnie  podobną  „beletrystykę”  jak  jest  przywołana  w  wyroku  z  15 

października  2018  r.  o  sygn.  akt  KIO  1972/18,  przez  co  pominął  istotne  elementy 

rozróżniające  ww.  części  zamówienia,  co  nie  jest  bez  znaczenia,  ponieważ  rynki,  na  które 

odwołujący  złożył  ofertę  mają ze sobą rzeczywiście mało wspólnego  —  np.  porównując do 

siebie rynek ukraiński do rynku australijskiego. Odwołujący, jak już wyżej zostało wskazane, 

nie załączył dowodów na poparcie swych ogólnikowych i lakonicznych twierdzeń.  

Odwołujący  w  złożonym  odwołaniu  wskazuje  również,  iż  zamawiający  na  etapie  badania  i 

oceny  oferty  i  wyjaśnień  odwołującego,  powinien  wziąć  pod  uwagę  dotychczasową 

współpracę  z  odwołującym  w  zakresie  realizacji  innego  postępowania  o  udzielenie 

zamówienia  publicznego,  wskazując,  iż  „zakres  postępowania  był  identyczny  jak  dla 

obecnego  postępowania  tylko  dotyczył  innych  rynków  (...)”.  Odnosząc  się  do  powyższej 

kwestii zamawiający wskazał z całą stanowczością, iż zamówienia te może i są podobne do 

siebie  z  nazwy  czy  też  z  ogólnego  charakteru  prowadzonego  postępowania  (chodzi  o 

przeprowadzenie warsztatów), jednak co bardzo istotne, a co odwołujący zbagatelizował  — 

każda z części zamówienia czy też porównywane przetargi różnią się rynkami na które mają 

zostać przeprowadzone warsztaty. Co istotne przez zorganizowanie warsztatu, zamawiający 

nie rozumie zapewnienia sali konferencyjnej, wyżywienia czy też noclegów — te zamówienia 

są  realizowane  na  podstawie  odrębnego  postępowania.  W  ramach  przeprowadzenia 

warsztatów,  wybrany  wykonawca  obowiązany  jest  m.in.  zapewnić  doświadczonych 

ekspertów,  którzy  mają  doradzać  polskim  przedsiębiorcom  w  zakresie  ekspansji  na  rynek, 

którego dotyczy zamówienie oraz po warsztacie, eksperci mają pomóc tym przedsiębiorcom 

stworzyć  strategię  wejścia  (ekspansji)  na  ten  rynek.  Rynki  na  których  przeprowadzane  są 

warsztaty  różnią  się  zarówno  kulturowo,  jak  biznesowo.  Ciężko  porównać  ze  sobą  rynek 

ukraiński  do  rynku  australijskiego,  czy  choćby  te  rynki  do  rynku  Zjednoczonych  Emiratów 

Arabskich,  które  są  diametralnie  różne  i  wymagają  indywidualnego  specjalistycznego 

podejścia do tematyki ekspansji zagranicznej. W każdym z tych rynków również specjalizują 

się  odmienni  eksperci,  którzy  mają  zostać  zapewnieni  do  realizacji  przedmiotowego 

zamówienia. 

Biorąc pod uwagę powyższe, zamawiający każdy rynek zagraniczny na który ma odbyć się 

warsztat,  traktuje  jako  oddzielne  zamówienia.  Gdyby  zamówienia  te  były  rzeczywiście 

identyczne,  to  zamawiający  przeprowadziłby  jedno  duże  postępowanie  na  cały  rok  lub 

projekt, podobnie jak to zrobił z usługami logistycznymi tj. zapewnienie sal, wyżywienia czy 

też  noclegów,  które  są  realizowane  niezależnie  od  rynku  na  który  organizowany  jest 

warsztat.  Niestety  z  uwagi  na  różnice  pomiędzy  rynkami  oraz  konieczność  zapewnienia 

różnych  ekspertów,  specjalizujących  się  w  konkretnych  rynkach,  przeprowadzenie  jednego 

dużego  postępowania  bez  wskazywania  części  zamówienia  byłoby  niemożliwe  lub 

nieracjonalne z punktu widzenia efektów, które mają zostać osiągnięte przez zamawiającego 

w  realizowanym  przez  niego  projekcie  Polskie  Mosty  Technologiczne.  Odwołujący 

bagatelizując  oraz  starając  się  zatrzeć  rzeczywiste  różnice  pomiędzy  zamówieniami,  które 

były  przez  niego  realizowane,  a  które  dotyczą  przedmiotowego  postępowania,  stara  się 

przerzucić  na  zamawiającego  ciężar  dowodu,  któremu  obowiązany  był  sprostać  na  etapie 

składanych wyjaśnień dot. rażąco niskiej ceny. Wskazać przy tym należy. iż zgodnie z art. 90 

ust.  2  Pzp  obowiązek  wykazania,  że  oferta  nie  zawiera  rażąco  niskiej  ceny  lub  kosztu 

spoczywa na wykonawcy. 

Zamawiający  wzywając  wykonawcę  do  wyjaśnień  dotyczących  rażąco  niskiej  ceny 

oczekiwał,  iż  to  odwołujący  w  sposób  wyczerpujący  wyjaśni  i  udowodni,  że  jest  w  stanie 

zrealizować  przedmiot  zamówienia  po  zaoferowanych  w  ofercie  cenach.  Zamawiający  dał 

temu  również  wyraz  na  końcu  pisma  wzywającego  odwołującego,  w  którym  wskazał,  iż 

oferta  Wykonawcy  zostanie  odrzucona  w  przypadku  braku  złożenia  wyjaśnień  wraz  z 

wymaganymi dowodami, jako zawierającą rażąco niską cenę. W związku ze zrealizowaniem 

się ww. przesłanki, zamawiający odrzucił ofertę odwołującego. 

Odnosząc  się  do  dokonanych  przez  odwołującego  porównań  postępowań  wskazanych  w 

odwołaniu  oraz  próbie  wywodzenia  tych  okoliczności  przed  Krajową  Izbą  Odwoławczą, 

zamawiający  wskazał,  iż  nie  można  porównywać  zakończonego  już  postepowania  z  tym 

prowadzonym obecnie, ponieważ ich przedmioty zamówienia są nieporównywalne. Ponadto 

wskazać  należy,  iż  przedmiotem  oceny  przez  Krajową  Izbę  Odwoławczą,  nie  jest  ocena 

zakończonego  już  postępowania  przetargowego  dotyczącego  rynku  ZEA  i  Kenia. 

Przedmiotem  oceny  nie  powinna  również  być  ocena  złożonych  w  tamtym  postępowaniu 

wyjaśnień,  choć  wskazać  należy,  iż  poprzednie  wezwanie  zamawiającego  było  bardziej 

ogólne oraz zamawiający w nim nie wymagał wyjaśniania cen jednostkowych wskazanych w 

ofercie. 

P

rzystępujący  –  P.  F.  i  Ł.  F.  prowadzący  działalność  gospodarczą  w  formie  spółki 

cywilnej  pod  nazwą  East  Analytics  P.  F.  Ł.  F.  s.c.  z  siedzibą  w  Krakowie  złożyli  pismo 

procesowego z dnia 27 sierpnia 2019 r., w 

którym wnieśli o oddalenie odwołania.  

