KIO 1598/19 WYROK dnia 28 sierpnia 2019 r.

Sygn. akt KIO 1598/19 

WYROK 

z dnia 28 sierpnia 2019 r. 

Krajowa Izba Odwoławcza   –   w składzie: 

Przewodniczący:     Anna Packo 
 

Protokolant:             

Adam Skowroński 

po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2019 

r., w Warszawie, odwołania wniesionego 

do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 16 sierpnia 2019 r. przez wykonawcę 

Monetia Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie 

w postępowaniu prowadzonym przez zamawiającego 

Izbę Administracji Skarbowej w Katowicach z siedzibą w Katowicach 

orzeka: 

1.  oddala 

odwołanie, 

kosztami  postępowania  obciąża  wykonawcę  Monetia  Spółka  z  ograniczoną 

odpowiedzialnością i zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 

00 zł  00  gr  (słownie:  piętnaście tysięcy  złotych  zero groszy)  uiszczoną  przez 

wykonawcę  Monetia  Spółka  z  ograniczoną  odpowiedzialnością tytułem  wpisu  od 
odwołania. 

Stosownie  do  art.  198a  i  198b  ustawy  z  dnia  29  stycznia  2004  r. 

–  Prawo  zamówień 

publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1986 ze zm.) na niniejszy wyrok 

– w terminie 7 dni od 

dnia  jego  doręczenia  –  przysługuje  skarga  za  pośrednictwem  Prezesa  Krajowej  Izby 

Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Katowicach. 

Przewodniczący:      ……………………..… 

Sygn. akt: KIO 1598/19 

U z a s a d n i e n i e 

Zamawiający  –  Izba  Administracji  Skarbowej  w  Katowicach  prowadzi  postępowanie  

o udzielenie zamówienia publicznego na „obsługę kasową 35 urzędów skarbowych podległych 

Izbie  Administracji  Skarbowej  w  Katowicach”  na  podstawie  ustawy  z  dnia  

29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1986 z późn. zm.),  

w trybie przetargu nieograniczonego. 

Ogłoszenie o zamówieniu zostało opublikowane 5 sierpnia 2019 r. w Dzienniku Urzędowym 

Unii  Europejskiej  pod  numerem  2019/S149-

367386.  Wartość  zamówienia  jest  większa  niż 

kwoty określone na podstawie art. 11 ust. 8 ustawy Prawo zamówień publicznych. 

I Zarzuty i żądania odwołania 

Odwołujący – Monetia Sp. z o.o. wniósł odwołanie zarzucając Zamawiającemu naruszenie: 

1. art. 7 ust. 1 

ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez naruszenie zasady nakazującej 

prowadzenie  postępowania  w  sposób  zapewniający  zachowanie  uczciwej  konkurencji, 

równego traktowania wykonawców, proporcjonalności i przejrzystości oraz naruszenie innych 

pozostających w związku z art. 7 przepisów, tj.: 

.  art.  29  ust.  1  i  2  ustawy  Prawo  zamówień  publicznych  poprzez  opisanie  przedmiotu 

zamówienia  w  sposób  niejednoznaczny  i  nieprecyzyjny,  ze  względu  na  dopuszczenie 

możliwości  wyboru  miejsca  prowadzenia  obsługi  kasowej  obciążonego  w  obu  wariantach 

nieuzasadnionymi wymogami Zamawiającego, co powoduje poważne trudności w określeniu 

ceny oferty i nie pozwala na złożenie w postępowaniu konkurencyjnej oferty, 

. art. 29 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez dokonanie opisu przedmiotu 

zamówienia  w  sposób,  który  utrudnia  uczciwą  konkurencję  ze  względu  na  postawienie  

w  zakresie  miejsca  świadczenia  usług  wymogów  nie  znajdujących  odzwierciedlenia  

w  obiektywnie  uzasadnionych  potrzebach  Zamawiającego,  co  będzie  skutkowało 

nieporównywalnością  złożonych  ofert  i  w  konsekwencji  niegospodarnym  wydatkowaniem 

środków publicznych, 

. art. 29 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez dokonanie opisu przedmiotu 

zamówienia  w  sposób,  który  utrudnia  uczciwą  konkurencję  ze  względu  na  postawienie  

w zakresie miejsca świadczenia usług wymogów wskazujących na konkretnych wykonawców 

usług i stawiające tych wykonawców w uprzywilejowanej pozycji na etapie składania ofert, co 

będzie skutkowało nieporównywalnością  złożonych ofert  i  w  konsekwencji  niegospodarnym 

wydatkowaniem środków publicznych, 

. „oraz innych przepisów prawa wskazanych w treści uzasadnienia odwołania”. 

Odwołujący  wniósł  o  uwzględnienie  odwołania  i  nakazanie  Zamawiającemu  dokonania 

modyfikacji  treści  ogłoszenia  o  zamówieniu  i  specyfikacji  istotnych  warunków  zamówienia 

poprzez  określenie  jednego  miejsca  wykonywania  obsługi  kasowej  urzędów  skarbowych, 

realizowanej w siedzibach poszczególnych urzędów skarbowych, czyli zmiana: 

1.  punktu  II.2.4)  dla  części  nr  1-35  („Opis  zamówienia”)  sekcji  II  ogłoszenia  o  zamówieniu, 

punku  5.1  specyfikacji  istotnych  warunków  zamówienia,  punktu  4.  załącznika  nr  4  do 

specyfikacji  istotnych  warunków  zamówienia  („Ogólnego  opisu  przedmiotu  zamówienia”) 

poprzez  wykreślenie  postanowień  dopuszczających  możliwość  wyboru  przez  wykonawców 

miejsca  prowadzenia  obsługi  kasowej  urzędów  skarbowych  i  wprowadzenie  zamiast  nich 

następującego  postanowienia:  „Usługi  w  zakresie  obsługi  kasowej  będą  prowadzone  

w punktach obsługi kasowej prowadzonych w siedzibach urzędów skarbowych”, 

2.  załącznika  nr  1  do  specyfikacji  istotnych  warunków  zamówienia  („Formularz  oferty”)  

i  załącznika  nr  2  do  specyfikacji  istotnych  warunków  zamówienia  („Formularz  cenowy”) 

poprzez  usunięcie  kolumn  dotyczących  obowiązku  wskazania,  czy  obsługa  kasowa  

w zakresie poszczególnych części postępowania będzie prowadzona w placówce wykonawcy, 

czy w siedzibie właściwego dla danej części postępowania urzędu skarbowego, 

3. punktu 38. załącznika nr 4 do specyfikacji istotnych warunków zamówienia („Ogólnego opisu 

przedmiotu  zamówienia”)  oraz  §  5  załącznika  nr  5  do  specyfikacji  istotnych  warunków 

zamówienia  („Projektu  umowy”)  poprzez  ich  usunięcie  jako  zawierających  postanowienia 

dotyczące prowadzenia obsługi kasowej poza siedzibą właściwego urzędu skarbowego, 

4. punktu 36. załącznika nr 4 do specyfikacji istotnych warunków zamówienia („Ogólnego opisu 

przedmiotu zamówienia”) oraz § 4 ust. 1 załącznika nr 5 do specyfikacji istotnych warunków 

zamówienia  („Projektu  umowy”)  poprzez  następującą  modyfikację  ich  treści:  „Zasady 

prowadzenia  punktów  kasowych  w  siedzibach  urzędów  skarbowych:  2)  z  tytułu  najmu  i 

eksploatacji (partycypowania w kosztach ochrony, utrzymania czystości, dostarczania energii 

elektrycznej,  energii  cieplnej,  wody,  odprowadzania  ścieków,  odbioru  odpadów  itp.) 

pomieszczeń 

Wykonawca 

nie 

ponosi 

żadnych 

opłat”. 

