KIO 1056/19 WYROK dnia 25 czerwca 2019 r.

KIO 1056/19 

Sygn. akt: KIO 1056/19 

WYROK 

z dnia 25 czerwca 2019 r. 

Krajowa Izba Odwoławcza – w składzie: 

Przewodniczący:      Emilia Garbala 

Protokolant:            

Rafał Komoń 

po  rozpoznaniu  na  rozprawie  w  dniu  25  czerwca  2019 

r.  w  Warszawie  odwołania 

wnies

ionego  do  Prezesa  Krajowej  Izby  Odwoławczej  w  dniu  10  czerwca  2019  r.  przez 

wykonawcę  SMARTINVEST  Obsługa  Inwestycji  M.  B.,  ul.  Ułańska  1a,                        64-115 

Święciechowa 

w  postępowaniu  prowadzonym  przez  zamawiającego:  Gminę  Pniewy,  ul.  Dworcowa  37, 

62-045 Pniewy 

przy  udziale  wykonawcy 

PM  SERVICES  POLAND  Sp.  z  o.o.,  ul.  Zbożowa  4,  70-653 

Szczecin

,  zgłaszającego  przystąpienie  do  postępowania  odwoławczego  po  stronie 

zamawiającego, 

orzeka: 

uwzględnia  odwołanie  i  nakazuje  zamawiającemu  unieważnienie  czynności 

odrzucenia 

oferty  odwołującego  SMARTINVEST  Obsługa  Inwestycji  M.  B.,  ul. 

Ułańska  1a,  64-115  Święciechowa,  ponowne  wezwanie  odwołującego  do  złożenia 

wyjaśnień  w  zakresie  ceny  jego  oferty  ze  szczegółowym  wskazaniem  kosztów  i 

okoliczności wymagających wyjaśnienia oraz powtórzenie czynności badania i oceny 

ofert

y odwołującego, 

kosztami  po

stępowania obciąża  zamawiającego  Gminę  Pniewy,  ul.  Dworcowa  37, 

62-045 Pniewy, i: 

KIO 1056/19 

zalicza  w  poczet  kosztów  postępowania  odwoławczego  kwotę  7  500  zł  00  gr  

(słownie:  siedem  tysięcy  pięćset  złotych  zero  groszy)  uiszczoną  przez  wykonawcę 

SMARTINVEST Obsługa Inwestycji M. B., ul. Ułańska 1a, 64-115 Święciechowa, 

tytułem wpisu od odwołania, 

zasądza od  zamawiającego Gminy  Pniewy,  ul.  Dworcowa 37,  62-045 Pniewy,  na 

rzecz  odwo

łującego  SMARTINVEST  Obsługa  Inwestycji  M.  B.,                                    ul. 

Ułańska  1a,  64-115  Święciechowa,  kwotę  11  100  zł  00  gr  (jedenaście tysięcy  sto 

złotych,  zero  groszy)  tytułem  zwrotu  kosztu  uiszczonego  wpisu  od  odwołania  oraz 

zwrotu kosztów poniesionych z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika.  

Stosownie  do  art.  198a  i  198b  ustawy  z  dnia  29  stycznia  2004  r.  Prawo  zamówień 

publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 poz. 1986 ze zm.) na niniejszy wyrok w terminie 7 dni od dnia 

jego doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej 

do Sądu Okręgowego w Poznaniu. 

Przewodniczący:      …………………… 

KIO 1056/19 

Sygn. akt KIO 1056/19 

                                                             UZASADNIENIE 

Zamawiający  –

Gmina  Pniewy,  ul.  Dworcowa  37,  62-045  Pniewy,  prowadzi  w  trybie 

przetargu  nieograniczonego, 

postępowanie  o  udzielenie  zamówienia  publicznego  pn.

„Pełnienie  funkcji  inspektora  nadzoru  inwestorskiego  nad  zadaniem  pn.  Głęboka 

termomodernizacja  budynków  użyteczności  publicznej”  (nr  ref.  BZT.271.2.6.2019). 

Ogłoszenie o zamówieniu zostało opublikowane w Biuletynie Zamówień Publicznych w dniu 

5  kwietnia  2019  r.,  nr  534036-N-2019. 

W  postępowaniu  złożone  zostały  trzy  oferty,  w  tym 

m.in.:  oferta  wykonawcy 

SMARTINVEST  Obsługa  Inwestycji  M.  B.,  ul.  Ułańska  1a,  64-115 

Święciechowa  (dalej:  „odwołujący”)  oraz  oferta

wykonawcy  PM  SERVICES  POLAND  Sp.  z 

o.o.,  ul.  Zbożowa  4,  70-653  Szczecin.  Pismem  z  dnia  29  maja  2019  r.  (przesłanym 

wykonawcom 

za  pośrednictwem  poczty)  zamawiający  poinformował                                                  o 

odrzuceniu oferty odwołującego na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 90 ust. 2 i 3 

ustawy 

Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1986 ze  zm.), zwanej dalej 

„ustawą Pzp”. 

W  dniu  10  czerwca  2019  r.  do  Prezesa 

Krajowej  Izby  Odwoławczej  wpłynęło 

odwołanie, w którym odwołujący zarzucił zamawiającemu:  

1)  art.  89  ust.  1  pkt  4  w  zw.  z  art.  90  ust.  2  i  3  ustawy  Pzp  poprzez  bezpodstawne 

odrzucenie oferty o

dwołującego jako oferty zawierającej rażąco niską cenę, pomimo że 

z treści przedłożonych wyjaśnień wynika, iż odwołujący w sposób prawidłowy uzasadnił 

zaoferowaną cenę, 

2)  art. 90 ust. 1 ustawy Pzp poprzez zaniechanie wezwania 

odwołującego do wyjaśnienia 

ceny,  pomimo  że  w  informacji  o  odrzuceniu  oferty  zamawiający  stwierdza,  iż  ma 

wątpliwości co do złożonych wyjaśnień, 

3)  art. 7 ust. 1 

ustawy Pzp poprzez naruszenie zasady równego traktowania wykonawców                 

i uczciwej konkurencji, 

„inne wskazane w uzasadnieniu odwołania”. 