Przystępujący wskazał, że pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z treścią 

art.  90  ust.  3  Pzp  to  na  odwołującym  spoczywał  obowiązek  wykazania,  iż  oferta 

odwołującego  nie  zawierała  rażąco  niskiej  ceny  lub  kosztu.  Tymczasem  odwołujący  nie 

udźwignął  ciężaru  dowodu  w  zakresie  wyjaśnienia,  iż  zaproponowana  cena  oferta  nie 

stanowiła ceny rażąco niskiej. W wezwaniu z dnia 12 czerwca 2019 r. zamawiający wezwał 

odwołującego do złożenia wyjaśnień, w tym złożenia dowodów, dotyczących wyliczenia ceny 

lub  kosztu.  Zamawiający  wyraźnie  wskazał  przy  tym  w  treści  pisma,  iż  „Wyjaśnienia  w 

powyższym zakresie należy złożyć zarówno do cen jednostkowych, jak i do ceny całościowej 

zamówienia  dla  każdej  z  części  z  osobna.”  Tymczasem  odwołujący  w  żaden  sposób  nie 

zrealizował  wezwania  zamawiającego.  Odwołujący  ograniczył  się  bowiem  wyłącznie  do 

przedstawienia w swoich wyjaśnieniach twierdzeń o wysokim stopniu ogólności, obiektywnie 

nieweryfikowalnych 

i  w  swej  naturze  uniwersalnych.  Odwołujący  w  szczególności  nie 

wskazał  i  nie opisał  podstawowych elementów  cenotwórczych złożonej  oferty  odnoszących 

się  do  wskazanych  w  ofercie  cen  jednostkowych,  a  także  nie  przedstawił  jakichkolwiek 

dowodów na potwierdzenie, iż jego oferta nie zawiera ceny zaniżonej. Odwołujący ograniczył 

się  jedynie  do  złożenia  zapewnienia  o  następującej  treści  „Zdecydowanie  dokonaliśmy 

wszelkich  starań  aby  być  konkurencyjnym  w  tym  przetargu  i  z  uwagi  na  nasze  bogate 

dotychczasowe  doświadczenie  i  przewagi  konkurencyjnej  planujemy  zrealizować  przedmiot 

zamówienia z godziwą marżą na poziomie bliskim 10%, ale ze znacząco niższymi kosztami i 

przy wyżej jakości usług C. .)”. 

Powyższe  twierdzenie  odwołujący  uzasadnił  opisem  obszarów  swojej  przewagi 

konkurencyjnej. Szczegółowa analiza wyjaśnień odwołującego prowadzi jednak do wniosku, 

iż  opisanych  obszarów  przewagi  konkurencyjnej  w  żadnym  stopniu  nie  sposób  uznać  za 

wyjątkowe  i  nieosiągalne  dla  innych  wykonawców  działających  w  branży  doradztwa 

eksportowego.  Nie  stanowi  elementu  przewagi  konkurencyjnej  aspekt  wieloletniego 

doświadczenia  w  spółkach  doradczych.  Warunkiem  dopuszczenia  do  postępowania  było 

bowiem  dysponowanie  przez  wykonawców  odpowiednim  doświadczeniem  oraz  osobami 

zdolnymi  realizacji  zamówienia  w  zakresie  określonym  w  części  VII  SIWZ.  Stąd  też  w 

przedmiotowym postępowaniu uczestniczyć mogli wyłącznie profesjonaliści legitymujący się 

odpo

wiednim  doświadczeniem  oraz  potencjałem  osobowym.  Argument  odwołującego  w 

zakresie  rzekomo  niższych  kosztów  ogólnych  względem  korporacyjnych  firm  doradczych 

również  w  żaden  sposób  nie  przesądza  o  realności  zaproponowanej  przez  odwołującego 

ceny.  Odwołujący  wskazuje,  iż  u  większych  firm  doradczych  koszty  zarządzenia  projektem 

(narzutu do kosztów projektu) stanowią 20%-25% budżetu projektu, przy czym odwołujący te 

koszty  znacząco  zminimalizował.  Odwołujący  nie  wyjaśnia jednak  o  jaką część owe koszty 

zminimali

zował, co uniemożliwia jakąkolwiek racjonalną weryfikację tego rodzaju twierdzeń w 

kontekście wyjaśnień w sprawie ceny. 

W zakresie argumentu związanego ze zmniejszeniem kosztów zarządu wskutek połączenia 

funkcji  prezesa  zarządu  oraz  współwłaściciela  spółki  —  wskazać  należy,  iż  wyjaśnienia  w 

omawianym  zakresie  są  wyłącznie  nieweryfikowalnymi  twierdzeniami.  Tymczasem  z  treści 

wyjaśnień  odwołującego  wynika,  iż  spółka  nie  ponosi  żadnych  kosztów  nadzoru 

zarządczego,  co  prowadzi  do  wniosku,  iż  jej  zarząd  nie  otrzymuje  jakiegokolwiek 

wynagrodzenia. Zakładając, iż tak rzeczywiście jest - nie sposób pominąć, iż tej okoliczności 

o

dwołujący  w  żaden  sposób  nie  uprawdopodobnił,  chociażby  przedkładając  odpowiedni 

fragment  sprawozdania  finansowego  swojej  spółki.  Przystępujący  również  zauważył,  iż  być 

może  z  uwagi  na  wartość  przedmiotu  zamówienia,  duże  firmy  doradcze  z  zagranicznym 

kapitałem  nie  uczestniczyły  w  przedmiotowym  postępowaniu,  co  dodatkowo  wskazuje,  iż 

aspekt  przewagi  konkurencyjnej  w  postaci  braku  opłat  za  markę  i  innych  kosztów 

związanych  z  przynależnością  do  międzynarodowych  korporacji  w  żaden  sposób  nie 

wyróżniał odwołującego pośród innych oferentów.  

Również oparcie współpracy o umowy cywilnoprawne, w szczególności w odniesieniu do tak 

odległego rynku jaki stanowi Australia, są w branży normą, nie zaś wyjątkiem świadczącym o 

przewadze  konkurencyjnego  o

dwołującego.  Dalej  przystępujący  wyjaśnił,  że  żaden  ze 

znanych  mu 

podmiotów  na  rynku  nie  dysponuje  wieloosobowym  zespołem  zdolnym  do 

realizacji zamówienia w zakresie rynku australijskiego wyłącznie oparciu o umowę o pracę, w 

związku  z  czym  każdy  musi  posiłkować  się  zewnętrznymi  ekspertami  w  oparciu  o  umowy 

cywilnoprawne. 

Również powoływana w wyjaśnieniach okoliczność dysponowania siecią ekspertów w żaden 

sposób  nie  uzasadnia  wysokości  przyjętej  ceny  ofertowej.  Każdy  z  uczestników  przetargu 

m

usiał  zgodnie  z  wymaganiami  SIWZ  dysponować  odpowiednimi  osobami  zdolnymi  do 

realizacji zamówienia.  