Alternatywnie,  

w przypadku niepodzielenia przez Izbę wniosku dotyczącego zniesienia opłaty z tytułu najmu 

i  eksploatacji  pomieszczeń  we  właściwych  urzędach  skarbowych  –  zmianę  postanowień 

ogłoszenia o zamówieniu i specyfikacji istotnych warunków zamówienia z pominięciem punktu 

W uzasadnieniu odwołania Odwołujący wskazał, że Zamawiający postawił następujący wymóg 

dotyczący realizacji usług objętych przedmiotem zamówienia: „Miejsce prowadzenia punktów 

obsługi kasowej urzędów skarbowych, Zamawiający pozostawia do wyboru Wykonawcy tj.: a) 

obsługa kasowa może być prowadzona w placówkach Wykonawcy znajdujących się w tych 

samych  miejscowościach  co  urzędy  skarbowe  –  Zamawiający  wymaga,  aby  placówki 

Wykonawcy  znajdowały  się  w  odległości  nie  większej  niż  2  000  m  od  siedzib  urzędów 

skarbowych,  mierzonej  jako  trasa  pieszego  według  wskazania  Google  Maps;  b)  obsługa 

kasowa  może  być  prowadzona  w  siedzibach  urzędów  skarbowych.  Miejsce  prowadzenia 

punktu 

obsługi kasowej Wykonawca określa w Formularzu cenowym stanowiącym Załącznik 

nr 2 do SIWZ.” 

Zamawiający  zobowiązał  wykonawców  do  podania  w  „Formularzu  cenowym”,  czy  obsługa 

kasowa  w  zakresie  poszczególnych  części  postępowania  będzie  prowadzona  w  placówce 

w

ykonawcy, czy w siedzibie właściwego dla danej części postępowania urzędu skarbowego. 

Jednocześnie w punkcie 36. załącznika nr 4 do specyfikacji istotnych warunków zamówienia 

(„Ogólnego opisu przedmiotu zamówienia”) oraz w § 4 ust. 1 załącznika nr 5 do specyfikacji 

istotnych warunków zamówienia („Projektu umowy”) Zamawiający wskazał, że w przypadku 

podjęcia  przez  wykonawcę  decyzji  o  prowadzeniu  obsługi  kasowej  w  siedzibie  urzędu 

skarbowego,  wykonawca  będzie  objęty  następującym  obowiązkiem:  „Zasady  prowadzenia 

punktów  kasowych  w  siedzibach  urzędów  skarbowych:  1)  pomieszczenia,  w  których 

Wykonawca  realizuje  przedmiot  zamówienia,  przekazane  zostają  na  zasadzie  najmu;  

2)  z  tytułu najmu i  eksploatacji (partycypowania  w  kosztach  ochrony, utrzymania czystości, 

dos

tarczania  energii  elektrycznej,  energii  cieplnej,  wody,  odprowadzania  ścieków,  odbioru 

odpadów itp.) pomieszczeń Wykonawca poniesie opłatę ryczałtową w kwocie 500,00 zł brutto 

miesięcznie”. 

Zamawiający  dokonał  opisu  przedmiotu  zamówienia  w  sposób  umożliwiający  wykonawcom 

wybór  miejsca  prowadzenia  obsługi  kasowej  poszczególnych  urzędów  skarbowych. 

Jednocześnie  obciążył  rozwiązania  dopuszczalne  w  ramach  ww.  wyboru  wymogami 

powodującymi, że wybór taki prowadzi do utrudnienia uczciwej konkurencji.  

Zdaniem Odwo

łującego dopuszczalność alternatywy w wyborze miejsca prowadzenia obsługi 

kasowej  sprawia,  iż  opis  przedmiotu  zamówienia  staje  się  niejednoznaczny  

w  zakresie  oczekiwań  postawionych  przez  Zamawiającego.  Dokonanie  wyboru  jednego  

z rozwiązań oznacza, że Odwołujący będzie zmuszony posiadać placówkę do obsługi kasowej 

w  bardzo  niewielkiej  odległości  od  właściwego  urzędu  skarbowego  albo  będzie  zmuszony 

ponosić  comiesięczne  koszty  najmu  pomieszczenia  do  prowadzenia  obsługi  

w siedzibie właściwego urzędu skarbowego.  

Dokonanie  opisu  przedmiotu  zamówienia  w  powyższy  sposób  ma  znaczący  wpływ  na 

możliwość ustalenia ceny świadczenia usługi pozwalającej na złożenie konkurencyjnej oferty 

w porównaniu do podmiotów posiadających już własne placówki, znajdujące się w odległości 

określonej w specyfikacji istotnych warunków zamówienia, w których wykonawca taki świadczy 

usługi podobne do określonych w przedmiocie zamówienia. 

Odwołujący  podkreślił,  że  wymóg  ponoszenia  kosztów  z  tytułu  najmu  i  eksploatacji 

pomieszczenia  w  kwocie 

500,00  zł  brutto  miesięcznie  przez  cały  okres  świadczenia  usługi 

obsługi  kasowej  w  sposób  znaczący  wpływa  na  cenę  całkowitą  zaoferowanej  przez 

Odwołującego  oferty.  Biorąc  pod  uwagę  przedmiot  zamówienia,  koszt  najmu  i  eksploatacji 

placówki lub pomieszczenia (w przypadku posiadania przez wykonawcę własnej placówki tylko 

eksploatacji) obok kosztów zatrudnienia pracowników prowadzących obsługę kasową stanowi 

jeden z dwóch głównych czynników cenotwórczych przy ustalaniu wartości składanej oferty. 

W  związku  z  powyższym  ustalenie  z  góry  konkretnej  należności  z  tytułu  najmu  

i  eksploatacji  pomieszczenia  przeznaczonego  do  obsługi  kasowej  we  właściwym  urzędzie 

skarbowym powoduje znaczny  wzrost ceny całkowitej oferty złożonej przez  wykonawcę nie 

posiadającego  własnej  placówki  w  odległości  2  kilometrów  od  siedziby  właściwego  urzędu 

skarbowego  i  w  sposób  nieuprawniony  prowadzi  do  uprzywilejowania  wykonawców,  którzy 

takie placówki w ww. odległości posiadają. Powyższy argument jest o tyle zasadny, że cena 

stanowi  jedyne kr

yterium oceny ofert w postępowaniu, zatem konieczność doliczenia kwoty 

czynszu  z  tytułu  najmu  i  eksploatacji  pomieszczenia  na  prowadzenie  obsługi  kasowej  we 

właściwym  urzędzie  skarbowym  będzie  miała  istotne  znaczenie  przy  wyborze  oferty 

najkorzystniejszej. 

Zdaniem  Odwołującego  ustalenie  wymogu,  aby  placówki  wykonawcy  znajdowały  się  

w  odległości  nie  większej  niż  2000  m  od  siedzib  właściwego  urzędu  skarbowego  stanowi 

nadmierny  wymóg  opisu  przedmiotu  zamówienia  powodujący  utrudnienie  uczciwej 

konkurencji. Pos

tawienie tego wymogu w przypadku zdecydowania się przez wykonawcę na 

prowadzenie  obsługi  kasowej  poza  siedzibą  właściwego  urzędu  skarbowego  w  sposób 

oczywisty stawia w sytuacji uprzywilejowanej podmioty, które przed terminem składania ofert 

posiadają  w  ustalonej  w  ogłoszeniu  o  zamówieniu  i  specyfikacji  istotnych  warunków 

zamówienia  odległości  placówkę,  w  której  wykonawca  prowadzi  działalność  pozwalającą 

również  na  prowadzenie  obsługi  kasowej  urzędów  skarbowych.  Posiadanie  takiej  placówki 

pozwala  wykonawcy  n

a  złożenie  oferty  uwzględniającej  amortyzację  kosztów  eksploatacji 

placówki  ze  względu  na  prowadzenie  tam  innych  usług.  Wykonawca,  który  posiada  

w określonej przez Zamawiającego odległości placówkę, będzie mógł bowiem złożyć ofertę  

o  cenie  znacznie  niższej  od  wykonawców  zmuszonych  do  najmu  pomieszczenia  lub  poza 

siedzibą właściwego urzędu skarbowego służących jedynie do obsługi kasowej. Biorąc przy 

tym  pod  uwagę,  że  cena  stanowi  jedyne  kryterium  oceny  ofert,  będzie  to  miało  istotne 

znaczenie przy wyborze 

najkorzystniejszej oferty w postępowaniu. 