W  szczególności  odwołujący  podniósł,  że  wezwanie  go  do  wyjaśnień  w  sprawie  rażąco 

niskiej  ceny 

„było  to  ogólnikowe  wezwanie,  bez  wskazania  na  konkretne  wątpliwości 

Zamawiającego,  a  przede  wszystkim  bez  wskazania,  co  Odwołujący  miał  udowodnić 

Zamawiającemu. 

Podkreślenia  wymaga  również  fakt,  że  wezwanie  do  złożenia  wyjaśnień  zostało 

przekazane  Odwołującemu  za  pośrednictwem  operatora  pocztowego  i  zostało  odebrane 

przez Smartinvest  dopiero w dniu 23 kwietnia 2019, przy czym do dnia 26 kwietnia 2019 r. 

KIO 1056/19 

odwołujący  był  zobowiązany  do  złożenia  wyjaśnień  w  zakresie  zaoferowanej  ceny. 

Zamawiający  zatem  wyznaczył  Odwołującemu bardzo krótki  termin na  złożenie  wyjaśnień  i 

dostarczenie ich do siedziby Zamawiającego. 

III. 

Odwołujący, mimo krótkiego terminu na złożenie pisma, w dniu 26 kwietnia 2019 r. 

przedłożył  Zamawiającemu  wyjaśnienia  w  zakresie  ceny  oferty  złożonej  w  niniejszym 

postępowaniu.  Zaznaczyć  należy,  że  Odwołujący  szczegółowo  wskazał,  że  oferta  została 

skalkulowana  w  sposób  kompleksowy  i  obejmuje  wszelkie  koszty  i  wydatki  związane                        

z  realizacją  przedmiotu  zamówienia.  Ponadto  Odwołujący  przedstawił  szczegółową 

kalkulację  pracy  inspektorów  poszczególnych  branż  jak  również  specjalistów,  wskazując 

dokładną  stawkę  za  godzinę  pracy  inspektora  oraz  specjalisty.  Odwołujący  przedstawił 

również  zbiorcze  zestawienie  kosztów,  w  którym  obok  wyceny  pracy  inspektorów  oraz 

specjalistów  wskazał  również  koszty  paliwa  oraz  koszty  pozostałe.  Podsumowując 

Odwołujący  wyjaśnił  Zamawiającemu,  iż  dokonał  optymalizacji  kosztów  w  związku                          

z prowadzoną przez siebie działalnością gospodarczą. 

IV. 

W dniu 29 maja 2019 r. Zamawiający odrzucił ofertę odwołującego powołując się 

na  naruszenie  art.  89  ust.  1  pkt  4  w  związku  z  art.  90  ust.  2  i  ust.  3  i  uznał  ofertę 

Odwołującego  jako  ofertę  zawierającą  rażąco  niską  cenę.  W  swoim  uzasadnieniu 

Zamawiający  zakwestionował  wskazane  przez  Smarinvest  koszty  paliwa  oraz  wskazał  jaki 

procent,  w  jego  opinii,  powinny  stanowić  prace  związane  z  nadzorem  w  stosunku  do 

inwestycji,  jaką  nadzorują.  Co  też  bardzo  istotne,  Zamawiający  wskazał,  że  „poddaje                      

w wątpliwość nieskalkulowanie czasu niezbędnego na dojazd do placu budowy, który może 

stanowić  od  2  do  3  godzin  dodatkowych”.  Takie  uzasadnienie  odrzucenia  oferty  jest 

bezzasadne  i  pozostaje  w  sprz

eczności  z  przepisami  prawa  zamówień  publicznych  oraz 

zapisami SIWZ. 

Podstawę odrzucenia oferty nie mogą stanowić wątpliwości Zamawiającego, 

a tylko cena 

rażąco niska tj. taka, za którą nie jest możliwe należyte wykonanie zamówienia, 

a  Zamawiający  zobowiązany  jest  wskazać  wszystkie,  a  nie  jedynie  przykładowe  wątpliwe 

okoliczności uzasadniające dokonaną ocenę.

Mając powyższe na uwadze należy zauważyć, co następuje: 

V. 

Zgodnie  z  zapisami  Specyfikacji  Istotnych  Warunków  Zamówienia  dalej  „SIWZ”  pkt  14 

zawiera  wytyczne  w  zakresie  obliczania  ceny  oferty,  natomiast  zgodnie  z  pkt  14.3  str.  20 

Zamawiający  wymagał,  aby  cena  zawierała  wszelkie  koszty  niezbędne  do  zrealizowania 

zamówienia  wynikające  wprost  z  dokumentacji  niniejszego  zamówienia  publicznego,  jak 

również  w  niej  nie  ujęte,  a  które  mogą  być  skalkulowane  przez  profesjonalny  podmiot 

ubiegający się o realizację przedmiotowego zamówienia. 

Mając  powyższe  na  uwadze  należy  zauważyć,  że  Zamawiający  w  niniejszym 

postępowaniu  nie  postawił  szczególnych  wymogów  co  do  sposobu  obliczenia  ceny  oferty. 

Zgodnie z opisem w SIWZ wykonawcy mieli jedynie podać cenę łączna oferty w załączniku 

KIO 1056/19 

nr 2.1 do SIWZ. Zatem Zamawiający nie wymagał od wykonawców, aby składając ofertę na 

przedmiot  zamówienia  dokonali  szczegółowego  wskazania  co  składa  się  na  cenę,  co 

wchodzi  w  zakres  ceny.  Ponadto  podkreślenia  wymaga  fakt,  że  Zamawiający  wręcz 

scedował  ten  obowiązek  na  wykonawców,  uznając,  że  cena  ma  być  skalkulowana  przez 

podmiot profesjonalny. 