Nie  ma  również  większego  znaczenia  okoliczność  realizacji  dla  zamawiającego  innych 

zamówień.  Historyczne  doświadczenia  odwołującego  odnosiły  się  do  zróżnicowanych 

rynków, charakteryzujących się odmienną specyfiką, w tym w szczególności szerszą niż przy 

rynku  australijskim  dostępnością  krajowych  ekspertów.  Nadto  nie  sposób  pominąć,  iż 

obowiązkiem  odwołującego  było  wykazanie,  iż  to  jego  ceny  ofertowe  w  przedmiotowym 

postępowanie  nie  zawierają  ceny  rażąco  niskiej,  nie  zaś  ceny  przyjęte  w  innych 

postępowaniach. Z faktu wykonania w przeszłości podobnych zamówień nie sposób wywieść 

wnios

ku,  iż  wykonawca,  który  wykonał  takie  zamówienie  zwolniony  jest  z  obowiązku 

udzielenia  rzetelnych  i  wyczerpujących  wyjaśnień  w  zakresie  ceny  ofertowej.  Takiego 

uprawnienia nie przewidują bowiem przepisy Pzp. Złożone wyjaśnienia w żaden sposób nie 

odnosiły  się  bowiem  bezpośrednio  do  przedmiotu  zamówienia  oraz  nie  zawierały 

jakichkolwiek  wyjaśnień  odnoszących  się  do  przyjętych  cen  jednostkowych,  jak  też  ceny 

całościowej  każdej  z  części  zamówienia,  w  tym  części  I.  Treść  wyjaśnień  była  przy  tym 

identyczna dla w

szystkich trzech części zamówienia, tak jakby odwołujący pominął, iż złożył 

ofertę na trzy zróżnicowane rynki, dla których wskazał trzy istotnie różniące się jednostkowe i 

całkowite ceny ofertowe. Złożone przez odwołującego wyjaśnienia miały przy tym charakter 

nadmiernie uniwersalny. Ich treść była bowiem na tyle ogólnikowa, iż udzielone wyjaśnienia 

w  zasadzie  mogłoby  zostać  przez  odwołującego  zastosowanie  w  toku  dowolnego 

postępowania  o  udzielenie  zamówienia,  którego  przedmiotem  byłoby  świadczenie  usługi 

doradczej. 

Podsumowując powyższe wywody przystępujący wskazał, iż odwołujący w żaden sposób nie 

wykazał, iż jego oferty nie zawierały ceny rażąco niskiej, a ograniczył się do stwierdzenia, iż 

jego przedsiębiorstwo mogło poczynić pewne oszczędności na kilku elementach w zakresie 

kosztów  ogólnych  składających  się  wyłącznie  w  części  na  cenę  ofertową  oraz  iż  w 

przeszłości wykonał podobne zamówienia. W takiej sytuacji słusznie zamawiający przyjął, iż 

złożone przez odwołującego wyjaśnienia z dnia 15 czerwca 2019 r. miały charakter bardzo 

lakoniczny i ogólny. 

Następnie  przystępujący  wyjaśnił,  że  w  treści  wezwania  z  dnia  12  czerwca  2019  r. 

zamawiający  wyraźnie  wyartykułował  żądanie  przedłożenia  dowodów  dotyczących 

wyliczenia  ceny  ofertowej.  Treść  wezwania  w  tym  zakresie  została  przez  odwołującego 

wytłuszczona.  W  konsekwencji  nie  budziło  wątpliwości,  iż  poza  udzieleniem  wyjaśnień 

odwołujący  oczekiwał  od  wykonawców  dostarczenia  dowodów  na  poparcie  swoich 

twierdzeń. W związku z powyższym przystępujący zauważył, iż chociaż brak przedstawienia 

samych  dowodów  nie  stanowi  samoistnej  przesłanki  formalnej  nieuznania  wyjaśnień  przez 

zamawiającego czy też odrzucenia ofert — treść złożonych przez odwołującego wyjaśnień w 

powiązaniu  z  brakiem  jakichkolwiek  dowodów  słusznie  skutkowała  negatywną  oceną 

badanej ceny ofertowej. Odwołujący dostępnymi środkami dowodowymi, chociażby w formie 

własnych  oświadczeń,  nie  wykazał  lub  nie  uprawdopodobnił  jakichkolwiek  przewidywanych 

kosztów  pracy  ekspertów  niezbędnych  do  realizacji  zamówienia  przy  uwzględnieniu  jego 

przewidywanej  czasochłonności.  Brak  przedłożenia  przez  odwołującego  jakichkolwiek 

dowodów w powiązaniu z ogólnikowym charakterem złożonych wyjaśnień przesądza zatem, 

iż odwołujący nie udźwignął ciężaru wykazania, iż jego ceny ofertowe nie były cenami rażąco 

niskimi.  Tymczasem  to  wykonawca  wszelkimi  niezbędnymi  środkami  dostępnymi  w  danej 

sprawie  i  uzasadnionymi  w  konkretnym  stanie  faktycznym,  powinien  wykazać 

zamawiającemu,  że  jego  oferta  nie  zawiera  ceny  rażąco  niskiej,  pomimo  wypełnienia  się 

określonych  ustawowych  przesłanek  podejrzenia  rażąco  niskiej  ceny  w  jego  ofercie  (por. 

Wyrok Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 19 kwietnia 2019 KIO 619/19). 

Odnosząc  się  do  treści  wyjaśnień  złożonych  przez  odwołującego  –  zdaniem 

przystępującego  –  nie  sposób  pominąć  charakteru  wynagrodzenia  przewidzianego 

przedmiotowym  zamówieniem,  a  określonego  Istotnymi  Postanowieniami  Umowy  (dalej 

„IPU”)  stanowiącymi  załącznik  nr  10  do  SIWZ.  Zgodnie  z  treścią  9  IPU  zastrzeżono 

wynagrodzenie 

o 

charakterze 

mieszanym 

łączącym 

elementy 

wynagrodzenia 

kosztorysowego  i  ryczałtowego.  Zamawiający  przewidział  bowiem  łączną  kwotę 

maksymalnego  wynagrodzenia  (§  9  ust.  1  IPU)  i  jednocześnie  stawki  poszczególnych 

komponentów  zamówienia  obejmujące  osobne  kwoty  za  (i)  organizację  warsztatu,  (ii) 

obsługę 1 Grantobiorcy i (iii) 1 h pracy eksperta. 

Zgodnie  z  treścią  §  9  ust.  3  zamawiający  zastrzegł  sobie  możliwość  zmniejszenia 

wynagrodzenia maksymalnego określonego w ust. 1 w zależności od liczby Grantobiorców. 

Sposób  zastrzeżenia  wynagrodzenia  umownego  znalazł  odzwierciedlenie  w  Formularzu 

Ofertowym  stanowiącym  załącznik  nr  2  do  SIWZ,  w  ramach  którego  wykonawcy  zostali 

zobowiązani  do  wskazania  elementów  cenotwórczych  poszczególnych  części  zamówienia. 

Przypomnieć w tym miejscu należy, iż w treści wezwania zamawiający wyraźnie wskazał, iż 

oczekuje  wyjaśnień  zarówno  co  do  cen  jednostkowych,  jak  i  co  do  ceny  całościowej 

zamówienia  dla  każdej  z  części  z  osobna.  Tymczasem  w  celu  ustalenia,  czy  zaoferowana 

cena lub koszt, lub ich istotne części  składowe są rażąco niskie w stosunku do przedmiotu 

zamówienia,  zamawiający  może  badać  ceny  jednostkowe,  które  mogą  mieć również  cechy 

samodzielnych  cen  za  wykonanie  poszczególnych  świadczeń  składających  się  na  złożone 

zamówienie.  W  wyroku  z  dnia  24  sierpnia  2012  r.  KIO  1734/12  Izba  uznała,  że  ceny 

jednostkowe  mogą  mieć  cechy  samodzielnych  cen  za  wykonanie  poszczególnych  dostaw 

składających się na złożone zamówienie i mogą być rozpatrywane w kategorii rażąco niskiej 

ceny w odniesieniu do danego elementu dost

awy. W konsekwencji skoro określone elementy 

cenotwórcze  przedmiotowego  zamówienia  stanowiły  podstawę  dla  określenia  ceny 

maksymalnej,  badanie  pod  kątem  rażąco  niskiej  ceny  winno  obejmować  również 

poszczególne ceny jednostkowej każdej z części zamówienia,  w tym części nr I dotyczącej 

rynku australijskiego. 