Wymóg  posiadania  własnej  placówki  w  odległości  nie  większej  niż  2000  m  od  siedziby 

właściwego  urzędu  skarbowego  nie  został  przez  Zamawiającego  w  żaden  sposób 

uzasadniony.  Jeżeli  po  skorzystaniu  z  obsługi  kasowej  petent  będzie  zmuszony  następnie 

udać się do właściwego urzędu skarbowego w celu załatwienia związanej z konkretną opłatą 

sprawy, za niezasadną należy w ogóle uznać dopuszczalność prowadzenia obsługi kasowej 

poza siedzibą urzędu skarbowego. Wydaje się, że odległość do dwóch kilometrów nie stanowi 

odległej trasy do pokonania dla przeciętnego petenta, natomiast dla określonych grup, takich 

jak  niepełnosprawni  lub  osoby  starsze,  może  stanowić  istotną  niedogodność  

w załatwieniu spraw związanych z koniecznością dokonania uprzedniej opłaty. Konieczność 

dokonania  opłaty  w  innym  miejscu  niż  miejsce  załatwienia  sprawy  może  wiązać  się  

z  istotnymi  niedogodnościami  w  przypadku  konieczności  załatwienia  sprawy  w  określonym 

terminie.  W  związku  z  powyższym  dopuszczenie  możliwości  prowadzenia  obsługi  kasowej 

poza  siedzibą  właściwego  urzędu  skarbowego  wydaje  się  niezasadne  i  powoduje  znaczne 

niedogodności w załatwianiu spraw przez petentów urzędu. 

Zgodnie  z  wytycznymi  Ministerstwa  Finansów  z  2015  roku  zawartymi  w  dokumencie 

„Standardy  obsługi  bezpośredniej  w  jednostkach  Administracji  Podatkowej”,  standard  3.2 

należy  dążyć  do  tego,  aby  wszystkie  stanowiska  obsługi  (kasy,  kancelaria,  punkty 

informacyjne,  rejestracja  podatników,  wydawanie  zaświadczeń,  przyjmowanie  zeznań) 

ulokowan

e były w jednym miejscu. 

Zlokalizowanie  kasy  na  terenie  urzędu  skarbowego  niewątpliwie  zapewni  wyższy  poziom 

obsługi  klienta,  pozwalając  załatwić  wszystkie  sprawy  bez  konieczności  udawania  się  do 

innych  punktów  zlokalizowanych  na  terenie  miasta.  Klient  powinien  mieć  zapewnioną 

możliwość kompleksowej obsługi w jednym miejscu. 

Dopuszczenie  przez  Zamawiającego  możliwości  prowadzenia  przez  wykonawcę  obsługi 

kasowej poza siedzibą właściwego urzędu skarbowego jest tym bardziej nieuzasadnione, że 

w  dotychczasowych 

postępowaniach  prowadzonych  zarówno  przez  Zamawiającego,  jak  

i inne Izby Administracji Skarbowej dopuszczalne było prowadzenie obsługi kasowej wyłącznie 

w pomieszczeniu znajdującym się w siedzibie właściwego urzędu skarbowego. 

W  związku  z  powyższym,  dopuszczenie  możliwości  wyboru  przez  wykonawcę  miejsca 

prowadzenia  obsługi  kasowej  w  lub  poza  siedzibą  właściwego  urzędu  skarbowego  może 

stwarzać  pozory  dopuszczenia  do  postępowania  większego  kręgu  wykonawców  

w postępowaniu. Tymczasem wprowadzenie możliwości powyższego wyboru sprawia, że opis 

przedmiotu  zamówienia  w  sprawie  miejsca  realizacji  zamówienia  został  dokonany  

w sposób nieprecyzyjny – nie dający możliwości precyzyjnego ustalenia ceny pozwalającej na 

złożenie  oferty  konkurencyjnej  w  postępowaniu  oraz  utrudniający  uczciwą  konkurencję  

w postępowaniu. W związku z powyższym zasadnym jest wyeliminowanie z opisu przedmiotu 

zamówienia  dopuszczalności  wyboru  miejsca  prowadzenia  obsługi  kasowej  na  rzecz 

określenia  przez  Zamawiającego  jednego,  precyzyjnie  określonego  rozwiązania  nie 

powodującego  wątpliwości  przy  sporządzaniu  oferty  przez  wykonawców,  oraz 

niepowodującego  uprzywilejowania  jednego  z  wykonawców  ze  względu  na  ustalenie 

wymogów nieuzasadnionych obiektywnymi potrzebami zamawiającego, 

Zgodnie  z  art.  29  ust.  1  i  2  ustawy  Prawo  zamówień  publicznych  przedmiot  zamówienia 

powinien być opisany  w sposób: neutralny, wolny od preferencji na rzecz jednego lub kilku 

wykonawców,  pozbawiony  elementów  dyskryminujących  innych.  Oznacza  to  obowiązek 

eli

minacji  z  opisu  przedmiotu  zamówienia  takich  oznaczeń  i  sformułowań,  które  mogłyby 

wskazywać na konkretnego wykonawcę, bądź eliminować innych, uniemożliwiając im złożenie 

oferty lub powodować sytuację, w której jeden z zainteresowanych wykonawców byłby bardziej 

uprzywilejowany  od  pozostałych,  intencją  regulacji  dotyczących  zasady  równości 

(konkurencyjności) 

i 

zasady 

uczciwej 

konkurencji 

jest 

wyeliminowanie  

z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego jakichkolwiek elementów, które miałyby 

charakter  d

yskryminacyjny.  Stąd  też  dokonywanie  opisu  przedmiotu  zamówienia  bez 

uzasadnionej  przyczyny,  prowadzące  do  dyskryminacji  produktów,  technologii  stanowi 

naruszenie zasady uczciwej konkurencji (uchwała SN z 18 września 2002 r,, sygn. akt: III CZP 

W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że Zamawiający formułując przytoczone przez 

Odwołującego postanowienia dopuścił się rażącego naruszenia art. 29 ust. 1 i 2 w zw. z art. 7 

ust.  1  ustawy  Prawo  zamówień  publicznych. Wskazany  przepis  art.  7  ust.  1  ustawy  Prawo 

zamówień  publicznych  stanowi  o  bezwzględnym  zakazie  przygotowania  postępowania,  

w  tym  opisu  warunków  udziału  w  postępowaniu,  w  sposób,  który  ogranicza  dostęp  do 

zamówienia wykonawcy potencjalnie będącemu w stanie wykonać zamówienie. Wymagania 

st

awiane w zakresie opisu przedmiotu zamówienia muszą mieć walor istotnych, znaczących 

dla  całego  zamówienia,  nie  mogą  mieć  charakteru  subiektywnego  albo  zmierzającego  do 

wyeliminowania niektórych podmiotów, bądź wyrażać preferencji dla konkretnego podmiotu. 

Takie działanie Zamawiającego nie korzysta z ochrony prawnej i nie znajduje uzasadnienia. 

Zamawiający,  jako  organizator  postępowania,  posiada  uprawnienie  przede  wszystkim  do 

przygotowania  dokumentacji  zamówienia  dostosowanej  do  jego  indywidualnych  potrzeb. 