VI. 

Odwołujący dokonał kalkulacji ceny w oparciu o swoją najlepszą wiedzę, praktykę 

i  zgodnie  z  obowiązującymi  go  przepisami  prawa  powszechnie  obowiązującego.  Cena 

zaoferowana  przez  odwołującego  wynosiła  64  800,00  zł  (słownie:  sześćdziesiąt  cztery 

tysiące osiemset złotych 00/100). 

VII. 

W wyjaśnieniach z dnia 26 kwietnia 2019 r. Odwołujący w sposób kompleksowy 

odniósł się do każdej skalkulowanej przez siebie pozycji. Ponadto wskazał Zamawiającemu, 

iż  zoptymalizował  koszty  związane  z  prowadzoną  przez  siebie  działalnością  gospodarczą. 

Odwołujący  podkreślił  również,  że  usługa  jest  najważniejszym  elementem  cenotwórczym               

w kalkulacji przedmiotu zamówienia obejmującego czynności nadzoru. 

VIII. 

Zamawiający w sposób nieuprawniony a wręcz autorytarny uznał, co powinno się 

znaleźć w cenie, pomimo że pierwotnie, zgodnie z zapisami SIWZ, obowiązek ten przerzucił 

całkowicie  na  wykonawców,  uznając  ich  za  profesjonalne  podmioty  władne  do  dokonania 

takiej  kalkulacji.  Ponadto  Zamawiający  za  pewne  uznał  fakty,  których  istnienie  jedynie 

domniemywał, natomiast nie miał pewności, że zaistnieją w niniejszej sprawie. Zamawiający 

bowiem  założył,  że  pracownicy  Odwołującego  będą  dojeżdżać  ok.  190  km,  pomijając 

zupełnie  okoliczność,  że  mogą  być  to  specjaliści  z  terenu  miejscowości  lub  powiatu,                        

w którym będzie realizowane zamówienia. Zamawiający stwierdził również, że „sporządzona 

przez  Wykonawcę  kalkulacja  nie  przedstawia  pozostałych  kosztów  związanych                              

z  prowadzeniem  działalności  takich  jak  np.  koszty  utrzymania  pojazdu  służbowego,  koszty 

administracyjne oraz pozos

tałe” pomijając zupełnie fakt wskazania pozycji: pozostałe koszty 

wyżej nie wymienione i wyceny ich na 1000,00 zł (słownie: tysiąc złotych). 

W  świetle  powyższego  należy  uznać,  że  czynność  uznania  oferty  Smartinvest  za 

ofertę zawierającą rażąco niską cenę i w konsekwencji odrzucenie jej na podstawie art. 89 

ust.  1  pkt  4  w  związku  z  art.  90  ust.  2  i  ust.  3  ustawy  Pzp  pozostaje  w  sprzeczności                         

z przedłożonymi przez Smartinvest wyjaśnieniami oraz zapisami SIWZ.  

(…)  Zamawiający  zatem  miał  obowiązek  definitywnego  wyjaśnienia  ceny  oferty  i 

chcąc odrzucić ofertę jako ofertę zawierającą rażąco niską cenę, powinien mieć pewność co 

do tego, że wykonawca w sposób właściwy nie uzasadnił ceny swojej oferty. Taka sytuacja 

nie  miała  miejsca  w  niniejszej  sprawie.  Zauważyć  należy,  że  Zamawiający  w  swojej 

informacji  o  odrzuceniu  oferty  pisze  o  posiadaniu  wątpliwości  w  danym  zakresie. 

Zamawiający na tym etapie nie może pozwolić sobie na wątpliwości, Zamawiający musi być 

pewien każdego elementu kalkulacji ceny i wyjaśnień złożonych przez wykonawcę. (…) 

KIO 1056/19 

Zamawiający  natomiast  nie  skorzystał  z  przysługującego  mu  prawa  do  ponownego 

zapytania  odwołującego  choćby  o  sposób  kalkulowania  kosztów  paliwa.  Zamawiający 

poczyni

ł jedynie własne wyliczenia i uznał je za właściwe, pomijając wyliczenia przedłożone 

przez  Odwołującego.  Podkreślenia wymaga również  to,  że  w  razie powzięcia jakichkolwiek 

wątpliwości  w  zakresie  treści  oferty  Zamawiający  mogą,  a  nawet  są  zobligowani  do 

sko

rzystania z instytucji wezwania do złożenia wyjaśnień treści oferty, co nie miało miejsca  

w niniejszym Postępowaniu. 

Mając na uwadze powyższe, czynność Zamawiającego polegającą na uznaniu oferty 

Smartinvest za ofertę zawierającą rażąco niską cenę i w konsekwencji odrzucenie jej, należy 

uznać za bezpodstawną i w żaden sposób nie popartą zebranymi w sprawie dokumentami, 

natomiast niniejsze odwołanie za uzasadnione i konieczne.” 

W 

związku z powyższym odwołujący wniósł o nakazanie zamawiającemu: 

unieważnienia czynności odrzucenia oferty odwołującego, 

powtórzenia czynności badania i oceny ofert y odwołującego. 

Pismem z dnia 13 czerwca 2019 r. wykonawca PM SERVICES POLAND Sp. z o.o., 

(dalej:  „przystępujący”),  zgłosił  przystąpienie  do  postępowania  odwoławczego  po  stronie 

zamawiającego. Izba stwierdziła, że przystąpienie zostało dokonane skutecznie. 

Pismem  z  dnia  21  czerwca 

2019  r.  zamawiający  złożył  odpowiedź  na  odwołanie,                 

w której stwierdził m.in.: 

„W  pierwszej  kolejności  wskazać  należy,  że  Odwołujący  nie  przedstawił  żadnych 

dowodów  związanych  z  okolicznościami  wskazanymi  w  wyjaśnieniach  a  związanych                       

z  wysokością  poszczególnych  elementów  cenotwórczych.  Ponadto  jego  wyjaśnienia 

pozostawały na dużym poziomie ogólności i nie mogły być uznane przez Zamawiającego za 

zasadne.