Mając  na  uwadze  powyższe  przystępujący  zauważył,  iż  analiza  zestawienia  ofert  części  I 

zamówienia  zawartych  w  informacji  z  otwarcia  ofert  z  dnia  27  maja  2019  r.  wyraźnie 

wskazuje,  iż  cena  ofertowa  odwołującego  w  zakresie  ceny  brutto  za  I  Grantobiorcę 

uczestniczącego w warsztacie i za 20 Grantobiorców uczestniczących w warsztacie rażąco 

odbiegała od ofert innych wykonawców, co ilustruje poniższa tabela. 

Zestawienie ofert otwartych 27 maja 2019 r. 
Część I - rynek australijski 

Abbeys EDF sp. 

z o.o. 

GO GLOBAL 

GROUP M. S., 

East Analytics P. 

F. 

Ł. 

F. s. c. 

ICMCG sp. z o.o., 

Łączna cena brutto 

Cena brutto za I Grantobiorcę 
uczestniczącego 

Cena  brutto  za  20  Grantobiorców 
uczestniczących w warsztacie 

Cena brutto za 1 h pracy eksperta w 
ramach konsultacji eksperckich 
pozawarsztatowych 

cena brutto za 40h pracy eksp

ertów w 

ramach konsultacji eksperckich 
powarsztatowych dla 20 
Grantobiorców 

Cena 

brutto 

za 

zorganizowanie 

warsztatu  na  warunkach  określonych 
w SOPZ 

Doświadczenie 

polegające 

na 

merytorycznym  przygotowaniu  oraz 
koordynacji 

seminariów 

lub 

warsztatów lub konferencji 

P

rzedmiotowe pozycje są bowiem 18 razy zaniżone względem oferty Przystępujących 

(4000 zł1221,40 zł). 

W  konsekwencji  biorąc  pod  uwagę  okoliczność,  iż  w  przedmiotowym  postępowaniu  ceny 

jednostkowe  stanowiły  podstawę  do  obliczenia  ostatecznego  wynagrodzenia  wykonawcy, 

każda  z  tych  cen  powinna  była  zostać  obliczona  w  sposób  realny,  rynkowy  (zob.  wyrok 

Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 24 września 2014 r. KIO 1844/14). Odwołujący w żaden 

sposób  nie  wyjaśnił  natomiast  dlaczego  ceny  za  2  omawiane  elementy  składowe  ceny 

zamówienia w tak daleko idący sposób odbiegały od innych cen ofertowych, co samoistnie 

przesądza,  iż  omawianym  zakresie  dwie  wspomniane  powyżej  ceny  jednostkowe  miały 

charakter cen rażąco zaniżonych. 

W kwestii  zarzutu  braku  ponownego  wezwania odwołującego  do  złożenia wyjaśnień 

przystępujący  wskazał,  iż  ponowne  wezwanie  wykonawcy  do  udzielenia  dodatkowych 

wyjaśnień,  w  tym  złożenia  dowodów  dotyczących  wyliczenia  ceny  lub  kosztu,  powinno  być 

wystosowane  w  sytuacji,  gdy  złożone  przez  wykonawcę  wyjaśnienia  i  dowody  na  pierwsze 

wezwanie  zamawiającego  zrodziły  po  stronie  zamawiającego  dalsze  wątpliwości,  które 

wymagałyby dodatkowego wyjaśnienia czy uszczegółowienia. Kolejne wezwanie wykonawcy 

nie  może  prowadzić  do  bezpodstawnego  stworzenia  kolejnej  szansy  dla  wykonawcy,  który 

złożył  wyjaśnienia  o  wysokim  poziomie  ogólności,  nie  przedstawiając  przy  tym  żadnych 

dowodów  potwierdzających  kalkulację  ceny  oferty.  Ponowne  wezwanie  do  złożenia 

wyjaśnień  w  zakresie  zaoferowanej  ceny  jest  możliwe  w  sytuacji,  gdy  wykonawca  złożył 

rzetelne  i  wyczerpujące  wyjaśnienia,  odpowiadające  wystosowanemu  wezwaniu,  a 

konieczne będzie wyjaśnienie kwestii, o które zamawiający nie zapytał. Celem art. 90 ust. 3 

Pzp 

jest zmobilizowanie wykonawców do składania wyjaśnień, w tym dowodów dotyczących 

wyliczenia ceny lub kosztu, poprzez nałożenie sankcji za ich nieudzielenie. Użyte w art. 90 

ust. 3  Pzp 

sformułowanie „odrzuca ofertę wykonawcy, który nie udzielił wyjaśnień” oznacza 

również sytuację, gdy wykonawca składa wyjaśnienia w sposób zdawkowy i ogólnikowy. 

W  przedmiotowym  postępowaniu  w  sprawie  wyjaśnienia  ceny  odwołujący  został  wyraźnie  i 

jednoznacznie  wezwany  do  przedłożenia  wyjaśnień  w  zakresie  ceny  ofertowej  również  w 

zakresie elementów składowych ceny ofertowej. Takowe wyjaśnienia nie zostały złożone, a 

odpowiedź  odwołującego  ograniczona  została  do  zawarcia  ogólnikowych  twierdzeń  o 

możliwych  oszczędnościach,  które  w  zasadzie  mogłyby  zostać  wykorzystane  w  każdym 

innym postępowaniu o udzielenie zamówienia w zakresie wykonania usługi doradczej. 

Zamawiający  wyraźnie  podkreślił  również  w  treści  wezwania,  iż  oczekuje  dowodów.  Takie 

dowody  o

dwołujący  mógł  na  ówczesnym  etapie  postępowania  przedłożyć  przekazując 

z

amawiającemu chociażby kopie umów cywilnoprawnych z ekspertami, z których dotychczas 

współpracował  lub  przynajmniej  oświadczenia  w  zakresie  stosowanych  stawek 

wynagrodzenia  ekspertów.  Tymczasem  odwołujący  nie  przedłożył  jakichkolwiek  dowodów. 

W  takiej  sytuacji  z

amawiający  nie  tylko  nie  miał  obowiązku,  ale  też  prawa,  do  ponownego 

wezwania  o

dwołującego  do  złożenia  wyjaśnień.  Takie  działanie  mogłoby  narazić 

z

amawiającego  na  zarzut  nierównego  traktowania  wykonawców.  Przykładowo  w  wyroku  z 

dnia 

13  października  2014  r.  KIO  2025/14,  Krajowa  Izba  Odwoławcza  zwróciła  uwagę,  że: 

„Zamawiający  nie  może  wzywać  jednak  wykonawcy  kilkakrotnie  do  uszczegółowienia  i 

skonkretyzowania ogólnikowych twierdzeń podanych wcześniej. Powyższe prowadzi bowiem 

do  narus

zenia  zasady  uczciwej  konkurencji  i  równego  traktowania  wykonawców,  poprzez 

sugerowanie wykonawcy, jakie wyjaśnienia powinien ostatecznie złożyć.” 