Jednakże uprawnienie to nie oznacza dokonania opisu warunku w sposób naruszający zasadę 

uczciwej konkurencji, nadmiernych, nieadekwatnych do potrzeb Zamawiającego. Nadmierne 

ograniczenie  dostępu  do  zamówienia  czy  stwarzanie  przez  zamawiającego  bardziej 

k

orzystnych  warunków  dla  określonych  wykonawców,  zarówno  bezpośrednie,  jak  

i  pośrednie  (poza  przewidzianymi  w  przepisach  ustawy)  w  przypadku,  gdy  brak  ku  temu 

rzeczowego uzasadnienia, stanowi naruszenie zasad wyrażonych w art. 7 ust. 1 ustawy Prawo 

zamówień publicznych. 

Zgodnie  z  przepisem  art.  29  ust.  1  ustawy  Prawo  zamówień  publicznych  zamawiający 

zobowiązany  jest  do  opisania  przedmiotu  zamówienia  w  sposób  jednoznaczny  

i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając 

wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty. W świetle 

tego przepisu rolą opisu przedmiotu zamówienia jest nie tylko przedstawienie uzasadnionych 

potrzeb  zamawiającego,  ale  również  umożliwienie  wykonawcom  przygotowania  i  złożenia 

kompletnych  i  porównywalnych  ofert.  W  powyższym  kontekście  istotne  jest  nie  tylko 

scharakteryzowanie  świadczeń,  do  których  zobowiązany  będzie  wykonawca  w  wykonaniu 

umowy  w  sprawie  zamówienia  publicznego,  czy  wskazanie  na  ich  rozmiar,  liczbę,  a  także 

częstotliwość,  ale  również  podanie  podstaw  do  ich  wyceny.  Jest  to  bowiem  jedna  

z  okoliczności,  o  których  mowa  w  przepisie  art.  29  ust.  1,  a  zatem  mająca  wpływ  na 

sporządzenie oferty. Opis przedmiotu zamówienia, który takich założeń nie realizuje, narusza 

normę  wynikającą  z  przepisu  art.  29  ust.  1  ustawy  Prawo  zamówień  publicznych,  a  przez 

dopuszczenie do możliwości złożenia ofert nieporównywalnych – również normę wysłowioną 

w  art.  29  ust.  2  ustawy  Prawo zamówień  publicznych. Trudno  opis  przedmiotu  zamówienia 

uznać  za  wyczerpujący  i  jednoznaczny,  uwzględniający  wszystkie  okoliczności  istotne  dla 

złożenia oferty, kiedy dokumentacja pozwala na różną wycenę i oszacowanie ryzyka. 

W związku z powyższym zamawiający powinien określić przedmiot zamówienia w sposób na 

tyle precyzyjny, aby wykonawcy przy sporządzaniu oferty nie mieli wątpliwości co do sposobu 

ustalenia  ceny  całkowitej  zamówienia  pozwalającej  złożenie  konkurencyjnej  oferty  w 

postępowaniu.  Tymczasem  wprowadzenie  do  opisu  przedmiotu  zamówienia  postanowienia 

zakładającego  alternatywny  wybór  miejsca  prowadzenia  obsługi  kasowej  obwarowany 

określonymi wymogami uniemożliwia ustalenie ceny oferty pozwalającej na konkurowanie z 

wykonawcami posiadającymi odpowiednie zaplecze.  

Zamawiający,  dokonując  opisu  przedmiotu  zamówienia,  powinien  dokonać  go  

z  uwzględnieniem  swoich  obiektywnie  uzasadnionych  potrzeb,  w  sposób  nie  ograniczający 

dostępu  do  zamówienia  wykonawcom  mogącym  zrealizować  przedmiotowe  zamówienie. 

Dokonanie  opisu  przedmiotu  zamówienia  w  sposób  subiektywny,  z  użyciem  wymogów 

nieuzasadnionych potrzebami zamawiającego będzie stanowiło dokonanie opisu przedmiotu 

zamówienia w sposób utrudniający uczciwą konkurencję. 

Zgodnie  z  orzecznictwem  Krajowej  Izby  Odwoławczej  zamawiający  ma  prawo  określić 

przedmiot z

amówienia tak, aby uzyskać oczekiwany efekt, nawet jeśli wyklucza to możliwość 

dopuszczenia  do  realizacji  zamówienia  wszystkich  wykonawców  działających  na  rynku. 

Prawem  zamawiającego  jest  takie  opisanie  przedmiotu  zamówienia,  którego  realizacja 

zaspokoi  w 

najszerszym  kontekście  określone  potrzeby.  Zamawiający  musi  jednak 

każdorazowo  wykazać  swoje  uzasadnione  potrzeby,  jeśli  nie  w  ramach  poszczególnych 

postanowień,  to  w  toku  weryfikacji  jego  decyzji,  np.  podczas  rozpatrywania  wniesionego 

odwołania.  Równocześnie  powinien  dbać  o  racjonalne  wydatkowanie  środków,  a  przede 

wszystkim  o  zapewnienie  należytego  wykonania  przyszłej  umowy.  Postępowanie  

o  udzielenie  zamówienia  musi  być  prowadzone  tak,  aby  nie  prowadziło  do  wyłączenia  bez 

uzasadnionej  przyczyny  chociażby  jednego  wykonawcy  z  możliwości  złożenia  oferty, 

stwarzając korzystniejszą sytuację pozostałym wykonawcom. Zamawiający, dokonując opisu 

sposobu  zamówienia  w  sposób  eliminujący  niektórych  wykonawców,  winien  udowodnić,  że 

taki opis jest uzasadniony jego rzeczywistymi potrzebami. 

Dla przyjęcia naruszenia prawidłowości opisu przedmiotu zamówienia jest już sama możliwość 

wystąpienia  potencjalnego  ograniczenia  konkurencji  w  postępowaniu.  Opis  przedmiotu 

zamówienia ograniczający możliwość złożenia ofert przez wszystkich wykonawców mogących 

to 

zamówienie 

wykonać, 

a 

który 

nie 

jest 

podyktowany 

racjonalnymi  

i  obiektywnie  uzasadnionymi  potrzebami  zamawiającego,  jednoznacznie  narusza  prawo.  

Z  art.  29  ust.  1  i  2  ustawy  Prawo  zamówień  publicznych  należy  wywieść  zatem  zasadę 

neutralności opisu przedmiotu zamówienia, który powinien być dokonany w taki sposób, że 

charakterystyka wymagań zamawiającego jest tak samo czytelna i zrozumiała dla wszystkich 

wykonawców i nie pozycjonuje ich szans na uzyskanie zamówienia. 

Tymczasem  Z

amawiający  wprowadził  w  opisie  przedmiotu  zamówienia  wymogi  dotyczące 

alternatywnego wyboru miejsca prowadzenia obsługi kasowej, które nie są uzasadnione jego 

obiektywnymi  potrzebami  i  prowadzą  do  utrudnienia  uczciwej  konkurencji.  Umożliwienie 

wykonawcom  w

yboru  miejsca  prowadzenia  działalności  miało  pozornie  prowadzić  do 

rozszerzenia  kręgu  wykonawców  mających  możliwość  realizacji  zamówienia,  tymczasem 

doprowadziło  do  utrudnienia  uczciwej  konkurencji  i  uprzywilejowania  jednego  wykonawcy. 