Zamawiający wskazuje, że na jego decyzję miały wpływ następujące argumenty: 

Odwołujący  tylko w  jednej  pozycji  uwzględnił  koszty  związane z  dojazdami  na  budowę                

i  są  to  jedynie  koszty  paliwa.  Koszty  te,  jak  zostało  wskazane  szczegółowo                              

w  uzasadnieniu  zawiadomienia  o  odrzuceniu  oferty

,  są  znacznie  zaniżone  w  stosunku 

do  odległości  pomiędzy  siedzibą  Odwołującego  a  placem  budowy.  Tłumaczenie 

Odwołującego  zawarte  w  odwołaniu,  że  wykonawca  może  posłużyć  się  osobami                  

z  terenu  miejscowości  lub  powiatu,  w  którym  zamówienie  będzie  realizowane,  nie  jest 

wiarygodne. Odwołujący nie powołał się w ogóle na taką okoliczność w piśmie z dnia 26 

kwietnia  2019  r.  jako  na  oko

liczność,  która  uzasadnia  oszczędności,  a  ponadto  nawet   

w 

odwołaniu  nie  przedstawił  żadnych  konkretów  w  tym  względzie  (nie  wykazał,  że 

współpracuje  z  osobami  mieszkającymi  w  Pniewach  lub  na  terenie  powiatu 

szamotulskiego). 

KIO 1056/19 

Oprócz  kosztów  paliwa  Odwołujący  nie  uwzględnił  innych  kosztów  związanych                          

z dojazdami, tj. amortyzacji, ubezpieczenia, utrzymania pojazdu służbowego. 

Odwołujący  nie  skalkulował  kosztów  roboczogodzin  pracowników  związanych                         

z dojazdami na b

udowę (wiadomym jest, że Odwołujący musi liczyć się z tym, że nawet 

osobom,  z  którymi  zawarł  umowy  cywilnoprawne  musi  zrekompensować  czas  podróży 

— szczególnie, gdy dojazd pochłania wiele godzin 2-3 h, na co dodatkowo nakłada się 

bardzo  niska  stawka  za  jed

ną godzinę  pracy  na stanowisku inspektora,  czy  specjalisty 

skalkulowana  przez  Odwołującego;  25  zł  brutto  jest  kwotą  niższą  niż  jedna 

roboczogodzina wykwalifikowanego tynkarza). 

Odwołujący nie skalkulował także innych kosztów, ew. kosztów ogólnych, w tym kosztów 

administracyjnych. 

W  zakresie  braku  kalkulacji  wszystkich  kosztów,  nie  zasługuje  na  uwzględnienie 

argumentacja  Odwołującego,  że  koszty  te  mogą  być  ujęte  w  pozycji  „pozostałe".  Tym 

bardziej,  że  sam  Odwołujący  wskazał  w  tabeli,  że  ta  pozycja  to  ewentualne  dodatkowe 

koszty 

wnikające  z  przedłużenia  terminu  zakończenia  inwestycji.  Ponadto  do  tej  pozycji 

przyporządkowano jedynie 1.000,00 zł, więc nie jest wiarygodnym twierdzenie, że wszelkie 

koszty, które nie zostały uwzględnione w innych pozycjach są zawarte właśnie tutaj. 

Nie mogło odnieść zamierzonego skutku także powołanie się przez Odwołującego na 

okoliczność  prowadzenia działalności  w  bliskiej odległości  od  Zamawiającego.  Po  pierwsze 

dlatego, że wcale nie są to bliskie odległości: 

Rawicz

— oddalony jest od Zamawiającego o 134 km w jedną stronę, 

Poznań — oddalony jest od Zamawiającego o 51 km w jedną stronę, 

Brzeg Dolny 

— oddalony jest od Zamawiającego o 176 km. w jedną stronę. 

Po  drugie 

—  Odwołujący  nie  wskazał  konkretnie,  jak  ten  czynnik  wpłynie  na  konkretne 

pozycje cenowe.

” 

W  dalszej  części  odpowiedzi  na  odwołanie  zamawiający  wskazał  m.in.,  że  z  jego 

doświadczenia  na  innych  inwestycjach  wynika,  że  średnia  wartość  usługi  nadzoru 

inwestorskiego  wynosi  2,28%  wartości  nadzorowanych  robót  budowlanych,  podczas  gdy                 

w  niniejszym  postępowaniu  złożono  dwie  oferty  z  cenami  stanowiącymi  1,93%  i  1,05% 

wartości robót budowlanych, zaś cena trzeciej oferty, tj. oferty odwołującego stanowi 0,53% 

wartości robót budowlanych.  

Zamawiający  dodał  też,  że:  „W  świetle  przepisów  PZP  Zamawiający  nie  ma 

obowiązku  wzywać  ponownie  wykonawcę  do  przedstawienia  wyjaśnień.  Prowadzona 

procedura wy

jaśnień nie może usprawiedliwiać uchylania się przez wykonawcę od złożenia 

rzetelnych wyjaśnień elementów oferty mających wpływ na wysokość ceny. Brak rzetelności 

w składanych wyjaśnieniach nie może z kolei uzasadniać  kolejnych wezwań kierowanych do 

wykonawcy, 

a  zamawiający  nie  musi  wielokrotnie  wzywać  wykonawcy  do  wyjaśnień 

KIO 1056/19 

szczególnie  w  sytuacji,  gdy  wykonawca  składa  wyjaśnienia  ogólnikowe,  wymijające  i 

nieprzekonujące.  Zasadniczo  bowiem  wezwanie  ma  charakter  jednokrotny,  a  kierowanie 

ponownego wezwania do wy

konawcy, który uchyla się przed przedłożeniem wyczerpujących 

informacji godziłoby w prawa innych wykonawców biorących udział w postępowaniu.” 