Następnie  przystępujący  zauważył,  że  odwołujący  zarzuca  również,  iż  zamawiający 

nie uwzględnił, niejako z urzędu, doświadczeń odwołującego z innych zamówień publicznych 

zrealizowanych  na  rzecz  zamawiającego  przez  odwołującego.  Jest  to  zdaniem 

przystępującego  zarzut  błędny,  bowiem  w  sposób  nieprawidłowy  przerzucający  ciężar 

wykazania braku ceny rażąco niskiej na zamawiającego. W związku z powyższym ponownie 

podkreślić  należy,  iż  w  postępowaniu  o  wyjaśnienie  ceny  określonym  treścią  art.  90  ust.  2 

Pzp  ciężar  dowodu,  iż  oferta  nie  zawiera  ceny  rażąco  niskiej  spoczywa  na  wykonawcy. 

Zamawiający  nie  jest  uprawniony  do  przeprowadzenia  w  tym  zakresie  własnego 

postępowania dowodowego. Wyłącznie bowiem wykonawca posiada wiedzę, co do sposobu 

określenia ceny ofertowej i tylko on jest podmiotem uprawnionym do złożenia w tym zakresie 

stosownych  wyjaśnień.  Nie  sposób  przy  tym  pominąć,  iż  postępowanie  o  udzielenie 

zamówienia  publicznego  niewątpliwie  toczy  się  z  udziałem  profesjonalistów,  a  zatem 

wykonawcy  nie  mogą  powoływać  się  na  okoliczności  dotyczące  braku  ze  strony 

zamawiającego  szczegółowego  opisu  (instrukcji),  w  jaki  sposób  wykonawca  jest 

zobowiązany  przedstawić  wyjaśnienia  dotyczące  wysokości  zaoferowanej  ceny  (por.  wyrok 

Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 18 grudnia 2013 r. KIO 2784/13). 

W  świetle  powyższych  wywodów  –  zdaniem  przystępującego  –  działania  zamawiającego 

należy  uznać  za  usprawiedliwione,  a  odwołanie  wniesione  przez  odwołującego,  jako 

pozbawione podstaw, winno zostać w całości oddalone. 

Krajowa  Izba  Odwoławcza,  uwzględniając  dokumentację  postępowania,  dokumenty 

zgromadzone  w  aktach  sprawy  i  wyjaśnienia  złożone  na  rozprawie  przez  strony  i 

uczestnik

ów postępowania, ustaliła i zważyła co następuje. 

Na  wstępie  Izba  ustaliła,  że  odwołujący  spełnia  określone  w  art.  179  ust.  1  Pzp 

przesłanki korzystania ze środków ochrony prawnej, tj. ma interes w uzyskaniu zamówienia, 

a  na

ruszenie  przez  zamawiającego  przepisów  Pzp  może  spowodować  poniesienie  przez 

niego  szkody  polegającej  na  utracie  możliwości  uzyskania  zamówienia.  Nie  została 

wypełniona  także  żadna  z  przesłanek  ustawowych  skutkujących  odrzuceniem  odwołania, 

wynikających z art. 189 ust. 2 Pzp. 

Wobec spełnienia przesłanek określonych w art. 185 ust. 2 i 3 Pzp, Izba dopuściła do 

udziału w postępowaniu odwoławczym po stronie zamawiającego wykonawców: P.F. i Ł. F. 

prowadzących działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą East Analytics P. 

F. 

Ł. F. s.c. z siedzibą w Krakowie (zwanych dalej: „przystępującym I”) oraz Varsovia Capital 

S.A. 

z siedzibą w Warszawie.  

Izba dopuściła w niniejszej sprawie dowody z:  

1) dokumentacji w postaci elektronicznej zapisanej na 

nośniku typu pendrive, nadesłanej do 

akt sprawy w dniu 26 sierpnia 

2019 r. przez zamawiającego, w tym w szczególności z treści:  

SIWZ wraz z załącznikami; 

formularza ofertowego złożonego przez odwołującego; 

wezwań  odwołującego  oraz  przystępującego  I  z  dnia  12  czerwca  2019  r.  do  złożenia 

wyjaśnień w zakresie rażąco niskiej ceny; 

wyjaśnień odwołującego z dnia 14 czerwca 2019 r. w zakresie rażąco niskiej ceny; 

-  informacji  o  wyborze  najkorzystniejszej  oferty  z  dnia  9  sierpnia  2019  r. dla  wskazanych  w 

niej cz

ęści zamówienia; 

2) załączonych do odwołania: 

treści  wyjaśnień  dotyczących  rażąco  niskiej  ceny  złożonych  przed  odwołującego  w 

postępowaniu  na  „Kompleksową  organizacja  etapu  krajowego  projektu  Polskie  Mosty 

Technologiczne  na  2  rynki:  Zjednoczone  Emiraty  A

rabskie  i  Kenię  z  podziałem  na  dwoje 

części 2 części”; 

oferty  odwołującego  w  postępowaniu  na  „Kompleksową  organizację  etapu  krajowego 

projektu Polskie Mosty Technologiczne na 2 rynki: Zjednoczone Emiraty Arabskie i Kenię z 

podziałem na dwoje części 2 części”;  

)  złożonego  przez  odwołującego  na  rozprawie  własnego  opracowania  obejmującego 

rozbicie kosztów obejmujących realizację zamówienia w ramach części I. 

Izba ustaliła co następuje. 

Szczegółowy  opis  przedmiotu  zamówienia  został  określony  przez  zamawiającego  w 

rozdziale  V  pn.: 

Szczegółowy  opis  elementów  zamówienia,  załącznika  nr  1  do  SIWZ. 

Zgodnie z postanowieniami ww. rozdziału: 

Przedmiotem niniejszego zamówienia jest: 

merytoryczne  przegotowanie,  kompleksowa  organizacja  i  obsługa  jednego  3-dniowego 

warsz

tatu  poświęconego  wybranemu  rynkowi,  odpowiednio  do  wybranej  części 

zamówienia, odbywającego się na terenie Warszawy lub okolic (do 50 km od centrum), 

podczas którego Grantobiorca otrzyma: 

wiedzę dotyczącą wybranego rynku, jego uwarunkowań i możliwości ekspansji, 

usługi doradztwa eksperckiego przy wypracowywaniu wstępnej strategii ekspansji na 

wybrany rynek, odpowiednio do wybranej części zamówienia. 

Dostarczenie  pakietu  40  godzin  indywidualnej  współpracy  Grantobiorcy  z 

wyspecjalizowanymi  ekspertami  celem  przygotowania  i  napisania  finalnej  wersji  strategii 

ekspansji  dla  każdego  Grantobiorcy  indywidualnie  na  wybrany  rynek,  odpowiednio  do 

wybranej  części  zamówienia,  do  wykorzystania  po  warsztacie  i  po  zakończeniu  etapu 

krajowego. 