Wymogi  postawione  pr

zez  Zamawiającego  należy  badać  nie  tylko  ze  względu  na  ich 

wystąpienie w zakresie konkretnego rozwiązania dotyczącego miejsca prowadzenia usług, ale 

w zakresie całej struktury wyboru miejsca świadczenia usług. Wymóg posiadania placówki w 

odległości nie większej niż 2 kilometry od siedziby urzędu nie został przez Zamawiającego w 

żaden  sposób  umotywowany  w  odniesieniu  do  prowadzenia  obsługi  kasowej  w  siedzibie 

urzędu skarbowego. Biorąc przy tym pod uwagę inne postępowania na analogiczny przedmiot 

zamówienia oraz potrzeby petentów urzędu, tym bardziej nie jest zasadne dopuszczenie przez 

Zamawiającego  prowadzenia  obsługi  kasowej  poza  siedzibą  urzędu  skarbowego.  Również 

wymóg ponoszenia kosztów czynszu najmu i eksploatacji pomieszczenia w siedzibie urzędu 

skarbow

ego w odgórnie ustalonej kwocie należy uznać za nadmierny wobec dopuszczalności 

prowadzenia  obsługi  kasowej  poza  siedzibą  urzędu  we  własnych  placówkach.  Po 

podsumowaniu  wszystkim  rozwiązań  dopuszczonych  przez  Zamawiającego  nie  sposób 

zauważyć,  iż  powyższy  opis  przedmiotu  zamówienia  został  dokonany  na  podstawie 

nieuzasadnionych,  subiektywnych  potrzeb  Zamawiającego  utrudniających  uczciwą 

konkurencję. 

Naruszenie zasady uczciwej konkurencji określonej w art. 29 ust. 2 ustawy Prawo zamówień 

publicznych z uwagi n

a niezgodne z prawem opisanie przedmiotu zamówienia zachodzi m.in. 

w  sytuacji,  gdy  zamawiający  opisze  przedmiot  zamówienia  przez  zbytnie  dookreślenie 

przedmiotu  powodujące,  bez  uzasadnienia,  wskazanie  na  konkretny  produkt  lub  usługę. 

Naruszenie to polega r

ównież na dookreśleniu opisu przedmiotu zamówienia w taki sposób, 

który nie znajduje uzasadnienia ani w technicznym, ani w funkcjonalnym uregulowaniu potrzeb 

zamawiającego.  Przejawem  naruszenia  zasady  uczciwej  konkurencji  jest  nie  tylko  opisanie 

przedmiotu 

zamówienia z  użyciem  oznaczeń  wskazujących na konkretnego  producenta  lub 

konkretny  produkt  albo  z  użyciem  parametrów  wskazujących  na  konkretnego  producenta, 

dostawcę albo konkretny wyrób, ale także określenie na tyle rygorystycznych wymagań co do 

parametr

ów technicznych, które nie są uzasadnione obiektywnymi potrzebami zamawiającego 

i 

które 

uniemożliwiają 

udział 

niektórym 

wykonawcom  

w  postępowaniu,  ograniczając  w  ten  sposób  krąg  podmiotów  zdolnych  do  wykonania 

zamówienia. 

Opis  przedmiotu  zamówienia  w  postępowaniu  został  dokonany  w  taki  sposób,  że  stawia  

w  uprzywilejowanej  pozycji  wykonawców  posiadających  już  własne  placówki  w  odległości 

dwóch kilometrów od siedzib poszczególnych urzędów skarbowych, którzy nie muszą przez to 

ponosić dodatkowych kosztów najmu pomieszczenia w siedzibie urzędu skarbowego lub poza 

nią.  Ponadto,  ze  względu  na  prowadzenie  w  placówce  innych  usług  koszty  eksploatacji 

placówki  będą  znacznie  mniejsze  w  porównaniu  do  kosztów  ponoszonych  przez  innych 

wykonawców  nie  posiadających  swoich  placówek  w  odległości  określonej  w  specyfikacji 

istotnych warunków zamówienia. Powyższe nie pozostawia wątpliwości, że dokonanie opisu 

przedmiotu  zamówienia  w  powyższy  sposób  świadczy  o  naruszeniu  art.  29  ust.  2  ustawy 

Prawo zamówień publicznych. 

II Stan

owisko Zamawiającego  

W odpowiedzi Zamawiający wniósł o oddalenie odwołania. 

Wskazał, że przyczyną, dla której zdecydował się na zmianę podejścia do sposobu obsługi 

kasowej w stosunku do poprzedniego postępowania, jest to, że obecne koszty obsługi kasowej 

prowadzonej w siedzibach urzędach skarbowych są bardzo wysokie i właściwie przekraczają 

możliwości finansowe zamawiającego, a na zasadach, na jakich są obecnie realizowane, w 

następnej  umowie  będą  jeszcze  większe.  Sam  Odwołujący,  który  obsługuje  26  jednostek 

Zamawiającego, wystąpił o zwiększenie kwot umów pochodzących z przetargu ze względu na 

wzrost  płacy  minimalnej  w  2019  roku.  W  2020  roku  płaca  ta  jeszcze  wzrośnie.  Budżet 

Zamawiającego z roku na rok pozostaje na podobnym poziomie lub wzrasta nieznacznie przy 

stale zwiększających się zadaniach. Na podstawie takich przesłanek Zamawiający stwierdził, 

że nie będzie posiadał w 2020 roku środków pozwalających na zawarcie kolejnych umów na 

dotychczasowych zasadach. 

W  latach  poprzednich  i  w  obecnie  proponowanej  u

mowie  Zamawiający  zezwala  

w  wynajmowanych  wykonawcy  pomieszczeniach, 

oprócz  obsługi  podatników,  na 

przyjmowanie  w  punkcie kasowym  także innych należności  nie  wskazanych w  umowie,  jak 

również  na  wykonywanie  czynności  bankowych.  Przez  szereg  lat  powodowało  to,  że 

wykonawcy  uzyskiwali  tam  dodatkowe  dochody, 

co  skutkowało  dla  Zamawiającego  niskimi 

(lub  nawet  zerowymi)  opłatami  ryczałtowymi  za  obsługę  podatników.  Jednak  z  roku  na  rok 

opłaty te stopniowo rosły. Z rozmów z dotychczasowymi wykonawcami wynika, że ze względu 

na  znaczą  elektronizację  operacji  finansowych  oraz  przeniesienie  działalności  na  medium 

internetowe  dochody  z  dodatkowej  działalności  polegającej  na  przyjmowaniu  innych  niż 

wskazanych  w  umowie  należności,  czy  też  czynności  bankowych  w  siedzibach  urzędów 

skarbowych znacząco zmalały. Dlatego też Zamawiający w praktyce musi ponosić cały koszt 

zatrudnienia pracownika do obsługi kasowej, co przy rosnącej płacy minimalnej uniemożliwia 

obniżenie kosztów. 

Zamawiający przeprowadził też, na podstawie danych uzyskanych od obecnych wykonawców, 

analizę  ilości  transakcji  dokonywanych  przez  podatników  w  punkach  kasowych.  Z  analizy 

wy

nika,  że  średnio  wykonywane  są  64  transakcje  na  dzień,  co  daje  ok.  7,5  minuty  na 

transakcję. Jest to długi czas i ze względu na nierównomierne rozłożenie wpłat w ciągu dnia 

oraz  w  różnych  okresach  miesiąca  i  roku  można  wnioskować,  że  są  okresy,  

w  których  pracownik  w  kasie  nie  ma  co  robić.  Potwierdzają  to  obserwacje  pracowników 

urzędów i Izby. 

Należy się liczyć z tym że elektronizacja płatności spowoduje dalszy spadek ilości transakcji 

w  punktach  kasowych.  Tak  więc  utrzymywanie  wynajętej  obsługi  kasowej  w  siedzibach 

urzędów staje się ekonomicznie nieuzasadnione. 

Rozważano wiele rozwiązań (w porozumieniu z urzędami skarbowymi, komórką księgowości, 

komórką obsługi prawnej oraz innymi Izbami Administracji Skarbowej), które mogą przyczynić 

się do obniżenia kosztów. Z przeprowadzonej analizy prawnej  wynika, że organ podatkowy 

musi  zapewnić  możliwość  zapłaty  podatku  w  kasie  organu  lub  w  kasie  podmiotu 

obsługującego organ podatkowy. Nie ma jednak wymogu, aby kasa znajdowała się w siedzibie 

organu podatkowego.  