Pismem  z  dnia  21  czerwca  2019  r.  również  przystępujący  przedstawił  swoje 

stanowisko w sprawie, zaś w piśmie złożonym w trakcie posiedzenia odwołujący odniósł się 

m.in. do stanowiska 

przystępującego.  

W trakcie rozprawy strony 

i przystępujący podtrzymali swoje stanowiska.  

Krajowa Izba Odwoławcza ustaliła, co następuje: 

Przedmiotem  zamówienia  jest

usługa  polegająca  na  pełnieniu  nadzoru 

inwestorskiego nad termomodernizacją budynków szkolnych na terenie Gminy Pniewy.  

Wartość szacunkowa zamówienia wynosi:

zł

netto, 262.053,06 

zł brutto. 

Średnia arytmetyczna złożonych ofert wynosi: 143.860,67 zł brutto. 

Odwołujący złożył ofertę z ceną 64.800,00 zł. 

Z powyższego wynika, że cena oferty odwołującego jest niższa o ok. 75% od wartości 

szacunkowej  zamówienia  powiększonej  o  VAT  oraz  o  ok.  55%  od  średniej  arytmetycznej 

złożonych ofert.  

W  pkt  14.3.  siwz 

zamawiający  wskazał,  że  „cena  musi  zawierać  wszelkie  koszty 

niezbędne  do  zrealizowania  zamówienia  wynikające  wprost  z  dokumentacji  niniejszego 

zamówienia publicznego, jak również w niej nie ujęte, a które mogą być skalkulowane przez 

profesjonalny podmiot ubiegający się o realizację przedmiotowego zamówienia”.   

W § 3 ust. 1 projektu umowy zamawiający przewidział wynagrodzenie ryczałtowe.  

Pismem z dnia 18 kwietnia 2019 r. zamawiający wezwał odwołującego, na podstawie 

art. 90 ust. 1 ustawy Pzp, do złożenia wyjaśnień w zakresie ceny jego oferty.  Zamawiający 

przytoczył treść ww. przepisu oraz załączył: kserokopię z otwarcia ofert (z cenami wszystkich 

trzech  wykonawców)  i  informację  o  kwocie,  jaką  zamierza  przeznaczyć  na  realizację 

zamówienia (250.000,00 zł). 

Pismem z dnia 26 kwietnia 2019 r. odwołujący złożył wyjaśnienia, w których wskazał 

w  szczególności:  „W  przedmiotowym  zamówieniu,  głównym  elementem  cenotwórczym  jest 

KIO 1056/19 

usługa,  jaką  świadczą  pracownicy  pełniący  funkcje  inspektorów  nadzoru,  a  więc  zależna 

jedynie  od  indywidualnych  umów  cywilno-prawnych.  Umowy,  które  zawieramy  z  osobami 

świadczącymi  funkcje  inspektorów  przewidują  miesięczne  wynagrodzenie  ryczałtowe  za 

wszystkie realizowane na  naszą rzecz  kontrakty.  Mając na  uwadze powyższe,  nawet  jeżeli 

okazałoby  się,  że  liczba  wizyt  inspektorów  na  budowie  będzie  w  praktyce  większa  niż 

skalkulowana  w  poniższej  tabeli,  będziemy  w  stanie  zrealizować  zamówienie  za 

zaoferowaną  cenę  bez  konieczności  ponoszenia  dodatkowych  kosztów.  Okres,  na  który 

zawarte zostały powyższe umowy obejmuje cały okres realizacji zamówienia plus dodatkowe 

6  miesięcy.  Na  podstawie  wskazanych  umów  inspektorzy  dodatkowo  zobowiązani  są  do 

przygotowywania  w  ramach  w

ynagrodzenia  ryczałtowego  wszelkich  dokumentów 

wym

aganych  w  SIWZ  oraz  umowach  zawieranych  z  inwestorami  (w  tym  sprawozdań, 

wyja

śnień, protokołów)”.  

W  dalszej  części  wyjaśnień  odwołujący  wskazał  na  wykonywane  przez  siebie  inne 

usługi nadzoru w Rawiczu, Poznaniu i Brzegu Dolnym i wskazał ich ceny.  

Następnie odwołujący przedstawił kalkulacje: 

„Kalkulacja wyceny pracy inspektorów poszczególnych branż: 

Czas trwania inwestycji: 72 tygodnie 

Ilość wizyt w tygodniu: 2 

Ilość godzin spędzonych na budowie w trakcie wizyty: 3 

Stawka roboczogodziny: 25,00 PLN. 

Koszt pracy inspektorów pojedynczej branży: 72 x 2 x 3 x 25,00 = 10 800 PLN brutto. 

Kalkulacja wyceny pracy specjalistów: 

Czas trwania inwestycji: 72 tygodnie 

Ilość wizyt w tygodniu: 1 

Ilość godzin spędzonych na budowie w trakcie wizyty: 3 

Stawka roboczogodziny: 25,00 PLN. 

Koszt pracy specjalisty pojedynczej branży: 72 x 1 x 3 x 25,00 = 5 400 PLN brutto. 

Zbiorcze zestawienie kosztów przyjętych do oferty. 