W § 9 ust. 2 Istotnych Postanowień Umowy (IPU) dla wszystkich części zamówienia 

stanowiącego załącznik nr 10 do SIWZ zamawiający wskazał, że:  

Za  prawidłowe  wykonanie  Przedmiotu  Umowy  Zamawiający  zapłaci  Wykonawcy 

wynagrodzenie  za  faktycznie  wykonane  usługi  stanowiące  Przedmiot  Umowy,  po  cenach 

jednostkowych wskazanych w Ofercie Wykonawcy (załącznik nr 2 do Umowy) tj. 

Za  zorganizowanie  warsztatu  na  warunkach  określonych  w  SOPZ  w  wysokości 

………………… zł (słownie złotych: …………………) brutto. 

Za  obsługę  1  Grantobiorcy  w  trakcie  warsztatu  w  wysokości  …………………  zł 

(słownie złotych: …………………) brutto. 

3)  Za  1  h  pracy  eksperta  w  ramach  40h  konsultacji  eksperckich  powarsztatowych  w 

wysokości ………………… zł (słownie złotych: …………………) brutto. 

Pismem z dnia 12 czerwca 2019 r. odwołujący na podstawie art. 90 ust. 1 w zw. z art. 

90ust. 1a pkt 1 Pzp 

został wezwany przez zamawiającego do złożenia wyjaśnień w zakresie 

rażąco  niskiej  ceny  odnośnie  części  I,  IV  i  VI  zamówienia.  W  piśmie  tym  zamawiający 

wezwał  odwołującego  do  udzielenia  wyjaśnień,  w  tym  złożenie  dowodów  (informacja  o 

złożeniu dowodów została pogrubiona), dotyczących wyliczenia ceny lub kosztu w zakresie 

wskazanym  w  przedmiotowym  piśmie.  Ponadto w  wezwaniu została podana  informacja,  że 

wyjaśnienia  należy  złożyć  zarówno  co  do  cen  jednostkowych  jak  i  do  ceny  całościowej 

zamówienia dla każdej z części z osobna. W tym samym dniu także przystępujący I został 

wezwany do złożenia wyjaśnień w zakresie rażąco niskiej ceny odnośnie wszystkich części 

zamówienia.  W  wezwaniu  kierowanym  do  przystępującego  I,  zamawiający  także  zastrzegł 

złożenie dowodów (informacja ta także jak w przypadku odwołującego została pogrubiona), a 

wyjaśnienia miały dotyczyć cen jednostkowych jak i ceny całościowej dla każdej z części z 

osobna. 

Pismem z dnia 14 czerwca 2019 r. 

odwołujący złożył wyjaśnienia w zakresie rażąco 

niskiej  ceny 

dla  części  I,  IV  i  VI,  natomiast  nie wskazał,  ani  nie  załączył  dowodów  do  tych 

wyjaśnień. Przystępujący I także złożył wyjaśniania w zakresie rażąco niskiej ceny (pismo z 

dnia  16  czerwca  2019  r.),  natomiast  w  zakresie 

wyjaśnień  dotyczących  części  I,  IV  i  VI 

zamówienia  nie  wskazał,  ani  nie  złożył  żadnych  dowodów.  Dowody  złożone  przez 

przystępujacego I dotyczyły części II, III i V zamówienia.  

W  informacji  o  wyborze  najkorzystniejszej  oferty  z  dnia  9  sierpnia  2019  r.  oferta 

odwołującego została odrzucona w zakresie części I, IV i VI na podstawie art. 90 ust. 3 Pzp. 

Zamawiający  w  uzasadnieniu  odrzucenia  oferty  odwołującego  wskazał,  że  odwołujący 

przesłał wyjaśnienia w zakresie rażąco niskiej ceny, jednak nie załączył do nich dowodów, a 

same wyjaśnienia były bardzo lakoniczne oraz ogólne. Oferta przystępującego I nie została 

odrzucona w żadnej z części. 

Izba zważyła co następuje. 

Biorąc  pod  uwagę  zgromadzony  w  sprawie  materiał  dowodowy  Izba  uznała,  że 

odwołanie  zasługuje  na  uwzględnienie  w  części  dotyczącej  nieprawidłowej  oceny  oferty  i 

wyjaśnień  odwołującego  oraz  bezprawnego  przyjęcia  przez  zamawiającego,  że  oferta 

odwołującego zawiera rażąco niską cenę co skutkowało odrzuceniem oferty odwołującego w 

ramach części I, IV i VI zamówienia.  

Na wstępie należy wskazać na treść pisma zamawiającego z dnia 12 czerwca 2019 r. 

skierowanego do odwołującego, które stanowiło wezwanie do złożenia wyjaśnień w zakresie 

rażąco niskiej ceny. Warto przy tym piśmie zwrócić uwagę na dwa fragmenty tj. pogrubienie 

informacji  o  złożeniu  dowodów  w  związku  z  wezwaniem  do  wyjaśnień  oraz  zakresu  tych 

wyjaśnień,  które  miały  dotyczyć  zarówno  cen  jednostkowych  jak  i  ceny  całościowej 

zamówienia.  Podobne  wezwanie  tylko  dotyczące  wszystkich  części  zamówienia  zostało 

skierowane do przystępujacego I. W odpowiedzi na ww. pismo odwołujący złożył wyjaśnienia 

oddzielnie  dla  każdej  z  części  dotyczącej  wezwania  tj.  części  I,  IV  i  VI,  przy  czym  nie 

dołączył dowodów do swoich wyjaśnień.  Należy wskazać, że wyjaśnienia odwołującego dla 

każdej  z  części  były  podobne.  Kolejną  okolicznością  jaką  w  ocenie  Izby  należy  wziąć  pod 

uwagę  w  przedmiotowej  sprawie  jest  uzasadnienie  zamawiającego  dotyczące  odrzucenia 

oferty  odwołującego  dla  części  I,  IV  i  VI  zamówienia,  z  którego  można  wywnioskować,  że 

powodem tej czynności zamawiającego było niedołączenie przez odwołującego dowodów do 

wyjaśnień oraz lakoniczność oraz ogólnikowość tychże wyjaśnień. 

Przechodząc  do  rozstrzygnięcia  odwołania  Izba  wzięła  pod  uwagę  czynności  i 

stanowiska  zamaw

iającego  w  przedmiotowej  sprawie,  które  zostały  opisane  powyżej.  W 

pierwszej kolejności w ocenie Izby należy zwrócić uwagę na okoliczność traktowania przez 

zamawiającego  faktu  niedołączenia  dowodów  do  złożonych  wyjaśnień,  co  było  główną 

przyczyną  odrzucenia  oferty  odwołującego.  W  tym  aspekcie  Izba  uznała,  że  zamawiający 

postępował niekonsekwentnie, co było jedną z przyczyn uwzględnienia odwołania w zakresie 

wskazanych  w  sentencji  wyroku.  Na  potwierdzenie  tego  ustalenia  Izba  wskazuje,  że 

zamawiający odrzucił ofertę odwołującego w zakresie części I, IV i VI w związku z brakiem 

dołączenia  dowodów  do  wyjaśnień,  natomiast  w  stosunku  do  oferty  innego  wykonawcy  tj. 

przystępującego  I  zamawiający  nie  wyciągnął  żadnych  konsekwencji.  Natomiast  sytuacja 

obu  tych  wykonaw

ców  w  zakresie  wyjaśnień  rażąco  niskiej  ceny  była  bardzo  podobna  tj. 