Biorąc  powyższe  pod  uwagę  Zamawiający  zdecydował  o  wyprowadzeniu  obsługi  kasowej 

poza  siedziby  urzędów.  Biorąc  jednak  pod  uwagę  możliwość  składania  ofert  przez 

w

ykonawców  nie  posiadających  własnych  siedzib  lub  brak  ofert  dla  niektórych  lokalizacji 

dopuścił prowadzenie punktu kasowego w siedzibie urzędu w najmowanych pomieszczeniach. 

Określony  w  dokumentacji  przetargowej  wymóg,  aby  placówki  wykonawcy  znajdowały  się  

w odległości nie większej niż 2 000 m jest wynikiem analizy przesłanych przez urzędy danych. 

Początkowo  Zamawiający,  określając  odległość,  zamierzał  postawić  wymóg  500-800  m  od 

siedzib  urzędów,  jednak  po  przeanalizowaniu  przesłanych  danych  ostatecznie  określono 

odległość nie większą niż 2 000 m. Celem było pozyskanie jak największej liczby wykonawców 

przy zachowaniu rozsądnej drogi dojścia dla podatnika. 

Zamawiający, po wnikliwej analizie wykazu zawierającego odległości placówek bankowych, 

pocztowych i innych instytucji płatniczych od siedzib urzędów skarbowych stwierdził, że część 

banków  i  instytucji  płatniczych  nie  posiada  w  pobliżu  urzędów  swoich  placówek,  

w związku z czym wprowadzając w dokumentacji przetargowej odpowiednie zapisy umożliwił 

w

ykonawcom złożenie oferty na prowadzenie obsługi kasowej w siedzibach urzędów. 

Dotychczas  wszystkie  postępowania  przetargowe  na  świadczenie  usług  obsługi  kasowej 

zwierały  jeden  podstawowy  wymóg  –  prowadzenie  punktów  kasowych  miało  odbywać  się 

wyłącznie  w  siedzibach  urzędów.  Sytuacja  finansowa  Zamawiającego  związana  

z ograniczonymi środkami budżetowymi, jak również wysokie koszty ponoszone na obsługę 

kasową i wzrost płacy minimalnej zmusiły Zamawiającego do zmiany sposobu realizacji ww. 

usługi.  Zamawiający  zobowiązany  jest  do  dostosowania  postępowań  do  zmian.  Efektem 

wprowadzenia  tych  zmian  jest  sporządzona  dokumentacja  przetargowa,  która  jest 

dostosowana do potrzeb i możliwości Zamawiającego. 

Zama

wiający  zdaje  sobie  sprawę,  że  prowadzenie  punktów  kasowych  poza  siedzibami 

urzędów wpłynie na wizerunek Zamawiającego i może powodować niezadowolenie klientów 

urzędów.  Zmiany,  o których mowa  wyżej,  są jednak  zbyt  duże i  spowodowały  konieczność 

podjęcia przez Zamawiającego ww. decyzji. 

Zamawiający,  przed  ogłoszeniem  niniejszego  postępowania,  przeanalizował  różne  możliwe 

rozwiązania i wybrał, według Zamawiającego, najkorzystniejsze z nich. 

Zamawiający  ma  także  świadomość,  że  w  przypadku  zaoferowania  prowadzenia  punktów 

kasowych  w  siedzibach  urzędów  skarbowych  wykonawcy  muszą  w  cenie  uwzględnić 

dodatkowe koszty  związane z  najmem  i  eksploatacją  pomieszczeń  w  wysokości  określonej  

w dokumentacji przetargowej. 

Powyższe wymagania Zamawiający określił w sposób mający na celu zachowanie uczciwej 

konkurencji w stosunku do innych podmiotów wynajmujących pomieszczenia w jednostkach 

skarbowych. Nieuczciwe w tym przypadku byłoby bezkosztowe wynajmowanie pomieszczeń 

na punkty kasowe przedsiębiorcy jako podmiotowi prowadzącemu działalność zarobkową. 

Zamawiający,  na  wynajem  powierzchni  na  różne  inne  cele,  przeprowadza  postępowania  

w trybie przetargu pisemnego nieograniczonego na podstawie art. 37 ust. 1 w związku z art. 

37  ust.  4  ustawy  z  dnia  21  sierpnia  1997  r.  o 

gospodarce  nieruchomościami.  Także  

w  przypadku  niniejszego 

postępowania  Zamawiający  musi  dopełnić  formalności,  które 

wynikają z art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wykonawca, chcąc 

wziąć udział w takim postępowaniu, zobowiązany jest zaoferować minimalną cenę za czynsz 

określoną  w  regulaminie,  do  której  dolicza  się  koszty  eksploatacyjne  w  formie  opłaty 

ryczałtowej. 

Ponadto 

brak  pobierania  opłat  związanych  z  najmem  powierzchni  mógłby  skutkować 

odpowiedzialnością  za  naruszenie  dyscypliny  finansów  publicznych.  Niepobranie  lub 

niedochodzenie  należności  jednostki  sektora  finansów  publicznych  stanowi  naruszenie 

dyscypliny finansów publicznych zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. 

o  odpowiedzialności  za  naruszenie  dyscypliny  finansów  publicznych.  Zatem  każdy  najem 

powierzchni przez Zamawiającego wiąże się z koniecznością obciążenia wykonawcy kosztami 

najmu. 

Zdaniem Zamawiającego przedmiot zamówienia został opisany w sposób zgodny z art. 29 ust. 

1  i  2 

ustawy  Prawo  zamówień  publicznych,  tj.  w  sposób  jednoznaczny  i  wyczerpujący,  

z  pomocą  dostatecznie  dokładnych  i  zrozumiałych  określeń,  uwzględniając  wszelkie 

wymagania  i  okoliczności  mogące  mieć  wpływ  na  sporządzenie  oferty  oraz  zgodnie  

z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji. 

Opis  przedmiotu  zamówienia  został  dostosowany  do  potrzeb  Zamawiającego  poprzez 

opisanie przedmiotu zamówienia ogólnie – załącznik nr 4 do specyfikacji istotnych warunków 

zamówienia  –  ogólny  opis  przedmiotu  zamówienia  dotyczący  wszystkich  35  urzędów 

skarbowych  oraz  szczegółowo  –  załączniki  nr  4/1-35  –  szczegółowy  opis  przedmiotu 

zamówienia dotyczący każdej jednostki oddzielnie.  

A

lternatywny  wybór  miejsca  prowadzenia  obsługi  kasowej  jest  wynikiem  analizy  potrzeb 

Zamawiającego  oraz  ma  na  celu  pozyskanie  jak  największej  liczby  ofert.  Celem 

wprowadzonych zapisów w dokumentacji przetargowej jest otrzymanie konkurencyjnych ofert, 

które  mogą  przyczynić  się  do  obniżenia  kosztów  ponoszonych  na  obsługę  kasową. 

Alternatywa  nie  stanowi  niejednoznaczności  czy  nieprecyzyjności,  a  umożliwia  wykonawcy 

lepsze dostosowanie oferty do swoich możliwości i cech. 