Pozycja 

Ilość 

Jednostka 

Wartość brutto [PLN] 

INSPEKTOR: Inspektor architektoniczny 

komplet 

INSPEKTOR: budowlany - koordynator 

komplet 

INSPEKTOR: Elektryczny 

komplet 

INSPEKTOR: Sanitarny 

komplet 

SPECJALISTA: Nadzory konserwatorskiego 

komplet 

SPECJALISTA: Ornitologiczny 

komplet 

SPECJALISTA: Chiropterologiczny 

komplet 

Koszty paliwa 

komplet 

KIO 1056/19 

Pozostałe  koszty  wyżej  niewymienione  +  ewentualne 

dodatkowe  koszty  wynikające  z  przedłużenia  terminu 

zakończenia inwestycji 

komplet 

Zysk 

komplet 

                                                       SUMA 

Jednocześnie wyjaśniam,  że skalkulowana cena nie jest  obniżona.  Doświadczenie zdobyte 

podcz

as prowadzenia własnej działalności oraz inwestowanie w prowadzoną firmę pozwoliło 

zoptymalizować koszty i znacząco wpływa na możliwość oferowania niższej ceny w stosunku 

do  konkurencji.  Różnica  w  stosunku  do  budżetu  Inwestora  wynika  z  indywidualnych 

kalku

lacji sporządzonych na podstawie własnego doświadczenia i środków, jakimi dysponuje 

Inwestor nie będąc jednocześnie powiązana z wartością rynkową.” 

Pismem  z  dnia  29  maja  2019  r.  zamawiający  poinformował  o  odrzuceniu  oferty 

odwołującego na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 90 ust. 2 i 3 ustawy Pzp.  

„W przesłanych w dniu 26 kwietnia 2019 r. wyjaśnieniach Wykonawca przedstawia: 

-  koszty paliwa na dojazd do miejsca pracy przez okres 72 tygodni pracy na  poziomie brutto 

zł.  Z  obliczeń  Zamawiającego  wynika,  że  odległość  niezbędna  do  przejechania                    

z  siedziby  firmy  na  teren  gminy  Pniewy  w  celu  przeprowadzenia  jednej  wizyty  na  placu 

budowy  wynosi 190 km (w obie 

strony). W trakcie 72 tygodni powinny nastąpić 144 wizyty, 

co skutkuje 

koniecznością przejechania łącznie 27.360 km. Zestawienie wyliczeń średniego               

zużycia paliwa oraz przewidywanych kosztów przedstawia poniższa tabela: 

Benzyna 95 

ON 

LPG 

Cena [zł]*

Ilość spalanych [dm

/100 km] 

Ilość kilometrów niezbędnych do przejechania 

Koszt paliwa w okresie objętym umową [zł] 

*Najniższa  cena  w  województwie  wielkopolskim  wg  strony  internetowej  https://cenapaliw.pl 

(stan na dzień 27.05.2019 r.). 

Wy

konawca  w  wyjaśnieniach  nie  wykazał  innych,  poza  wymienionymi  powyżej, 

danych mających wpływ na koszty transportu. 

całościową kalkulację oferty brutto na kwotę 64.800,00 zł, gdzie z obliczeń Zamawiającego 

wynika,  iż  stanowi  to  24,73%  szacowanej  wartości  zamówienia.  Zamawiający  ustalając 

szacowaną  wartość  zamówienia  kierował  się  zasadami  panującymi  na  rynku  oraz 

procentowymi wskaźnikami jakie wyliczył podczas analizy zleconych przez siebie nadzorów 

na  roboty  prowadzone  na  obiektach  będących  własnością  Gminy  Pniewy.  Dotychczasowy 

KIO 1056/19 

koszt  zawartych  przez  Zamawiającego  umów  na  usługi  pełnienia  nadzoru  inwestorskiego 

mieszczą  się  w  granicach  1,33%  -  3,51%  (średnio  2,28%)  w  stosunku  do  kosztu 

wykonywanych robót budowlanych. W związku z powyższym oraz ze względu na obszerny 

zakres  inwestycji  i  konieczność  zaangażowania  specjalistów  nie  wymaganych  przy 

poprzednich  inwestycjach  (nadzór  konserwatorski,  ornitolog,  chiropterolog),  Zamawiający 

przyjął  do  szacowania  wartości  zamówienia  2%  kosztów  całkowitej  wartości  robót 

budowlanych określonej na podstawie kosztorysów inwestorskich,    

ilość czasu spędzonego na budowie w trakcie wizyty na 3 godziny. Zamawiający poddaje 

w wątpliwość nieskalkulowanie czasu niezbędnego na dojazd do placu budowy, który może 

stanowić od 2 do 3 godzin dodatkowych, 

W sporządzonych przez Wykonawcę kalkulacja nie przedstawia pozostałych kosztów 

związanych  z  prowadzeniem  działalności  takich  jak  np.  koszty  utrzymania  pojazdu 

służbowego, koszty administracyjne oraz pozostałe.” 

Krajowa  Izba  Odwoławcza  rozpoznając  na  rozprawie  złożone  odwołanie                                             

i  uwzględniając  dokumentację  z  niniejszego  postępowania  o  udzielenie  zamówienia 

publicznego  oraz  stanowiska  stron 

i  przystępującego  złożone  na  piśmie  i  podane  do 

pro

tokołu rozprawy, zważyła, co następuje.  

W  pierwszej 

kolejności  Izba  stwierdziła,  że  nie  została  wypełniona  żadna  z  przesłanek 

ustawowych  skutkujących  odrzuceniem  odwołania,  wynikających  z  art.  189  ust.  2  ustawy 

Pzp.  Ponadto  Izba  ustaliła  wystąpienie  przesłanek  z  art.  179  ust.  1  Pzp,  tj.  istnienie  po 

stronie  odwołującego  interesu  w  uzyskaniu  zamówienia  oraz  możliwość  poniesienia  przez 

niego szkody z uwagi na kwestionow

aną czynność zamawiającego. 