zakres  wezwania  był  ten  sam  (różnił  się  tylko  ilością  części  których  miało  ono  dotyczyć  – 

odwołujący miał je złożyć w ramach trzech powyżej wskazanych części, a przystępujący I, co 

do wsz

ystkich sześciu części), w zakresie wyjaśnień dla części I, IV i VI zarówno odwołujący 

jak i przystępujący I nie złożyli dowodów (przystępujący I złożył dowody odnośnie części II, 

III i V zamówienia) oraz w ocenie Izby złożone przez obu wykonawców wyjaśnienia były na 

podobnym  poziomie  ogólności.  W  związku  z  tym  Izba  uznała,  że  postępowanie 

zamawiającego  w  zakresie  oceny  niezłożenia  przez  wykonawców  w  ramach  wyjaśnień 

rażąco niskiej ceny dowodów, nie miało charakteru kategorycznego tj. nie skutkowało wobec 

w

szystkich  wykonawców  odrzuceniem  ich  ofert.  Było  wprost  przeciwnie,  zamawiający 

odmiennie  potraktował  wykonawców,  którzy  w  podobny  sposób  odpowiadali  na  wezwanie, 

pomijając złożenie dowodów.  

Odnosząc  się  do  ogólnikowości  złożonych  przez  odwołującego  wyjaśnień  należy 

wskazać,  iż  co  prawda  zamawiający  w  wezwaniu  do  wyjaśnień  zakreślił  zakres  złożonych 

wyjaśnień,  niemniej  w  uzasadnieniu  odrzucenia  oferty  odwołującego  w  żaden  sposób  nie 

wyjaśnił,  która  okoliczność  była  decydująca  dla  podjętej  przez  niego  czynności.  Warto 

wskazać,  że  wyjaśnienia  odwołującego  przekazane  pismem  z  dnia  14  czerwca  2019  r. 

pozostawiały  wiele  do  życzenia  jednak  odnosiły  się  do  doświadczenia  odwołującego, 

wskazywały  na  okoliczności  organizacyjne  i  zarządcze  odwołującego  oraz  wyraźnie 

w

skazywały, że przy cenie za obsługę 1 Grantobiorcy uczestniczącego w warsztacie (221,40 

zł  brutto)  odwołujący  uwzględnił  tylko  koszt  marginalny  dla  uczestnictwa  jednego 

dodatkowego  Grantobiorcy  (przy  założeniu  odwołującego,  że  jest  to  koszt  zmienny), 

natom

iast  koszty  przygotowania  eksperta  do  warsztatów  i  wsparcia  Grantobiorców  zostały 

zawarte  przez  odwołującego  w  cenie  za  zorganizowanie  warsztatu,  gdyż  koszt  ten  został 

uznany przez odwołującego jako koszt stały. Warto także dodać, że zamawiający dopiero w 

odpowiedzi  na  odwołanie  skonkretyzował  swoje  uzasadnienie  dla  lakoniczności  wyjaśnień 

odwołującego wskazując właśnie na niski koszt ceny za jednego Grantobiorcę w porównaniu 

z  innymi  ofertami.  Niemniej  Izba  na  ten  moment  nie  podzieliła  tej  argumentacji 

zam

awiającego  przyjmując  stanowisko  odwołującego  wskazane  powyżej.  Izba  uznała,  że 

postanowienia  SIWZ  nie  stały  na  przeszkodzie  takiego  sposobu  wypełniania  formularza 

ofertowego tj. zawierania większości kosztów w cenie za zorganizowanie warsztatu. Ponadto 

an

alizując  postanowienia  rozdziału  V  załącznika  nr  1  do  SIWZ  można  wysnuć  wniosek,  że 

warsztaty maj

ą bardzo duże znaczenie ponieważ ww. rozdział dość szczegółowo się do nich 

odnosi.  Podobnie  §  9  ust.  2  IPU  przewiduję  odrębną  pozycje  cenową  dla  warsztatu  co 

z

nalazło  swoje  odzwierciedlenie  w  konstrukcji  formularza  ofertowego.  Nie  sposób  też 

pominąć  w  tym  zakresie  doświadczenia  odwołującego  z  realizacji  podobnego  zamówienia, 

które dotyczyło rynku Zjednoczonych Emiratów Arabskich i kenijskiego. Odwołujący wyjaśnił 

na rozprawie, że sposób wypełnienia formularza ofertowego przez niego wynikał także z tych 

doświadczeń co należy uznać, za zrozumiałe. 

W  związku  z  powyższym  Izba  uznała  czynność  zamawiającego  o  odrzuceniu  oferty 

odwołującego w zakresie części I, IV i VI zamówienia za przedwczesną i uwzględniła zarzuty 

naruszania 

art. 90 Pzp poprzez nieprawidłową ocenę oferty oraz wyjaśnień odwołującego w 

zakresie oferowanej ceny oraz 

art. 89 ust 1 pkt 4 Pzp poprzez bezprawne przyjęcie, że oferta 

odwołującego zawiera rażąco niską cenę i odrzucenie oferty odwołującego na tej podstawie. 

Jeśli  chodzi  o  zarzut  naruszenia  art.  92  ust.  1  Pzp  poprzez  niedokonanie  wyboru 

oferty  odwołującego  w  częściach  I,  IV  i  VI,  Izba  stwierdziła,  że  należy  go  oddalić.  Na  tym 

etapie  postępowania  w  ocenie  Izby  nie  ma  podstaw  do  wyboru  oferty  odwołującego  jako 

najkorzystniejszej w ww. częściach. Warto wskazać, że uwzględnienie odwołania w zakresie 

wskazanym  powyżej  nie  zamyka  problemu  badania  rażąco  niskiej  ceny  w  ramach  części 

objętych  odwołaniem.  Zamawiający  powinien  przeanalizować  wszystkie  okoliczności 

przedmiotowej sprawy i na tej podstawie podjąć dalsze czynności mając na uwadze przede 

wszystkim  zasady  wynikające  z  art.  7  Pzp.  W  orzecznictwie  wskazuje  się  na  zasadność 

ponownego  zwrócenia  się  o  wyjaśnienia,  jeżeli  pierwsze  wezwanie  zamawiającego  nie 

pozwalało ustalić oczekiwanego ich zakresu (zob. wyrok KIO z 24 sierpnia 2017 r., sygn. akt 

KIO 1602/17 i KIO 1614/17). 

Tym samym jeśli w ocenie zamawiającego ceny lub ich części 

składowe  wskazane  w  ofertach  wykonawców  będą  w  dalszym  ciągu  budziły  jego 

wątpliwości,  to  nic  nie  stoi  na  przeszkodzie,  aby  zwrócić  się  ponownie  do  wykonawców  o 

złożenie  wyjaśnień  w  tym  zakresie,  które  powinny  szczegółowo  wskazywać  elementy  lub 

zakres, które będą ewentualnie wymagać wyjaśnienia. 

W  związku  z  powyższym,  na  podstawie  art.  192  ust.  1  Pzp,  orzeczono  jak 

w sentencji. Zgodnie bowie

m z treścią art. 192 ust. 2 Pzp Izba uwzględnia odwołanie, jeżeli 

stwierdzi  naruszenie przepisów  ustawy, które miało wpływ  lub  może mieć  istotny  wpływ  na 

wynik  postępowania  o  udzielenie  zamówienia.  Potwierdzenie  zarzutów  wskazanych 

w 

odwołaniu powoduje, iż w przedmiotowym stanie faktycznym została wypełniona hipoteza 

normy prawnej w

yrażonej w art. 192 ust. 2 Pzp.  