Sporządzając  opis  przedmiotu  zamówienia  Zamawiający  oparł  się  na  określeniu  swoich 

potrzeb  opisując  je  w  taki  sposób,  aby  przedmiot  zamówienia  spełniał  jego  wymagania  

i  zaspakajał  jego  potrzeby,  jak  również  był  dostosowany  do  potrzeb  pracowników  urzędów 

skarbowych oraz klientów urzędów. Zamawiający sugerował się swoimi potrzebami i celami, 

które zamierza osiągnąć, tj. przede wszystkim ograniczeniem kosztów związanych z obsługą 

kasową,  a  także  pozyskaniem  konkurencyjnych  ofert.  Poprzez  umożliwienie  wykonawcom 

wyboru  miejsca  prowadzenia  punktów  kasowych  Zamawiający  dał  szansę  złożenia  oferty  

w przypadku, gdy w

ykonawca nie posiada placówki w mieście, w którym znajduje się siedziba 

urzędu lub jego placówka jest znacznie oddalona od urzędu (powyżej 2 000 m). 

Zdaniem  Zamawiającego  opisany  przedmiot  zamówienia  nie  wyklucza  możliwości 

dopuszczenia do realizacji zamówienia wykonawców, a wręcz odwrotnie – umożliwia złożenie 

oferty szerokiej grupie potencjalnych w

ykonawców. Określona odległość placówki wykonawcy 

nie większej niż 2 000 m od siedzib urzędów jest wynikiem analizy informacji przesłanej przez 

urzędy skarbowe. 

Zamawiający w żaden sposób nie naruszył art. 29 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych 

opisując przedmiot zamówienia.  

Oczywistym  jest  fakt,  że,  aby  osiągnąć  zamierzony  cel,  należy  postawić  pewne  warunki. 

Zamawiający  wprowadzając  te  warunki  do  dokumentacji  przetargowej  zamierzał  osiągnąć 

s

wój cel, czyli: obniżyć koszty związane z prowadzeniem punktów kasowych, zapewnić bliskie 

położenie  placówek  od  siedzib  urzędów  skarbowych,  uzyskać  zwrot  kosztów  związanych  z 

najmem  pomieszczeń  przeznaczonych  na  punkty  kasowe,  wprowadzić  takie  zmiany  w 

rea

lizacji obsługi kasowej, które byłyby jak najmniej uciążliwe dla klientów urzędów, uzyskać 

udział w postępowaniu jak największej liczy wykonawców i konkurencyjnych ofert. 

Przedmiot zamówienia został opisany zrozumiale i jednoznacznie, gdyż wyraźnie wskazuje, 

że to wykonawca musi podjąć decyzję, gdzie będzie prowadził punkty kasowe, a to w żaden 

sposób  nie  narusza  zasad  uczciwej  konkurencji.  Zamawiający,  poprzez  określenie  swoich 

potrzeb  w  opisie  przedmiotu  zamówienia,  dążył  do  pozyskania  jak  największej,  liczby 

wykonawców w niniejszym postępowaniu. 

Poza  tym 

w  ostatnich  postępowaniach  przetargowych  obsługę  kasową  poza  siedzibami 

urzędów  dopuściły  lub  wymagały  Izby  Administracji  Skarbowej  w:  Bydgoszczy,  Gdańsku, 

Krakowie, Lublinie i 

Zielonej Górze. 

III Ustalenia Izby  

Na wstępie Izba stwierdziła, że nie zachodzi żadna z przesłanek skutkujących odrzuceniem 

odwołania, opisanych w art. 189 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych, a Odwołujący 

ma interes we wniesieniu odwołania  w  rozumieniu art.  179 ust.  1 ustawy  Prawo zamówień 

publicznych. 

Izba ustaliła także, iż stan faktyczny postępowania w zakresie postawionych zarzutów nie jest 

sporny  między  Stronami.  Stan  faktyczny  został  poprawnie  i  wyczerpująco  przedstawiony  w 

stanowiskach Stron, zatem 

– jako niesporny – nie będzie ponownie opisywany. 

Po zapoznaniu się z przedmiotem sporu oraz argumentacją Stron, w oparciu o stan faktyczny 

ustalony  na  podstawie  dokumentów  postępowania  przetargowego  przedstawionych  przez 

Zamawiającego 

oraz 

dokumentów 

i 

oświadczeń 

złożonych  

w pismach procesowych i podczas rozprawy Izba ustaliła i zważyła, co następuje: odwołanie 

nie zasługuje na uwzględnienie. 

Odwołujący zarzucił Zamawiającemu naruszenie 

1. art. 7 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez naruszenie zasady nakazującej 

prowadzenie  postępowania  w  sposób  zapewniający  zachowanie  uczciwej  konkurencji, 

równego traktowania wykonawców, proporcjonalności i przejrzystości, 

.  art.  29  ust.  1  i  2  ustawy  Prawo  zamówień  publicznych  poprzez  opisanie  przedmiotu 

zamówienia  w  sposób  niejednoznaczny  i  nieprecyzyjny,  ze  względu  na  dopuszczenie 

możliwości  wyboru  miejsca  prowadzenia  obsługi  kasowej  obciążonego  w  obu  wariantach 

nieuzasadnionymi wymogami Zamawiającego, co powoduje poważne trudności w określeniu 

ceny oferty i nie pozwala na z

łożenie w postępowaniu konkurencyjnej oferty, 

. art. 29 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez dokonanie opisu przedmiotu 

zamówienia  w  sposób,  który  utrudnia  uczciwą  konkurencję  ze  względu  na  postawienie  

w  zakresie  miejsca  świadczenia  usług  wymogów  nie  znajdujących  odzwierciedlenia  

w  obiektywnie  uzasadnionych  potrzebach  Zamawiającego,  co  będzie  skutkowało 

nieporównywalnością  złożonych  ofert  i  w  konsekwencji  niegospodarnym  wydatkowaniem 

środków publicznych, 

. art. 29 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez dokonanie opisu przedmiotu 

zamówienia  w  sposób,  który  utrudnia  uczciwą  konkurencję  ze  względu  na  postawienie  

w zakresie miejsca świadczenia usług wymogów wskazujących na konkretnych wykonawców 

usług i stawiające tych wykonawców w uprzywilejowanej pozycji na etapie składania ofert, co 

będzie skutkowało nieporównywalnością  złożonych ofert  i  w  konsekwencji  niegospodarnym 

wy

datkowaniem środków publicznych. 

Art.  7  ust.  1  ustawy  Prawo  zamówień  publicznych  zawiera  generalne  zasady  udzielenia 

zamówień  publicznych  wskazując,  że  zamawiający  przygotowuje  i  przeprowadza 

postępowanie  o  udzielenie  zamówienia  w  sposób  zapewniający  zachowanie  uczciwej 

konkurencji  i  równe  traktowanie  wykonawców  oraz  zgodnie  z  zasadami  proporcjonalności  

i prz

ejrzystości. Uszczegółowienie takiego, wymaganego sposobu postępowania znajduje się 

m.in. w art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo zamówień publicznych, które stanowią, że przedmiot 

zamówienia  opisuje  się  w  sposób  jednoznaczny  i  wyczerpujący,  za  pomocą  dostatecznie 

dokładnych  i  zrozumiałych  określeń,  uwzględniając  wszystkie  wymagania  i  okoliczności 

mogące  mieć  wpływ  na  sporządzenie  oferty,  a  przedmiotu  tego  nie  można  opisywać  

w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję. 

Jak  wynika  z  treści  odwołania,  Odwołujący  zakwestionował  postanowienie  specyfikacji 

istotnych  warunków  zamówienia,  zgodnie  z  którym  Zamawiający  pozostawił  do  wyboru 

wykonawców miejsce prowadzenia punktów obsługi kasowej urzędów skarbowych pomiędzy 

dwiema  m

ożliwościami:  obsługa  kasowa  może  być  prowadzona  w  placówkach  wykonawcy 

znajdujących  się  w  tych  samych  miejscowościach  co  urzędy  skarbowe,  w  odległości  nie 

większej niż 2 000 m od siedzib urzędów skarbowych, mierzonej jako trasa pieszego według 

wskazania G

oogle Maps lub w siedzibach urzędów skarbowych. Miejsce prowadzenia punktu 

obsługi  kasowej  wykonawca  ma  wskazać  w  ofercie,  w  formularzu  cenowym.  