Odnosząc  się  do  zarzutu  dotyczącego  ceny  rażąco  niskiej,  należy  zauważyć,  że 

z

godnie z art. 90 ust. 1 ustawy Pzp, jeżeli zaoferowana cena lub koszt, lub ich istotne części 

składowe,  wydają  się  rażąco  niskie  w  stosunku  do  przedmiotu  zamówienia  i  budzą 

wątpliwości  zamawiającego  co  do  możliwości  wykonania  przedmiotu  zamówienia  zgodnie                   

z wymaganiami określonymi przez zamawiającego lub wynikającymi z odrębnych przepisów, 

zamawiający  zwraca  się  o  udzielenie  wyjaśnień,  w  tym  złożenie  dowodów,  dotyczących 

wyliczenia ceny lub kosztu, w szczególności w zakresie: 

oszczędności  metody  wykonania  zamówienia,  wybranych  rozwiązań  technicznych, 

wyjątkowo  sprzyjających  warunków  wykonywania  zamówienia  dostępnych  dla 

wykonawcy, oryginalności projektu wykonawcy, kosztów pracy, których wartość przyjęta 

do  ustalenia  ceny  n

ie  może  być  niższa  od  minimalnego  wynagrodzenia  za  pracę  albo 

minimalnej  stawki  godzinowej,  ustalonych  na  podstawie 

przepisów  ustawy  z  dnia  10 

KIO 1056/19 

października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę (Dz. U. z 2015 r. poz. 2008 

oraz z 2016 r. poz. 1265);  

pomocy publicznej udzielonej na podstawie odrębnych przepisów; 

wynikającym  z  przepisów  prawa  pracy  i  przepisów  o  zabezpieczeniu  społecznym, 

obowiązujących w miejscu, w którym realizowane jest zamówienie; 

wynikającym z przepisów prawa ochrony środowiska; 

5)  po

wierzenia wykonania części zamówienia podwykonawcy. 

Zgodnie z art. 90 ust. 1a ustawy Pzp, w przypadku gdy cena całkowita oferty jest niższa 

o co najmniej 30% od: 

wartości  zamówienia  powiększonej  o  należny  podatek  od  towarów  i  usług,  ustalonej 

przed wszczęciem postępowania zgodnie z art. 35 ust. 1 i 2 lub średniej arytmetycznej 

cen  wszystkich  złożonych  ofert,  zamawiający  zwraca  się  o  udzielenie  wyjaśnień,                          

o których mowa w ust. 1, chyba że rozbieżność wynika z okoliczności oczywistych, które 

nie wymagają wyjaśnienia; 

wartości  zamówienia  powiększonej  o  należny  podatek  od  towarów  i  usług, 

zaktualizowanej  z  uwzględnieniem  okoliczności,  które  nastąpiły  po  wszczęciu 

postępowania,  w  szczególności  istotnej  zmiany  cen  rynkowych,  zamawiający  może 

zwrócić się o udzielenie wyjaśnień, o których mowa w ust. 1. 

Zgodnie z art. 90 ust. 2 i 3 ustawy Pzp, obowiązek wykazania, że oferta nie zawiera 

rażąco  niskiej  ceny  lub  kosztu  spoczywa  na  wykonawcy,  zaś  zamawiający  odrzuca  ofertę 

wykonawcy,  który  nie  udzielił  wyjaśnień  lub  jeżeli  dokonana  ocena  wyjaśnień  wraz  ze 

złożonymi dowodami potwierdza, że oferta zawiera rażąco niską cenę lub koszt w stosunku 

do przedmiotu zamówienia. Ponadto zgodnie z art. 89 ust. 1 pkt 4 ustawy Pzp, zamawiający 

odrzuca  ofertę,  jeżeli  zawiera  rażąco  niską  cenę  lub  koszt  w  stosunku  do  przedmiotu 

zamówienia. 

W  pierwszej  kolejności  należy  stwierdzić,  że  zamawiający  może  sformułować 

wezwanie 

do  wyjaśnień  w  sprawie  rażąco  niskiej  ceny  w  sposób  szczegółowy  i  zadać 

wykonawcy pytania doty

czące konkretnych kosztów czy okoliczności wpływających na cenę 

oferty

,  co  z  pewnością  ułatwia  wykonawcy  przygotowanie  wyjaśnień,  a  następnie 

zamawiającemu - ich ocenę. Jednocześnie jednak zamawiający nie ma obowiązku zawierać                      

w  wezwaniu  do  wykonawcy  takich 

szczegółowych  pytań  odnoszących  się  do  ceny  jego 

oferty, gdyż z żadnego przepisu ustawy Pzp obowiązek taki nie wynika. Zamawiający może 

zatem ograniczyć się w wezwaniu do przytoczenia treści art. 90 ust. 1 ustawy Pzp, jednakże 

powini

en  wówczas  liczyć  się  z  tym,  że  wykonawca  może  nie  uznawać  za  istotne  tych 

samych  kosztów,  czy  okoliczności,  które  uznaje  za  istotne  zamawiający  i  w  konsekwencji 

jego  wyjaśnienia  w  zakresie  określonych  informacji  mogą  nie  być  dla  zamawiającego 

KIO 1056/19 

wystarczające.  Jest  to  sytuacja,  która  w  konkretnych  okolicznościach  faktycznych,  może 

uzasadniać  ponowne  wezwanie  wykonawcy  do  wyjaśnień  ze  wskazaniem  tym  razem,  co 

konkretnie budzi wątpliwości zamawiającego.  

Jedn

ocześnie  należy  wyjaśnić,  że  odrębną  przesłanką  decydującą  o  tym,  czy 

zasadne  jest  powtórne  wezwanie  wykonawcy  o  wyjaśnienia,  jest  treść  udzielonych  przez 

niego  pierwotnie  wyjaśnień.  Zamawiający  mają  bowiem  prawo  ponowić  wezwanie  do 

wyjaśnień w trybie art. 90 ust. 1 ustawy Pzp, ale mają też obowiązek mieć na uwadze treść 

art.  7  ust.  1  ustawy 

Pzp,  który  przewiduje  podstawowe  zasady  udzielania  zamówień,                        

tj.  zachowanie  przejrzystości,  uczciwej  konkurencji  i  równego  traktowania  wykonawców.                   