Wydając  postanowienie  w  przedmiocie  kosztów  postępowania  odwoławczego,  Izba 

uwzględniła  treść  art.  192  ust.  9  i  10  Pzp  oraz  §  5  ust.  4  rozporządzenia  Prezesa  Rady 

Ministrów  z  dnia  15  marca  2010  r.  w  sprawie  wysokości  i  sposobu  pobierania  wpisu  od 

odwołania  oraz  rodzajów  kosztów  w  postępowaniu  odwoławczym  i  sposobu  ich  rozliczania 

(t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 972).  

Zgodnie  z  art.  192  ust.  9  Pzp,  w  wyroku  oraz  w  postanowieniu  kończącym 

postępowanie odwoławcze Izba rozstrzyga o kosztach postępowania odwoławczego. Z kolei 

w  świetle  art.  192  ust.  10  Pzp,  strony  ponoszą  koszty  postępowania  odwoławczego 

stosownie  do  jego  wyniku,  z  zastrzeżeniem  art.  186  ust.  6.  Zgodnie  z  §  5  ust.  4  ww. 

rozporządzenia  w  przypadkach  nieuregulowanych  w  ust.  1—3  Izba  orzeka  o  kosztach 

postępowania  uwzględniając,  że  strony  ponoszą  koszty  postępowania  odwoławczego 

stosownie do jego wyniku. 

Jak  wskazuje  się  w  piśmiennictwie,  reguła  ponoszenia  przez  strony  kosztów 

postępowania odwoławczego stosownie do wyników postępowania odwoławczego oznacza, 

że  „obowiązuje  w  nim,  analogicznie  do  procesu  cywilnego,  zasada  odpowiedzialności  za 

wynik  procesu,  według  której  koszty  postępowania  obciążają  ostatecznie  stronę 

„przegrywającą”  sprawę  (por.  art.  98  §  1  k.p.c.)”  (Jarosław  Jerzykowski,  Komentarz  do  art. 

192  ustawy  - 

Prawo  zamówień  publicznych,  w:  Dzierżanowski  W.,  Jerzykowski  J., 

Stachowiak M. Prawo zamówień publicznych. Komentarz, LEX, 2014, wydanie VI).  

Zatem użyty w art. 192 ust. 10 Pzp zwrot „stosownie do jego wyniku” należy rozumieć 

analogicznie jak w procesie cywilnym. Ja

k wynika z postanowienia Sądu Najwyższego z 31 

stycznia  1991  r.  II  CZ  255/90,  LEX  nr  5314,  stosunkowe  rozdzielenie  kosztów  polega  na 

rozdzieleniu kosztów między stronami stosownie do wyniku postępowania i do wysokości, w 

jakiej  zostały  poniesione.  Stosunkowy  podział  kosztów  procesu  (100  k.p.c.)  dotyczy  ich 

całości,  co  oznacza  przyjęcie  za  podstawę  obliczeń  sumy  należności  obu  stron,  ustalonej 

stosownie  do  zasad  z  art.  98  §  2  i  3  k.p.c.  (oraz  art.  99  k.p.c.  w  przypadkach  tam 

wskazanych).  Sumę  tę dzieli  się proporcjonalnie  do  stosunku,  w  jakim strony  utrzymały  się 

ze  swymi  roszczeniami  lub  obroną,  otrzymując  w  wyniku  kwoty,  stanowiące  ich  udziały  w 

całości  kosztów.  Jeżeli  poniesione  przez  stronę  koszty  przewyższają  obciążający  ją  udział, 

zasądzeniu na jej rzecz podlega różnica. 

Jak wynika z postanowienia Sądu Okręgowego w Gliwicach z 20 lipca 2016 r. sygn. 

akt X Ga 280/16 

– w przypadku rozstrzygnięcia, w którym część odwołania wniesionego do 

Krajowej  Izby  Odwoławczej  zostaje  oddalona,  zaś  część  uwzględniona,  zasada 

odpowiedzialności za wynik postępowania odwoławczego oznacza obowiązek stosunkowego 

rozdzielenia  kosztów  postępowania  odwoławczego  w  takiej  części,  w  jakiej  odwołanie 

odniosło skutek.  Identyczny  pogląd  wyrażono w  wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie  z 

2  stycznia  2016  r.  sygn.  akt  XXIII  Ga  1992/15,  w  postanowieniu  Sądu  Okręgowego  we 

Wrocławiu  z  3  października  2013  r.  sygn.  akt  X  Ga  286/13,  wyroku  Sądu  Okręgowego  w 

Warszawie z 29 listopada 2016 r. sygn. akt XXIII Ga 880/16, wyroku Sądu Okręgowego we 

Wrocławiu  z  17  listopada  2016  r.  sygn.  akt  X  Ga  653/16  oraz  postanowieniu  Sądu 

Okręgowego w Warszawie z 12 grudnia 2017 r. sygn. akt XXIII Ga 1886/17. Także skarga na 

wyrok  KIO  630/18  dotycząca  podziału  kosztów  pomiędzy  strony  została  oddalona 

postanowieniem Sądu Okręgowego w Warszawie (sygn. akt XXIII Ga 830/18). 

W  przedmiotowej 

sprawie  Izba  częściowo  oddaliła  i  częściowo  uwzględniła 

odwołanie.  Biorąc  pod  uwagę  wynik,  kosztami  postępowania  obciążono  zamawiającego  w 

części 2/3 i odwołującego w części 1/3. Na koszty postępowania odwoławczego składał się 

wpis uiszczony przez odwołującego w wysokości 15 000,00 zł oraz koszty poniesione przez 

odwołującego  z  tytułu  zastępstwa  przed  Izbą  w  wysokości  3  600,00  zł,  zatem  łącznie 

zł.  Odwołujący  poniósł  dotychczas  koszty  postępowania  odwoławczego  w 

wysokości 18 600,00 tytułem wpisu i wynagrodzenia pełnomocnika, tymczasem odpowiadał 

za  nie  jedynie  do  wysokości  6.200,00  zł.  Natomiast  zamawiający  odpowiadał  za  nie  do 

wysokości 12.400,00 zł (nie składał wniosków kosztów). Wobec powyższego Izba zasądziła 

od  zamawiającego  na  rzecz  odwołującego  kwotę  12.400,00  zł  (18 600,00  –  6.200,00  = 

,  stanowiącą  różnicę  pomiędzy  kosztami  poniesionymi  dotychczas  przez 

odwołującego, a kosztami postępowania, za jakie odpowiadał w świetle jego wyniku. 

Kierując  się  ww.  rozważaniami,  o  kosztach  postępowania  orzeczono  stosownie  do 

wyniku postępowania - na podstawie art. 192 ust. 9 i 10 oraz w oparciu o § 5 ust. 2 pkt 1, § 5 

ust. 3 pkt 1 w zw. z § 3 pkt 2 oraz § 5 ust. 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 

15  marca  2010  r.  w  sprawie  wysokości  i  sposobu  pobierania  wpisu  od  odwołania  oraz 

rodzajów kosztów w postępowaniu odwoławczym i sposobu ich rozliczania (t.j. Dz.U. z 2018 

r., poz. 972). 

P

rzewodniczący:      …………………………….