W  przypadku  wyboru  opcji  prowadzenia  obsługi  kasowej  w  siedzibie  urzędu  skarbowego 

wykonawca otrzyma pomieszcz

enia do realizacji przedmiotu zamówienia na zasadzie najmu, 

a  z  tytułu  najmu  i  eksploatacji  (partycypowania  w  kosztach  ochrony,  utrzymania  czystości, 

dostarczania  energii  elektrycznej,  energii  cieplnej,  wody,  odprowadzania  ścieków,  odbioru 

odpadów itp.) tych pomieszczeń wykonawca poniesie opłatę ryczałtową w kwocie 500,00 zł 

brutto miesięcznie. 

Z  art.  29  ust.  1  ustawy  Prawo  zamówień  publicznych  wynika,  że  przedmiot  zamówienia 

powinien  być  opisany  w  sposób  jednoznaczny  i  wyczerpujący,  za  pomocą  dostatecznie 

dokładnych  i  zrozumiałych  określeń,  uwzględniając  wszystkie  wymagania  i  okoliczności 

mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty. 

Jak wynika z powyższego opisu, założenia i wymogi Zamawiającego w tym zakresie są jasne 

i  jednoznaczne  (wykonawca  musi  więc  wybrać  miejsce  świadczenia  usługi  dla  każdego  z 

zadań i  wskazać je w ofercie, podany został koszt najmu pomieszczenia u Zamawiającego 

wraz z kosztami jego eksploatacji w formie ryczałtu), a Odwołujący nie wskazał elementów, 

które są niezrozumiałe. Jak wynika z treści odwołania, również Odwołujący nie miał problemów 

z identyfikacją spornego wymagania Zamawiającego. 

Fakt,  że takie rozwiązanie nie zyskało akceptacji  Odwołującego  lub  uznaje je dla siebie za 

niekorzystne lub bardziej korzystne dla innych wykonawców, jak też ewentualnie może ono 

podnieść cenę jego oferty, nie oznacza, że wymóg został opisany w sposób niejednoznaczny, 

niewyczerpujący czy niezrozumiały.  

Tym samym, w ocenie Izby, nie nastąpiło tu naruszenie przez Zamawiającego ww. przepisu. 

Osobną zaś kwestią jest, czy rozwiązanie to utrudnia uczciwą konkurencję lub też powoduje 

nierówne traktowanie wykonawców. 

Rozpatrując  spór  w  tym  zakresie,  należy  przede  wszystkim  zauważyć,  że  „uczciwa 

konkurencja”  i  „równe  traktowanie”  wykonawców  są  pewnymi  pojęciami  generalno- 

abstrakcyjnymi, które muszą być dostosowane do konkretnych stanów faktycznych.  

Z punktu widzenia legalności działania zamawiającego, wymogiem dyspozycji art. 7 ust. 1 pkt 

29  ust.  2  ustawy  Prawo  zamówień  publicznych  jest  stworzenie  przez  niego  wykonawcom 

równych warunków ubiegania się o dane zamówienie i jego realizacji. W rzeczywistości nie 

oznacza to jednak żadnej bezwzględnej równości pomiędzy samymi wykonawcami  – każdy  

z  nich  bowiem  będzie  charakteryzował  się  innymi  cechami  w  zakresie  doświadczenia, 

umiejętności, możliwości finansowych i personalnych, umiejętności zdobywania klientów itd. 

Uczciwa konkurencja pomiędzy nimi zaś powinna się sprowadzać – w uproszczeniu – do tego, 

by wybrana została najlepsza oferta, a nie do „równania w dół”.  

W  tym  przypadku  odmienność  wykonawców  będzie  polegała  na  tym,  że  każdy  

z potencjalnych wykonawców posiada inne lokalizacje swoich placówek pobierających opłaty. 

Zamawiający  –  nie  chcąc  ponosić  dodatkowych  kosztów  utrzymania  placówek  

w  swoich  siedzibach 

–  nie  może  więc  określić  jedynie  jednego  miejsca  świadczenia 

działalności.  

Z kolei wyjaśnienia Zamawiającego, z jakiego powodu zrezygnował z utrzymywania placówek 

w swoich siedzibach, tj. z powodu wysokich kosztów utrzymania oraz dlaczego wybrał przyjęte 

rozwiązanie,  są  przekonujące  i  nie  można  stwierdzić,  że  nie  odzwierciedlają  one  jego 

rzeczywistych potrzeb, tj. jednocześnie konieczności zapewnienia punktów obsługi kasowej, 

lecz przy jak największym ograniczeniu kosztów ich prowadzenia.  

Również fakt, że wykonawca – w przypadku wyboru takiej opcji – będzie musiał ponosić koszty 

najmu  pomieszczenia  w  siedzibie  Zamawiającego,  w  ocenie  Izby  nie  stanowi  utrudnienia 

uczciwej konkurencji. Kwota 500 zł brutto nie jest bowiem kwotą wygórowaną – nie wskazywał 

na 

to też Odwołujący, zwłaszcza biorąc pod uwagę, że obejmuje ona nie sam czynsz najmu, 

lecz koszty ochrony, utrzymania czystości, dostarczania energii elektrycznej, energii cieplnej, 

wody,  odprowadzania  ścieków,  odbioru  odpadów  itd.  Takie  koszty  (tylko  prawdopodobnie 

większe)  ponosić  musi  również  każdy  wykonawca  świadczący  usługę  we  własnych 

placówkach.  Nawet  bowiem  jeśli  dana  nieruchomość  stanowi  jego  własność,  tj.  nie  musi 

opłacać on czynszu, to musi ponosić ww. koszty eksploatacyjne (i prawdopodobnie jeszcze 

inne,  jak  koszty  utrzymania  samej  nieruchomości,  np.  remonty,  czy  opłacać  podatki  od 

nieruchomości).  

Zamawiający  nie  ogranicza  również  wykonawcom,  chcących  świadczyć  usługę  w  jego 

siedzibie, możliwości obsługi innych klientów niż petenci urzędów skarbowych – tu możliwość 

uzyskania  korzyści  z  najmu  ww.  punktu  w  stosunku  do  innych  wykonawców,  mających 

placówki  obok  urzędów  skarbowych,  zależy  wyłącznie  od  umiejętności  danego  wykonawcy 

zdobycia  klientów.  Zatem  również  w  tym  zakresie  nie  można  stwierdzić,  że  Zamawiający 

ogranicza konkurencję pomiędzy wykonawcami.  

Tym samym, w ocenie Izby, nie nastąpiło naruszenie przez Zamawiającego także przepisu 

art. 29 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych, a tym samym i art. 7 ust. 1 ustawy Prawo 

zamówień publicznych. 

Z punktu widzenia uczciwej konkurencji, w opinii Izby, nie jest także możliwe, by Zamawiający 

przewidział inne kryteria oceny ofert w zależności od zgłoszonej opcji świadczenia usługi.  

W związku z powyższym Izba orzekła jak w sentencji. 

O kosztach pos

tępowania odwoławczego orzeczono na podstawie art. 192 ust. 9 i 10 ustawy 

Prawo zamówień publicznych, stosownie do wyniku postępowania, zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 2, 

§  3  i  §  5  ust.  3  pkt  1  rozporządzenia  Prezesa  Rady  Ministrów  z  dnia  15  marca  2010  r.  

w  spra

wie  wysokości  i  sposobu  pobierania  wpisu  od  odwołania  oraz  rodzajów  kosztów  

w  postępowaniu  odwoławczym  i  sposobu  ich  rozliczania  (t.j.  Dz.  U.  z  2018  r.,  poz.  972), 

uwzględniając wpis w wysokości 15.000 złotych. 

Przewodniczący:      ……………………..…