W  świetle  tych  zasad  zamawiający  może  ponownie  wezwać  wykonawcę  do  wyjaśnień                     

w sprawie rażąco niskiej ceny, ale jedynie wtedy, kiedy wykonawca już za pierwszym razem 

udzielił  konkretnych,  spójnych  wyjaśnień,  które  tylko  w  niektórych  kwestiach  wymagają 

doprecyzowania  cz

y  uzupełnienia.  Natomiast  nie  można  ponownie  wzywać  o  wyjaśnienia 

wykonawcy,  który  jedynie  dla  formalności  udzielił  zamawiającemu  odpowiedzi,  ale  którego 

pierwotne  wyjaśnienia  z  uwagi  na  ich  ogólnikowość  i  lakoniczność  w  żaden  sposób  nie 

tłumaczą, skąd wynika taka a nie inna cena oferty. Udzielenie takich wyjaśnień (ogólnych i 

lakonicznych,  nic  nie  wnoszących  do  sprawy)  należy  uznać  w  istocie  za  brak  udzielenia 

wyjaśnień, zaś ponowienie prośby o ich złożenie – za naruszające art. 7 ust. 1 ustawy Pzp 

„danie wykonawcy drugiej szansy”. 

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy zauważyć, że udzielone 

przez odwołującego wyjaśnienia zawierają szereg konkretnych informacji, takich jak:  



to,  że  w  umowach  zawieranych  z  inspektorami  przewidziane  jest  wynagrodzenie 

ryczałtowe,  co  powoduje,  że  w  przypadku  zwiększenia  liczby  wizyt  na  budowie,  nie 

będzie konieczne ponoszenie przez odwołującego zwiększonych kosztów, 



to,  że  w

umowach  zawieranych  z  inspektorami 

przewidziane  są  obowiązki  w  zakresie 

przygotowywa

nia  dokumentów,  zatem  ten  zakres  przedmiotu  zamówienia  został                        

w kalkulacji uwzględniony, 



koszty pracy inspektorów nadzoru i specjalistów wraz ze sposobem ich wyliczenia, 



  koszty paliwa (bez sposobu wyliczenia), 



koszty  pozostałe,  w  tym  wynikające  z  przedłużenia  terminu  zakończenia  inwestycji, 

reprezentowanie  przed  sądami,  większa  częstotliwość  wizyt  związana  np.  z  odbiorem 

robót zanikowych (bez sposobu wyliczenia). 

Izba  zgadza  się  z  zamawiającym  i  przystępującym,  że  wyjaśnienia  odwołującego 

mogą  budzić  wątpliwości  w  zakresie  wskazanym  w  zawiadomieniu  o  odrzuceniu  oferty,                    

a nawet szerszym, np. wysokości wynagrodzenia za godzinę pracy inspektora i specjalisty. 

Niemniej  jednak,  nie  można  w  tym  konkretnym  przypadku  uznać,  że  odwołujący  złożył 

KIO 1056/19 

całkowicie  ogólnikowe  i  nic  nie  wnoszące  do  sprawy  wyjaśnienia,  które  obligowałyby 

zamawiającego do odrzucenia oferty bez ponownego wezwania do bardziej szczegółowych 

wyjaśnień.  

Biorąc zatem pod uwagę, że: 



wyjaśnienia

odwołującego

z  dnia  26  kwietnia  2019  r. 

zawierały  jednak  szereg 

konkretnych informacji z zakresu kalkulacji ceny oferty,  



wezwanie  zamawiającego  miało  charakter  ogólny  nie  pozwalając  tym  samym 

wykonawcy  na  domyślenie  się,  co  jeszcze  dodatkowo  dla  zamawiającego  może  być 

istotne, 



w  treści  odwołania  i  na  rozprawie  odwołujący  podał  dodatkowe  argumenty,  które 

powinny zostać poddane ocenie zamawiającego (np. zamiar wykonywania części usługi 

samodzielnie,  wynagrodzenie  dla  siebie  jako  inspektora  obok  przewidywanego  zysku, 

niższa procentowa wartość nadzoru w innych inwestycjach, zamieszkiwanie planowanej 

do  zatrudnienia  kadry  w  pobliżu  siedziby  zamawiającego,  realizacja  usługi  w  2019  r. 

tylko w 2-ch 

lokalizacjach spośród 4-ch), 

należy  uznać,  że  zachodzą  podstawy  do  tego,  aby  wezwać  odwołującego  ponownie  do 

złożenia dodatkowych wyjaśnień. Wezwanie do wyjaśnień (z odpowiednio długim terminem 

na  ich  udzielenie)  powinno  przy  tym 

szczegółowo  wskazywać,  które  informacje  zawarte                   

w  pierwotnych  wyjaśnieniach  budzą  wątpliwości  zamawiającego  i  dlaczego,  jakich 

dodatkowych informacji

, niezawartych w pierwotnych wyjaśnieniach, zamawiający oczekuje, 

jak  też  powinno  zawierać  żądanie  udokumentowania  informacji  wskazanych  w  drugich 

wyjaśnieniach.  

Tym  samym,  Izba 

stwierdziła,  że  potwierdziły  się  zarzuty  odwołującego  dotyczące 

niezasadnego odrzucenia jego oferty na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 90 ust. 2 i 

3  ustawy  Pzp 

i  zaniechania  wezwania  do  ponownych  wyjaśnień.  Wobec  powyższego  Izba 

postanowiła  jak  w  sentencji  wyroku,  orzekając  na  podstawie  przepisów    art.  190  ust.  7  i               

art. 191 ust. 2 ustawy Pzp. 

O  kosztach  postępowania  orzeczono  stosownie  do  wyniku,  na  podstawie  art.  192      

ust.  9  i  10  ustawy  Pzp  oraz  w  oparciu  o  przepisy 

§ 5  ust.  2  pkt  1  rozporządzenia Prezesa 

Rady Ministrów z dnia 15 marca 2010 r. w sprawie wysokości i sposobu pobierania wpisu od 

odwołania  oraz  rodzajów  kosztów  w  postępowaniu  odwoławczym  i  sposobu  ich  rozliczania 

(t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 972).  

Przewodniczący    …………………….